Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S., en la acción de inconstitucionalidad 89/2016, resuelta en sesión pública de cuatro de marzo de dos mil diecinueve.

En la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por la procuradora general de la República, se cuestionó la validez constitucional del artículo 35, en sus porciones normativas "en general" y "con excepción de lo previsto en los artículos 4o., párrafo tercero; 23 y 34 de esta ley", así como el artículo 23, penúltimo párrafo, ambos de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus M..

Lo anterior, debido a que se adujo que tales preceptos vulneran lo dispuesto por el numeral 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desde su reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo de dos mil quince, en donde se estableció de manera absoluta la prohibición para que las entidades federativas y sus M. adquirieran financiamientos a través de deuda pública y se destinaran los recursos obtenidos para cubrir gasto corriente.

En la resolución mayoritaria se determinó que el precepto constitucional de referencia debía interpretarse atendiendo al párrafo en el cual se ubicaba la prohibición de contratar empréstitos para solventar gasto corriente, sin tomar en consideración una interpretación teleológica e histórica que analizara la razón por la cual el Constituyente Permanente estableció esa limitante, así como la forma en que ha evolucionado la regulación de la contratación de deuda pública en nuestro país.

Con base en aquel método interpretativo, la mayoría concluyó que la prohibición de contratar empréstitos para cubrir gasto corriente sólo es aplicable a las deudas de largo plazo, mientras que cualquier deuda de corto plazo, puede pactarse con la finalidad de aplicarse en ese tipo de gasto.

Respetuosamente, disiento del método interpretativo empleado, así como de las consideraciones y algunas de las conclusiones que tal exégesis generó.

Por tanto, aun cuando comparto la invalidez del artículo 35, en la porción normativa "23" de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus M., estimo que, además, debieron considerarse inválidas las porciones normativas "en general" y "con excepción de lo previsto en los artículos 4o., párrafo tercero; 23 y 34 de esta ley".

Las razones que sustentan los disensos de referencia son las siguientes:

Resulta de gran importancia conocer los antecedentes legislativos que dieron origen al actual texto del artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, para comprender el alcance y los fines que el Constituyente buscó proteger, con la prohibición consistente en que ningún Estado ni Municipio podrá, por ninguna circunstancia, adquirir empréstitos para destinar tales recursos a cubrir gasto corriente.

Así, es menester destacar que en la abrogada Constitución Mexicana de mil ochocientos cincuenta y siete, se establecía en el entonces artículo 111 la prohibición para los Estados de emitir títulos de deuda pública pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, así como la relativa a contratar préstamos con gobiernos extranjeros y a contraer obligaciones a favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando debieran de expedirse títulos o bonos al portador transmisibles por endoso.

Posteriormente, estos postulados fueron retomados por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, en el artículo 117, fracción VIII:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"III. (sic) Emitir títulos de deuda pública, pagaderos en moneda extranjera, o fuera del territorio nacional; contratar directa o indirectamente préstamos con gobiernos extranjeros, o contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando hayan de expedirse títulos o bonos al portador o transmisibles por endoso."

Como se ve, el artículo constitucional en análisis establecía, de manera prohibitiva, que los Estados y M. accedieran a financiamientos con gobiernos extranjeros o se contrajeran obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros, cuando hubieran de expedirse títulos o bonos al portador o transmisibles por endoso.

Luego, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos, se cambió la redacción de dicha fracción, en la que únicamente se modificó el texto de: "gobiernos extranjeros" por "gobiernos de otras naciones."

Asimismo, en mil novecientos cuarenta y seis se adicionó un segundo párrafo a dicha fracción del numeral constitucional en comento, en el que, a modo de expresión prohibitiva, se estableció que los Estados sólo podrían celebrar empréstitos para la ejecución de obras destinadas a producir "directamente" un incremento en sus ingresos, tal y como se advierte de la siguiente transcripción:

"Los Estados y los M. no podrán celebrar empréstitos sino para la ejecución de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos."

Con esta reforma, se estableció una excepción a la limitación absoluta de los Estados y M. de acceder a financiamientos con Gobiernos extranjeros o de contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros, pues ello se hacía permisible cuando se diera la condición ahí precisamente señalada: que fuera para obras destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos.

Acerca de esta trascendente reforma, en la exposición de motivos que acompañó la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, se hizo alusión a las siguientes consideraciones:

"Ruego a ustedes se sirvan dar cuenta a esta H. Cámara con la iniciativa que formula mediante esta nota el Ejecutivo de mi cargo para que se reformen los artículos 73, fracción VIII, y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de manera que recojan el principio de que el crédito público, lo mismo el Federal que el Local o el Municipal, no pueden comprometerse sino para la ejecución de obras que directamente provoquen un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito. Se exceptúan solamente, por razones obvias, los empréstitos que el Gobierno Federal tenga que colocar durante alguna emergencia nacional declarada así por el presidente de la República conforme al artículo 29 constitucional o las operaciones de conversión, así como las emisiones que tengan que hacerse con propósitos de regulación monetaria interior o de colaboración con organizaciones de estabilización monetaria internacional.

"Este proyecto se funda, principalmente, en la consideración de que una vez que afortunadamente se ha logrado la rehabilitación del crédito público, tanto dentro como fuera del país, después de la explicable caída que padeció durante la época revolucionaria y la inmediatamente posterior, conviene al Estado se imponga un límite tan saludable como el que derivará, necesariamente, de la adopción de los textos que se proponen, pues de ese modo no solamente se evitará que sobre las generaciones futuras se haga caer un peso no compensado con un aumento correlativo de riqueza, sino que además se sentará una base sólida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse.

"No significa lo anterior que el Estado deba abandonar la realización de obras útiles y a veces indispensable para la comunidad por el solo hecho de que su ejecución no provoque un aumento en los ingresos públicos. Esas obras se han hecho y deben seguirse haciendo, pero no con recursos obtenidos mediante crédito, sino con los derivados de los impuestos.

"En realidad la presente iniciativa no hace sino recoger, elevándola a la norma constitucional, una regla de sana política que desde el año de 1934 ha inspirado a los gobiernos nacionales. En efecto, los empréstitos de caminos, de riego, de ferrocarriles, de electricidad, de puertos libres, de obras públicas, han tenido siempre un destino de la naturaleza indicada en párrafos anteriores; en cuanto a los empréstitos locales en su casi totalidad han obedecido a fines semejantes. Por el contrario, varios de los empréstitos contratados durante el siglo pasado no tendían sino a cubrir deficiencias presupuestales y eso explica muchas de las dificultades que de ellos derivaron para el país.

