Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 360/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS QUINTO DEL TERCER CIRCUITO Y DÉCIMO TERCERO DEL PRIMER CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 6 DE FEBRERO DE 2019. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G. SALAS Y J.L.P.. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: I.L.V..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de A.; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en lo establecido en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se suscita entre Tribunales Colegiados de diferentes Circuitos, además de que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para dirimir el punto jurídico en contienda.

SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 227, fracción II, en relación con el diverso 226, fracción II, de la Ley de A., pues el denunciante –Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito–, es uno de los órganos que sostuvieron los criterios materia de la contradicción de tesis, a saber, el adoptado en el amparo en revisión 131/2018 del índice de dicho tribunal.

TERCERO.—Tema y criterios contendientes. El denunciante indicó que el problema jurídico a resolver es:

"... cuando se reclame la dilación injustificada para resolver el expediente administrativo relativo al acceso de apoyo para las víctimas, de conformidad con la Ley General de Víctimas, debe entonces conocer un Juez de Distrito en materia penal o corresponde a un Juez de Distrito en materia administrativa ..."

I. El Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión 131/2018, dictó el fallo de cuatro de octubre de dos mil dieciocho que, en lo que interesa, establece:

"PRIMERO.—Competencia. Este Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito con residencia en Z.J., tiene competencia legal para conocer y resolver el presente recurso de conformidad con los artículos 103 y 107, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 81, fracción I, inciso e) y 84 de la Ley de A., 37, fracciones IV y IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como con los Acuerdos Generales 3/2013 y 33/2014 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, publicados en el Diario Oficial de la Federación el quince de febrero de dos mil trece y el treinta de septiembre de dos mil catorce, respectivamente, que establecen la denominación, residencia, competencia, jurisdicción territorial, domicilio y fecha de inicio de funcionamiento de este Tribunal Colegiado, toda vez que este recurso de revisión se interpuso contra una sentencia dictada en audiencia constitucional por un Juez de Distrito en Materia Administrativa y de Trabajo que reside en el territorio en que ejerce jurisdicción este tribunal, y se trata de un asunto de la materia administrativa.

"No pasa inadvertido para este Tribunal Colegiado que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 327/2016, en sesión de quince de diciembre de dos mil diecisiete determinó que en los casos en que se reclame la omisión de pronunciarse, respecto de una solicitud de apoyo económico formulada con fundamento en la Ley de Atención a Víctimas del Delito del Distrito Federal, debe considerarse un acto materialmente penal, aunque formalmente proceda de una autoridad administrativa. Sin embargo, en el presente asunto los quejosos reclamaron la dilación o aplazamiento por la autoridad responsable, sin sustento jurídico alguno, para emitir la resolución del procedimiento administrativo **********, el cual fue formado con motivo de la solicitud de acceso a los recursos del fondo de compensación por violación a los derechos humanos, cometida por autoridades federales, que tiene su fundamento en la diversa Ley General de Víctimas, la cual es de observancia en todo el territorio nacional, y no se limita a resarcir únicamente a las ‘víctimas del delito’, sino a las ‘víctimas de cualquier otra violación de derechos humanos’, como lo son en especial las cometidas en materias de salud, educación y asistencia social; por lo que este órgano considera que sí deben conocer a ese respecto los Juzgados de Distrito en materia administrativa y, por tanto, no comparte lo que resolvió el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 22/2018, en sesión de veintinueve de junio de dos mil dieciocho, en la que determinó que quienes deben conocer del tema son los Juzgados de Distrito de A. en Materia Penal en la Ciudad México.

"Como fundamento de ello se traen los artículos 1, 4 y 144 de la mencionada Ley General de Víctimas, que estatuyen: (transcribe).

"De los transcritos preceptos legales, se infiere que la Ley General de Víctimas es de orden público, y además es de observancia en todo el territorio nacional, en términos de lo dispuesto por los artículos 1o., párrafo tercero, 17, 20 y 73, fracción XXIX-X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratados internacionales celebrados y ratificados por el Estado Mexicano, y otras leyes en materia de víctimas; que dicha ley ‘obliga, en sus respectivas competencias, a las autoridades de todos los ámbitos de gobierno, y de sus poderes constitucionales, así como a cualquiera de sus oficinas, dependencias, organismos o instituciones públicas o privadas’, a que ‘velen por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparación integral’, ... así como brindar atención inmediata en especial en materias de salud, educación y asistencia social.

"Asimismo dispone que ‘se denominarán víctimas directas aquellas personas físicas que hayan sufrido algún daño o menoscabo económico, físico, mental, emocional, o en general cualquiera puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos como consecuencia de la comisión de un delito o violaciones a sus derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte’; que ‘son víctimas los grupos, comunidades u organizaciones sociales que hubieran sido afectadas en sus derechos, intereses o bienes jurídicos colectivos como resultado de la comisión de un delito o la violación de derechos’; y, que ‘las determinaciones de las comisiones respecto a cualquier tipo de pago, compensación o reparación del daño tendrán el carácter de resoluciones administrativas definitivas’.

"Con las anteriores definiciones contenidas en la Ley General de Víctimas, queda en claro que como se anticipó, no solamente tutela el resarcimiento de las ‘víctimas del delito’, sino que va más allá e incluye a las ‘víctimas de cualquier otra violación de derechos humanos’ como lo son en especial las cometidas en materias de salud, educación y asistencia social, las cuales incumben al ámbito administrativo. Tan es así que ‘las determinaciones de las comisiones respecto a cualquier tipo de pago, compensación o reparación del daño tendrán el carácter de resoluciones administrativas definitivas.’

"Por eso es que este Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito estima que de un asunto en el que se reclamen actos regulados por la mencionada Ley General de Víctimas, como sucedió en el caso sometido a estudio, la competencia recae en un Juzgado de Distrito en materia administrativa, máxime si además se pondera que las funciones de las autoridades responsables denominadas Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas y Comisionado Ejecutivo de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, derivan de la administración pública federal, según se advierte en el artículo 2 del Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, que dispone: (transcribe). ..."

II. El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 22/2018 dictó la resolución de veintinueve de junio de dos mil dieciocho que, en lo que interesa, establece:

"CUARTO.—No serán materia de análisis la sentencia recurrida ni los agravios que al respecto se hicieron valer por la autoridad recurrente, ya que la Juez Séptimo de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México, carece de competencia legal para conocer del juicio de amparo 1463/2017, y de conformidad con la fracción IV del artículo 93 de la Ley de A., debe revocarse la sentencia recurrida, pues del juicio mencionado debe conocer un Juzgado de Distrito de A. en Materia Penal en la Ciudad de México.

