Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 120/2016. MUNICIPIO DE ZACUALPAN, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 10 DE OCTUBRE DE 2018. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. AUSENTE: J.M.P.R.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. La Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diez de octubre de dos mil dieciocho, emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 120/2016, promovida por el síndico municipal de Zacualpan, Veracruz de I. de la Llave, en contra del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, el secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno de esa entidad federativa, el director general de Contabilidad y el director de Cuenta Pública, ambos de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz.

I.A. y trámite del asunto

1. Promoción de la demanda. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintisiete de octubre de dos mil dieciséis.(1)

2. En el escrito, el Municipio actor argumenta, en esencia, que resulta contrario a derecho la omisión de las autoridades demandadas de cumplir con sus obligaciones constitucionales de entregar el importe económico de los siguientes recursos: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondientes a los meses de julio y septiembre del año dos mil dieciséis; Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondiente al mes de septiembre de dos mil dieciséis, y Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión (FORTAFIN A 2016) por un monto de $4'500,000.00 (cuatro millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.).

3. Por lo anterior, el Municipio considera que las conductas omisas en que incurrieron las autoridades demandadas transgreden el orden constitucional en su agravio, frente a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal, en la que se establecen los principios constitucionales de la libre administración de la hacienda municipal, en razón que se dejó de percibir en forma puntual, efectiva y completa el importe económico de las aportaciones derivadas de los fondos citados, lo que le impidió disponer de los recursos.

4. Trámite de la demanda. Por auto de veintisiete de octubre de dos mil dieciséis, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el expediente 120/2016, así como turnarlo al M.A.G.O.M. como instructor del procedimiento, según el turno correspondiente.(2)

5. En consecuencia, el Ministro instructor, por acuerdo de veintiocho de octubre siguiente,(3) admitió la demanda, tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificación y la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el Municipio actor.

6. Asimismo, consideró como demandadoS al Poder Ejecutivo y al Legislativo de Veracruz de I. de la Llave; sin embargo, no se reconoció tal carácter al secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno, al director de Contabilidad Gubernamental y al director de Cuenta Pública, todos de la Secretaría de Finanzas, ni a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de esa entidad, en virtud de que se trataba de una dependencia subordinada a dicho poder, por lo que debía comparecer por conducto de su representante legal y, en su caso, dictar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la resolución que se emitiera en el asunto.

7. Consecuentemente, emplazó al Poder Ejecutivo y Legislativo Local con copia simple de la demanda y sus anexos para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestara lo que a su interés legal conviniera. Asimismo, requirió a la Procuraduría General de la República para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo que a su representación conviniera.

8. Respecto a la suspensión solicitada, se ordenó formar el cuaderno incidental respectivo con copia certificada de las constancias que integran el expediente.

9. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, el síndico municipal sostuvo los siguientes razonamientos de invasión de competencia:

a) Las autoridades, al retener indebidamente los fondos federales (FISMDF, FORTAMUNDF y FORTAFIN A 2016) transgreden el principio de integridad de los recursos municipales.

b) La omisión de entrega de los recursos es ilegal dado que no existe norma o disposición general que permita o justifique que no se le entreguen en forma completa las participaciones, lo que redunda en perjuicio económico e impacta la autonomía, concretamente, la libertad de administración hacendaria de la que goza por disposición constitucional. Cita, al respecto, el artículo 115, fracción IV, constitucional.

c) Señala que el artículo 115 constitucional garantiza, entre otras cosas, que los Municipios reciban de forma puntual, efectiva y completa los recursos federales. Así, dado que la Federación y los Estados acuerdan la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, cuando se retarda o incumple la entrega de estos tiene como resultado la privación de los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales.

d) Agrega que en las hipótesis del artículo 115 constitucional se prevén un cúmulo de garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios, tendientes al fortalecimiento de su autonomía, a saber: i) el principio de libre administración de la hacienda municipal; ii) principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran su hacienda pública municipal; iii) principio de integridad de los recursos municipales; iv) derecho de los Municipios a percibir las contribuciones; v) principio de reserva de fuentes de ingresos municipales; vi) facultad de los Ayuntamientos, para que, en su ámbito territorial, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas; y, vi) facultad de los Municipios para proponer sus leyes de ingresos.

e) Por otro lado, señala que Ley de C.F. define las participaciones como recursos que, provenientes de la recaudación efectuada por la Federación, deben ser entregados a los Municipios por conducto de los Estados a los cinco días siguientes a aquel en el que estos últimos los reciban. Estos recursos deben ser satisfechos en efectivo y sin condicionamiento alguno. Las participaciones son inembargables, no pueden afectarse a fines específicos ni estar sujetas a retención.

f) Añade que la ley prevé dos excepciones a la entrega de fondos federales, la primera tratándose del pago de obligaciones contraídas por aquellos, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, bien sea a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. La segunda, en relación con las compensaciones que se requieran efectuar, cuando sean a consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones o cuando exista entre las partes interesadas o la Ley de C.F. así lo autorice.

g) No obstante, enfatiza que el caso en específico no se encuentra en ninguna de las hipótesis detallas y, por ende, se debe considerar ilegal e injusto que las autoridades demandadas retengan sin justificación los fondos y participaciones federales que se reclamaron. Máxime que éstas fueron entregadas al Gobierno del Estado de Veracruz por parte del Gobierno Federal.

h) Señala que la intervención del Estado de Veracruz, respecto de los fondos de participaciones que, por ley corresponden a los Municipios, es de simple mediación administrativa; en el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, control y supervisión pero no de disposición, suspensión o retención. Por ende, reitera que la omisión en la entrega de recursos federales vulnera los principios constitucionales de libre administración hacendaria e integridad en los recursos municipales. Enfatiza que las omisiones reclamadas violentan de forma notoria el Sistema Federal de C.F. y autonomía municipal.

i) Añade que los actos y omisiones cuya invalidez se reclama son violatorios de los artículos 14 y16 en relación con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Ello pues la retención de recursos viola los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales; con ello, queda afectada la autonomía que garantiza la Constitución, el federalismo como sistema que articula la división territorial del poder y el sistema de coordinación fiscal.

j) Señala que el principio de reserva de fuentes de ingresos a los Municipios asegura, a nivel constitucional, los recursos necesarios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.

k) Añade que otro principio, cuyo contenido y alcance ha sido precisado por esta Suprema Corte es el de libre administración de la hacienda municipal. Sostiene que este principio asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de los que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que tengan que sufrir una injerencia de intereses ajenos en ese respecto. El principio de libre administración de la hacienda municipal se proyecta sobre parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.

