Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 219/2016. MUNICIPIO DE COSOLEACAQUE, VERACRUZ. 10 DE OCTUBRE DE 2018. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I.. AUSENTE: A.P.D.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: R.S.N..

Ciudad de México, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al 10 de octubre de 2018 emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 219/2016, promovida por el Municipio de Cosoleacaque, Estado de Veracruz de I. de la Llave.

RESULTANDO:

PRIMERO.—La síndico del Ayuntamiento del Municipio de Cosoleacaque, Veracruz, promovió controversia constitucional el 2 de diciembre de 2016, en contra del Poder Ejecutivo y de la Secretaría de Finanzas y Planeación, ambos de esa entidad federativa, por el acto siguiente:

"• La apropiación inválida, por parte del Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, de los recursos federales correspondientes al subsidio a los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y, en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.), sin causa justificada, mismos que debieron ser entregados al Municipio de Cosoleacaque, Veracruz, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que fueron recibidas dichas aportaciones de la Federación, circunstancia que no ocurrió en la especie."

SEGUNDO.—La parte actora no señaló expresamente un capítulo de antecedentes en su escrito de demanda, pero sí hizo valer los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación.

• Los recursos del F. están regulados por el artículo 8 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016 y por los lineamientos para el otorgamiento de subsidio a los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y en su caso a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 2016.

• El importe conjunto de la parte actora de F. es de $11'000,000.00 pero se tiene conocimiento de que esos recursos fueron radicados en la cuenta bancaria que abrió el Gobierno de Veracruz para esos efectos en el ejercicio fiscal de 2016, pero desde entonces la autoridad demandada retiene y desvía una suma de $5'313,000.00 para propósitos diversos, ello, a pesar de que la época de entrega de F. al Municipio actor es a los 5 días a partir de recibida la aportación de la Federación.

• El Gobierno de Veracruz suscribió con el Ejecutivo Federal, con el Municipio de Cosoleacaque y demás Municipios, un convenio específico de coordinación y adhesión para el otorgamiento del subsidio referido con fecha de 29 de enero de 2016, y derivado de ese convenio la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz extendió la constancia de receptación de aportaciones federales a través del oficio SFP/1054/2016, con el que informó que recibió de la Federación un importe de $5'313,000.00 por concepto de la Segunda aportación del F.; asimismo, informó que para acceder a dicha participación bastaba con emitir un recibo de dinero por ese importe, requisito que fue satisfecho a través del recibo número 130305 que fue entregado a la Secretaría de Planeación y Finanzas del Gobierno Estatal.

• La conducta de las demandadas viola en perjuicio de la parte actora el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO.—El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 1o., 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO.—El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 219/2016 y designó como instructor al Ministro J.L.P..

El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; reconoció el carácter de demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz y ordenó su emplazamiento, pero no a la Secretaría de Finanzas y Planeación Estatal por tratarse de una dependencia subordinada al primero y ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

QUINTO.—M.Á.Y.L., gobernador del Estado de Veracruz, contestó la demanda de controversia constitucional en la que ofreció pruebas e hizo valer causales de improcedencia.

Por su parte, el delegado del Poder Ejecutivo del Estado remitió a esta Corte el oficio TES/666/2017; mediante el cual el tesorero de la Secretaría de Finanzas informa sobre los recursos del F. entregados al Municipio actor durante el ejercicio fiscal 2016.

SEXTO.—El 29 de enero de 2018, tuvo verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Tribunal.

SEGUNDO.—Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de demanda, se advierte que quien promueve la controversia es la síndico del Ayuntamiento de Cosoleacaque, carácter que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría que le fue otorgada por el Consejo Municipal de Cosoleacaque el 9 de julio de 2013.

De acuerdo con el artículo 37, fracción I, de la Ley Número 9, Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Asimismo, se reconoce la legitimación del Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—Legitimación pasiva. A continuación se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia que se demanda. Al Poder Ejecutivo Estatal se le atribuye la "apropiación inválida" de la segunda ministración de los recursos del F. para el ejercicio fiscal 2016.

M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con las copias certificadas de la Constancia de Mayoría, de 12 de junio de 2016, mediante la cual se le declara como gobernador electo, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 42 dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

En consecuencia, M.Á.Y.L. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia.