"Como es lógico, el gobierno no piensa que en esta materia sea posible ir más allá que a la determinación de ciertas notas generales. No puede pensarse en una correspondencia exacta ni en cuanto al monto de los ingresos frente a las obligaciones contraídas, ni menos aún en los plazos en que los incrementos de rentas se esperan respecto a los que fijen los compromisos. Mucho quedará confiado en consecuencia a la discreción del gobierno, como debe ser para que la acción pública pueda ajustarse a las diversas situaciones de la economía nacional y el crédito público pueda jugar el papel que todos le reconocen hoy. Naturalmente, también, y así quiere dejarlo dicho el gobierno en forma muy clara, el control del cumplimiento de las normas que se proponen será de orden exclusivamente político y estará por entero confiado al Congreso respectivo. Nunca podrá darse, por ello, el caso de que se discuta la legalidad de títulos de deudas públicas mexicanas invocando el destino dado a los fondos obtenidos por el Estado."

Como se observa, la reforma buscó que el rehabilitado crédito público tuviera límites sanos, cuya aplicación permitiera o diera lugar a su propio pago y no se dejara a futuras generaciones cargas sin medios con que afrontarlas.

Por tanto, con base en experiencias pasadas, se determinó que el crédito se destinara a la ejecución de obras que "directamente" provocaran un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito.

En esa tesitura, se explicó también que aquellas obras que no generaran tales rentas sí podían realizarse, pero ello con recursos propios del Estado derivados de los impuestos.

En torno a dicha iniciativa, en el dictamen de la Cámara de Origen, se dijo lo siguiente:

"Se aduce como fundamento la consideración de que, habiéndose logrado la rehabilitación del crédito público, conviene limitar el uso del mismo por parte del Estado, a fin de que no caiga sobre las generaciones futuras un peso no compensado con el aumento correlativo de riqueza y de sentar una base sólida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse; y se dice igualmente que, como consecuencia de la reforma en proyecto, no se trata de abandonar la realización de obras útiles y a veces indispensables para la comunidad, por el solo hecho de que su ejecución no provoque un aumento de los ingresos públicos, sino que seguirán ejecutándose con los recursos obtenidos de los impuestos.

"Sobre estos particulares la comisión estima conveniente reafirmar, en forma expresa, el criterio que seguramente orienta la iniciativa presidencial que comentamos, en el sentido de que pudiendo el Estado –Federación, Estados y M.– disponer de crédito para la ejecución de aquellas obras que directamente produzcan un incremento en sus ingresos está en aptitud de dedicar un mayor volumen de sus arbitrios a la ejecución de obras útiles e indispensables para la comunidad, como son las escuelas, los centros de higiene, los hospitales, etc., lo que, si directamente no producen un aumento de tales ingresos, indirectamente sí lo originan: la escuela, porque el incremento de la cultura abre a los humanos nuevas posibilidades de desarrollo económico, y los centros de higiene, hospitales, etc., en virtud de que al mejorar la salubridad general se estimula el desarrollo de la riqueza, por mayores aptitudes para el trabajo productivo.

"Por otra parte, la regla de sana política que se trata de elevar a norma constitucional, prácticamente está en uso desde hace varios años y sus resultados han sido enteramente satisfactorios."

Como se ve, la Comisión Dictaminadora estimó conveniente reafirmar, en forma expresa, el criterio relativo a que el Estado (Federación, Estados y M.) pueden acceder al crédito cuando la ejecución de obras "directamente" produjera un incremento en sus ingresos y refirió también que esto permitiría que mayor proporción de los recursos propios del Estado pudieran canalizarse hacia aquellas obras que no generaban directamente ingresos.

Asimismo, en el dictamen de la Cámara Revisora, se dijo lo siguiente:

"Ciertamente se advierte la conveniencia de la adición a los artículos constitucionales citados y la justificación del propósito del Ejecutivo Federal, toda vez que la iniciativa limita en forma expresa tanto a la Federación, como a los Estados y M., la facultad de comprometer su crédito sólo a los casos en que se trate de obras que directamente provoquen un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito, condición ésta que, aparte de ser notoriamente provechosa para la economía de la Federación, de los Estados o de los M., pone término al Estado de abuso, inseguridad y desorden que con sobrada frecuencia se presentaba anteriormente, cuando podía disponerse, y de hecho, se disponía, del crédito público para fines muy distintos, generalmente el de cubrir deficiencias presupuestales.

"...

"La carga que significaba anteriormente en cumplimiento de las obligaciones crediticias de la Federación, Estados o M., se reduce al mínimo o desaparece totalmente, porque, al ser consecuencia de las obras que se realicen con los empréstitos el incremento de los ingresos públicos, esta circunstancia facilitará necesariamente la satisfacción de los compromisos que se contraigan.

"Por otra parte, no se paralizará en forma alguna, en virtud de la reforma la realización de las obras útiles, cada vez más indispensables en la compleja vida de la colectividad, cuando su ejecución no entrañe aumento en los ingresos públicos, puesto que esas obras podrán y deberán realizarse, como se ha venido haciendo, con fondos obtenidos de los impuestos y no de empréstitos para cuyo pago se compromete el crédito público."

Por otra parte, mediante decreto publicado el veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y uno, se reformó una vez más, la fracción VIII, del artículo 117 de la Constitución Federal, en donde se amplió la posibilidad de acceder al crédito público, ya no sólo para obras que "directamente" generaran incremento en los ingresos, sino también para "inversiones públicas productivas".

Tal precepto quedó de la siguiente manera:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."

En la exposición de motivos que presentó el presidente de la República a la consideración del Congreso de la Unión, se aprecia que la reforma tenía destacadamente como objeto fortalecer las haciendas estatales y atender la problemática que el anterior texto constitucional presentaba para poder impulsar el desarrollo regional.

Por lo anterior, se flexibilizaron las condiciones en que era permitido a los Estados acceder a financiamiento, pero, al mismo tiempo, se buscó que la fácil accesibilidad al crédito público fuese ejercido disciplinada, prudente y responsablemente.

En la exposición de motivos se detalló lo que a continuación se destaca:

"Cuando en 1917 se promulgó nuestra Constitución, México contaba con 15 millones de habitantes, hoy somos cinco veces más y en pocos años llegaremos a los 100 millones de mexicanos.

"Debemos, por tanto, continuar fincando las bases para que nuestro país sea propicio al desarrollo de una vida más justa, que ofrezca un mayor bienestar a todos los mexicanos y que la riqueza alcanzada con tanto esfuerzo bajo la dirección e impulso de los gobiernos emanados de la Revolución, se distribuya de manera equilibrada y armónica en todas las regiones del país.

"La política de fortalecimiento del federalismo trazada por el Ejecutivo a mi cargo, toma ese reclamo como soporte y fija como propósito el equilibrio nacional.

"El objetivo de esta política es propiciar, respetando la autonomía de cada uno de los órdenes de gobierno, el desarrollo cabal y libre de los Estados y M., para proveer el cumplimiento eficiente de las tareas que la Constitución les encomienda y para que sean promotores del bienestar de los mexicanos que residen en sus territorios.