"En efecto, de la demanda de amparo se advierte que el acto reclamado, se hizo consistir en la dilación o demora por parte del comisionado ejecutivo de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas del Gobierno de la República, en el dictado de la resolución del procedimiento para determinar si las víctimas con número de registro nacional de víctimas ********** y **********, tienen derecho acceder al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral que establece la Ley General de Víctimas, al tratarse de un caso análogo, quien debe conocer del Juicio de A. es un Juzgado de Distrito de A. en Materia Penal en la Ciudad de México.

"En relación con lo anterior, los artículos 1, 2, 4, 6, fracción VIII, 7, fracciones II, VI, VIII, XXIII y XXX, de la Ley General de Víctimas, establecen: (transcribe).

"Conforme al marco normativo expuesto, la Ley General de Víctimas contempla los beneficios y derechos a que pueden obtener las víctimas de un delito, como lo es el de ser reconocidos con tal carácter y ser inscritos en el Registro Nacional de Víctimas, tener acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral; y, para ello, existe la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas del Gobierno de la República, la cual tiene por objeto garantizar, promover y proteger los derechos de las víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos, en especial los derechos a la asistencia, a la protección, a la atención, a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la debida diligencia.

"Asimismo, dicha comisión ejecutiva cuenta con un comité interdisciplinario evaluador, cuya función es elaborar los proyectos de dictamen de acceso a los recursos del fondo para el otorgamiento de los recursos de ayuda; así como realizar los proyectos de dictamen de reparación integral y, en su caso, la compensación, previstas en la ley y el reglamento, para lo cual la víctima deberá estar inscrita en el Registro Nacional de Víctimas y cumplir con los requisitos que al efecto contempla la Ley General de Víctimas y su reglamento, previo desahogo del procedimiento respectivo contemplado en la citada legislación.

"En relación con este tipo de procedimientos, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia en jurisprudencia firme obligatoria sostuvo que la omisión de pronunciarse respecto de una solicitud de apoyo económico, debe considerarse un acto materialmente penal, aunque formalmente proceda de una autoridad administrativa, puesto que esa omisión está conectada funcionalmente con la procedencia o improcedencia del apoyo en cuestión, de tal forma que aun cuando esa omisión no forma parte en sentido estricto de un procedimiento penal (averiguación previa y/o causa penal), sí está estrechamente conectada con éste, porque la procedencia del apoyo económico en cuestión es, en el sentido precisado, subsidiaria de la condena a la reparación del daño en un proceso penal, o bien, depende de la denuncia de un hecho probablemente delictuoso, de la calificación de éste como tal, la identificación de la víctima u ofendido, del daño infligido y sus consecuencias y de la inexistencia de una condena penal a la reparación del daño o de la reparación efectiva de éste por el imputado; es decir, la procedencia del apoyo económico a las víctimas del delito, depende del análisis por parte del consejo de diversas hipótesis ligadas con el procedimiento penal, por lo que, con base en el principio de especialidad, se justifica la necesidad de que esos actos sean conocidos por un Juez de Distrito en materia penal, ya que éste goza de la formación, especialidad y dominio de la materia penal, necesarios para resolver de manera más autorizada y con mayor prontitud la cuestión sometida a su jurisdicción.

"Además, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo que el hecho de que la omisión de la autoridad de responder a una solicitud de apoyo, constituya una violación formal atribuible a una autoridad administrativa que, en principio, podría ser conocida también por un Juez no especializado o por uno especializado en la materia administrativa, pues para emitir un pronunciamiento sobre la omisión, aisladamente considerada, podría pensarse que no es necesaria especialización alguna. Lo anterior, porque esa omisión está funcionalmente conectada con la finalidad del procedimiento, a saber, determinar la procedencia o no del apoyo económico a una víctima del delito, por lo que se estima recomendable, en función del principio de especialidad, concentrar el conocimiento de cualquier acto de ese procedimiento funcionalmente conectado con su resolución, en el Juez de Distrito en materia penal, porque además, fragmentar la competencia en función del acto concreto que se reclame, ignorando el contexto en el que es emitido, sólo podría producir inseguridad jurídica a los quejosos con miras a su impugnación, sin que a cambio se obtuviera beneficio alguno relacionado con la especialización.

"Destacó que no es obstáculo el que la procedencia del apoyo sea independiente de que se identifique al perpetrador, se le procese y se le condene, o no, judicialmente, porque si bien ello es así, lo cierto es que la procedencia del apoyo no es independiente de la constatación de la existencia de un delito, de su víctima y ofendido, y de la existencia de un daño causado por aquél y sus características; lo que requiere de un juicio o análisis materialmente penal. Al respecto, se invoca la jurisprudencia 1a./J. 133/2017 (10a.), de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 281, Libro 49, Tomo I, diciembre de 2017, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 1 de diciembre de 2017 a las 10:13 horas», que a la letra dice: ‘COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA OMISIÓN DEL CONSEJO DE ATENCIÓN Y APOYO A VÍCTIMAS DEL DELITO DEL DISTRITO FEDERAL DE EMITIR OPINIÓN RESPECTO DE LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DE UNA SOLICITUD DE APOYO ECONÓMICO. SE SURTE EN FAVOR DEL JUEZ DE DISTRITO COMPETENTE PARA CONOCER DE MATERIA PENAL.’ (transcribe)

"En ese contexto, si en el caso la parte quejosa reclama la dilación o demora por parte del comisionado ejecutivo de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas del Gobierno de la República, en el dictado de la resolución del procedimiento para determinar si las víctimas con número de registro nacional de víctimas ********** y **********, tiene derecho acceder al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral que establece la Ley General de Víctimas, al tratarse de un caso análogo, quien debe conocer del juicio de amparo es un Juzgado de Distrito de A. en Materia Penal en la Ciudad de México.

"Por tanto, de conformidad con la jurisprudencia citada y en términos del artículo 93, fracción IV, de la Ley de A., lo procedente es revocar la sentencia sujeta a revisión y se remita el juicio de amparo al Juzgado de Distrito de A. en Materia Penal en la Ciudad de México, en turno, por ser el competente para resolver lo que en derecho corresponda. ..."