l) Precisa que esta Suprema Corte ha sostenido que a pesar de que las participaciones y aportaciones federales son ambas fuentes de recursos que ingresan a la hacienda municipal, únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.

m) Así, este cúmulo de garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios, tendientes al fortalecimiento de su autonomía, fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos ochenta y nueve.

n) S. a esta Suprema Corte que, al dictar sentencia señale los alcances y efectos de la misma, fijando con precisión los órganos encargados de cumplirlas, las normas generales o actos a los que se refiera y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia, fijando también la condena respectiva, estableciendo el término para el cumplimiento de las acciones que se señalen o aquel en que la parte condenada deba realizar la actuación correspondiente.

o) En ese sentido, se solicita que se ordene a las autoridades demandadas, de resultar procedente la controversia constitucional, entregar al Municipio actor los fondos y participaciones federales que le corresponde en un plazo no mayor a veinticuatro horas contadas a partir del día siguiente en que sea notificada la resolución de esta Suprema Corte.

p) Concluye su escrito señalando que el Municipio cumple con los requisitos exigidos por la ley para conceder la suspensión de los actos que se reclaman ilegales y, por ende, la solicitó para el efecto de que: i) las autoridades demandadas entreguen de forma inmediata los fondos federales retenidos pues, de no concederse en ese sentido, se pondría en riesgo la operación de todas las funciones municipales por falta de recursos, lo que pone en riesgo el derecho humano al desarrollo social de los ciudadanos que habitan en el Municipio.

10. Contestaciones de la demanda. El Poder Ejecutivo de Veracruz, a través del gobernador del Estado, presentó el escrito de mérito el tres de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal.(4) En dicho documento se señaló:

a) En relación con los supuestos requerimientos de pagos, estableció que no los afirma o los niega, pues estima que no son hechos propios de la administración pública estatal que dirige a partir del primero de diciembre de dos mil dieciséis.

b) En relación con los conceptos de invalidez formulados por el Municipio actor, señaló que el Poder Ejecutivo reprueba enfáticamente cualquier retención en las participaciones federales a que tiene derecho el Municipio actor, ya que se lesiona a la población a los que finalmente van dirigidos los recursos federales, afectando así sus derechos humanos, así como desarrollo humano.

c) Precisó que el Poder Ejecutivo se encuentra atendiendo el reclamo tanto del Municipio actor como de muchos otros en relación con las retenciones de los recursos federales a que tienen derecho, por lo que se ha estado regularizando el depósito de las participaciones federales que corresponden al Municipio actor. Lo que, a decir del poder, al momento de resolución del presente asunto no exista materia y de lugar a su sobreseimiento.

d) Por otro lado, se solicita el estudio oficioso de las causales de improcedencia que pudieran actualizarse como lo dispone el criterio P./J. 32/96 "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. CORRESPONDE ANALIZARLAS AL PLENO DE LA SUPREMA CORTE CUANDO NO SEAN MANIFIESTAS E INDUDABLES."

11. Por otro lado, el Poder Legislativo de Veracruz dio contestación a la demanda por medio de la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz. En su escrito argumentó lo siguiente:

a) Señala que de la lectura integral de la demanda que da origen al juicio de controversia constitucional se advierte que la Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado de Veracruz, órgano administrativo que es inexistente dentro de la estructura orgánica de esta Soberanía, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 57, 60 y 61 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado. Por ello, el Congreso del Estado no puede ser llamado a juicio.

b) Sostiene que el Congreso del Estado de Veracruz no participó ni tuvo intervención alguna en los actos reclamados, por lo cual no existe acto reclamado que le dé el carácter de demandado. Por ello, estima que se actualiza la causal de sobreseimiento prevista en el artículo 20, fracción III, de la ley que rige la materia pues los actos reclamados no fueron emitidos por el Congreso ni tuvo intervención alguna de los órganos administrativos que conforman la estructura orgánica del Poder Legislativo.

c) Por cuanto hace a los hechos, ad cautelam, señala que no se pueden negar o afirmar pues, insiste, no existe intervención alguna del Congreso del Estado en los actos materia del juicio.

d) Respecto a los conceptos de invalidez, sostiene que el Congreso reconoce la autonomía de los Ayuntamientos que integran el Estado de Veracruz y respeta su personalidad jurídica, la forma en que manejan su patrimonio. Añade que el Congreso ha actuado bajo las facultades que le concede el artículo 33 de la Constitución Política Local y el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Así, enfatiza que los actos reclamados no son de su competencia y, por ello, no ha ejecutado actos tendientes a retener, malversar o distribuir recursos.

12. Referencia a la opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

13. Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el catorce de febrero de dos mil diecisiete(5) se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución.

14. Radicación. Mediante escrito de treinta y uno de octubre de dos mil diecisiete,(6) el Ministro instructor solicitó la radicación de la controversia constitucional en el índice de la Primera S., lo cual acordó de conformidad el presidente de este Alto Tribunal en acuerdo de seis de noviembre de dos mil diecisiete.(7) Finalmente, en proveído de diez de noviembre siguiente, la presidenta de esta Primera S. acordó el avocamiento para resolver el asunto en dicha sede.(8)

15. Solicitud de medidas para mejor proveer y cumplimiento de la misma. El diecisiete de mayo de dos mil dieciocho, ante la insuficiencia de información para resolver el asunto, el Ministro instructor requirió al Poder Ejecutivo presentar un informe sobre el pago y/o retenciones de los recursos asignados al Municipio actor que fueron específicamente reclamados en la demanda de controversia constitucional. Dicho requerimiento fue cumplimentado por el representante del Poder Ejecutivo mediante escrito de primero de junio de dos mil ocho. En lo que interesa, se adjuntó un informe del tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, en el que se refirió a cada uno de los actos reclamados en la demanda.

16. El Ministro instructor consideró que el requerimiento fue parcialmente cumplimentado, solicitándole al Poder Ejecutivo que remitiera ciertas constancias que se aludía en su informe y que no existía claridad sobre las pruebas presentadas. Dicha exigencia fue desahogada por escrito presentado ante esta Suprema Corte el veintidós de junio de dos mil dieciocho. El Poder Ejecutivo precisó, respecto al pago relativo al mes de septiembre correspondiente al FORTAMUN, que si bien la transferencia electrónica se realizó en fecha treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis, dicho pago se cargó en el Sistema Integral de Administración Financiera para el Estado de Veracruz (SIAFEV) el diez de noviembre de ese año, cuestión que se probó por medio de copia certificada de la transferencia. Tras su análisis, el Ministro instructor tuvo por cumplido de manera total el requerimiento.