"Esta directriz, en su vertiente económica, se ha planteado como el robustecimiento financiero de los Estados y de los M., para asegurar que estos cuerpos esenciales de nuestra organización política cuentan con los recursos suficientes para llevar a cabo con mayor intensidad y rapidez las tareas que les corresponden en el que hacer nacional.

"En ejecución de esta política, se han empleado los procedimientos constitucionales apropiados de colaboración y coordinación entre los tres cuerpos básicos de gobierno.

"El mecanismo más importante es sin duda el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Ha permitido la armonización y articulación de la estructura impositiva nacional y, además, configurar un instrumento moderno y dinámico en el que los Estados y M. participan integralmente de la recaudación federal. Garantiza que las participaciones se incrementen en función de la actividad económica general y de la regional, además de que hace posible complementarlas con recursos adicionales mediante la colaboración administrativa de cada entidad.

"La coordinación fiscal fija mecanismos equitativos de distribución de las participaciones, entre los que destacan el fondo complementario, concebido como un instrumento que permite equilibrar las diferencias de cada uno de los Estados, y la determinación de que los Estados coordinados en impuestos con la Federación entreguen a sus M. cuando menos el 20% de las participaciones que les correspondan.

"La importancia del nuevo régimen se aprecia plenamente con los primeros resultados obtenidos. En menos de un año de aplicación, se han entregado participaciones por 79.165 millones de pesos, que representan un 60% más de las que corresponden a igual periodo conforme al sistema anterior.

"El ejecutivo a mi cargo, en iniciativa diversa, propone al H. Congreso de la Unión mejorar estas importantes medidas de participación, aumentando el porcentaje que del total de ingresos federales se destinarán a constituir el fondo complementario de participaciones, así como otros modos de colaboración administrativa que permitan, inclusive a los M., aplicar disposiciones federales para coadyuvar en el cobro de ciertos ingresos de la Federación.

"El otorgamiento de créditos a Estados y M. es otra de las acciones que el Gobierno Federal realiza para robustecer sus haciendas públicas. En esta materia, cabe destacar la actuación del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S., que es la institución nacional de crédito especializada para apoyar los programas de inversión pública para el desarrollo regional y urbano.

"Se han venido empleando otras fórmulas de colaboración mediante la celebración de los Convenios Únicos de Coordinación con los que se realizan acciones conjuntas entrela Federación, los Estados y los M. para la ejecución de programas de inversiones públicas de interés general y beneficio regional.

"Adicionalmente, se continúan otorgando créditos y apoyos técnicos y se realizan otras formas de colaboración entre Federación, Estados y M. a efecto de coordinar en igual sentido las acciones públicas de los tres órdenes de gobierno.

"En esta estrategia de robustecimiento de las haciendas estatales y municipales se encuentra incorporado el propósito de facilitarles el acceso al crédito público, mismo que hoy está limitado a empréstitos destinados a la ejecución de obras directamente redituables.

"Al respecto, la Constitución establece en sus artículos 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, que los empréstitos que celebre el Estado, Federación, Estados o M., se destinarán a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en sus respectivos ingresos. Solamente se exceptúan los empréstitos que la Federación tenga que realizar con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante una emergencia nacional declarada en los términos del artículo 29 constitucional.

"El propósito de estas disposiciones consiste en que los empréstitos generen directamente riqueza y medios de pago suficientes. En ellas subyace la idea de que el gasto general del Estado se financie con los demás ingresos propios y de que el crédito público, por tratarse de un ingreso complementario, puede ser empleado para la ejecución de obras que por sí mismas generen su capacidad de pago.

"Esta regla, en su conceptuación lógica, ha partido de la premisa de que el Estado se encuentre en aptitud de dedicar porción considerable de sus ingresos propios a la ejecución de aquellas inversiones públicas productivas que, si bien no los producen de manera directa, constituyen los bienes que servirán de soporte a la promoción de actividades socioeconómicas generales, generándose indirectamente impuestos y otros ingresos estatales. Este es el caso de la construcción de obras hidráulicas, de comunicaciones y otras importantes obras públicas.

"La experiencia en la aplicación de este precepto constitucional ha confirmado que esta premisa es válida para la Federación, empero en el caso de Estados y M. ha sido notorio que la insuficiencia de sus ingresos no les ha permitido contar con esta capacidad, por lo que han visto limitadas, en grado considerable, sus posibilidades para financiar el desarrollo local y urbano mediante la realización de otras importantes inversiones productivas tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura urbana, y otras obras y servicios públicos que son demandados de manera inaplazable para satisfacer necesidades comunitarias.

"Es indiscutible la necesidad de abrir nuevos mecanismos para una mejor y más equitativa asignación regional de recursos con el propósito de diversificar la actividad económica y promover el desarrollo local y urbano, pues de este modo se garantiza el crecimiento más autónomo y racional de las entidades federativas y de sus M..

"Se estima que entre estos mecanismos, el papel del crédito público local será cada día más importante como instrumento complementario para financiar el desarrollo estatal y municipal.

"De otra parte, por su importancia y significado la facultad estatal de comprometerse económicamente, debe estar sujeta a una autodisciplina que asegure su ejercicio prudente y responsable.

"El Ejecutivo a mi cargo estima que es factible conciliar ambos imperativos. Con esa convicción, se presenta esta iniciativa para que se reforme el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, replanteando ante la Soberanía Nacional esta cuestión tan trascendente para el financiamiento del gasto público de Estados y M., en el que resulta menester realizar un esfuerzo no sólo de eficiencia, sino también, y fundamentalmente, de suficiencia de recursos.

"Se propone, en primer lugar, reafirmar el principio constitucional de que a los Estados y M. les está prohibido comprometer su crédito público con gobiernos de otras naciones y con extranjeros, o contraer obligaciones crediticias que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Es un elemento básico en nuestra estructura federal que frente al extranjero sólo actúe el Estado nacional. Este requisito indispensable de unidad y cohesión, trasladado al campo del crédito público, determina que la nación sólo pueda comprometerse fuera de las fronteras, en todo o en parte, a través del Estado federal.

"La iniciativa, por tanto, introduce pequeños cambios en el modo como se expresa este principio con el propósito de darle precisión y claridad ante las diversas formas como en esta época se compromete el crédito público.

"El propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del precepto constitucional que nos ocupa, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y M., con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades.

"En esa virtud, se propone que el destino del crédito público estatal y municipal sea la realización de inversiones públicas productivas, con lo cual se comprenderá la situación actual de efectuar, prioritariamente, obras que generen directamente ingresos, y se abrirá la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generen recursos públicos.