CUARTO.—Existencia. El objeto de resolución de una contradicción de tesis, consiste en unificar criterios discrepantes, a fin de procurar seguridad jurídica; por lo que, para determinar si existe o no una contradicción de tesis, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún aspecto de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones, si no necesariamente contradictorias, sí distintas y discrepantes. Al respecto, es de atenderse a la jurisprudencia P./J. 72/2010, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil diez, página siete, de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.—De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de A., pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de A. para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

También debe observarse la tesis P. XLVII/2009, del Pleno de este Alto Tribunal, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página sesenta y siete, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."

Conforme a los criterios aquí reproducidos, para que exista la contradicción de criterios, es necesario que los órganos involucrados en los asuntos materia de la denuncia hayan:

A.E. hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,

B. Llegado a conclusiones encontradas, respecto a la resolución de la controversia planteada.

Entonces, existe contradicción de tesis siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, es decir, que, aun sin valorar elementos de hecho idénticos, los órganos jurisdiccionales contendientes estudien la misma cuestión jurídica –el sentido de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general–, y que, a partir de ésta, arriben a decisiones encontradas; sin que sea obstáculo que los criterios jurídicos sobre un mismo punto de derecho no provengan del examen de los mismos elementos de hecho, sobre todo cuando se trate de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por los órganos contendientes, pues lo relevante es que las posturas de decisión sean opuestas, salvo cuando la variación o diferencia fáctica sea relevante e incida de manera determinante en los criterios sostenidos.

Así, si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas, influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, porque no podría arribarse a un criterio único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría una revisión de los juicios o recursos fallados por los órganos en contienda, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

Además, es pertinente destacar que es innecesario que los criterios divergentes estén plasmados en tesis redactadas y publicadas en términos de los artículos 218 a 220 de la Ley de A., porque basta que se encuentren en las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano contendiente de que se trata, al tenor de la jurisprudencia 2a./J. 94/2000, de esta Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de dos mil, página trescientos diecinueve, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY.—Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de A., regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

Ahora, procede determinar los elementos fácticos y jurídicos que, en el caso, fueron considerados en las decisiones materia de esta contradicción de tesis, a saber:

A) A. en revisión 131/2018, fallado por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

1. La Comisión Nacional de Derechos Humanos emitió la recomendación ********** relativa a los hechos acontecidos el veintidós de mayo de dos mil quince en el Rancho "Del Sol", Municipio de Tanhuato, Michoacán, en el que se suscitó un enfrentamiento entre civiles armados y elementos de la Policía Federal perdiendo la vida cuarenta y tres personas. Recomendación mediante la que, entre otros aspectos, se instruyó a quien corresponda para que, en su caso, se tomaran las medidas necesarias para que, conforme a la Ley General de Víctimas, se procediera a reparar los daños ocasionados a los familiares por la ejecución arbitraria de esos civiles y la manipulación del lugar de los hechos.

2. Con base en dicha recomendación, los particulares, en su calidad de padres de uno de los civiles fallecidos, solicitaron a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas su incorporación al Registro Nacional de Víctimas, quedando inscritos en dicho registro bajo los números ********** y **********, respectivamente.

3. El diecisiete de mayo de dos mil diecisiete, los mismos particulares, presentaron ante la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas el acceso a los recursos del fondo de ayuda, asistencia y reparación integral a que se refiere la Ley General de Víctimas, por violación a los derechos humanos cometida por autoridades federales.

4. Los particulares promovieron el juicio de amparo indirecto **********, del índice del antes Juzgado Sexto de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco (actual Juzgado Sexto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco), en el que reclamaron de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas la omisión de resolver la solicitud de acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral previsto en la Ley General de Victimas, en su calidad de víctimas indirectas.

5. Tramitado el juicio de referencia, se dictó la sentencia que concedió el amparo por violación al artículo 17 de la Constitución Federal, dado que se consideró una efectiva dilación en la resolución del expediente administrativo, pues ya había transcurrido en exceso el plazo para su integración y resolución (veinte días hábiles).

6. Inconforme con esa sentencia, la autoridad responsable interpuso el recurso de revisión 131/2018, del índice del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, fallado el cuatro de octubre de dos mil dieciocho, en el sentido de confirmar la sentencia recurrida y conceder el amparo; sustentando su competencia material en las consideraciones esenciales que se refieren a continuación:

• La solicitud de acceso a los recursos del fondo de compensación por violación a los derechos humanos, no se limita a resarcir, únicamente, a las "víctimas del delito", sino a las "víctimas de cualquier otra violación de derechos humanos", como lo son las cometidas en materias de salud, educación y asistencia social, las cuales incumben al ámbito administrativo. Tan es así que las determinaciones de las comisiones respecto a cualquier tipo de pago, compensación o reparación del daño tendrán el carácter de resoluciones administrativas definitivas.

• Respecto de un asunto en el que se reclamen actos regulados por la Ley General de Víctimas, la competencia recae en un Juzgado de Distrito en Materia Administrativa, máxime si además se pondera que las funciones de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas derivan de la administración pública federal, según se advierte del artículo 2 del Estatuto Orgánico de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.

B) A. en revisión 22/2018, fallado por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

1. La Comisión Nacional de Derechos Humanos emitió la recomendación **********, relativa a los hechos acontecidos el veintidós de mayo de dos mil quince en el Rancho "Del Sol", Municipio de Tanhuato, Michoacán, en el que se suscitó un enfrentamiento entre civiles armados y elementos de la Policía Federal perdiendo la vida cuarenta y tres personas. Recomendación mediante la que, entre otros aspectos, se instruyó a quien corresponda para que, en su caso, se tomaran las medidas necesarias para que, conforme a la Ley General de Víctimas, se procediera a reparar los daños ocasionados a los familiares por la ejecución arbitraria de esos civiles y la manipulación del lugar de los hechos.

2. Con base en dicha recomendación, los particulares, en su calidad de hijos de uno de los civiles fallecidos, solicitaron a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas su incorporación al Registro Nacional de Víctimas, quedando inscritos en dicho registro bajo los números ********** y **********, respectivamente.

3. El diecisiete de mayo de dos mil diecisiete, los mismos particulares presentaron ante la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas el acceso a los recursos del fondo de ayuda, asistencia y reparación integral a que se refiere la Ley General de Víctimas, por violación a los derechos humanos cometida por autoridades federales.