17. Consiguientemente, por medio de oficio de dos de julio de dos mil dieciocho, el Ministro instructor determinó dar vista al Municipio actor para que dentro de tres días hábiles, contados a partir del día siguiente al que surtiera efectos la notificación, manifestara lo que a su derecho conviniera. En específico, se solicitó que se pronunciara en relación con las afirmaciones y medios de prueba aportados por el Poder Ejecutivo respecto a la entrega de parte de los recursos reclamados del FORTAFIN, al pago del mes de julio reclamado del FISMDF, así como a la entrega del monto correspondiente al mes de septiembre del FORTAMUN.

18. Por medio de escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el veintinueve de agosto de dos mil dieciocho, A.F.A., en su calidad de representante legal del Ayuntamiento de Zacualpan, dio contestación a la vista otorgada en el oficio antes mencionado. Por un lado, en relación con los recursos correspondientes del mes de julio del FISM, se señaló que la parte demandada había entregado el monto de $1'248,326.21 (un millón doscientos cuarenta y ocho mil trescientos veintiséis pesos 21/100 moneda nacional). Por otro lado, reiteró que persistía la omisión de entrega del mes de septiembre del fondo correspondiente al FISM. De igual forma, adujo como aún pendientes de pago los montos relacionados con el FORTAFIN A y que, tal y como lo mencionaba la parte demandada, se recibieron los recursos correspondientes al mes de septiembre del FORTAMUN el diez de noviembre de dos mil dieciocho; en consecuencia, afirmó que esta Primera S. debía liberar a la parte demandada única y exclusivamente respecto a ese acto reclamado.

II. Competencia

19. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Zacualpan y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. Precisión de la litis

20. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(9) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.

21. Al respecto, en su inscrito inicial, el Municipio actor señaló lo que sigue:

"d) Actos reclamados:

"Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión A 2016

"1) De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se haya emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales, que le corresponden al Municipio de Zacualpan, Veracruz, por el concepto del Ramo General 23, y en lo particular a:

"1. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (julio 2016) $1'248,326.21

"2. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (septiembre 2016) $1'248,326.21

"3. Fondo de Fortalecimiento Municipal, FORTAMUNDF (septiembre 2016) $302,402.00

"4. Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión, A 2016 $4'500,000.00

"Haciendo un total de los rubros mencionados de $7'299,054.42

"Mismos que hace meses ya fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"2. Se reclama de todas las autoridades antes señaladas la invalidez de cualquier orden para llevar a cabo los descuentos y retención indebidos de las participaciones federales que le corresponden al Municipio que represento por concepto de Ramo General 23, y en lo particular a:

"1. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (julio 2016) $1'248,326.21

"2. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (septiembre 2016) $1'248,326.21

"3. Fondo de Fortalecimiento Municipal, FORTAMUNDF (septiembre 2016) $302,402.00

"4. Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión, A 2016 $4'500,000.00

"Haciendo un total de los rubros mencionados de $7'299,054.42

"Mismos que hace meses ya fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"3. Se reclama la omisión de las autoridades aquí señaladas como demandadas, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su caro (sic), así como lo dispuesto en el numeral sexto, párrafo segundo, de la Ley de C.F., toda vez que han sido omisas en entregar las participaciones federales por el concepto de Ramo General 23, y en lo particular a:

"1. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (julio 2016) $1'248,326.21

"2. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (septiembre 2016) $1'248,326.21

"3. Fondo de Fortalecimiento Municipal, FORTAMUNDF (septiembre 2016) $302,402.00

"4. Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión, A 2016 $4'500,000.00

"Haciendo un total de los rubros mencionados de $7'299,054.42

"Mismos que hace meses ya fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"4. Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional que ahora inicio, la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han detenido las participaciones que corresponden al Municipio que represento provenientes del fondo por concepto de Ramo General 23, y en lo particular a:

"1. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (julio 2016) $1'248,326.21

"2. Fondo de Infraestructura Social Municipal, FISM (septiembre 2016) $1'248,326.21

"3. Fondo de Fortalecimiento Municipal, FORTAMUNDF (septiembre 2016) $302,402.00

"4. Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión, A 2016 $4'500,000.00

"Haciendo un total de los rubros mencionados de $7'299,054.42

"Así como también se les condene al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, por el retraso injustificado en entregarlas a mi representada."

22. Valorando este texto transcrito con el resto de la demanda, se estima que si bien el Municipio actor refirió que estaba en contra de las instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones llevadas a cabo para la indebida retención de ciertos recursos públicos, advirtiendo la causa de pedir, se llega a la conclusión que lo que realmente reclamó no fueron actos específicos de descuento o retención, sino la omisión en la entrega de dichos recursos.

23. Así las cosas, con la finalidad de resolver lo efectivamente planteado, se considera que los actos impugnados en la presente controversia son:

a) La omisión en cumplir con la obligación constitucional de entregar el importe económico de las aportaciones federales correspondientes al mes de septiembre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUNDF) por la cantidad de $302,402.00 (trescientos dos mil cuatrocientos dos pesos 00/100 M.N.); solicitándose a su vez el pago de los respectivos intereses por la falta de entrega.

b) La omisión en cumplir con la obligación constitucional de entregar el importe económico de los recursos correspondiente a los meses de julio y septiembre dos mil dieciséis del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del DF (FISMDF) por la cantidad de $2'496,652.42 (dos millones cuatrocientos noventa y seis mil seiscientos cincuenta y dos pesos 42/100 M.N.); solicitándose el pago de los respectivos intereses por la falta de entrega.

c) La omisión en cumplir con la obligación constitucional de entregar el importe económico de los recursos correspondientes al Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión (FORTAFIN A 2016) por la cantidad de $4'500,000.000 (cuatro millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.); solicitándose a su vez el pago de los respectivos intereses por la falta de entrega.

24. Cabe destacar que respecto a lo anterior, en varios apartados de la contestación de la demanda, el Poder Ejecutivo implica que la retención o la consecuente falta de entrega de los fondos respectivos son inexistentes o no resultan actos propios, sino de la antigua administración, en tanto que el Municipio actor no ha probado que la actual administración del Ejecutivo Local no se encuentre regularizada en la entrega de las participaciones.