"Cabe hacer notar que la materia a la que ahora podrán destinarse los empréstitos estatales y municipales no admite salvedad alguna, con lo cual se impide que pudieran dedicarse a cubrir obligaciones de gasto corriente o a operaciones de conversión, mismas que, como hasta ahora, quedarán claramente excluidas.

"La ampliación del concepto hará posible que los Estados y M. puedan contraer créditos para la realización de inversiones prioritarias que exijan un desembolso inmediato, con lo que se logrará por consecuencia, la ampliación de su capacidad de realización de los programas de gobierno.

"Las inversiones públicas productivas que se realicen, impulsarán, sin lugar a dudas, la actividad económica regional y urbana; favorecerán el crecimiento de la economía y permitirán la generación de ingresos fiscales con los que se amorticen los créditos en los plazos en que se haya diferido el pago. La creación de nuevos modos de financiamiento del gasto público y el aumento de la recaudación fiscal que se producirá como consecuencia, aumentarán la capacidad de pago de los Estados y M..

"Se propone, complementariamente, precisar las bases de un proceso que correlacione la participación que les corresponde a los Poderes de los Estados en este importante campo de determinación de sus programas de financiamiento a través del crédito público.

"Se exige una planeación anual adecuada de los instrumentos de financiamiento presupuestal del gasto público de Estados y M., en la que se determine cuidadosamente el papel que corresponda a su crédito público.

"Las bases de disciplina en el uso del crédito y de vigilancia de la capacidad de pago de Estados y M. consisten en señalar al Poder Legislativo local la responsabilidad de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de autorización y ejercicio de los préstamos.

"Las autorizaciones que en su caso se otorguen, serán determinadas año con año, por las propias Legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos estatal y municipal, mediante el señalamiento de los conceptos de inversión en las obras y los servicios públicos productivos correspondientes y hasta por los importes que se fijen para cuidar de su respectiva capacidad de pago.

"Al Poder Ejecutivo Estatal y a los presidentes municipales les corresponderá el ejercicio de las autorizaciones anuales respectivas, quedando comprometidos ante el pueblo de su cabal cumplimiento al establecerse, como necesaria consecuencia, su obligación de informar y comprobar la correcta aplicación de las autorizaciones y de los empréstitos al rendir la Cuenta Pública.

"Se precisa también que forman parte de la autorización respectiva y, por tanto, quedarán sujetos a los mismos requisitos y controles, los créditos y empréstitos que contraigan los organismos descentralizados y empresas públicas pertenecientes a los Estados y M.. Esta disposición aclara que dichos financiamientos integran una unidad con el crédito público directo de los propios Estados y M., lo cual es indispensable prever expresamente considerando la importancia creciente de la organización paraestatal y a fin de mantener la cohesión de la estructura financiera local.

"La reforma que se propone, tiene un importante significado para el robustecimiento de las haciendas públicas locales y para el financiamiento del desarrollo regional y urbano, pero no debe perderse de vista que está estrechamente vinculada con el propósito de que los órganos fundamentales de gobierno de los propios Estados y M. dirijan sus finanzas públicas hacia los objetivos nacionales.

"Se tiene el convencimiento de que las medidas que se proponen son un paso más de apoyo al Federalismo, que es doctrina, modo de organización y de vida nacional, el cual es indispensable robustecer pues constituye el instrumento más vigoroso de que la Nación dispone para trazar el camino que ha elegido y para lograr las metas que se ha fijado."

En dicha iniciativa se explicó que el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, reformado en mil novecientos cuarenta y seis facultaba la celebración de empréstitos únicamente para obras que estuvieran destinadas a generar "directamente" riqueza y medios de pago suficientes de las propias deudas adquiridas.

Sin embargo, se explicó que se pretendía ampliar la materia a la que podrían destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias por parte de los Estados y M., para que no sólo fuera a aquellas obras que "directamente" produjeran un incremento en los ingresos, sino también a las que lo generaran de manera "indirecta", como sucede en las inversiones públicas productivas.

Al respecto, se precisó que si bien las inversiones públicas productivas no producen ingresos de manera directa, sí constituyen bienes que servirán de soporte a la promoción de actividades socioeconómicas generales, con lo que se da lugar a la generación indirectamente de impuestos y de otros ingresos estatales.

Además, se manifestó que la ampliación de referencia haría posible que los Estados y M. pudieran contraer créditos para la realización de inversiones prioritarias que exigieran un desembolso inmediato, con lo que incluso se otorgaría mayor capacidad que permitiera la realización de diversos programas de gobierno.

De esta manera, se señaló que ya no se tendrían que limitar las posibilidades de las entidades federativas de financiar su desarrollo local y urbano mediante la realización de otras importantes inversiones productivas, tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura urbana, y otras obras y servicios públicos que son demandados de manera inaplazable para satisfacer necesidades comunitarias.

Por tanto, se resaltó que la permisión a los Estados y M. de contratar obligaciones o empréstitos, sólo se encontraba referida a obras que en forma indirecta o mediata generaran recursos públicos, motivo por el que se señaló también que la materia a la que se debían destinar tales empréstitos no admitía salvedad alguna, de ahí que no fuera posible considerar que se podrían destinar a cubrir obligaciones de gasto corriente o a operaciones de conversión.

Por su parte, en el dictamen de la Cámara de Origen, emitido en torno a esta iniciativa, se indicó:

"El imperativo de mejorar la calidad de vida de los mexicanos y el afán de progreso de nuestra población, explican y justifican los intensos esfuerzos que el Gobierno de la República realiza por avanzar en la senda que la nación ha trazado.

"La situación histórica de nuestro pueblo ha exigido que el avance se dé apurando el paso, buscando evitar la acumulación de las cuestiones pendientes.

"Singularmente importantes y valerosos han sido los esfuerzos nacionales por solucionar las grandes demandas y reivindicaciones sociales frente a la escasez e insuficiencia de los recursos económicos para el financiamiento del gasto público.

"En esas significativas y vigorosas tareas, destacan las que han venido efectuando, con digna y encomiable entereza, los Estados y los M. del país para atender con sus propias capacidades económicas las importantes responsabilidades que la Constitución les asigna.

"La historia reciente anota con claridad que las instituciones de la República persiguen romper esa insuficiencia de ingresos públicos mediante la acción concertada entre los tres órdenes fundamentales de gobierno.

"Esta acción coherente y armónica ha venido demostrando una lección viva y cotidiana de la incorporación del federalismo a nuestra esencia nacional.

"Estos acontecimientos comprueban que la forma de organización política que la nación ha adoptado, es el instrumento apropiado para avanzar al ritmo que exige el crecimiento general del país y para romper la tradicional insuficiencia de los ingresos públicos.

"Los mecanismos que el federalismo mexicano ha venido estableciendo para promover en ambos sentidos el avance de la nación, apuntan la necesidad de robustecer las haciendas públicas estatales y municipales para consolidar las acciones que el momento histórico determina como indispensables: promover el crecimiento armónico y equilibrado del país y descongestionar las actividades socioeconómicas en el Valle de México.

