Voto num. 6/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 792029481

Voto num. 6/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:6/2018
Fecha de Publicación:14 de Junio de 2019
RESUMEN

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2018 Y SUS ACUMULADAS 8/2018, 9/2018, 10/2018 Y 11/2018. DIVERSOS DIPUTADOS Y SENADORES INTEGRANTES DE LA LXIII LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES, COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL PARTIDO POLÍTICO MOVIMIENTO CIUDADANO. MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.

 
CONTENIDO

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018.

En sesión de nueve de julio de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno analizó el cuestionamiento de fondo planteado en las acciones de inconstitucionalidad en las que se impugnó la Ley de Seguridad Interior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete. La resolución concluyó con la declaración de invalidez de la ley en su integridad.

Coincido sustancialmente con la decisión aprobada en el Tribunal Pleno; no obstante, formulo algunas precisiones complementarias de las consideraciones de la mayoría.

Antes de exponer los argumentos relativos al fondo formulo dos aclaraciones en relación con aspectos procesales. En el estudio de la primera causa de improcedencia, en el párrafo 43, se afirma que en el presente caso sí puede ser materia de estudio de la acción de inconstitucionalidad el planteamiento en el sentido de que el legislador emitió la Ley de Seguridad Interior, de manera incompleta o deficiente, porque no incluyó los mecanismos que permitan limitar o controlar la ejecución de las acciones previstas en ese ordenamiento. Esa afirmación se basa en que en este asunto lo que se controvierto es la existencia de una omisión legislativa de carácter relativo, y no la existencia de una omisión absoluta y en la nota a pie 37, se cita como fundamento la jurisprudencia P./J. 5/2008, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS."

Con todo respeto me aparto de esa afirmación, pues voté en contra del criterio en el que se sustenta. Desde que se emitió ese criterio, al resolver la acción de inconstitucionalidad 24/2004, en la sesión de dos de agosto de dos mil siete, expresé mi preocupación sobre su alcance, y hasta dónde podemos llevar el argumento –y esto lo he sostenido varias veces– de exigirle al legislador democrático que haga determinadas situaciones expresas; en consecuencia, me separo de las consideraciones que pueden conducir a que en la acción de inconstitucionalidad, bajo el concepto de omisión legislativa, el Tribunal Constitucional exija al legislador la adopción de medidas determinadas que se encuentran en su ámbito de decisión en el marco de un ordenamiento democrático.

En otro aspecto procesal, voté en contra del sobreseimiento respecto a la impugnación promovida por el Partido Político Movimiento Ciudadano. Estimo que, al menos uno de los preceptos de la Ley de Seguridad Interior, sí tiene un contenido de la materia electoral, me refiero al artículo 8, que es del tenor siguiente:

"Artículo 8. Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo político-electoral que se realicen de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán consideradas como amenazas a la seguridad interior, ni podrán ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior."

En diversas ocasiones he expresado el criterio de que, para efectos del análisis de legitimación de los partidos políticos las normas electorales no deben verse restrictivamente como aquellas que sólo se vinculan directa o indirectamente al proceso electoral, sino como todas aquellas que regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con tales procesos, o que deban influir de una forma u otra en ellos. Estimo que al menos una de las normas generales impugnadas por Movimiento Ciudadano sí puede incidir en el proceso elector, por lo que ello es suficiente para reconocerle legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, y hace patente que no debió sobreseerse en los términos decididos por la mayoría.

En relación con la cuestión de fondo, la resolución del Tribunal Pleno declara la invalidez de la Ley de Seguridad Interior, porque su contenido excede materialmente la competencia constitucional otorgada al Congreso de la Unión para legislar en materia de seguridad nacional.

La decisión mayoritaria toma en cuenta que el Congreso de la Unión justificó su competencia para expedir la ley impugnada en el artículo 73, fracción XXIX-M, constitucional, que lo faculta para legislar en materia de seguridad nacional.