25. Sobre esta cuestión, esta S. estima que el análisis de la existencia de las omisiones reclamadas debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si se actualizan o no los aludidos actos omisivos y, consecuentemente, si los recursos fueron o no entregados, debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la ausencia de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

26. Finalmente, debe señalarse que el hecho que el actual gobernador hubiere alegado que inició su encargo con posterioridad a las omisiones demandadas y que, en consecuencia, no afirma ni niega los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al poder que encabeza de forma abstracta y no a él como persona física.

27. Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al Ejecutivo Estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, por ende, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.

IV. Oportunidad

28. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si, los aludidos actos impugnados son positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003,(10) tratándose de omisiones, la oportunidad se actualiza día con día. Para ello, a continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones, para enseguida aplicar dichos criterios al caso concreto.

Precedentes de esta Suprema Corte

29. En la controversia constitucional 5/2004,(11) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(12) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

30. En la controversia constitucional 20/2005(13) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(14) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

31. En la controversia constitucional 98/2011(15) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(16) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

32. En la controversia constitucional 37/2012(17) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(18) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

33. En la controversia constitucional 67/2014(19) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(20)

34. En la controversia constitucional 78/2014(21) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; y, 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(22)

35. Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(23) Finalmente por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

36. En la controversia constitucional 73/2015(24) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince; 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal de dos mil quince; y, 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones, en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

37. En la controversia constitucional 118/2014,(25) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; y, 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(26) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(27)

39. Respecto a los actos positivos el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(28) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento mientras subsistan.

Aplicación al caso concreto

40. Tomando en cuenta lo recién relatado, en el caso que nos ocupa y tal como se expuso en el apartado anterior, el Municipio actor reclama la omisión de entrega total de los recursos provenientes del FORTAFIN A 2016, de los meses correspondientes a julio y septiembre de FISMDF, así como el mes de septiembre de FORTAMUNDF.

42. Es decir, el Municipio actor adujo una ausencia total en la entrega de los mencionados recursos y de las documentales que constan en el expediente no se advierte la actualización de algún pago parcial o acto de otro tipo que pudiera llevar a categorizar tales faltas de pago como actos positivos. Esta aplicación de los precedentes sobre la oportunidad de la demanda, respecto a omisiones totales de entrega de ciertos recursos públicos, ya fue respaldado por el Tribunal Pleno el veintidós de febrero de dos mil dieciocho, al resolver la controversia constitucional 135/2016 y por esta Primera S. desde el once de enero de dos mil diecisiete en la controversia constitucional 108/2014 y, recientemente, en sesión de once de abril de dos mil dieciocho en los expedientes de controversia constitucional 162/2016 y 184/2016. En consecuencia, la causal de improcedencia invocada por el poder demandado es infundada respecto a la extemporaneidad de la demanda, en los términos antes señalados.

43. Por otro lado, en relación con el pago del mes de julio de FISMDF, esta Primera S. advierte que se acreditó su entrega al Municipio con una transferencia realizada previa a la tramitación del presente asunto, es decir, el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis.(29) Por ende, al concurrir pruebas aportadas por la autoridad demandada de que la omisión reclamada en realidad no existe y, consecuentemente, su legalidad tendría que cuestionarse como una actuación positiva, la oportunidad de impugnación respecto a este supuesto se rige por lo previsto en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.

44. En ese sentido, tal como se hizo en la controversia constitucional 135/2016, fallada por el Tribunal Pleno el veintidós de febrero de dos mil dieciocho, salvo por alguna circunstancia del caso concreto que amerite tomar otra fecha, es el día de la entrega de los recursos públicos el que se debe tomar como parámetro de la oportunidad de impugnación del acto; es decir, al existir pruebas que acreditan la entrega parcial o total de recursos públicos reclamados, no se trata de una omisión total sino de un acto positivo y éste tiene que "impugnarse dentro del plazo de treinta días posteriores a aquel en que la entrega de recursos tuvo lugar".(30)

46. Por su parte, respecto a la impugnación por la falta de entrega del mes de septiembre del recurso del FORTAMUNDF (por un monto de $302,402.00), también se estima que su impugnación es extemporánea. El Municipio actor alegó una omisión total de entrega. El Poder Ejecutivo negó esta situación y señaló, mediante el oficio TES/2099/2018 signado por el tesorero del Gobierno del Estado, que dicho recurso había sido transferido por depósito interbancario al Municipio, anexando el comprobante de la transferencia (que data del treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis) y que se había reflejado tal pago en el Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz (SIAFEV) el diez de noviembre de dos mil dieciséis.(32)

47. Sobre este aspecto, durante la instrucción del asunto, el Ministro instructor ordenó al Poder Ejecutivo que aclarara ciertos datos de las pruebas y afirmaciones realizadas por el tesorero en su oficio, pues se había anexado el comprobante de la transferencia del mes de septiembre de FORTAMUNDF (cuya fecha era de treinta y uno de agosto, incluso previa a que iniciara el mes relativo) y en el citado oficio del tesorero se había indicado como fecha de pago de ese recurso el diez de noviembre de dos mil dieciséis. El Poder Ejecutivo cumplió tal indicación y, por oficio SG-DGJ/1947/06/2018, remitió otro oficio signado por el tesorero del Gobierno del Estado, en donde se afirmaba expresamente que el monto correspondiente al mes de septiembre del FORTAMUNDF había sido efectivamente entregado al Municipio el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis (como se comprobaba con la prueba de la transferencia ya remitida) y que, por cuestiones administrativas, tal pago se había cargado en el SIAFEV hasta el diez de noviembre de dos mil dieciséis y, por eso en el oficio TES/2099/2018 se había referido de esa manera.

48. Ante esta situación y las pruebas presentadas por la autoridad demandada, esta Primera S. considera que debe valorarse lo reclamado como un acto positivo, que efectivamente sucedió el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis. Ello, ya que el Municipio actor en su escrito de desahogo de la vista otorgada por el Ministro instructor de los oficios señalados en párrafos anteriores aceptó explícitamente la entrega del recurso del FORTAMUNDF del mes de septiembre.(33) Si bien señaló como fecha de entrega el diez de noviembre de dos mil dieciséis, no presentó una prueba que desacreditara lo indicado sobre la transferencia interbancaria que de hecho sucedió el treinta y uno de agosto y, por el contrario, afirmó que, por ese acto, debía liberarse a la parte demandada de la responsabilidad impugnada.

V. Legitimación activa

50. El actor es el Municipio de Zacualpan, V.I. de la Llave, y en su representación promueve la demanda M.L.G. quien se ostenta con el carácter de síndico municipal. Dicho carácter se acreditó con la copia de la constancia de mayoría de nueve de julio de dos mil trece,(34) así como con la relación de ediles que integran los Ayuntamientos del Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial del Estado el tres de enero de dos mil catorce.(35)

51. En relación con la representación, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz dispone que los síndicos tendrán las atribuciones para procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigios en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad, y representar legalmente al Ayuntamiento.