"Es por ello, que las Comisiones Dictaminadoras estiman de gran importancia la iniciativa que el Ejecutivo Federal somete al Congreso Constituyente Permanente Ordinario para modificar la fracción VIII del artículo 117 de nuestra Constitución.

"Esta propuesta recoge el sentir de los Ejecutivos Estatales que ha sido manifestado en diferentes foros nacionales, así como el de importantes sectores que se encuentran representados en este Congreso.

"Ese sentir consiste en complementar los instrumentos de financiamiento de los Estados y M. con recursos económicos provenientes del crédito público a fin de ser destinados a inversiones públicas productivas y lograr la realización de sus respectivos programas generales de gobierno.

"Hasta ahora, la disposición constitucional que nos ocupa, exige que los empréstitos estatales o municipales que se celebren, se destinaran a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en sus respectivos ingresos.

"Este precepto, aun cuando autoriza el endeudamiento interno de los Estados y M., al limitarlo en forma exclusiva a obras directamente productivas, restringe casi hasta sus últimas oportunidades una actividad crediticia que podría ser, en congruencia con las posibilidades actuales de contratación más intensa y floreciente para propiciar el desarrollo regional.

"El propósito de esta disposición ha sido limitar el uso del crédito público para aquellos financiamientos destinados a obras que por sí mismas generen su capacidad de pago.

"Sin embargo, esta comisión estima que este propósito se encuentra incorporado en un principio financiero de mayor amplitud que hace posible un ejercicio razonable de esta importante facultad estatal. Este principio consiste en que el crédito público debe ser compensado con el aumento correlativo de la riqueza, la cual indudablemente genera ingresos públicos propios. Esto se ve confirmado cuando el crédito público se destina a inversiones que inclusive de modo indirecto producen un aumento de tales ingresos.

"Este es el caso de inversiones públicas productivas que constituyen los bienes que servirán de soporte a la promoción de actividades socioeconómicas que producirán riqueza, e indirectamente, impuestos y otros ingresos públicos.

"La finalidad de la reforma que se propone se centra en la cuestión anterior. Se persigue ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y M., esto es, a inversiones públicas productivas.

"De este modo, la reforma permite que el crédito público estatal y municipal se emplee como hasta ahora, para efectuar prioritariamente obras que generen directamente ingresos, pero además se abrirá la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generen ingresos para dichos cuerpos políticos.

"La ampliación del concepto hará posible que se emplee el crédito público para el financiamiento del desarrollo rural y urbano, mediante la realización de inversiones productivas tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura urbana, servicios de transporte público, centrales de abastos para la población, así como otras obras más que se reclaman de manera inaplazable, por los habitantes de las comunidades y de las ciudades del interior del país.

"Señaladamente resalta en la iniciativa, el propósito de establecer las bases de un proceso operativo y eficaz para la aprobación, administración y control de un medio de financiamiento público complementario tan delicado para las finanzas públicas como es el del crédito público estatal y municipal.

"Sin duda, en este sentido y en varios más, la propuesta representa un avance sustancial para la ordenación y autodisciplina en el ejercicio de esta facultad.

"En una clara visión de la participación democrática que corresponde a las Legislaturas y a los Ejecutivos Estatales y municipales, se amplían las posibilidades de que la representación popular examine y reflexione con cuidado y responsabilidad, el papel complementario que corresponderá al crédito público en el financiamiento de los programas de gobierno.

"El Poder Legislativo Local asumirá con toda claridad la responsabilidad constitucional que le corresponde de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de selección de las inversiones prioritarias y de los tipos de financiamiento que habrán de ser sometidos por los ejecutivos estatales y municipales a la autorización del propio Congreso Estatal, así como de las reglas para el ejercicio de los empréstitos.

"Las autorizaciones que en su caso se otorguen, habrán de ser determinadas año por año por las propias Legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos estatales y municipales.

"Las bases del sistema local de crédito público aseguran que su ejercicio no estará sujeto exclusivamente al arbitrio de los ejecutivos estatales o municipales, sino que tendrá como soporte la planeación, aprobación y vigilancia de las Legislaturas, quienes, de conformidad con la reforma, podrán aprobar los montos y conceptos de endeudamiento que podrán ser ejercidos anualmente.

"Las Comisiones Unidas estiman de gran importancia la sana regla financiera que incluye la Reforma de que las autorizaciones que en su caso otorguen las Legislaturas, comprenderían inclusive el endeudamiento de los organismos descentralizados y de las empresas públicas. Esta regla dará mayor cohesión y unidad al proceso de autorización, ejercicio y comprobación de los presupuestos de Estados y M..

"De otra parte, la ampliación de la materia a la que podrán destinarse los empréstitos estatales y municipales, noadmite excepción alguna, lo cual excluye claramente a endeudamientos destinados a cubrir obligaciones de gasto corriente o de operaciones de conversión, mismas que, como hasta ahora, no estarán autorizadas.

"Finalmente, la comisión estima apropiado que la reforma propuesta incluya la modificación del primer párrafo del precepto que nos ocupa, pues los pequeños cambios en la redacción que se introducen, permitirán darle precisión y claridad al principio constitucional de que el crédito de los Estados o de los M. no puede comprometerse de ninguna manera ante extranjeros, o para asumir obligaciones pagaderas en el exterior o en moneda extranjera.

"Se reafirma así, la prohibición para que los Estados y M. puedan recurrir al crédito externo en cualesquiera de sus modalidades, ya sea que se le documente con títulos de crédito, con contratos o se celebre cualquier tipo de obligaciones crediticias.

"Se deja en claro, que no es posible la concertación de obligaciones crediticias en el extranjero referidas a cantidades determinadas de efectivo, a servicios o a prestaciones en especie pagaderas a plazo, inclusive en el caso de compromisos indirectos, mediante garantía o bajo cualquier otra forma, pues se busca reafirmar el principio que reserva para el Gobierno Federal la facultad de comprometer el crédito de la Nación frente al extranjero."

Como puede apreciarse, la Cámara de Origen retomó las bases señaladas en la exposición de motivos aludida, y estimó correcto que ya no se limitara –en forma exclusiva–, el endeudamiento interno de los Estados y M. a obras "directamente" productivas, por lo que validó la permisión de que se realizaran actividades crediticias para favorecer las inversiones públicas productivas, que de forma indirecta o mediata generarían ingresos para las entidades estatales y municipales.

En este sentido, se indicó que la ampliación de la materia a la que podrán destinarse los empréstitos estatales y municipales, no admitía excepción alguna, por lo que se reiteró que se encontraban excluidos los endeudamientos destinados a cubrir obligaciones de gasto corriente.