4. Los particulares promovieron el juicio de amparo indirecto **********, del índice del Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en el que reclamaron de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, la omisión de resolver la solicitud de acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, previsto en la Ley General de Victimas, en su calidad de víctimas indirectas.

5. Tramitado el juicio de referencia, se dictó la sentencia que concedió el amparo por violación a los artículos 17 de la Constitución Federal y 148 de la Ley General de Víctimas, dado que se consideró una efectiva dilación en la resolución del expediente administrativo, pues ya había transcurrido en exceso el plazo para su integración y resolución (veinte días hábiles).

6. Inconforme con la anterior determinación, la autoridad responsable interpuso el recurso de revisión 22/2018, del índice del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien revocó la sentencia recurrida y determinó que era competente para conocer del juicio de amparo un Juzgado de Distrito de A. en Materia Penal en la Ciudad de México, bajo las consideraciones esenciales siguientes:

• La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la omisión de pronunciarse, respecto de una solicitud de apoyo económico en términos de la Ley de Atención a Víctimas del Delito del Distrito Federal, debe considerarse un acto materialmente penal –aunque formalmente proceda de una autoridad administrativa–, puesto que aun cuando esa omisión no forma parte en sentido estricto de un procedimiento penal (averiguación previa y/o causa penal), sí está estrechamente conectada con éste, porque la procedencia del apoyo económico en cuestión es subsidiaria de la condena a la reparación del daño en un proceso penal, o bien, depende de la denuncia de un hecho probablemente delictuoso y de su calificación como tal. Esto es, la procedencia del apoyo económico a las víctimas del delito depende del análisis de diversos elementos ligados con el procedimiento penal, por lo que, con base el principio de especialidad, se justifica la necesidad de que esos actos sean conocidos por un Juez de Distrito en materia penal, ya que éste goza de la formación y especialidad necesarios para resolver de manera más autorizada y con mayor prontitud la cuestión sometida a su jurisdicción. Criterio contenido en la jurisprudencia 1a./J. 133/2017 (10a.), de título y subtítulo: "COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA OMISIÓN DEL CONSEJO DE ATENCIÓN Y APOYO A VÍCTIMAS DEL DELITO DEL DISTRITO FEDERAL DE EMITIR OPINIÓN RESPECTO DE LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DE UNA SOLICITUD DE APOYO ECONÓMICO. SE SURTE EN FAVOR DEL JUEZ DE DISTRITO COMPETENTE PARA CONOCER DE MATERIA PENAL."

• Con base en ese criterio, por analogía, la competencia para conocer de la demora de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas en resolver el procedimiento de acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral que establece la Ley General de Víctimas, corresponde a los Jueces de amparo penal, pues se trata de un derecho en favor de las víctimas de un delito. Sin que sea óbice que se trate de un acto de omisión atribuible a una autoridad administrativa, dado que lo relevante es que está funcionalmente conectada con la finalidad del procedimiento, a saber, determinar la procedencia o no del apoyo económico a una víctima de un delito, por lo que se estima recomendable, en función del principio de especialidad, concentrar el conocimiento de cualquier acto de ese procedimiento a la jurisdicción penal.

• No es óbice el hecho de que la procedencia del apoyo sea independiente a la identificación del perpetrador del delito y a su procesamiento y/o condena, porque finalmente todo se vincula con la constatación de la existencia de un delito, de su víctima u ofendido, y de la existencia de un daño causado por aquél, lo que requiere de un juicio o análisis materialmente penal.

De los antecedentes y consideraciones sustentadas por cada uno de los órganos contendientes, se advierte que existe la contradicción de tesis denunciada, habida cuenta de que:

A. En los fallos dictados por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, se abordó un mismo punto jurídico, a saber, quién es el Juez legalmente competente por materia para conocer de un juicio de amparo promovido contra la omisión de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas de resolver el procedimiento derivado de una solicitud de acceso a los recursos del fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, previsto en la Ley General de Víctimas.

B. Los órganos contendientes adoptaron posiciones opuestas, dado que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito sostuvo que los juicios de amparo promovidos contra el acto reclamado descrito en el inciso precedente, deben ser conocidos por los Juzgados de Distrito en materia administrativa; mientras que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito indicó que son competentes para conocer de ese acto los Jueces de Distrito en materia penal.

Por tanto, sobre la base del estudio de una misma cuestión jurídica, se configura la contradicción de criterios, cuyo tema es determinar si, tratándose de juicios de amparo promovidos contra el acto reclamado de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, consistente en la omisión o retardo para resolver el procedimiento derivado de una solicitud de acceso a los recursos del fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, previsto en la Ley General de Víctimas, es competente un Juez de Distrito en materia administrativa o en materia penal.

QUINTO.—Estudio. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, considera que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que se desarrolla.

Conforme al artículo 94, párrafo quinto, de la Carta Magna, que señala que "la competencia de los Tribunales de Circuito, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal Electoral ... se regirán por lo que dispongan las leyes, de conformidad con las bases que esta Constitución establece", la competencia de los órganos jurisdiccionales federales, específicamente en materia de amparo, será atribuida de manera originaria, a través de la legislación ordinaria, específicamente, por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la cual establece la especialización por materia de esos órganos jurisdiccionales, al tenor de su artículo 38, que dice:

"Artículo 38. Podrán establecerse Tribunales Colegiados de Circuito Especializados, los cuales conocerán de los asuntos que establece el artículo anterior en la materia de su especialidad."