CUARTO.—Precisión de actos. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto efectivamente reclamado por el Ayuntamiento actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones, que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado como "acto omisivo que se demanda", el Municipio señaló:

"• La apropiación inválida, por parte del Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, de los recursos federales correspondientes al subsidio a los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.), sin causa justificada, mismos que debieron ser entregados al Municipio de Cosoleacaque, Veracruz, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que fueron recibidas dichas aportaciones de la Federación, circunstancia que no ocurrió en la especie."

En sus conceptos de invalidez, la parte actora señala que el Gobierno de Veracruz suscribió con el Ejecutivo Federal, con el Municipio de Cosoleacaque y demás Municipios, un convenio específico de coordinación y adhesión para el otorgamiento del subsidio referido con fecha de 29 de enero de 2016 y, derivado de ese convenio, la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz informó que recibió de la Federación un importe de $5'313,000.00 por concepto de la segunda aportación del F., asimismo informó a la parte actora que para acceder a dicha participación bastaba con emitir un recibo de dinero por ese importe, requisito que, según el Municipio actor, fue satisfecho.

De lo anterior se desprende que la parte actora controvierte la omisión en la entrega de los recursos federales indicados en el párrafo que antecede, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se le hubiera hecho, a la fecha de presentación de la demanda, la entrega correspondiente.

Por lo anterior, es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugna:

• La omisión en la entrega de la segunda aportación del subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.), del ejercicio fiscal 2016, por la cantidad de $5'313,000.00

En consecuencia, el acto impugnado que se precisa en este apartado será el que se estudiará a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(1) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."

QUINTO.—Directrices establecidas por el Pleno cuando se impugnan actos negativos. En virtud del acto precisado en el considerando anterior, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, los que implican un no hacer– el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.

Al resolver la controversia constitucional 3/97(2), se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos, que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES."(3)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.

Asimismo, se estableció que, en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.

En este punto debe precisarse que, en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(4) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.

De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento mientras que tal omisión persista.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(5)

Cabe destacar que para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no sólo del incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyo rubro se transcribe: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD."(6)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran, en forma extemporánea, participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia constitucional 20/2005,(7) el Pleno de esta Suprema Corte señaló que entre los actos impugnados se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que, aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio ... esto es desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".

Se arribó a esa conclusión en virtud de que, en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer– la demanda debe ser presentada dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes –monto principal–, las cuales generaron el derecho al pago de intereses –monto accesorio–, con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento, que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquel en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

De lo anterior, puede concluirse, válidamente, que en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de participaciones federales, el plazo de 30 días para presentar la demanda de controversia constitucional, empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.

Por ende, la falta pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones anteriores –por identidad de razón– la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE."(8)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa; entonces, se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA."(9)

e) Posibilidad de ampliar demanda.

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA."(10)

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, más no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en donde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los 15 días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias, referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo, precisamente, a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 135/2016, así como esta Segunda S. al resolver, entre otras, las controversias constitucionales 147/2016, 157/2016, 168/2016, 180/2016, 190/2016 y 200/2016.

SEXTO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.

Sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo, entonces, en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

Sin embargo, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.

En relación con la omisión en la entrega de la segunda aportación del F. del ejercicio fiscal 2016 por la cantidad de $5'313,000.00, de las constancias de autos se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/666/2017, manifiesta y acredita que el 26 de diciembre de 2016 realizó el pago de los recursos referidos.

En consecuencia, ya no se está en presencia de una omisión absoluta, sino de un acto de hacer que tiene un carácter positivo, razón por la cual deben impugnarse dentro del plazo de 30 días posteriores a aquel en que la entrega de la cantidad referida tuvo lugar.

Cabe destacar que el pago en comento –de 26 de diciembre de 2016– fue posterior a la fecha de presentación de la demanda que dio origen a esta controversia constitucional –02 de diciembre de 2016–, lo que permite concluir que su impugnación es oportuna.

En razón de lo anterior, se declara infundada la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad demandada, relacionada con la extemporaneidad de la demanda.

De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello, que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza, acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y tal situación sería, obviamente, de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.