Por otra parte, en el dictamen de la Cámara Revisora, se precisó:

"Ahora bien, la fracción VIII del artículo 117 constitucional prohíbe a los Estados y M. celebrar empréstitos a menos que se destinen a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos.

"Se considera correcto, por la propia iniciativa, que los Estados y M. no puedan comprometer su crédito público con gobiernos de otras naciones y con extranjeros o contraer obligaciones crediticias que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Esta limitación se explica fácilmente, porque compete al Estado federal representar al país ante las demás naciones y no sería adecuado que un Estado o Municipio tuviera este tipo de relaciones que podrían comprometer la Soberanía Nacional; pero, en cambio, tratándose de obligaciones o empréstitos de otro tipo aun por medio de organismos descentralizados y empresas públicas es correcto que se amplíe la esfera de acción de dichas entidades públicas si como se indica en la reforma las Legislaturas de los Estados por medio de una ley establecerán las bases y los montos de tales inversiones, de acuerdo con los presupuestos respectivos. Ya que al existir dicha facultad se amplía la posibilidad de destinar el crédito para el financiamiento del desarrollo rural y urbano al través de la realización de inversiones productivas, tales como carreteras regionales o vecinales, obras de infraestructura, servicios de transporte público, centrales de abasto, así como otras que demanden los habitantes de las comunidades rurales y de las ciudades del interior del país.

"Además se advierte que con esta iniciativa se da un apoyo claro al federalismo, pues obtendrán mayor autonomía los M. a los que el artículo 115 constitucional los reconoce como base de la división territorial de la República y de su organización política y administrativa."

Como se observa de la anterior transcripción, la Cámara Revisora también se manifestó en el mismo sentido al expresado tanto en la exposición de motivos, como por lo manifestado por la Cámara de Origen, puesto que reconoció la necesidad de permitir que el crédito público estatal y municipal se empleara para obras que, además de generar "directamente" ingresos, también lo produjeran de manera "indirecta" o mediata, como sucedía con las "inversiones públicas productivas".

Así las cosas, se advierte que el objeto destacado de la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y uno, consistió en fortalecer las haciendas públicas y promover el desarrollo regional, para lo cual se estimó conveniente ya no limitar el crédito público sólo a obras que "directamente" generaran rentas, sino que se amplió para también permitir la obtención de financiamiento para la realización de "inversiones públicas productivas".

A la par de este mayor margen de poder de ejercicio del crédito que la reforma daba a los gobiernos locales, se introdujo también la previsión de una necesaria intervención y colaboración del Poder Legislativo en el tema del crédito público local, por lo que se introdujeron los deberes expresos que recaían sobre los Poderes Ejecutivos correspondientes.

Finalmente, la prohibición ya histórica de que los Estados no pueden acceder al financiamiento externo (por la nacionalidad del acreedor, la moneda o el lugar de pago) fue reiterada y su redacción, corregida y enfatizada.

Con posterioridad, mediante decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de disciplina financiera de las entidades públicas y los M., publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo de dos mil quince, se modificó por última vez el texto del artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, para establecer expresamente la prohibición dirigida a los Estados y M., consistente en que, en ningún caso, podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.

La redacción del actual texto del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, es el siguiente:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los M.. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.

"Las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

"Sin perjuicio de lo anterior, los Estados y M. podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses."

El precepto constitucional recientemente trascrito, establece diversas prohibiciones dirigidas a las entidades federativas y sus M.; concretamente, de la fracción VIII, se observan las siguientes limitaciones:

a) Los Estados no pueden contraer, directa o indirectamente, obligaciones o empréstitos:

• Con gobiernos de otras naciones.

• Con sociedades o particulares extranjeros; o bien,

• Cuando dichas obligaciones deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

b) Los Estados y M. no pueden adquirir empréstitos sino cuando su destino sea la inversión pública productiva, o bien, su refinanciamiento o reestructura, las cuales deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado.

c) En ningún caso podrán destinarse los empréstitos para cubrir el gasto corriente.

d) Los Estados y M. podrán contratar obligaciones para cubrir necesidades a corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general expedida por el Congreso de la Unión.

e) Las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo del gobierno correspondiente; y,

f) No podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.

Las restricciones destacadas en los incisos b) a f) fueron incorporadas con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de mayo de dos mil quince.

En la exposición de motivos de dicha reforma, se destacó lo siguiente:

"Exposición de motivos

"El objeto de esta iniciativa es establecer, en el orden constitucional, que el Estado debe velar por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero, señalando que el Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deben observar dicho principio.

"Pasamos a ilustrar los ejes rectores de la presente propuesta:

"a) Incorporar a la Constitución General de la República el principio de estabilidad de las finanzas públicas y su consideración en el sistema de planeación democrática del desarrollo, al referir su observación en, la elaboración de los planes nacional, estatales y municipales de desarrollo;

"b) Otorgar mayor claridad al texto de la vigente fracción VIII del artículo 73 constitucional, al desagregar en cuatro incisos distintos los contenidos relativos al financiamiento del gobierno de la República (con la referencia terminológica a operaciones de refinanciamiento o de reestructura, en vez de operaciones de conversión de deuda), el financiamiento del Distrito Federal (con la actualización de la nomenclatura de sus órganos Ejecutivo y legislativo), los financiamientos de los Estados y de los M., y el conocimiento por parte del Congreso de la Unión, a través de una comisión bicamaral de situaciones relacionadas con la intención de contratar empréstitos con la garantía federal, por parte de Estados que tengan un endeudamiento elevado;

"c) Establecer el concepto de ‘mejores condiciones del mercado’ para llevar a cabo operaciones de financiamiento público;

"d) Establecer, bajo la premisa de que el endeudamiento público de las entidades federativas entraña elementos de interés para las finanzas públicas nacionales, la atribución del Poder Legislativo Federal para expedir la ley general relativa a las normas de endeudamiento de los Estados, los M. y el Distrito Federal; legislación que deberá abordar los temas de los límites y modalidades para afectar las participaciones en garantía, la inscripción de los empréstitos contratados en un registro público único de deuda pública, la creación de un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda pública y las sanciones aplicables a los servidores públicos que incumplan la normatividad;

"e) Fortalecer la previsión constitucional sobre las actividades de fiscalización de la contratación y aplicación de recursos provenientes de financiamiento público en los ámbitos federal y de los Estados y M., que corresponde a las entidades de fiscalización superior de la Federación y de los Estados;

"f) Especificar la responsabilidad de los servidores públicos en el manejo que hagan de recursos y de la deuda pública; y,

"g) Contemplar diversos elementos de responsabilidad financiera en la contratación de deuda pública por los Estados y los M.:

"- Posibilidad de contratar operaciones de refinanciamiento o reestructura;

"- Sustento constitucional federal al otorgamiento de garantías estatales para créditos contraídos por los M.;

"- Señalamiento de la armonía que deberá existir en el ejercicio de la facultad legislativa estatal en materia de financiamiento público y los principios en la materia de la Constitución General de la República;

"- Establecimiento de la prohibición de contratar deuda pública para el pago de gasto corriente;

"- Previsión de la autorización de las Legislaturas Estatales a la contratación de crédito público, con mayoría calificada de dos terceras partes de los diputados presentes, y con base en la elucidación de los siguientes elementos: mejores condiciones de mercado, destino de los recursos, capacidad de pago y establecimiento de la fuente de pago o del otorgamiento de garantías;

"- Previsión para la eventual contratación de empréstitos de corto plazo por los Estados y los M., de acuerdo a las disposiciones de la ley general que dicte el Congreso de la Unión; y

"- Obligación de liquidar pasivos de corto plazo a más tardar tres meses antes de la conclusión del periodo de gobierno y prohibición de contratar financiamiento público durante esos tres meses."

