Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 249/2016. MUNICIPIO DE ALTOTONGA, VERACRUZ. 29 DE AGOSTO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS, DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I.. J.F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS Y M.B. LUNA RAMOS EMITIÓ SU VOTO CON SALVEDADES. PONENTE: MINISTRO J.L.P.. SECRETARIO: R.S.N..

Ciudad de México, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al 29 de agosto de 2018, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 249/2016, promovida por el Municipio de Altotonga, Veracruz.

RESULTANDO:

PRIMERO.—El Municipio de Altotonga, Veracruz, promovió controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo, de la Secretaría de Finanzas y Planeación, del director general de Contabilidad Gubernamental y del director de Cuenta Pública, ambos de la Secretaría de Finanzas y Planeación, de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso, todos de esa entidad federativa, por los actos siguientes:

a) Las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención, descuento y/u omisión de pago de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por la cantidad de $19'697,052.00 correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, a razón de $6'565,648.00 (sic) mensuales.

b) La omisión de entregar las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por la cantidad de $19'697,052.00

c) El pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de esos recursos.

SEGUNDO.—La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan:

1. Desde hace meses el Ayuntamiento ha realizado llamadas y requerimientos a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado con el propósito de que se le pague la cantidad demandada; sin embargo, no han recibido respuesta clara.

2. Al Municipio actor se le asignó por concepto de FIMSDF la cantidad de $19'697,052.00 correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, misma que ya le fue entregada al Gobierno del Estado por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P.; sin embargo, la autoridad demandada ha sido omisa en entregar esos recursos al Municipio.

3. La ilegal retención demandada impide el normal funcionamiento de la hacienda municipal y se corre el riesgo de tener que dejar de pagar, ente otros, los rubros de alumbrado público, energía eléctrica por consumo de agua potable, nóminas a los trabajadores municipales, obra pública, etcétera.

TERCERO.—La parte actora hizo valer los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:

• La retención indebida de los recursos viola en perjuicio del Municipio actor el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el principio de integridad de los recursos municipales.

• El artículo 115 constitucional prevé un cúmulo de garantías de carácter económico a favor de los Municipios: a) principio de libre administración de la hacienda municipal, b) principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran su hacienda pública, c) principio de integridad de los recursos municipales, d) derecho de los Municipios a percibir contribuciones, e) principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, f) facultad de los Ayuntamientos para que en su ámbito territorial propongan a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aceptables a impuestos, contribuciones, etcétera, g) facultad de los Municipios para proponer sus leyes de ingresos.

• No existe por parte del Municipio actor alguna manifestación de la voluntad o consentimiento para que las autoridades estatales llevaran a cabo la retención ilegal de los recursos del FISMDF.

• Las participaciones federales quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria de los Municipios, por lo que la Federación y los Estados no pueden imponer restricción alguna sobre su libre administración.

• El principio de integridad de los recursos municipales consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de las participaciones y aportaciones federales y en caso de entregarse extemporáneamente se genera el pago de intereses.

CUARTO.—El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 14, 16, 40, 41, 49, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, señaló como tercero interesada a la Secretaría de Hacienda y C.P. y solicitó la suspensión de los actos impugnados.

QUINTO.—El Ministro J.L.P., integrante de la comisión de receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al segundo periodo de 2016, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 249/2016; admitió la demanda; reconoció el carácter de demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz y ordenó su emplazamiento, pero no al secretario, director general de Contabilidad Gubernamental y director de Cuenta Pública, todos de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado, ni a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso, por tratarse de dependencias subordinadas, respectivamente, a dichos poderes; no tuvo como tercera interesada a la Secretaría de Hacienda y C.P., al no advertirse el perjuicio o afectación que podría producirle la resolución que dicte este Alto Tribunal; ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes y, finalmente, en relación con la solicitud de suspensión realizada por la parte actora, ordenó que se formara el cuaderno incidental respectivo.