En ese sentido, esta Segunda S. considera que además de las participaciones y aportaciones federales, los recursos del subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.), previsto en el artículo 8 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016,(11) están protegidos por el principio de integridad de los recursos municipales, consagrado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior es así, pues se trata de recursos que la Federación –Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública– decide transferir a los Municipios del país, que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública, con la mediación de las entidades federativas, tal como se desprende del citado artículo 8 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016 y del artículo 22, numeral III, en relación con el numeral II, de los Lineamientos para el otorgamiento del subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y, en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.) para el ejercicio fiscal 2016.(12)

Así, el hecho de que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios del subsidio referido no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán y las fechas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

En ese sentido, es claro que el principio de integridad de los recursos municipales, consagrado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplica al subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.) cuya omisión en su entrega reclama el Municipio actor, al tratarse de recursos federales que deben entregarse de manera puntual y efectiva a los Municipios.

Precisado lo anterior, esta Segunda S. estima que los conceptos de invalidez manifestados por el Municipio actor son parcialmente fundados por las razones que a continuación se exponen.

El acto impugnado por el Municipio actor es el siguiente:

• La omisión en la entrega oportuna de la segunda aportación del subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.) del ejercicio fiscal 2016, por la cantidad de $5,313,000.00

En autos obra copia certificada del Convenio Específico de Coordinación y Adhesión para el otorgamiento del Subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.), celebrado entre el Ejecutivo Federal por conducto del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, asistido por el secretario de Finanzas y Planeación, el secretario de Seguridad Pública, el secretario Ejecutivo del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública; y diversos Municipios del Estado de Veracruz, entre ellos, el de Cosoleacaque.(13)

De la cláusula primera de dicho convenio se desprende que el mismo tiene por objeto que "el secretariado" transfiera los recursos presupuestarios federales del F. a "los Municipios", por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación de la "Entidad Federativa", con la finalidad de fortalecer el desempeño de las funciones en materia de seguridad pública, de conformidad con el artículo 8 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016.

Asimismo, de la cláusula segunda se desprende que "los Municipios" podrían recibir hasta las siguientes cantidades de los recursos del F.:

Ver cantidades

De la cláusula quinta se advierte que la primera ministración de los recursos del F. corresponde al 50% del monto total convenido (en el caso de Cosoleacaque a la cantidad de $5'500,000.00); y que la segunda ministración de los recursos corresponderá al otro 50% del monto total convenido y podrá ascender a la cantidad de $5'500,000.00 para el Municipio actor, ello, en términos del artículo 24 de los Lineamientos multicitados,(14) del cual se desprende que la segunda ministración corresponderá hasta el 50% del monto total convenido y estará condicionada a que se acredite el cumplimiento de las metas establecidas en los cronogramas de los programas con prioridad nacional convenidos en el anexo técnico y otros requisitos.

Como ha quedado precisado en apartados precedentes, el Municipio actor aduce en su demanda que el Ejecutivo Estatal ha sido omiso en entregarle la segunda aportación del F. del ejercicio fiscal 2016, por la cantidad de $5'313,000.00

Por su parte, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/666/2017, respondió la solicitud de información hecha por el secretario de Gobierno de la entidad, respecto de los recursos del F. para el ejercicio fiscal de 2016 asignados al Municipio actor.

En la parte conducente del oficio de mérito se menciona lo siguiente:

"...

"1) En referencia a los recursos del Subsidio para el Fortalecimiento del Desempeño en Materia de Seguridad Pública a los Municipios (F.), no se advierten registros pendientes de pago a cargo del programa citado, por lo que a continuación se detallan los registros pagados durante el ejercicio fiscal 2016 así como se adjuntan las transferencias para mayor referencia:

Ver registros pagados y transferencias

..."

De la transcripción que antecede se advierte que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz acredita con los comprobantes de las transferencias bancarias respectivas –fojas 223 y 224–, que respecto del F. no existe alguna cantidad pendiente de pago para el ejercicio fiscal 2016, de hecho, el monto entregado de la segunda aportación coincide con la cantidad que demanda el Municipio actor.

No obstante lo anterior, es necesario destacar que el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 46/2004,(15) de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", ha sostenido que, conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.

En relación con lo anterior, esta S. advierte que la entrega de la segunda ministración de los recursos del F. 2016 se realizó de forma extemporánea.