De la transcripción que precede, se aprecia que el Estado –a nivel federal, estatal y municipal– debe velar por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero, para lo cual se debe atender a diversos principios rectores, entre los que se encuentra la prohibición de contratar deuda pública para el pago de gasto corriente.

Asimismo, en relación con las medidas de responsabilidad hacendaria de las entidades federativas, en la exposición de motivos se señaló específicamente lo siguiente:

"Con el objetivo de incorporar medidas de responsabilidad hacendaria, se propone que para que las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, autoricen los montos máximos para contratar empréstitos y obligaciones; previo a esta autorización, las Legislaturas deberán analizar el destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o establecimiento de la fuente de pago. También se propone que los Estados y los M. puedan contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión, y que las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse, a más tardar, tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos meses.

"Se establece asimismo que las Constituciones de los Estados de la República precisarán para los efectos de las responsabilidades, que los servidores públicos responderán por el manejo indebido de los recursos públicos y la deuda pública; y se propone que las entidades estatales de fiscalización revisarán las acciones de Estados y M. en materia de fondos, recursos locales y deuda pública.

"De igual forma se plantea reiterar que los Estados y M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, y adicionar la posibilidad de hacerlo para el refinanciamiento o reestructura de los créditos contraídos, mismos que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado. Asimismo, se establece que los Estados podrán otorgar garantías respecto al endeudamiento de los M. y la prohibición de destinar empréstitos para cubrir gasto corriente."

Por otra parte, en el dictamen de la Cámara de Diputados (Origen) se enfatizó en lo siguiente:

"Artículo 117

"La reforma a la fracción VIII, tiene como finalidad fomentar un uso responsable del endeudamiento y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, al considerar lo siguiente:

"a) Se mantiene la prohibición para contraer obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, personas físicas o morales, extranjeras, así como aquellos que deban cubrirse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"b) Las Legislaturas Locales, tendrán que aprobar los empréstitos y obligaciones por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

"c) Se precisa que, además de contraer endeudamiento para financiar inversiones públicas productivas, podrán realizar operaciones de refinanciamiento y reestructura, siempre y cuando, las realicen bajo las mejores condiciones de mercado.

"d) Se prohíbe expresamente que se destinen los recursos de los empréstitos a cubrir gasto corriente, como un principio básico de responsabilidad fiscal.

"e) Se faculta a los Gobiernos Estatales para otorgar garantías a los M., con el objeto de facilitar el acceso al crédito de los mismos, bajo condiciones financieras más favorables.

"f) Los Estados y los M., podrán contratar obligaciones de corto plazo para cubrir sus necesidades de corto plazo, sujeto a los límites y condiciones que se establezcan en la legislación general que expida el Congreso de la Unión y siempre que se liquiden totalmente a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente. Asimismo, se prevé que no podrán contratar nuevas obligaciones en dicho plazo."

Asimismo, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Hacienda y Crédito Público, y de Estudios Legislativos, Primera, de la Cámara de Senadores (Revisora), se estableció, entre otros aspectos, lo siguiente:

"Primera. Sin demérito de que la minuta con proyecto de decreto materia del presente dictamen constituye un nuevo proceso legislativo ante el órgano revisor de la Constitución, el contenido de las reformas y adiciones propuestas coincide con elementos materiales que en su oportunidad fueron conocidos y votados aprobatoriamente con la mayoría calificada necesaria –en términos del artículo 135 constitucional– por este Senado de la República.

"En ese sentido, el presente proceso legislativo de dicho órgano entraña un nuevo procedimiento.

"Cabe señalar que la iniciativa que le da origen fue suscrita por integrantes de la Cámara de Diputados y del Senado de la República, con plena facultad para ello en términos de la fracción II del artículo 71 constitucional, para efectos de lo previsto por el artículo 135 de la propia N.S..

"Segunda. Es de destacarse que con las modificaciones constitucionales planteadas, se busca:

"...

"h) Contemplar diversos elementos de responsabilidad financiera en la contratación de deuda pública por los Estados y los M.:

"...

"• Establecimiento de la prohibición de contratar deuda pública para el pago de gasto corriente; ..."

Como puede observarse, el Constituyente Permanente reconoció que la deuda pública representa una importante fuente de ingresos a disposición de las entidades federativas y M., toda vez que es una forma de financiamiento complementaria que hace posible la realización de proyectos, los cuales no podrían ejecutarse, en ocasiones, con ingresos propios u ordinarios de los Estados y M..

Sin embargo, también reconocióque si no existe una adecuada planeación o se presenta una mala administración en materia de deuda pública, se pueden producir consecuencias lesivas en las finanzas de la entidad o Municipio, además de que se afectaría el equilibrio presupuestal, al tener que considerar en cada año la amortización de la suerte principal de la deuda y de los intereses respectivos.(1)

En ese orden de ideas, se pretendió que la contratación de deuda se rigiera por diversos elementos o principios de responsabilidad financiera, entre los cuales se encuentra no contratar deuda para el único efecto de pagar otra deuda o gasto corriente, ya que este último debería ser planeado y sufragado con los montos presupuestales aprobados anualmente.

Es decir, no se pretendió establecer una mera regla con excepciones, sino medidas o principios de responsabilidad hacendaria, a través de los cuales la planeación y ejecución de las leyes de ingresos y de los presupuestos de egresos permitieran pagar los gastos de operación o corrientes de la administración pública, en todos los niveles, evitando con ello que los créditos se contrataran para pagar esos gastos, pues tales deudas también generarían intereses, lo cual, de suyo, encarece el gasto corriente.

En ese tenor, en lo tocante a las entidades federativas y M., el resultado de la reforma en comento fue el establecimiento de un conjunto de medidas disciplinarias a efecto de garantizar un manejo adecuado de las finanzas públicas de los Estados y M., con el objetivo de generar condiciones que permitan el crecimiento de la economía en beneficio de la población.