Asimismo, se considera que el objeto de la ley combatida, la disposición de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz, se hizo al incorporar el concepto de seguridad interior dentro del concepto de seguridad nacional.

También se refiere que la ley impugnada distingue entre las funciones de seguridad interior y las de seguridad pública, aun cuando no existe diferencia material alguna entre ellas. De esa forma, el tipo de seguridad depende exclusivamente de la autoridad que la lleva a cabo. Será seguridad interior, la actividad que realizan las Fuerzas Armadas, y seguridad pública la que realizan las autoridades civiles.

Se sostiene que la ley constituye un fraude a la Constitución ya que permite la participación regular de las Fuerzas Armadas en la función de garantizar la seguridad pública, la cual solamente puede ser realizada por autoridades civiles, tal como lo indica el párrafo décimo del artículo 21 de la Constitución.

La sentencia concluye que la violación constitucional es doble, puesto que por un lado la ley impugnada permite la participación permanente de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública a pesar que el artículo 21 constitucional lo prohíbe, y por otro, su contenido material excede en lo que puede ser legislado mediante el uso de su competencia constitucional para cuestiones de seguridad nacional.

Otro vicio de la ley que se advierte en la sentencia, es que distribuye facultades entre la Federación, entidades federativas y los Municipios, sin que exista una habilitación constitucional expresa para hacerlo. Por ello, se sostiene que la ley es inconstitucional ya que se excede y convierte en concurrente una competencia que solamente pertenece a la Federación, como es la seguridad nacional.

A continuación, la sentencia aclara que de una interpretación armónica de los artículos 21, 89 y 129 constitucional y con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se reconoce que hay ciertos casos en que las Fuerzas Armadas pueden intervenir en seguridad pública, pero esto es de manera excepcional: es en auxilio de las autoridades civiles, y es de manera temporal. Con base en esos razonamientos, se concluye también que el Congreso no cumplió con las condiciones de excepcionalidad y temporalidad, ya que se creó un esquema permanente de participación que incluye a las Fuerzas Armadas en funciones de seguridad pública.

Como lo expresé en la sesión de quince de noviembre de dos mil dieciocho, coincido con la decisión mayoritaria en cuanto a que la ley impugnada excede la competencia otorgada al Congreso de la Unión, pero formulo algunas precisiones que complementan las razones en que se basa la decisión de la mayoría.

La interpretación de la Constitución no puede desconocer las circunstancias y condiciones de la realidad en que cobran vigencia las disposiciones de la ley fundamental, a efecto de dotarlas de un sentido que sea fiel a su objetivo primordial y que también sea eficaz en su protección; pero siempre a la luz del marco constitucional –incluido el convencional– que nos rige.

Para abordar el tema a que se refiere la presente impugnación, es necesario reconocer que las Fuerzas Armadas han venido desarrollando tareas que no les son propias, sino excepcionales y, que, por tanto, requieren un marco normativo que dé certeza para realizarlas en tiempos de paz, y que corresponden de modo ordinario a las autoridades civiles en materia de seguridad pública. Certeza para ejecutar con coordinación y disciplina las acciones que se les encomiendan, pero también certeza para exigir con claridad que en la realización de esas tareas se respete el marco establecido en la Constitución y en los tratados internacionales, en materia de protección a los derechos humanos.

Comparto que desde el punto de vista de distribución de facultades en la Constitución, deben distinguirse las figuras de "seguridad pública", "seguridad nacional" y "seguridad interior", por ser de naturaleza y alcances diferentes aunque puedan compartir algunos rasgos afines. Máxime, que como ya se ha sostenido, cada una de esas tres figuras tiene en la Constitución un marco regulatorio propio y diferenciado.

Esto es así, pues la facultad del Congreso de la Unión para regular la "seguridad pública", se encuentra prevista en los artículos 21 y 73, fracción XXIII.

La facultad para emitir leyes de seguridad nacional se prevé en el artículo 73, fracción XXIX-M y en la primera parte de la fracción VI del artículo 89.