En principio, es menester describir el procedimiento para autorizar la segunda ministración de los recursos del F., previsto en los artículos 22, 24 y 25 de los Lineamientos relativos:

1. La solicitud de los recursos al secretariado ejecutivo podrá realizarla, en el caso del ejercicio coordinado de la función de seguridad pública, de manera independiente, el presidente municipal y el secretario Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad Pública o su equivalente.

2. Los responsables federales deberán elaborar la metodología para dictaminar la medición del porcentaje de avance en el cumplimiento de metas en los destinos de gasto prioritarios y en los destinos de gasto complementarios, establecidos en los cronogramas convenidos en el anexo técnico.

3. La Dirección General de Vinculación y Seguimiento dictaminará sobre el cumplimiento de los avances en el ejercicio de los recursos federales y de coparticipación, y determinará el monto de la segunda ministración, con base en los dictámenes técnicos que emitan los responsables federales.

4. La segunda ministración estará condicionada a que se acredite el cumplimiento de las metas establecidas en los cronogramas de los programas con prioridad nacional, pactados en el anexo técnico del convenio respectivo, las cuales deberán corresponder al mes que anteceda a la fecha en que el secretariado ejecutivo reciba formalmente la solicitud respectiva y deberá haber comprometido, devengado y/o pagado recursos federales de por lo menos el 30% del monto transferido en la primera ministración y del 25% de los recursos de la coparticipación correspondientes a dicha ministración, así como haber realizado el depósito o transferencia de la aportación del beneficiario equivalente al 50% del total del recurso de la coparticipación.

5. Los beneficiarios podrán solicitar, mediante oficio dirigido a la Dirección General de Vinculación y Seguimiento, la segunda ministración en cualquier momento, una vez que cumplan los requisitos que se prevén en los lineamientos, y la realicen a más tardar el 15 de julio de 2016.

6. Cuando los beneficiarios cumplan parcialmente las metas establecidas en los cronogramas convenidos en el anexo técnico, se ministrará la parte proporcional de los recursos de la segunda ministración que corresponda al porcentaje del cumplimiento determinado por los responsables federales.

7. Cuando lo beneficiarios no acrediten haber comprometido, devengado y/o pagado los recursos federales del F. y de la coparticipación de la primera ministración, perderán el derecho de acceder a los recursos de la segunda ministración, con independencia de los avances en el cumplimiento de metas de los destinos de gasto.

8. La Dirección General de Vinculación y Seguimiento, con base en los dictámenes proporcionados por los responsables federales, notificará a los beneficiarios el resultado obtenido respecto de la solicitud de ministración en un plazo no mayor a 5 días hábiles siguientes a la recepción del último dictamen.

9. Una vez notificado el resultado de la solicitud de ministración correspondiente, la dirección general de vinculación y seguimiento iniciará los trámites para la transferencia de los recursos a los beneficiarios a través de las entidades federativas, por conducto de la dirección general de administración a partir del día hábil siguiente de su notificación.

Además, del convenio de coordinación respectivo (cláusula cuarta, inciso B) y del artículo 48, fracción I, de los lineamientos multicitados, se advierte la obligación de la entidad federativa de entregar a los Municipios los recursos del F., incluyendo sus rendimientos financieros, en un plazo no mayor a 5 días hábiles a partir de que reciba los recursos de la Federación.

Precisado lo anterior, esta S. considera que si bien es cierto de autos no se advierte fehacientemente si el Municipio actor cumplió a cabalidad con los requisitos previstos en la normatividad aplicable y en el convenio respectivo, ni la fecha específica en que la Federación transfirió al Ejecutivo Estatal los recursos referidos, también es verdad que no puede pasar inadvertido el oficio SFP/1054/2016, de fecha 11 de noviembre de 2016, signado por el secretario de Finanzas y Planeación –foja 22 de autos–, mediante el cual informó al presidente municipal de Cosoleacaque que la Federación le depositó a esa Secretaría la cantidad de $5'313,000.00, por concepto de la segunda aportación del F. 2016, por lo que tendría el Municipio actor que emitir el recibo oficial de ingresos y enviarlo a la secretaría referida para el soporte del trámite.