Asimismo, el Ministro integrante de la comisión de receso determinó que una vez que iniciara el primer periodo de sesiones correspondiente al año 2017, se enviaran los autos a la Presidencia de este Alto Tribunal para que se proveyera lo relativo a la asignación de turno correspondiente.

En razón de lo anterior, el Ministro presidente de esta Suprema Corte designó como instructor del procedimiento al M.J.L.P..

SEXTO.—El Congreso y el gobernador, ambos del Estado de Veracruz, contestaron la demanda de controversia constitucional, ofrecieron pruebas e hicieron valer causales de improcedencia.

SÉPTIMO.—El 18 de mayo de 2017, tuvo verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero, del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de este Tribunal.

SEGUNDO.—Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de demanda se advierte que quien promueve la controversia es la síndica del Ayuntamiento de Altotonga, carácter que acredita con copias certificadas de los siguientes documentos:

• Constancia de mayoría que le fue otorgada por el Concejo Municipal de Altotonga, el 9 de julio de 2013, como Síndica suplente.

• Acuerdos de 17 de marzo y de 22 de septiembre de 2016, emitidos por la diputación permanente de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, mediante los cuales se le designa como síndica propietaria.(1)

• Acta de sesión de cabildo de 27 de octubre de 2016, en la que se ratificaron los cargos del presidente y de la síndica del Municipio actor.

De acuerdo con el artículo 37, fracción I, de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Asimismo, se reconoce la legitimación del Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—Legitimación pasiva. A continuación se analizará la legitimación de las demandadas, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que las mismas sean las obligadas por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

En el caso, el Municipio actor señaló a diversas autoridades como demandadas, sin embargo, el Ministro instructor únicamente tuvo como tales a las siguientes:

a) Poder Legislativo del Estado de Veracruz.

b) Poder Ejecutivo de la citada entidad.

A esas autoridades se les atribuyen las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para la realización de la indebida retención, descuento y/u omisión de pago de los recursos federales, así como la omisión en su entrega y el pago de intereses.

Ahora bien, M.E.M.S., quien signa la contestación de la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, se ostenta como presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Estado, lo que acredita con el ejemplar de la Gaceta Oficial de la entidad, de 8 de noviembre de 2016.

El artículo 24, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Veracruz de I. de la Llave, señala lo siguiente:

"Artículo 24. El presidente de la mesa directiva, fungirá como presidente del Congreso del Estado y tendrá las atribuciones siguientes:

"I. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha función el servidor público que designe, mediante acuerdo escrito."

De ahí que la presidenta de la mesa directiva sí está facultada para representar legalmente al Congreso del Estado.

Ahora bien, el Poder Legislativo Local manifiesta que, no participó ni tuvo intervención en los actos impugnados, por lo que no puede tenérsele como demandada. Al respecto, esta S. considera que le asiste la razón por lo que se refiere a la omisión en la entrega y el pago de intereses de los recursos, pues conforme a la normatividad local, corresponde al Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, ministrar los recursos que la Federación transfiere a los Municipios por conducto de los Estados.

De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, solamente por lo que respecta a las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para hacer descuentos y/o retenciones al FISMDF.

Por su parte, M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría de 12 de junio de 2016, mediante la cual se le declara como gobernador electo, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 42 dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

En consecuencia, M.Á.Y.L., tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia.

CUARTO.—Precisión de actos. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Municipio actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado como "actos reclamados", el Municipio señaló que demanda la invalidez de:

1. Las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención y/u omisión de pago de las participaciones federales que le corresponden al Municipio de Altotonga, Veracruz, por el concepto de Ramo 33, y en lo particular a:

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F., FISMDF $19'697,052.00 presupuestados en favor de dicho Ayuntamiento en el Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, a razón de $6'565,648.00 (sic) mensuales, los cuales debieron ser pagados dentro de los 5 días siguientes de haber recibo el Gobierno del Estado de Veracruz la ministración por parte del Gobierno Federal, de acuerdo al calendario inserto en el acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal entre los Municipios del Estado de Veracruz, publicado en la Gaceta del Estado con número extraordinario 042, de 29 de enero de 2016.