52. De acuerdo con las disposiciones anteriores, el síndico único cuenta con la representación del Municipio y, por tanto, tiene legitimación procesal para promover la controversia constitucional, cuestión que ha sido reconocida por este Alto Tribunal en el criterio P./J. 52/2000 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO."(36)

53. De lo anterior se desprende que, conforme a la legislación local, el síndico de Zacualpan posee la representación jurídica en todos los procesos judiciales; por lo que, como se estableció, procede reconocerle legitimación para promover el presente juicio.

54. Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.

VI. Legitimación pasiva

55. En el auto de admisión de veintiocho de octubre de dos mil dieciséis se tuvo como demandado a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de Veracruz de I. de la Llave.

56. Por parte del Poder Legislativo acudió M.E.M.S., en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la entidad, de conformidad con lo previsto en los numerales 24, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Veracruz de I. de la Llave, quien cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada como se aprecia del "Acuerdo relativo a la integración de la Mesa Directiva de la LXIV Legislatura del H. Congreso del Estado, que fungirá durante el año legislativo comprendido del día 5 de noviembre de 2016 al 4 de noviembre de 2017, correspondiente al primer año del ejercicio constitucional", publicado en la Gaceta Oficial del Estado el ocho de noviembre de dos mil dieciséis.(37)

57. No obstante lo anterior, esta Primera S., de forma oficiosa, considera que en el caso procede decretar el sobreseimiento respecto de este poder, toda vez que no puede tener la naturaleza de demandado al no haber participado de forma alguna en las omisiones que el Municipio impugna y, por ende, no puede reconocerse su legitimación pasiva en la controversia constitucional.

58. En efecto, de la lectura sistemática a los numerales 19, fracción VIII,(38) y 10, fracción II, a contrario sensu,(39) de la ley reglamentaria de la materia se desprende que la controversia constitucional será improcedente cuando la causal derive de otras disposiciones establecidas en ese ordenamiento, dentro de las que se encuentra aquélla relativa a la falta de carácter de poder demandado cuando no se demuestre que hubiere pronunciado el acto objeto del medio de control constitucional.

59. Por ende, al no existir constancia que haga evidente la participación del Poder Legislativo en las omisiones reclamadas ni que, por cuestiones inherentes a su competencia, el Poder Ejecutivo ha incurrido en la conducta que se le imputa, no puede reconocerse su legitimación pasiva en esta instancia.

60. Lo anterior, sin que pase desapercibido que el Congreso de Veracruz señaló como causal de sobreseimiento la inexistencia de los actos que se le atribuyeron en la controversia, la cual, al margen de la conclusión que antecede, no podría prosperar porque en términos del artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia,(40) en lo que interesa, cuando de las constancias de autos apareciere que no existe el acto que se reclama, deberá sobreseerse en el juicio. Sin embargo, la hipótesis en mención no se da en el caso ya que es inconcuso que la conducta que reclama el Municipio actor se encuentra vigente, al no haber percibido las aportaciones federales a que tiene derecho, por así constar en el expediente.

62. Para reforzar la conclusión alcanzada, se cita la tesis 1a. XIX/97 "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA.",(42) la cual se estima aplicable por la similitud que guarda el presente caso con sus razonamientos.

63. Por su parte, el Poder Ejecutivo es representado por M.Á.Y.L., en su carácter de gobernador y representante del Poder Ejecutivo de la entidad en términos de los artículos 42 y 49, fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, quien además acreditó su personalidad con las copias certificadas de la constancia de mayoría de fecha doce de junio de dos mil dieciséis(43) que le fue expedida por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz de I. de la Llave y el Acta de la sesión solemne de la LXIV Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, de uno de diciembre de dos mil dieciséis, en la que el referido funcionario tomó protesta a su cargo como gobernador del Estado,(44) por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.

VII. Causas de improcedencia

64. El gobernador de Veracruz solicitó a este Alto Tribunal el estudio oficioso de las causales de improcedencia que pudieran actualizarse como lo dispone el criterio P./J. 32/96 "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. CORRESPONDE ANALIZARLAS AL PLENO DE LA SUPREMA CORTE CUANDO NO SEAN MANIFIESTAS E INDUDABLES."(45)

65. No obstante, esta Primera S. no advierte la existencia de otro motivo de improcedencia planteada por las partes de manera adicional a los ya analizados ni advertido de oficio por esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que se procede a estudiar el fondo del asunto.

VIII. Estudio de fondo

66. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos relativos al mes de septiembre del FISMDF y los alusivos al FORTAFIN A (los demás actos ya fueron sobreseídos en el apartado de oportunidad de la ejecutoria) que, se alega, le corresponden al Municipio actor.

67. En esa lógica, para poder dar una respuesta exhaustiva a este cuestionamiento, el presente apartado se dividirá en dos sub-apartados: en el primero, se hará un breve relato de los criterios jurisprudencias aplicables sobre la hacienda municipal y, en el segundo, se analizarán los alegatos del Municipio actor en cuanto a si existe o no la omisión en la entrega de ciertos recursos económicos.

Precedentes de la Suprema Corte

69. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, mismas que fueron instauradas por el Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve– para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional; es decir, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(47)

70. En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

b) El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) El principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consubstancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, tiene como objetivo que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

d) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(48)

71. Así, se ha dicho que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria. Las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(49)

73. En otras palabras, el artículo 115, fracción IV, inciso b) «constitucional», establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Sin embargo, es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

74. En ese sentido, la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

75. En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o. lo siguiente:(51)

"1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(52)

"2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

"3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

"4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

"5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

"7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal."

76. Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

77. Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que, por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(53)

Aplicación al caso concreto

78. Una vez precisado lo anterior, del análisis de las constancias que obran en el expediente, esta Primera S. concluye que la autoridad demandada incurrió en la omisión de entrega de ciertos recursos económicos: septiembre del FISMDF y determinados montos alusivos al FORTAFIN A. En los párrafos que siguen se hará el estudio correspondiente, dependiendo de cada uno de los recursos que se aducen no fueron entregados al Municipio actor por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.

Análisis respecto al FISMDF

81. A mayor abundamiento, la Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en su artículo 32, segundo párrafo, en relación con el artículo 35,(54) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.