Asimismo, esta S. no pasa por alto el recibo número 130351, emitido por el Municipio de Cosoleacaque por concepto del F. 2016 por la cantidad de $5'313,000.00 –foja 21 de autos–, presentado ante la Tesorería de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz el 18 de noviembre de 2016, con el que el Municipio actor cumplió con la solicitud realizada por el secretario de Finanzas en relación con la expedición del recibo oficial de ingresos.

En razón de los hechos narrados, esta Corte considera que con la emisión del referido oficio SFP/1054/2016, signado por el secretario de Finanzas y Planeación –mediante el cual informó al presidente municipal de Cosoleacaque que la Federación le depositó a esa Secretaría la segunda aportación del F. 2016–, es dable concluir que la parte actora sí cumplió con los requisitos necesarios para que la autoridad demandada le hiciera entrega de los recursos referidos en un plazo no mayor a 5 días hábiles. Sin embargo, como ha quedado establecido, tal entrega se realizó hasta el 26 de diciembre de 2016, por lo que se realizó de forma extemporánea y, por tanto, procede el pago de intereses respectivo.

OCTAVO.—Efectos. De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Segunda S. determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

• Respecto de la segunda aportación del subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (F.) del ejercicio fiscal 2016, únicamente los respectivos intereses que se hubieren generado por el periodo que comprende del sexto día al en que el Estado de Veracruz recibió los recursos de la Federación, al 26 de diciembre de 2016 –fecha en que la parte demandada entregó los recursos al Municipio actor–.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en un plazo no mayor a 90 días contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del último considerando de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto en contra de los efectos. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades. Ausente el M.A.P.D..

_________________

1. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

2. En sesión de 18 de mayo de 1999, por unanimidad de 9 votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

3. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 568, registro digital: 193445.

4. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..

5. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

6. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.

7. Resuelta en sesión de 18 de octubre de 2007, por mayoría de 8 votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquel en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

8. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

9. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

10. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

11. "Artículo 8. El presente presupuesto incluye la cantidad de $5,952'697,849.00, para el otorgamiento del subsidio a los Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública, con el fin de fortalecer su desempeño en esta materia.—Los subsidios a que se refiere este artículo serán destinados para los conceptos y conforme a los lineamientos que establezca el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con el objeto de apoyar la profesionalización, la certificación y el equipamiento de los elementos policiales de las instituciones de seguridad pública. De manera complementaria, se podrán destinar al fortalecimiento tecnológico, de equipo e infraestructura de las instituciones de seguridad pública, a la prevención social de la violencia y la delincuencia, así como a la capacitación, entre otras, en materia de derechos humanos y de igualdad de género.—A más tardar el 25 de enero, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública publicará en el Diario Oficial de la Federación los lineamientos a que se refiere el párrafo anterior, los cuales incluirán lo siguiente:

"I. Los requisitos y procedimientos para la gestión, administración y evaluación de los recursos, mismos que establecerán, entre otros, los plazos para la solicitud y entrega de recursos, así como el porcentaje de participación que deberán cubrir los beneficiarios como aportación al mismo;

"II. La fórmula de elegibilidad y distribución de recursos.

"En dicha fórmula deberá tomarse en consideración, entre otros, el número de habitantes; el estado de fuerza de los elementos policiales; la eficiencia en el combate a la delincuencia; la incidencia delictiva en los Municipios y demarcaciones territoriales y las características asociadas a los mismos, como son: destinos turísticos, zonas fronterizas, conurbados y aquellos afectados por su proximidad geográfica a otros con alta incidencia delictiva, y

"III. La lista de Municipios y demarcaciones territoriales beneficiarios del subsidio y el monto de asignación correspondiente a cada uno.

"El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública deberá suscribir los convenios específicos y sus anexos técnicos con los beneficiarios, a más tardar el último día hábil de febrero.

"En dichos convenios deberán preverse los términos de la administración de los recursos del subsidio con base en las siguientes modalidades:

"a) Ejercicio directo de la función de seguridad pública en el Municipio o demarcación territorial por la entidad federativa;

"b) Ejercicio directo de la función de seguridad pública por el Municipio, o

"c) Ejercicio coordinado de la función de seguridad pública entre ambos.