Esto es, las participaciones correspondientes a agosto de 2016, debieron haber sido pagadas a más tardar el 7 de septiembre, las de septiembre, el 7 de octubre y las correspondientes al mes de octubre, el 4 de noviembre, todas del mismo año, sin que a la fecha dichas participaciones hayan sido pagadas o depositadas al Ayuntamiento de Altotonga.

2. La invalidez de cualquier orden para llevar a cabo los descuentos y retención indebidos de las participaciones federales que le corresponden al Municipio, por el concepto de Ramo 33, y en lo particular a:

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F., $19'697,052.00.

3. La omisión de entregar las participaciones federales por el concepto de Ramo 33, y en lo particular a:

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F., $19'697,052.00.

Que le corresponden al Municipio actor, no obstante que hace meses éstas le fueron transferidas por la Secretaría de Hacienda y C.P..

4. Se declare en la sentencia que se emita en esta controversia constitucional, la obligación de las demandadas de restituir y entregar las cantidades que corresponden al Municipio por concepto del Ramo 33, y en lo particular a:

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F., $19'697,052.00.

Así como también se les condene al pago de intereses por el retraso injustificado en su entrega.

De lo anterior, se desprende que el actor controvierte la omisión en la entrega de los recursos federales indicados, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se hubieran realizado, a la fecha de la presentación de la demanda, las entregas correspondientes. Asimismo, aunque utiliza el término "participaciones federales", realmente reclama aportaciones federales, pues en su demanda no hace referencia al Ramo 28, al Fondo General de Participaciones o a alguno de los conceptos que lo integran.

Así, es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugna:

a) Las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para la omisión en la entrega de las aportaciones federales que le corresponden al Municipio actor por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b) La omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

c) El pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de tales recursos.

En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(2) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."

No obstante, esta Segunda S. advierte que no existen los actos identificados como órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para la omisión en la entrega del FISMDF correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

Lo anterior, en virtud de que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo estatales demandados negaron la existencia de tales actos –de carácter positivo– sin que de autos se advierta elemento de convicción alguno que desvirtúe tal negativa, por lo que se concluye que en relación con dichos actos procede sobreseer en la presente controversia, con fundamento en la fracción III del artículo 20 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Directrices establecidas por el Pleno cuando se impugnan actos negativos. En virtud del acto controvertido que subsiste, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, los que implican un no hacer– el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.

Al resolver la controversia constitucional 3/97(3) se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES."(4)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.

Asimismo, se estableció que en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.

En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(5) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.

De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento mientras que tal omisión persista.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(6)

Cabe destacar que para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no sólo del incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyo rubro se transcribe: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD."(7)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran en forma extemporánea participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia constitucional 20/2005,(8) el Pleno de esta Suprema Corte señaló que, entre los actos impugnados se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio ..., esto es, desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".

Se arribó a esa conclusión en virtud de que en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer– la demanda debe ser presentada dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda, se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes –monto principal– las cuales generaron el derecho al pago de intereses –monto accesorio– con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquél en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

De lo anterior, puede concluirse válidamente que en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de participaciones federales, el plazo de 30 días para presentar la demanda de controversia constitucional, empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.

Por ende, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones anteriores –por identidad de razón– la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE."(9)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA."(10)

e) Posibilidad de ampliar la demanda.

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA."(11)

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, más no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en donde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los 15 días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de la demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

SEXTO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.

Sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

Sin embargo, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.

En relación con la omisión de entrega de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, por los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, de las constancias de autos se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio número TES/670/2017, reconoce expresamente que están pendientes de pago las cantidades correspondientes a los meses referidos.

Por tanto, debe concluirse que la demanda se presentó en tiempo, pues aplica la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones, consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento, mientras la omisión combatida subsista.