Al respecto, dado el punto a dilucidar en este asunto, adquieren relevancia los artículos 51 y 52 de la indicada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que regulan respectivamente la competencia de los Jueces de amparo penales y administrativos, conforme a lo siguiente:

"Artículo 51. Los Jueces de Distrito de amparo en materia penal conocerán:

"I. De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden penal; contra actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal, salvo que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II. De los juicios de amparo que se promueven conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que sea procedente contra resoluciones dictadas en los incidentes de reparación del daño exigible a personas distintas de los inculpados o imputados, o en los de responsabilidad civil, por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos, o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión de un delito;

"III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia penal, en los términos de la Ley de A., Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y,

"IV. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia penal, en términos de la Ley de A., Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 52. Los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán:

"I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas;

"II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden;

"III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de A.;

"IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del artículo 50 y III del artículo anterior en lo conducente;

"V. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas a juicio; y

"VI. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de normas generales en materia administrativa, en términos de la Ley de A., Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

De los preceptos transcritos se infieren, en lo que interesa, los extremos siguientes:

a. Los Jueces de Distrito, tanto de amparo en materia penal como en materia administrativa, tienen atribuciones para conocer de juicios de amparo contra leyes, pero a efecto de determinar su competencia para conocer de un determinado asunto, debe atenderse a la naturaleza material de la norma reclamada, porque, evidentemente, mientras los primeros conocen de leyes de contenido penal, a los segundos corresponden aquellas con sustancia administrativa.

b. Por lo que hace a los actos de autoridad distinta de la judicial, estarán a cargo de los Jueces de amparo en materia administrativa, específicamente, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto regido por normas de eminente contenido administrativo; mientras que los Jueces de amparo en materia penal, se harán cargo de actos que, aun cuando vengan de autoridad distinta de la judicial, impliquen la aplicación de normas generales en materia penal.

c. Por lo que hace a los actos que afecten la libertad personal, corresponderá su conocimiento a los Jueces en materia penal, salvo que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos también fuera de ese procedimiento, cuyo conocimiento corresponde a los Jueces de amparo en materia administrativa.

Bajo esa óptica, las cuestiones de competencia, respecto de asuntos cuyo conocimiento corresponde a los Jueces de Distrito, deben resolverse atendiendo a la naturaleza del acto reclamado y de la autoridad responsable y, en su caso, a la naturaleza material de la ley reclamada y/o aplicada, según se desprende del criterio sustancial contenido en la jurisprudencia 24/2009, pronunciada por esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de dos mil nueve, página cuatrocientos doce, que dice:

"COMPETENCIA POR MATERIA DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS. DEBE DETERMINARSE ATENDIENDO A LA NATURALEZA DEL ACTO RECLAMADO Y DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE, Y NO A LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS FORMULADOS.—De los artículos 51, 52, 54 y 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que para fijar la competencia por materia de los Jueces de Distrito, el legislador tomó como base la naturaleza del acto reclamado y de la autoridad responsable. Por tanto, para efectos de determinar la competencia por materia de los Tribunales Colegiados de Circuito Especializados, por analogía, debe atenderse a los elementos precisados y no a los conceptos de violación o agravios expresados por la parte quejosa o recurrente, respectivamente, pues éstos no constituyen un criterio que determine a quién compete conocer del asunto, ya que únicamente evidencian cuestiones subjetivas; sostener lo contrario resultaría ilógico, pues se llegaría al absurdo de que la competencia por materia estuviese fijada en razón de lo que aleguen las partes, sin importar que tales expresiones tengan o no relación con el acto reclamado."

Ahora, dada la litis a dilucidar, debe hacerse referencia a la Ley General de Víctimas que denomina víctimas directas a "aquellas personas físicas que hayan sufrido algún daño o menoscabo económico, físico, mental, emocional, o en general cualquiera puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos como consecuencia de la comisión de un delito o violaciones a sus derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte"; mientras que por víctimas indirectas, se refiera a "los familiares o aquellas personas físicas a cargo de la víctima directa que tengan una relación inmediata con ella".

Asimismo, para entender el alcance de estos hechos generadores de la situación victimizante, es de destacarse que el artículo 6, fracciones VII y XXI, del mismo ordenamiento establece que deberá entenderse; i) por delito el "acto u omisión que sancionan las leyes penales"; y, ii) por violación de derechos humanos "todo acto u omisión que afecte los derechos humanos reconocidos en la Constitución o en los tratados internacionales, cuando el agente sea servidor público en el ejercicio de sus funciones o atribuciones o un particular que ejerza funciones públicas".

Siendo que el reconocimiento de la calidad de víctima por alguna de las autoridades a que se refiere la misma Ley General de Víctimas permite el acceso a los recursos del fondo de ayuda, asistencia y reparación integral (que tiene "por objeto brindar los recursos de ayuda y la reparación integral de las víctimas del delito y las víctimas de violaciones a los derechos humanos" –artículo 30–), de conformidad con lo previsto en la propia ley y en su reglamento, según se aprecia del artículo 110 que dice:

"Artículo 110. El reconocimiento de la calidad de víctima, para efectos de esta ley, se realiza por las determinaciones de cualquiera de las siguientes autoridades:

"I. El juzgador penal, mediante sentencia ejecutoriada;

"II. El juzgador penal o de paz que tiene conocimiento de la causa;

"III. El juzgador en materia de amparo, civil o familiar que tenga los elementos para acreditar que el sujeto es víctima;

"IV. Los organismos públicos de protección de los derechos humanos;

"V. Los organismos internacionales de protección de derechos humanos a los que México les reconozca competencia;

"VI. La autoridad responsable de la violación a los derechos humanos que le reconozca tal carácter;

"VII. La Comisión Ejecutiva, y

"VIII. El Ministerio Público.

"El reconocimiento de la calidad de víctima tendrá como efecto que la víctima pueda acceder a los recursos del fondo y a la reparación integral de conformidad con lo previsto en la presente ley y en el reglamento."

Ahora, debe atenderse a las normas específicas que regulan el procedimiento para acceder al fondo en comento, a saber:

De la Ley General de Víctimas:

"Artículo 144. Para acceder a los recursos del fondo, la víctima deberá presentar su solicitud ante la Comisión Ejecutiva de conformidad con lo señalado por esta ley y su reglamento.

"Quien reciba la solicitud la remitirá a la Comisión Ejecutiva o comisiones de víctimas en un plazo que no podrá exceder los dos días hábiles.

"Las determinaciones de las comisiones respecto a cualquier tipo de pago, compensación o reparación del daño tendrán el carácter de resoluciones administrativas definitivas. Contra dichas resoluciones procederá el juicio de amparo."

"Artículo 145. En cuanto reciba una solicitud, la Comisión Ejecutiva la turnará al comité interdisciplinario evaluador, para la integración del expediente que servirá de base para la determinación del comisionado ejecutivo en torno a los recursos de ayuda y, en su caso, la reparación que requiera la víctima."