Y, la seguridad interior está regulada en la segunda parte de la fracción VI del artículo 89. Si bien la seguridad interior también está prevista en la fracción VI del artículo 89, gramatical y teleológicamente el marco regulatorio de la seguridad interior es diferente al de la seguridad nacional.

En ninguna de las fracciones del artículo 73 ni en ningún otro artículo de la Constitución, se otorga la facultad expresa para legislar en materia de "seguridad interior", y tampoco resulta evidente que se trate de una facultad implícita en términos de la fracción XXXI de esa disposición constitucional.

Si bien el artículo 73, fracción XIV, reconoce la facultad para reglamentar la organización y servicio de las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, M. y Fuerza Aérea Nacionales, esa reglamentación de tipo orgánico y de servicio no alcanza para regular materialmente el contenido de la disposición de las fuerzas armadas en tareas de seguridad interior, el cual, como lo apuntó la Comisión Nacional de Derechos Humanos en su demanda, se basa en el ejercicio de una facultad ejecutiva genérica del Presidente de la República como un instrumento para la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación.

En ese sentido, la ley impugnada vincula y condiciona las tres figuras antes mencionadas al grado de diluir el alcance de cada una de ellas. El legislador estableció una estrecha relación de esta ley con la Ley de Seguridad Nacional, como si fuera una más en esa materia, pero algunas disposiciones se refieren a actividades que evidentemente son de seguridad pública; esto último se evidencia en la sentencia.

La ley se emitió con el título de Seguridad Interior, sobre la cual, se reitera, el Congreso de la Unión no tiene facultad expresa para legislar, y tampoco puede sostenerse la competencia desde la seguridad nacional, en tanto que la ley desborda esa materia, sin que ambas figuras puedan equipararse, creando un vicio de origen tal que este Tribunal Constitucional no puede reparar mediante la declaración de invalidez de algunas de sus disposiciones, que harían irreconocible la estructura original pensada por el legislador.

Reitero mi posición sostenida en la acción de inconstitucionalidad 102/2014, en el sentido de que ante este tipo de vicios, la decisión de este Tribunal debe ser la invalidez total del sistema normativo de que se trate, toda vez que perdería sentido y armonía el cuerpo normativo en su integridad, en este caso la Ley de Seguridad Interior.

Además, esa situación, como lo señalan algunos accionantes, genera una violación al derecho a la seguridad jurídica y al principio de legalidad, que también reconoce y protege el texto constitucional.

En conclusión, con base en los razonamientos anteriores, el Congreso de la Unión, en mi opinión, no tiene competencia para emitir la Ley de Seguridad Interior impugnada.

No obstante, estimé oportuno que se precisara que la disposición por el Presidente de la República de las fuerzas armadas permanentes, es un acto de autoridad que incide de manera directa en los derechos humanos, por lo que deberá estar debidamente fundado y motivado, ciñéndose a las directrices que establecen las demás disposiciones de la Constitución Federal, los tratados internacionales y las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular de aquellas en las que se encuentra directamente involucrado México; las cuales este Tribunal Pleno ha reconocido que nos son obligatorias.

En ese sentido, formulo salvedades en relación con lo expuesto en las consideraciones de la sentencia, contenidas en los párrafos 151 a 157, en la medida en que, desde mi perspectiva, no integran un catálogo exhaustivo de los lineamientos que se deben observar para que las Fuerzas Armadas colaboren en tareas de seguridad pública. Como lo afirmé en la sesión, en el supuesto de que se expida una legislación con un contenido que no exceda las competencias asignadas al Congreso de la Unión, tendrán que ceñirse a todo el marco de protección de los derechos humanos obligatorio para el Estado Mexicano, entre ellos, las calidades que se mencionan en la sentencia, pero ante el vicio de incompetencia advertido en la ley impugnada, difícilmente puede anticiparse un pronunciamiento definitivo sobre el posible contenido de un nuevo ordenamiento en esa materia.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo, transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Este voto se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.