Ahora, por lo que hace al acto cuya invalidez se demanda que se identificó como el pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de recursos, al tratarse de un accesorio de los montos principales, sigue la suerte de éstos, por lo que sólo se estiman oportunos –en cuanto a su impugnación, pues el aspecto de la procedencia de su pago corresponde al fondo del asunto– los relativos a los montos principales que así se calificaron.

Por las razones expuestas, se declara infundada la causal de improcedencia vertida por la autoridad demandada, relacionada con la extemporaneidad de la demanda.

SÉPTIMO.—Causas de improcedencia invocadas por el Poder Ejecutivo. La causal de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la presentación de la demanda hecha valer por el Ejecutivo Estatal, ya fue desestimada en el considerando anterior.

Asimismo, la causal de improcedencia relacionada con la inexistencia de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para la omisión en la entrega de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor por el FISMDF correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, que hizo valer el demandado, se consideró actualizada en el considerando cuarto de esta ejecutoria.

Dado que no se advierte la actualización de causales de improcedencia y sobreseimiento distintas a las mencionadas, se procede al estudio del fondo del asunto.

De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios, con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a aquéllos su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales, y tal situación sería obviamente de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.

Sin embargo, que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se refiera a recursos federales, y que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios, no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

Precisado lo anterior, esta Segunda S. estima que los conceptos de invalidez manifestados por el Municipio actor son fundados por las razones que a continuación se exponen.

Como ha quedado precisado, los actos impugnados por el Municipio actor –respecto de los cuales no se decretó el sobreseimiento en los considerandos que anteceden– son los siguientes:

a) La omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b) El pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de tales recursos.

De las constancias que obran en autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio número TES/670/2017, respondió la solicitud de información hecha por el secretario de gobierno de la entidad, respecto de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) para el ejercicio fiscal de 2016, asignados al Municipio actor.

En la parte conducente del oficio de mérito se menciona lo siguiente:

...

"En referencia a los recursos correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones efectuadas y transferencias electrónicas

Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SHCP con fecha 31 de agosto, 30 septiembre y 30 de octubre del año 2016, respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SHCP.

De lo anterior, se advierte en el SIAFEV registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago

..."

Ahora bien, esta S. advierte que las cantidades que señala el Municipio actor como adeudadas y las que reconoce la autoridad demandada no son coincidentes, pues la parte actora en su demanda señala que por el mes de agosto, septiembre y octubre de 2016, existe una omisión de pago a razón de $6'565,648.00 por cada mes, mientras que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, reconoce que adeuda por el mes de agosto la cantidad de $5'069,544.21, por el mes de septiembre la cantidad de $5'069,544.21 y por el mes de octubre la cantidad de $4'932,259.41. Por lo que, en razón de la discrepancia advertida, esta S. determina que los montos que deberán entregarse se fijan de la siguiente forma:

Del punto octavo del "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal 2016.", publicado en la Gaceta Oficial del Estado, el 29 de enero de 2016, se desprende que al Municipio de Altotonga, Veracruz, por concepto del fondo referido por el año de 2016, le corresponde la cantidad total de $65'656,835.00, como se desprende de la tabla siguiente:

Ver tabla

Asimismo, del punto décimo del mismo acuerdo, se advierten las fechas límites de entrega de radicación a los Municipios de los recursos del FISMDF, los cuales se entregarán mensualmente en los primeros 10 meses del año, conforme lo establece el referido punto décimo, así como el artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal,(12) lo que se aprecia de la siguiente imagen:

Ver imagen

Tomando en cuenta lo anterior, se arriba a una primera conclusión, consistente en que el monto asignado por FISMDF al Municipio actor para el año 2016 ($65’656,835.00) dividido entre las 10 mensualidades que corresponden conforme a la normatividad aplicable, da como resultado que por cada mes corresponda al Municipio actor la cantidad de $6'565,683.50.