"En los casos de los incisos b) y c) deberá estipularse el compromiso de las entidades federativas de entregar el monto correspondiente de los recursos a los Municipios o demarcaciones territoriales, incluyendo sus rendimientos financieros, a más tardar dentro de los 5 días hábiles posteriores a que aquéllas reciban los recursos de la Federación.

"Los recursos a que se refiere este artículo se sujetarán a las disposiciones aplicables a los subsidios federales, incluyendo aquéllas establecidas en el artículo 7 de este decreto."

12. Sección III

"De la ministración de recursos

"Artículo 22. Los beneficiarios y el secretariado ejecutivo se sujetarán a las siguientes disposiciones para la ministración de recursos:

"...

"II. Las ministraciones sólo podrán ser solicitadas por las autoridades estatales y municipales siguientes:

"a) En el caso del ejercicio directo de la función de seguridad pública en el Municipio o demarcación por la entidad federativa, el Secretario Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad Pública o su equivalente en la entidad federativa;

"b) En el caso del ejercicio directo de la función de seguridad pública por el Municipio, así como para los destinos de gasto relacionados con prevención social de violencia y la delincuencia, el presidente municipal, y

"c) En el caso del ejercicio coordinado de la función de seguridad pública entre ambos, cada orden de gobierno presentará su solicitud de manera independiente, de conformidad con lo dispuesto en los incisos a) y b) del presente artículo y fracción.

"III. En los supuestos de los incisos b) y c) de la fracción que antecede, las entidades federativas deberán entregar a los Municipios o demarcaciones el monto correspondiente de los recursos asignados conforme a la ministración que se trate, incluyendo sus rendimientos financieros, a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a que aquéllas reciban los recursos por parte de la Federación, salvo que en el convenio se establezca que la administración del mismo la realice la entidad federativa para el supuesto del inciso c); ..."

13. Fojas 87 a 101.

14. "Artículo 24. La segunda ministración corresponderá hasta el cincuenta (50) por ciento del monto total convenido y estará condicionada a que se acredite el cumplimiento de las metas establecidas en los cronogramas de los programas con prioridad nacional convenidos en el anexo técnico, las cuales deberán corresponder al mes que anteceda a la fecha en que el secretariado ejecutivo reciba formalmente la solicitud respectiva, y deberá acreditar haber comprometido, devengado y/o pagado recursos federales de por lo menos el treinta (30) por ciento del monto transferido en la primera ministración, así como del veinticinco (25) por ciento de los recursos de la coparticipación correspondientes a dicha ministración.

"Los beneficiarios podrán solicitar mediante oficio dirigido a la Dirección General de Vinculación y Seguimiento, la segunda ministración en cualquier momento, una vez que cumplan con lo dispuesto en el presente artículo y la realicen a más tardar 15 de julio de 2016, para lo cual deberán entregar la documentación que acredite haber cumplido las metas establecidas en los cronogramas convenidos en el anexo técnico, conforme a la metodología establecida para tal efecto, así como comprobar en el RISS lo siguiente:

"I.H. comprometido, devengado y/o pagado por lo menos el treinta (30) por ciento del monto transferido de la primera ministración;

"II.H. comprometido, devengado y/o pagado por lo menos el veinticinco (25) por ciento de los recursos de coparticipación correspondientes a la primera ministración, y

"III.H. realizado el depósito o transferencia de la aportación del beneficiario equivalente al cincuenta (50) por ciento del total del recurso de la coparticipación.

"Con excepción de los casos de reprogramación por situaciones extraordinarias de alteración al orden y la paz públicos, cuando los beneficiarios cumplan parcialmente las metas establecidas en los cronogramas convenidos en el anexo técnico, se ministrará la parte proporcional de los recursos de la segunda ministración que corresponda al porcentaje del cumplimiento determinado por los responsables federales competentes, en términos de lo dispuesto en los artículos 11 y 17 de los lineamientos.

"Con excepción de los casos de reprogramación por situaciones extraordinarias de alteración al orden y la paz públicos, cuando los beneficiarios no acrediten haber comprometido, devengado y/o pagado los recursos federales del F. y de la coparticipación de la primera ministración, perderán el derecho de acceder a los recursos de la segunda ministración, con independencia de los avances en el cumplimiento de metas de los destinos de gasto."

15. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 28 de junio de 2019 a las 10:34 horas en el S.J. de la Federación.