"Artículo 146. El Comité Interdisciplinario evaluador deberá integrar dicho expediente en un plazo no mayor de cuatro días, el cual deberá contener como mínimo:

"I. Los documentos presentados por la víctima;

"II. Descripción del daño o daños que haya sufrido la víctima;

"III. Detalle de las necesidades que requiera la víctima para enfrentar las consecuencias del delito o de la violación a sus derechos humanos, y

"IV. En caso de contar con ello, relación de partes médicos o psicológicos donde detallen las afectaciones que tiene la víctima con motivo de la comisión del delito o de la violación a los derechos humanos."

"Artículo 148. Recibida la solicitud, ésta pasará a evaluación del comité interdisciplinario evaluador para que integre la carpeta con los documentos señalados en el artículo anterior, analice, valore y concrete las medidas que se otorgarán en cada caso.

"El reglamento de esta ley especificará el procedimiento que se seguirá para el otorgamiento de la ayuda.

"La Comisión Ejecutiva deberá integrar el expediente completo en un plazo no mayor a veinte días hábiles y resolver con base a su dictamen la procedencia de la solicitud."

"Artículo 149. Las solicitudes para acceder a los recursos del fondo en materia de reparación serán procedentes siempre que la víctima:

"I. Cuente con sentencia ejecutoria en la que se indique que sufrió el daño por dichos ilícitos, así como el monto a pagar y/o otras formas de reparación;

"II. No haya alcanzado el pago total de los daños que se le causaron;

"III. No haya recibido la reparación integral del daño por cualquier otra vía, lo que podrá acreditarse con el oficio del Juez de la causa penal o con otro medio fehaciente; y,

"IV. Presente solicitud de asistencia, ayuda o reparación integral, siempre y cuando dicha solicitud sea avalada por la Comisión Ejecutiva."

"Artículo 150. Las solicitudes que se presenten en términos de este capítulo se atenderán considerando:

"I. La condición socioeconómica de la víctima;

"II. La repercusión del daño en la vida familiar;

"III. La imposibilidad de trabajar como consecuencia del daño;

"IV. El número y la edad de los dependientes económicos, y

"V. Los recursos disponibles en el fondo."

Reglamento de la Ley General de Víctimas.

"Artículo 78. Para los efectos de los títulos tercero y cuarto de la ley, el fondo entregará los recursos para el reembolso de los gastos que por concepto de medidas de ayuda, asistencia y atención hayan realizado las víctimas tanto de delitos del orden federal como de violaciones a derechos humanos cometidas por autoridades federales, conforme a lo siguiente:

"I. Las víctimas deben estar inscritas en el Registro Nacional de Víctimas;

"II. La víctima presentará su solicitud por escrito libre, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a la Comisión Ejecutiva para tener acceso al fondo, conforme a los procedimientos establecidos en la propia ley, este reglamento y los lineamientos que al efecto emita la propia comisión, y

"III. La Comisión Ejecutiva, en los casos de delitos del orden federal, determinará la procedencia de los pagos con cargo al fondo, siempre y cuando se cumplan los requisitos y procedimientos establecidos en la ley y en este reglamento, así como de acuerdo a los criterios señalados en el artículo 76 del presente reglamento.

"La Comisión Ejecutiva ejercerá el derecho a repetir de conformidad con lo previsto en el artículo 37 de la ley."

"Artículo 79. Las víctimas de delitos del fuero federal pueden tener acceso a los recursos del fondo para obtener la compensación subsidiaria cuando, además de los requisitos señalados en el artículo anterior, cumplan con lo siguiente:

"I.C. con resolución firme y no hayan podido obtener la reparación del daño por parte del sentenciado, en términos del artículo 66 de la ley, o bien, cuente con la determinación del ministerio público o resolución firme de autoridad judicial en términos del artículo 67 de la ley; y,

"II.C. con el dictamen de la resolución de procedencia del Pleno de la Comisión Ejecutiva para la compensación subsidiaria."

"Artículo 80. Para que la resolución del Pleno a que hace referencia la fracción II, del artículo anterior se determine procedente, se requiere que:

"I. La víctima no haya recibido la reparación del daño por otra vía o no la haya recibido de manera completa, conforme lo dispuesto en los artículos 66 y 69 de la ley;

"II. La Comisión Ejecutiva verifique el cumplimiento de lo previsto en los incisos a) o b) del artículo 67 de la ley;

"III. Se trate de delitos considerados como graves y la víctima haya sufrido daño o menoscabo a su libertad, o si la víctima directa hubiera fallecido o sufrido un deterioro incapacitante en su integridad física y/o mental como consecuencia del delito, conforme lo previsto en el artículo 68 de la ley;

"IV. Se realice la evaluación integral del entorno familiar y social a que se refiere el artículo 131 de la ley,

"V. En términos de lo dispuesto en el artículo 69 de la ley, la víctima exhiba ante la Comisión Ejecutiva todos los elementos a su alcance que prueben la procedencia de la compensación subsidiaria y presente ante la Comisión Ejecutiva sus alegatos.

"En caso de que a la víctima se le haya cubierto parte de la reparación integral a través de otros mecanismos, el fondo puede pagar, de manera complementaria, la compensación subsidiaria, hasta por el monto no cubierto por el mecanismo respectivo.

"La Comisión Ejecutiva ejercerá el derecho a repetir a (sic) conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la ley."

"Artículo 81. La Comisión Ejecutiva cubrirá con cargo al Fondo la compensación a las víctimas de violaciones a los derechos humanos cometidas por parte de autoridades federales, cuando la víctima reúna los requisitos previstos en las fracciones I y II del artículo 78 de este reglamento, así como los siguientes:

"I. Cuente con una resolución de las señaladas en el artículo 65 de la ley, y

"II. Declare bajo protesta de decir verdad que no ha recibido pago o indemnización alguna por concepto de la reparación del daño.

"En caso de que a la víctima se le haya cubierto parte de la reparación integral a través de otros mecanismos, el fondo entregará, de manera complementaria, el monto no cubierto por el mecanismo respectivo.

"La Comisión Ejecutiva hará del conocimiento de la autoridad responsable de la violación de derechos humanos, el pago de la compensación que realice a las víctimas con motivo de la reparación del daño, a efecto de que dicha autoridad inicie los procedimientos conducentes y, en caso de que resulte procedente, promueva las responsabilidades administrativas o penales que correspondan."