82. Bajo esa tónica, de las constancias exhibidas al expediente por el Poder Ejecutivo demandado se desprende que, mediante oficio TES/2099/2018,(55) el tesorero local de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado señaló la siguiente información respecto a las ministraciones efectuadas al Municipio actor, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas.

83. Respecto al FISMDF, se afirmó que ya se habían entregado el monto correspondiente del mes de julio, como se advierte de la tabla siguiente:

Ver tabla 1

84. De igual manera, en ese mismo oficio, el tesorero informó que los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis (mes de septiembre reclamado en la demanda) habían sido ministrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al Gobierno del Estado el treinta y uno de agosto, treinta de septiembre y treinta de octubre de ese año, respectivamente (a lo cual acompañó los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la referida Secretaría de Hacienda);(57) empero, de acuerdo al SIAFEV, existían los registros pendientes de pago a favor del Municipio actor del mes de septiembre del año dos mil dieciséis, por el monto que a continuación se detalla:

Ver monto

85. Por tanto, tal como se adelantó, esta Primera S. llega a la conclusión de que, como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión absoluta en ministrar al Municipio actor el multicitado fondo federal relativo al mes de septiembre de dos mi dieciséis equivalente a $1'248,326.21 (un millón doscientos cuarenta y ocho mil trescientos veintiséis pesos 00/100 M.N.), dado que fue aceptada la deuda por el Poder Ejecutivo y no existe prueba de su pago.

86. Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, debe pagarse al Municipio actor los intereses. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto décimo del "Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016", se advierte lo siguiente:

"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ..."

Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios Calendario de fechas de pago 2016 del FISMDF:

Ver distribución y calendarización

87. Consecuentemente, se condena al Ejecutivo Local a la entrega de los recursos que correspondan al mes de septiembre del FISMDF y al pago de los intereses hasta la fecha de su depósito, en términos del apartado de efectos de esta sentencia.

Análisis respecto al FORTAFIN A 2016

88. En la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor sostuvo que el Gobierno del Estado ha sido también omiso en la entrega de una serie de recursos correspondientes al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A (FORTAFIN A 2016), que asciende a un total de 4'500,000.00 (cuatro millones quinientos mil pesos 00/100 M.N.).

89. Esta Primera S. considera, de manera parcial, correcta dicha petición. En principio, es importante destacar que los recursos relativos al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión (FORTAFIN A 2016) se encuentran previstas en el presupuesto de egresos para el ejercicio 2016, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de noviembre de dos mil quince; en específico, en el Ramo General 23 "provisiones salariales y económicas".

90. Al respecto, el artículo 3, fracción XVI, del presupuesto(62) dispone que estas erogaciones se distribuyen conforme a lo previsto en el anexo 20 del mencionado decreto, en el rubro "previsiones salariales y económicas", que se dividen a su vez en una serie de sub-previsiones, incluida la de "proyectos de desarrollo regional" (que abarca proyectos de pavimentación e infraestructura de la vialidad como el que se actualiza en el presente caso). Por su parte, en el artículo 13 del presupuesto(63) se explica que esos recursos para el desarrollo regional se destinarán para inversión en las entidades federativas y en los Municipios, los cuales serán responsables de los mismos.

91. En ese sentido, debe insistirse que los recursos para el FORTAFIN no están regulados en ley, por lo que éstos, así como su distribución, son controlados directamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a partir de lo dispuesto en el presupuesto. Ello, pues conforme al artículo 2, fracción LIII, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se pueden realizar asignaciones de recursos federales previstos en el presupuesto de egresos de la Federación. Además, conforme al artículo 79 de la mencionada Ley de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con base en el presupuesto de egresos de la Federación y sujetándose en lo conducente a los artículos 75 a 78 de esa ley, se puede determinar la forma y términos en que deberán invertirse los subsidios que se otorguen a las entidades federativas, a los Municipios y, en su caso, a los sectores social y privado.

92. Así, las entidades federativas, por conducto de sus Secretarías de Finanzas, pueden celebrar convenios de coordinación con la mencionada secretaría para recibir recursos con cargo al Fondo para el Fortalecimiento Financiero previsto en el anexo 20 del presupuesto de egresos de la Federación. Así, en términos de las atribuciones establecidas en el artículo 62 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, corresponde a la Unidad de Política y Control Presupuestario conducir el control presupuestario y desempañarse como unidad responsable para el ejercicio de los recursos asignados a los programas contenidos en el Ramo General 23 "provisiones salariales y económicas". A su vez, los Ayuntamientos pueden realizar convenios de coordinación con el Gobierno del Estado para la transferencia, aplicación, destino, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencias en el ejercicio de los recursos federales con cargo al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para Inversión.

93. En el caso de Veracruz de I. de Llave, la Constitución Política Local dispone, en su artículo 33, fracción XVI, inciso g), como facultad del Congreso del Estado autorizar a los Ayuntamientos la celebración de convenios de coordinación con Municipios de otras entidades federativas así como con el Estado.(64) La Ley Orgánica del Municipio Libre de la mencionada entidad, en su artículo 35, fracción XXII, señala como atribución de los Ayuntamientos celebrar, previo acuerdo de sus respectivos Cabildos, convenios de coordinación y asociación con otros Municipios, o bien, con el Estado para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden.

94. En concordancia, el artículo 103 de la mencionada ley dispone que los Municipios podrán celebrar convenios, previa autorización del Congreso del Estado o de la Diputación Permanente, a la que se otorgará siempre y cuando la coordinación o asociación arrojen un beneficio en la prestación de los servicios a los habitantes de los Municipios, exista un acuerdo de Cabildo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y se haya escuchado a los agentes y subagentes municipales, comisario municipal, así como a los jefes de manzana.(65)

96. Además, el tesorero informó haber realizado, por ese concepto, una transferencia al Municipio actor por la cantidad de $1'350,000.00 (un millón trescientos cincuenta mil pesos 00/100 moneda nacional). Cuestión que fue aceptada por el Municipio actor por medio de escrito de veintinueve de agosto de dos mil dieciocho, en el que refirió que la autoridad demandada había dado cumplimiento parcial a su obligación,(67) pues aún continuaba pendiente de pago la cantidad de $3'150,000.00 (tres millones ciento cincuenta mil pesos 00/100 moneda nacional), monto que fue confesado como pendiente por el tesorero, como se advierte de la siguiente tabla:

Ver tabla 2

97. Consecuentemente, dado que se actualiza una violación al artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal que garantiza la autonomía municipal, mediante el respeto a los principios de integridad y el ejercicio directo de los recursos públicos municipales y conforme a las cargas de la prueba en una controversia constitucional descritas en párrafos previos, al no haberse demostrado por el demandado la transferencia del monto antes mencionado, sino que, por el contrario, se aceptó la omisión (concediendo, en parte, las pretensiones del Municipio actor), se condena a su entrega y al pago de los respectivos intereses a favor del Municipio en términos de lo expuesto en el apartado de efectos.