No obstante lo anterior, de la página 11 de la demanda se advierte que el Municipio actor reconoce expresamente que en relación con el FISMDF, se le descuenta mensualmente la cantidad de $1'496,139.79 por concepto de "diferencia crédito FAIS", tal como se advierte del cuadro que se inserta a continuación:

Ver cuadro

Es importante mencionar que el referido concepto "Diferencia crédito FAIS" y al que también hace referencia la autoridad demandada en el oficio TES/670/2017 como "Fideicomiso FAIS (F997)", tiene su origen en el "Decreto Número 250 por el que se autoriza a los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave para que por conducto de funcionarios legalmente facultados para representarlos, gestionen y contraten uno o varios créditos o empréstitos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. N. C. Institución de Banca de Desarrollo, hasta por el monto, para el destino, los conceptos, plazos, términos, condiciones, y con las características que en el presente decreto se establecen; así como para que afecten como fuente de pago de los mismos, un porcentaje del derecho y los ingresos que les correspondan del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); y para que se adhieran al fideicomiso irrevocable de administración y fuente de pago que constituya o modifique el Estado de Veracruz de I. de La Llave, en términos de lo que se establece en el presente decreto", publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, el 14 de abril de 2014.

Del decreto referido se desprende que, en su artículo quinto se autoriza a los Municipios del Estado para que afecten como fuente de pago de las obligaciones que deriven del (los) crédito(s) o empréstito(s) que decidan contratar con base en lo que se autoriza en ese decreto, hasta el 25% del derecho y los flujos de recursos que individualmente les corresponda del "FAIS" (Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social),(13) en términos de lo previsto en el artículo 50 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Así, tomando en consideración que tanto la parte actora como la demandada hacen referencia a un crédito relacionado con el FAIS, sin que de autos se desprenda manifestación alguna por parte del Municipio actor que controvierta los montos y la referencia que señala la parte demandada en relación con el mismo; esta S. considera que las cantidades que se deben entregar al Municipio actor por concepto de FISMDF por cada mes adeudado (agosto, septiembre y octubre de 2016), es el que deriva de la siguiente operación aritmética:

Ver operación aritmética

Aunado a lo anterior, se debe precisar que en la jurisprudencia P./J. 46/2004,(14) de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", el Tribunal Pleno ha determinado que conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.

Para tales efectos, debe hacerse referencia nuevamente al calendario que fija las fechas de pago o fecha límite de radicación a los Municipios del FISMDF publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el 29 de enero de 2016, cuyo contenido ha sido transcrito en los párrafos que anteceden.

Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 135/2016, así como esta Segunda S. al resolver, entre otras, las controversias constitucionales 147/2016, 157/2016, 168/2016, 180/2016, 190/2016 y 200/2016.

NOVENO.—Efectos. De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Segunda S. determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

Los recursos que le corresponden del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, junto con los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la fecha en que se realice la entrega de tales recursos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional en los términos y por las autoridades precisadas en el considerando cuarto del presente fallo.

SEGUNDO.—Con la salvedad anterior, es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en un plazo no mayor a 90 días contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del considerando noveno de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos, de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades.

________________

1. Ello, ante la negativa del presidente municipal suplente de ocupar el cargo de presidente municipal de Altotonga (en razón de la licencia concedida de manera definitiva al presidente municipal propietario); por lo que se designó al síndico propietario como presidente municipal, y a la síndica suplente se le designó como síndica propietaria.

2. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

3. En sesión de 18 de mayo de 1999, por unanimidad de 9 votos, de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

4. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 568, Registro digital: 193445.

5. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..

6. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

7. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.

8. Resuelta en sesión de 18 de octubre de 2007, por mayoría de 8 votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquél en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

9. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

10. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

11. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

12. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5294% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.3066% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social de las Entidades y el 2.2228% al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a las entidades por conducto de la Federación y, a los Municipios y demarcaciones territoriales a través de las entidades, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley."

13. El artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 2016 establece que: los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) se destinarán a los siguientes rubros:

I. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal: ...

II. Fondo de Infraestructura Social para las Entidades.

14. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 28 de junio de 2019 a las 10:34 horas en el S.J. de la Federación.