De acuerdo con la normatividad analizada, se advierten las situaciones esenciales siguientes:

a) El reconocimiento de la calidad de víctima que regula la normatividad en comento puede derivar de la comisión de un delito o de la declaración de violaciones a los derechos humanos por cualquier autoridad federal.

b) Ese reconocimiento puede hacerse por el juzgador penal, mediante sentencia ejecutoriada; el juzgador penal o de paz que tiene conocimiento de la causa; el juzgador en materia de amparo, civil o familiar que tenga los elementos para acreditar que el sujeto es víctima; los organismos públicos de protección de los derechos humanos; los organismos internacionales de protección de derechos humanos a los que México les reconozca competencia; la propia autoridad responsable de la violación a los derechos humanos; o el Ministerio Público.

A partir de ese reconocimiento existe un procedimiento específico que tiene como finalidad resolver sobre el acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, que se ciñe a lo siguiente:

1. Recibida la solicitud, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas lo turnará al comité interdisciplinario evaluador que integrará el expediente en un plazo no mayor a cuatro días; integración que abarcará los documentos presentados por la víctima, la descripción de los daños sufridos por ésta, sus necesidades para enfrentar el hecho victimizador y, en su caso, los reportes médicos o psicológicos de afectaciones con motivo de ese hecho.

2. Integrado el expediente, el comité interdisciplinario evaluador emitirá un dictamen sobre la procedencia de la solicitud.

3. La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, en un plazo no mayor a veinte días hábiles, deberá emitir la decisión respectiva, la cual, por cierto, tendrá la calidad de resolución administrativa definitiva por disposición expresa del legislador.

Para emitir el dictamen de procedencia y la resolución administrativa definitiva deberá atenderse lo siguiente:

a) Para ambos tipos de hechos victimizantes (delito y violación de derechos humanos por autoridades federales):

- Deberá existir una sentencia ejecutoria que concluya la existencia de un daño y, en su caso, un monto a pagar y/o otras formas de reparación; lo que, desde luego, debe entenderse cuando la declaración de víctima derive de una autoridad jurisdiccional.

- No deberá haberse recibido la reparación por cualquier otra vía o, en su defecto, ésta haya sido insuficiente para considerar cubierto el daño en su totalidad.

- La indemnización o forma de reparación, se fijará con base en la condición socioeconómica de la víctima, la repercusión del daño en la vida familiar, la posibilidad o imposibilidad de trabajar como consecuencia del daño, el número y edad de dependientes económicos y los recursos disponibles del fondo.

b) Adicionalmente, tratándose de una victimización por delito, será necesario que:

- Se trate de delitos considerados como graves y la víctima haya sufrido daño o menoscabo a su libertad, hubiera fallecido o sufrido un deterioro incapacitante en su integridad física y/o mental como consecuencia del delito.

- Se realice una evaluación integral del entorno familiar y social.

c) Tratándose de víctimas por violaciones a los derechos humanos cometidas por parte de autoridades federales, deberá contarse con una resolución de un órgano jurisdiccional nacional, un órgano jurisdiccional internacional, reconocido por los tratados internacionales ratificados por México; o un organismo público de protección de los derechos humanos ya sea nacional o internacional, reconocido también por esos tratados.

De lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala advierte que las normas en análisis son de contenido eminentemente administrativo, en la medida que regulan un procedimiento ante autoridad diversa de la judicial, dirigido a obtener una indemnización o medidas de reparación por parte del Estado, derivado del reconocimiento de la calidad de víctima.

En efecto, es de destacarse que el indicado procedimiento es sustanciado por la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas que, conforme al artículo 84 de la Ley General de Víctimas "es un organismo con personalidad jurídica y patrimonio propios; con autonomía técnica, de gestión y contará con los recursos que le asigne el presupuesto de egresos de la Federación", lo que revela que, efectivamente, se trata de una autoridad distinta de los tribunales jurisdiccionales y, por ende, encuadra en las llamadas autoridades administrativas.

Más aún, el procedimiento en comento inicia con una solicitud de parte interesada, continúa con una etapa de integración del expediente en la que el promovente tiene derecho a ofrecer elementos de convicción y alegar en su favor, para finalizar con una decisión sobre la procedencia del acceso a los recursos del fondo de ayuda, asistencia y reparación integral que, por disposición expresa del artículo 144 de la Ley General de Víctimas, constituye una resolución administrativa definitiva; todo lo cual pone de manifiesto que se trata de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio.

Además, se advierte que la materia del procedimiento en comento, se encuentra vinculada con una cuestión de tipo administrativo, dado que, como se ha apuntado, la litis se centra en determinar si procede o no y en qué medida el acceso a los recursos fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, sobre lo cual no existe un componente penal.

A propósito, para determinar si un asunto tiene una connotación penal debe tomarse en cuenta si emana o de algún modo se relaciona con un procedimiento penal o con actos que afecten la libertad personal –salvo que se trate de correcciones, disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, o que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos en el artículo 22 constitucional–; siendo que si ninguna de esas cuestiones se regula por virtud del procedimiento en análisis, es evidente que, por sí mismo considerado, no tienen un componente penal que lleve a concluir que se ubican en el supuesto previsto en el anteriormente transcrito artículo 51, fracciones I o III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Sin que sea óbice el hecho de que uno de los supuestos origen del reconocimiento de la calidad de víctima pueda ser la existencia de un delito, dado que esta circunstancia no basta para que pueda darse al procedimiento en estudio un tinte penal.

En efecto, para emitir un pronunciamiento sobre la procedencia de una indemnización o una medida de reparación, en términos del procedimiento de acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, no se hace un reexamen del proceso penal, no se emite un juicio respecto del carácter delictivo de determinados hechos ni se constata su comisión, no se analizan elementos del tipo, ni se califica la gravedad del delito y tampoco se hace una identificación de la víctima, sino que esa situación queda en manos, más bien, de la autoridad penal que, en su caso, emite la decisión o sentencia ejecutoria de esos aspectos.

En cambio, la Comisión Ejecutiva de Atención, se limita a apreciar los términos en que se haya declarado la comisión del delito –si fue grave o no– y, desde luego, las condiciones en que se haya reconocido la calidad de víctima –si se menoscabo su libertad o sufrió un deterioro en su integridad física o mental– y, a partir de ahí, a analizar aspectos específicos ordenados por la Ley General de Comisión (sic) de Víctimas, a saber, la condición socioeconómica de la víctima, la repercusión del daño en la vida familiar, la posibilidad o imposibilidad de trabajar como consecuencia del daño, el número y edad de dependientes económicos y los recursos disponibles del fondo; aspectos que no son de naturaleza esencialmente penal y que, por ende, no se vinculan con un conocimiento especializado en esa materia.