99. Es por ello, que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(68) de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 46/2004 "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."(69)

IX. Efectos

102. Por lo que hace al pago de intereses, se estima pertinente puntualizar lo que sigue:

a) En torno al FISMDF, debe tomarse como fecha de inicio de los actos omisivos los días límite de entrega al Municipio actor que se especificaron en el estudio de fondo (en la tabla correspondiente).

b) Por su parte, en relación con el FORTAFIN, el cálculo de los intereses deberá hacerse a partir de los cinco días hábiles siguientes de la entrega de los recursos correspondientes de la Federación al Ejecutivo Estatal (fecha que deberá especificarse y atestiguarse por la autoridad al momento de dar cumplimiento a la sentencia),(70) al ser, por analogía, el plazo límite del Ejecutivo para la entrega de los recursos al Municipio actor, de acuerdo a las referidas disposiciones de la Ley de C.F..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la controversia constitucional respecto al Poder Legislativo del Estado de Veracruz, en términos del apartado cuarto de la presente ejecutoria.

TERCERO.—Se declara la invalidez de los actos del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz consistentes en la falta de entrega de los recursos correspondientes al mes de septiembre de dos mil dieciséis del FISMDF y cierto monto relativo al FORTAFIN A 2016, todo ello en términos de los apartados octavo y noveno de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de esta ejecutoria. Devuélvanse los autos relativos al lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de la Ministra y los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de L., J.R.C.D., quien se reservó su derecho a formular voto concurrente, A.G.O.M. (ponente) y N.L.P.H., presidenta de esta Primera S.. Estuvo ausente el Ministro J.M.P.R..

______________

1. Cuaderno de controversia constitucional, fojas 1 a 30.

2. I., fojas 48 a 49.

3. I., fojas 50 a 52 vuelta.

4. I., fojas 79 a 86.

5. I., fojas 257 a 258.

6. I., foja 114.

7. I., foja 115.

8. I., foja 116.

9. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

10. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras ésta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

11. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

12. Foja 28 de la sentencia.

13. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

14. Foja 49 de la sentencia.

15. Resuelta por la Primera S. el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

16. Foja 20 de la sentencia.

17. Resuelta por la Primera S. el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

18. Foja 35 de la sentencia.

19. Resuelta por la Primera S. el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..

20. Foja 29 de la sentencia.

21. Resuelta por la Primera S. el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

22. Foja 18 de la sentencia.

23. Foja 22 de la sentencia.

24. Resuelta por la Primera S. el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

25. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.

26. Foja 45 de la sentencia.

27. Foja 51 de la sentencia.

28. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

29. En el oficio TES/2099/2018, el tesorero del Gobierno del Estado de Veracruz señaló que el monto del mes de julio del FISMDF había sido entregado desde el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis al Municipio actor, anexando el comprobante correspondiente de la transferencia de entrega (fojas 127 y 141 del expediente en que se actúa). Asimismo, el Municipio actor, con motivo del desahogo a la vista otorgada por esta Suprema Corte, mediante su escrito recibido en esta Suprema Corte el veintinueve de agosto de dos mil dieciocho, aceptó la recepción de este recurso, sin hacer ninguna aclaración sobre la temporalidad de entrega señalada por el Gobierno del Estado (documento que consta en las páginas 224 a 228 del expediente en que se actúa).

30. Página 21 del engrose de la controversia constitucional 135/2016.

31. Descontándose de ese plazo los sábados y domingos y los días catorce, quince y dieciséis de septiembre y doce de octubre por haber sido inhábiles de conformidad con los artículos 3 de la ley reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el Acuerdo General 18/2013 de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

32. V., tanto el oficio del tesorero como el comprobante de transferencia interbancaria que constan en las fojas 122 a 129 y 143 del expediente en que se actúa.

33. Fojas 224 a 228 del expediente en que se actúa.

34. Foja 31 del expediente en que se actúa.

35. I., fojas 32 a 47.

36. Texto: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ‘síndico único’ es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ‘síndico único’, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello.", Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, página 720.

37. I., fojas 73 a 77.

38. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

39. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

40. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último."

41. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

42. Texto: "Si bien la falta de legitimación no está expresamente considerada como causa de improcedencia dentro del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, también, la fracción VIII dispone que dicha improcedencia puede derivar de alguna disposición de la propia ley. Por tanto, si de conformidad con lo dispuesto por los artículos 1o. y 10, fracción I, de la ley reglamentaria que rige este procedimiento, sólo las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal podrán promover la acción de controversia constitucional y si la parte promovente no tiene este carácter, es claro entonces que ésta no puede ejercer la acción constitucional de mérito y que este motivo de improcedencia deriva de la ley en cita. Asimismo, si el promovente también carece de facultades para representar al ente público, en términos de lo dispuesto por la legislación ordinaria que lo rige y no hay motivo para presumirla, es evidente que no se surten los extremos del artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria, que establece los medios para acreditar la representación y capacidad de los promoventes; y de ahí que también, por esta causa, surja la improcedencia de la vía de la propia ley. En estas condiciones, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, página 465.

43. I., foja 122.

44. I., fojas 125 a 133.

45. Texto: "Al Ministro instructor, de acuerdo a lo que preceptúan los artículos 24, 25 y 36 de la ley reglamentaria, le corresponde examinar, ante todo, el escrito respectivo de la demanda a fin de cerciorarse acerca de la eventual existencia de motivos manifiestos e indudables de improcedencia que generarían el rehusamiento categórico de la demanda; le compete también llevar a cabo el trámite de la instrucción del juicio hasta ponerlo en estado de resolución; le concierne, asimismo, elaborar el proyecto de resolución que deberá someter a la consideración del Tribunal en Pleno. Sin embargo, por ser las controversias constitucionales juicios con características y peculiaridades propias, si frente al motivo de improcedencia hubiere alguna duda para el Ministro instructor, entonces no podría decretarse el desechamiento de la demanda y, en consecuencia, las causas de improcedencia que se invocaran por los demandados sólo podrían ser analizadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia al pronunciar la sentencia definitiva. La característica de los motivos manifiestos e indudables de improcedencia de la demanda sobre controversia constitucional, estriba en que su naturaleza ostensible y contundente autoriza al desechamiento de plano de la demanda; en cambio, las causas diversas de improcedencia que las partes interesadas puedan invocar durante la secuela del procedimiento, o que de oficio se adviertan, sólo significa que se decretan después de haberse abierto el juicio y con apoyo en las pruebas allegadas por las partes durante la etapa respectiva.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo III, junio de 1996, página 386.

46. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera S. en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera S.; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de 5 votos.

47. Primera S., Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213,

48. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente.

49. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514.

50. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

51. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. ..."

52. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

53. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera S., al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

54. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: ..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales por parte de los Gobiernos Estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

55. Fojas 127 a 144 del expediente.

56. Sobre los montos, en el expediente concurren ciertas documentales que acreditan que, en efecto, al Municipio actor le correspondían estas cantidades de manera mensual.

57. Fojas 130 a 138 del expediente.

58. Como se puede apreciar en el apartado de oportunidad de la presente ejecutoria, la controversia se sobreseyó por lo que hace a la legalidad de la entrega del mes de julio del FISMDF. Por su parte, si bien se advierte que también existió retraso en la entrega de los meses de agosto y octubre de dos mil dieciséis del FISMDF, tal demora no fue impugnada por el Municipio actor.

59. A la fecha del cierre de instrucción el catorce de febrero de dos mil diecisiete, al no haber sido demostrado lo contrario por el poder demandado.

60. Í..

61. Í..

62. "Artículo 3. El gasto neto total se distribuye conforme a lo establecido en los anexos de este decreto y tomos del presupuesto de egresos y se observará lo siguiente:

"...

"XVI. Las erogaciones para el Ramo General 23 Provisiones S.riales y Económicas se distribuyen conforme a lo previsto en el anexo 20 de este decreto."

63. "Artículo 13. Los recursos a que se refieren el anexo 20.3 Proyectos de Desarrollo Regional se destinarán para inversión en las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, quienes serán responsables de la integración e información contenida en los expedientes técnicos correspondientes, la aplicación, seguimiento, control, rendición de cuentas y transparencia de dichos recursos en términos de las disposiciones aplicables, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a las autoridades federales en materia de fiscalización. La información referida deberá estar disponible en la página de Internet del ejecutor de gasto, o a través de medios accesibles a los ciudadanos, según sea el caso.

"La obra cuyo costo total sea mayor a $50'000,000.00 deberá contar con el análisis costo-beneficio simplificado o análisis costo-eficiencia simplificado, según corresponda, en términos de las disposiciones que para tal efecto se emitan.

"Del costo total de cada proyecto, se podrá destinar hasta el 30 por ciento de los recursos para equipamiento.

"Asimismo, del monto total asignado al Fondo, la secretaría podrá destinar hasta el 1 por ciento para la administración del mismo y transferirá a la auditoría, una cantidad equivalente al 1 al millar de cada proyecto convenido con las entidades federativas para su fiscalización.

"La secretaría, a más tardar el 31 de enero, emitirá las disposiciones específicas para la aplicación de los recursos a que se refiere el presente artículo que establecerán, entre otros, los plazos, requisitos y procedimientos que permitan el ejercicio eficiente de los mismos."

64. (Reformado, G.O. 3 de febrero de 2000)

"Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:

"...

"XVI. Autorizar, en su caso, a los Ayuntamientos:

"...

(Reformado, G.O. 23 de noviembre de 2017)

"g) La celebración de convenios de coordinación con Municipios de otras entidades federativas, así como con el Estado, en este último caso cuando tengan por objeto lo señalado en las fracciones III y X del artículo 71 de esta Constitución y aquellos por los que el Estado se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles." 65. (Reformado primer párrafo, G.O. 9 de noviembre de 2016)

"Artículo 103. Los Municipios podrán celebrar convenios, previa autorización del Congreso del Estado o de la Diputación Permanente, la que se otorgará siempre y cuando la coordinación o asociación arrojen un beneficio en la prestación de los servicios a los habitantes de los Municipios, exista un acuerdo de Cabildo aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y se haya escuchado a los agentes y subagentes municipales, comisario municipal, así como a los jefes de manzana. Esta disposición regirá para los casos siguientes:

"I. Con Municipios de otras entidades federativas, para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan;

"II. Con el Estado, para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos servicios públicos o funciones, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. El convenio que se celebre deberá establecer los derechos y obligaciones del Estado y del Municipio para la prestación de servicios públicos;

"III. Con el Estado o la Federación, para que se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración y recaudación de las contribuciones y tasas adicionales que aquellos establezcan en su favor;

"IV. Con el Estado o la Federación, para asumir la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que correspondan a aquellos, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario;

"V. Con el Estado o la Federación, para que éstos asuman la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos que corresponda a los Municipios, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario;

"VI. Con personas físicas o morales para la ejecución u operación de obras, o la prestación de servicios públicos municipales, cuando en virtud del convenio y sin afectar la calidad del servicio, se produzcan beneficios para el Municipio en los términos de esta ley;

"VII. Con la Federación o el Estado para realizar actividades o ejercer facultades en bienes y zonas de jurisdicción federal o estatal. Para la realización de acciones conjuntas o para delegarles atribuciones en materia de preservación, conservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección y mejoramiento del ambiente; o

"VIII. Con el Estado, para que éste asuma actividades o ejerza facultades en la jurisdicción del Municipio, ejecutando acciones conjuntas y atribuciones delegadas en materia catastral, como son la elaboración, mantenimiento y actualización del catastro, dependiendo de la norma, asesoría y supervisión estatal.

(Adicionada, G.O. 17 de febrero de 2016)

"IX. Con la Federación o el Estado para realizar actividades o ejercer facultades en relación con la ejecución de políticas y programas relacionados con la igualdad de género.

"Tratándose de convenios con otros Municipios de la entidad, sólo se requerirá el previo acuerdo entre sus respectivos Ayuntamientos, notificándolo al Congreso del Estado o a la diputación permanente."

66. Foja 129 del expediente en que se actúa.

67. I., fojas 226 y 227.

68. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.

69. Texto: "La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.". Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883.

70. En el expediente no existe constancia de la entrega de los recursos del FORTAFIN A (destinados al Municipio actor) por parte del Ejecutivo Federal al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Sin embargo, como se advierte del apartado del estudio de fondo, la condena a la entrega se hace con motivo de la confesión realizada por el propio Ejecutivo Estatal y al no existir una prueba que contradiga dicha confesión.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 28 de junio de 2019 a las 10:34 horas en el S.J. de la Federación.