De esta manera, una de las medidas de responsabilidad hacendaria que se consagró en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que los Estados y M. no tienen permitido contraer deuda pública para el pago de gasto corriente.

En esa tesitura, si dicha restricción se encuentra dentro del apartado de las prohibiciones dirigidas a los Estados y M., en el que no se prevé excepción alguna a su aplicación, además de que el Constituyente Permanente intentó implantar principios de responsabilidad hacendaria –no meras reglas– entonces debe entenderse dicha limitación en términos absolutos, por lo que las porciones normativas "en general" y "con excepción de lo previsto en los artículos 4o., párrafo tercero; 23 y 34 de esta ley" contenidas en el artículo 35 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus M., resultan ser inconstitucionales.

En efecto, de una interpretación teleológica realizada al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, se advierte que desde la reforma constitucional de mil novecientos cuarenta y seis, el Constituyente Permanente ha pretendido que la adquisición de deuda pública por parte de los Estados y M. se destine a obras que generen un incremento en los ingresos de la entidad usuaria del crédito.

En este contexto, se evidenció que los empréstitos contratados en el pasado no tendían sino a cubrir deficiencias presupuestales, lo cual explicaba muchas de las dificultades económicas por las que atravesó el país.

Así, se enfatizó en que las obras que no provocaran un aumento en los ingresos públicos, debían seguirse realizando por ser fundamentales; empero, se precisó que para ello no debían utilizarse recursos obtenidos mediante crédito, sino con los derivados de los impuestos.

Además, como se vio en párrafos precedentes, en un inicio se buscó que ese incremento en los ingresos de la entidad respectiva ocurriera de manera "directa"; sin embargo, mediante la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y uno, se amplió la posibilidad de acceder al crédito público, ya no sólo para obras que "directamente" generaran incremento en los ingresos, sino también para "inversiones públicas productivas".

Bajo este contexto, el Constituyente reconoció una vez más que la disposición constitucional en análisis constituía un límite a la facultad de los Estados y sus M. de comprometer su crédito, sólo a los casos en los que se trataran de obras que provocaran directa o indirectamente un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito.

De esta manera, es menester enfatizar en que el propósito de esta disposición consistió, fundamentalmente, en que los empréstitos contraídos por los Estados y sus M. generaran directa o indirectamente riqueza, lo que a su vez daría lugar a obras que por sí mismas generarían su capacidad de pago de manera suficiente.

En adición a lo anterior, es trascendente destacar que conforme al artículo 2, inciso XIV,(2) de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los M., el gasto corriente lo constituyen aquellas erogaciones que no tienen como contrapartida la creación de un activo, esto es, que no generan ninguna riqueza en beneficio del Estado.

Incluso, la disposición normativa en comento, establece, de manera enunciativa, que se consideran como gasto corriente:

• El gasto en servicios personales, materiales y suministros.

• Los servicios generales.

• Las transferencias.

• Las asignaciones.

• Los subsidios.

• Los donativos y apoyos.

De lo anterior, se evidencia que el gasto corriente no produce, en los términos precisados por el Constituyente, riqueza directa o indirecta en beneficio de la entidad usuaria del crédito, por lo que no es constitucionalmente válido que el legislador local soslaye la prohibición absoluta establecida en la Ley Fundamental que determina la imposibilidad de que los Estados y sus M. realicen cualquier operación de crédito publico para financiar gasto corriente.

Ahora, el artículo 35 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus M., a pesar de prever la prohibición de realizar cualquier operación de crédito público que tenga por objeto financiar gasto corriente, no lo hace en términos absolutos, sino más bien lo contempla como una regla general que admite excepciones.

Tales excepciones permiten que el Estado y sus M. sí puedan adquirir deuda pública para financiar gasto corriente, en los supuestos a los que se refieren los preceptos 4o., 23 y 34 de la mencionada legislación, que son los siguientes:

• Respecto de créditos a corto plazo contraídos por el Estado para cubrir necesidades de flujo de efectivo para hacer erogaciones previstas en el presupuesto (sin necesidad de obtener autorización del Congreso Estatal).

• Cuando se traten de créditos o empréstitos que adquieran los Ayuntamientos que puedan pagarse en su periodo administrativo de funciones o fuera de dicho plazo siempre que se cumplan con los requisitos previamente establecidos; se traten de obligaciones plurianuales que derivadas de la celebración de contratos de proyectos de inversión pública a largo plazo, lo anterior, con la limitante en que tales actos jurídicos no podrán celebrarse durante los últimos seis meses de la administración municipal en funciones, ni deberán otorgar autorización para que con dichos recursos se cubran adeudos pendientes o para sufragar su gasto corriente.

• Tratándose de obligaciones a corto plazo de los Estados.

Por tanto, en tales supuestos de excepción las porciones normativas "en general" y "con excepción de lo previsto en los artículos 4o., párrafo tercero; 23 y 34 de esta ley" contenidas en el artículo 35 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus M., no acatan la prohibición absoluta de realizar cualquier operación de crédito público para financiar gasto corriente, pues la convierte en una prohibición relativa que admite casos en los cuales resultaría inaplicable tal limitante.

N. que tal limitación absoluta, también encuentra sustento en el artículo 165 Ter,(3) primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, el cual establece, medularmente, que el Estados y sus M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura.

Atento a las consideraciones que preceden, debieron declararse fundados los agravios en los que la titular de la Procuraduría General de la República aduce que el artículo 35 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus M., en sus porciones normativas "en general" y "con excepción de lo previsto en los artículos 4o., párrafo tercero; 23 y 34 de esta ley", contraviene la prohibición absoluta establecida en el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en que los Estados y M. no pueden, por ningún motivo, destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.

Por los anteriores razonamientos y, en los aspectos precisados, respetuosamente disiento del fallo mayoritario.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 17 de mayo de 2019.

_________________

1. Esto, según lo plasmado en los trabajos legislativos de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de mayo de dos mil quince.

2. "Artículo 2. Para efectos de esta ley, en singular o plural, se entenderá por:

"...

"XIV. Gasto corriente: las erogaciones que no tienen como contrapartida la creación de un activo, incluyendo, de manera enunciativa, el gasto en servicios personales, materiales y suministros, y los servicios generales, así como las transferencias, asignaciones, subsidios, donativos y apoyos."

3. "Artículo 165 Ter. El Estado y los M. no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso del Estado, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los M..

"Lo anterior, conforme a las bases que establezca la ley correspondiente, en los términos de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que se aprueben.

"Los ejecutivos, estatal y municipales, informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso se podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.

"El Congreso del Estado, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, en la contratación de empréstitos y obligaciones, podrá autorizar los montos máximos para obtener las mejores condiciones del mercado, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

"Sin perjuicio de lo anterior, el Estado y los M. podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley.

"Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente, y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses."

Este voto se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.