Sobre todo si se atiende a que, para calcular el daño y, en su caso, la procedencia de la indemnización y/o medidas de reparación, se abre un nuevo procedimiento en el que existe la oportunidad de allegar elementos y alegaciones, dirigidas a obtener el acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, por lo que no se analizan, al menos de manera directa, los medios de convicción aportados al procedimiento penal y menos aún se configura un análisis o estudio con base en alguna legislación de naturaleza penal, sino con los lineamientos analizados en párrafos precedentes pertenecientes a la Ley General de Víctimas.

Además, no debe soslayarse que el procedimiento administrativo en comento no sólo puede tener como origen la declaración de víctima derivada de un delito, sino también por virtud de una violación de derechos fundamentales por parte de la autoridad federal, lo que revela todavía más que no existen elementos suficientes para considerar una connotación penal, pues resultaría inviable hacer una segmentación de estos dos supuestos y, por ende, hacer depender la naturaleza de ese procedimiento del hecho origen de la calificación de víctima, y no de sus características propias.

Máxime que, conforme al artículo 130 de la propia Ley General de Víctimas, la decisión en cuanto al acceso al fondo en comento, se emite "sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones administrativas, penales y civiles que resulten", lo que revela que el legislador hace una clara exclusión de este procedimiento de la vía penal –entre otras–.

Por tanto, debe concluirse que, dado que el procedimiento de acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral está inmerso en la materia administrativa no sólo porque se sustancia ante una autoridad distinta de la judicial, sino porque tiene como finalidad dilucidar un aspecto con sustancia administrativa, es claro que la omisión o dilación en el dictado de su resolución definitiva, constituye un acto respecto del que es competente para conocer el Juez de amparo en materia administrativa, pues estas circunstancias, bastan para considerar actualizados los supuestos del artículo 52, fracciones II y IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, a saber:

a) Se trata del análisis de la legalidad de un acto de autoridad administrativa y de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden.

b) Se trata de un acto distinto de la autoridad judicial que no deriva de la aplicación de normas generales en materia penal.

No pasa inadvertido que el artículo 51, fracción II, de la indicada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece que son competentes los Jueces de amparo penal para conocer "de los juicios de amparo que se promueven conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos en que sea procedente contra resoluciones dictadas en los incidentes de reparación del daño exigible a personas distintas de los inculpados o imputados, o en los de responsabilidad civil, por los mismos tribunales que conozcan o hayan conocido de los procesos respectivos, o por tribunales diversos, en los juicios de responsabilidad civil, cuando la acción se funde en la comisión de un delito". Sin embargo, como se ha apuntado, el procedimiento de acceso al fondo de ayuda, asistencia y reparación integral no constituye el incidente de reparación del daño exigible a personas distintas a los inculpados o imputados –propio del procedimiento penal–, ni se trata de una reclamación por responsabilidad civil, aunado a que tampoco es sustanciado y resuelto por un tribunal (órgano jurisdiccional), sino que, como se ha expuesto, corresponde a una autoridad administrativa.

Máxime que el procedimiento en comento no participa de la misma naturaleza que la reparación del daño en materia penal, pues ésta constituye una sanción pecuniaria que el juzgador impone al individualizar la pena al sujeto activo del delito, con base en una comprensión dual: por un lado, satisface una función social a modo de pena y, por otro, satisface una función privada al contribuir a resarcir la afectación ocasionada a la víctima u ofendido del delito, lo que trae, a su vez, para el agente del delito una responsabilidad civil contractual; lo que revela que quien debe cubrirla es un particular, específicamente, el autor del delito. En cambio, el procedimiento administrativo en estudio tiene como finalidad que la víctima, acceda a recursos públicos, es decir, a los que integran el fondo de ayuda, asistencia y reparación integral, aun cuando sea de forma subsidiaria.

Por tanto, es claro que no se actualiza el supuesto normativo, previsto en el artículo 51, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, en cambio, sí se configuran los previstos en el artículo 52, fracciones II y IV, del propio ordenamiento.

En mérito de todo lo anteriormente motivado, al tenor del artículo 225 de la Ley de A., debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio siguiente:

El procedimiento referido es de naturaleza administrativa, no sólo porque se sigue ante la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, sino también porque su materia se vincula con una cuestión de tipo administrativo, a saber, determinar si procede o no y en qué medida el acceso a los recursos del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral, sobre lo cual no existe un componente penal. No es óbice que uno de los supuestos del reconocimiento de la calidad de víctima pueda ser la existencia de un delito, ya que para emitir el pronunciamiento correspondiente no se hace un reexamen del proceso penal, no se emite un juicio respecto del carácter delictivo de determinados hechos ni se constata su comisión, no se analizan elementos del tipo ni se califica la gravedad del delito y tampoco se hace una identificación de la víctima, sino que esa situación queda en manos, más bien, de la autoridad penal que, en su caso, emite la decisión o sentencia ejecutoria de esos aspectos de manera previa, mientras que a la comisión indicada corresponde analizar aspectos específicos ordenados por la Ley General de Víctimas, a saber, la condición socioeconómica de la víctima, la repercusión del daño en la vida familiar, la posibilidad o imposibilidad de trabajar como consecuencia del daño, el número y edad de los dependientes económicos y los recursos disponibles del fondo; aspectos que no son de naturaleza esencialmente penal y que, por ende, no se vinculan con un conocimiento especializado en esa materia. Por tanto, se concluye que cuando el acto reclamado en el juicio de amparo indirecto consiste en la omisión o dilación en el dictado de la resolución definitiva en ese procedimiento la competencia para conocer de aquél se surte en favor de un Juez de Distrito en materia administrativa, pues se actualizan los supuestos del artículo 52, fracciones II y IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, es decir, se trata del análisis de la legalidad de un acto de autoridad administrativa y de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden, en el que no se aplican normas generales en materia penal.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los órganos contendientes; envíense la jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para efectos de su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta conforme al artículo 219 de la Ley de A.; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., E.M.M.I. (ponente), J.F.F.G.S. y presidente J.L.P.. Ausente la M.M.B.L.R..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 15 de marzo de 2019 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de la Federación.