Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 212/2016. MUNICIPIO DE AYAHUALULCO, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 19 DE SEPTIEMBRE DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., QUIEN SE RESERVÓ EL DERECHO A FORMULAR VOTO CONCURRENTE, J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIO: R.N.O..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diecinueve de septiembre de dos mil dieciocho, emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 212/2016, promovida por el Municipio de Ayahualulco, Estado de Veracruz de I. de la Llave, en contra del Poder Ejecutivo de la misma entidad federativa.

I.A. y trámite del asunto

Presentación de la demanda. Por escrito presentado el uno de diciembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Municipio de Ayahualulco, Estado de Veracruz de I. de la Llave, representado por J.G.F.P., quien se ostentó como síndico municipal, promovió controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo y el secretario de Finanzas y Planeación de Gobierno de esa entidad en contra de los actos que a continuación se precisan:

1) La entrega retrasada de las participaciones federales que corresponden al Municipio actor por los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis.

2) La omisión de regularizar las entregas de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor en los tiempos que establece la Ley de C.F. y la Ley que crea el Sistema Estatal de C.F. y Establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las Participaciones Federales.

3) La omisión de resarcir económicamente con motivo del retraso en la entrega de participaciones federales a partir de enero de dos mil cinco, conforme a lo previsto en los artículos 6o., segundo párrafo, de la Ley de C.F. y 10 de la Ley que crea el Sistema Estatal de C.F. y Establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las Participaciones Federales.

Antecedentes. El Municipio señaló como antecedentes de los actos cuya invalidez demanda, los siguientes hechos:

1) Desde el año dos mil cinco, el demandado, por conducto ce la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Veracruz, ha incurrido en un retraso sistemático en la entrega de las participaciones federales. Lo anterior, sin que se efectúe el correspondiente pago de intereses devengados con motivo de tal retraso en términos de los artículos 6o. de la Ley de C.F. y 10 de la Ley que crea el Sistema Estatal de Coordinación.

2) Por oficio recibido el dieciséis de noviembre en la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, el presidente municipal del Municipio actor solicitó el pago de las siguientes cantidades adeudadas.

Ver cantidades adeudadas

Conceptos de invalidez. En el escrito de demanda de controversia constitucional, el Municipio actor hizo valer los siguientes conceptos de invalidez:

1) Los actos impugnados vulneran el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución General que consagra el régimen de libre administración hacendaria, así como el principio de integridad de los recursos económicos, porque no se han entregado puntualmente al Municipio las participaciones federales que le corresponden y se ha omitido pagar los intereses generados por el retardo en que se ha incurrido. De igual manera se vulneró la Ley de C.F. que establece que la entrega debe ser ágil, directa y conforme a la calendarización preestablecida.

2) No existe justificación para incurrir en retrasos en la entrega de las participaciones federales que corresponden al Municipio actor, y no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir las participaciones federales hasta que éste recibe las cantidades que le correspondían en su valor real, es decir, con los intereses correspondientes cuando su entrega es extemporánea. Se cita la tesis «P./J. 46/2004», de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.". Asimismo, se invocan las controversias constitucionales 26/2003 y 47/2004.

3) En consecuencia, solicita que se declare la invalidez de los actos impugnados para el efecto de que se haga el pago al Municipio por concepto de los intereses devengados por el retraso en la entrega de las participaciones federales correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de dos mil siete, y que se condene a la autoridad demandada para que haga entrega de las participaciones dentro del plazo establecido en los artículos 6o. de la Ley de C.F. y 10 de la Ley que crea el Sistema Estatal de Coordinación. Se cita la controversia constitucional 20/3005 (sic), y la tesis «P./J. 78/2005» de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO ES CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE SE IMPUGNEN ACTOS CONSUMADOS."

4) En el presente caso no se actualiza excepción alguna que permita la retención de participaciones.

5) El Gobierno del Estado de Veracruz ha entregado con retraso las participaciones o ha omitido su pago, lo que constituye de facto una retención que importa una sanción de pago de intereses.

Admisión de la demanda. El uno de diciembre de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el asunto con el número de expediente 212/2016 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al M.A.Z.L. de L..

En consecuencia, el Ministro instructor, por acuerdo de la misma fecha, admitió la demanda, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, no así a la Secretaría de Finanzas y Planeación del mismo Estado, y como terceros interesados al Poder Legislativo Local y Poder Ejecutivo Federal; asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República.

Desahogo de vistas. En oficio recibido el 7 de febrero de 2017, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por conducto de la presidenta de la mesa directiva, diputada M.E.M.S., desahogó la vista en los siguientes términos:

1) Los actos impugnados no son propios por lo que no se pueden negar o afirmar.

2) El Congreso no tiene intervención alguna en la retención o pago a destiempo de las participaciones.

3) Existe responsabilidad del Ayuntamiento de hacer valer los mecanismos jurídicos para lograr el pago efectivo de las participaciones que refiere no haber recibido.

4) El Congreso no puede sufrir perjuicio alguno derivado de la resolución que en su momento dicte este Alto Tribunal, porque sus facultades son ajenas a la retención o distribución de participaciones.

Por su parte, el Ejecutivo Federal, por conducto de su consejero jurídico, A.H.C.C., desahogó la vista mediante escrito presentado el ocho de febrero de dos mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que hizo valer lo siguiente:

1) El Poder Ejecutivo Federal es ajeno a los actos materia de la litis en el presente asunto, porque ministró los recursos de los conceptos impugnados al Estado de Veracruz.

2) No se configura una omisión o retención por parte del Ejecutivo Federal y sus unidades administrativas, porque no tenía obligación alguna de entregar las aportaciones federales al Municipio actor, por lo que su actuar es conforme a la Constitución General y la Ley de C.F..

3) El Poder Ejecutivo cumplió con su obligación de transferir las aportaciones y participaciones al Estado, como establece la normativa aplicable al caso en concreto.

Contestación de la demanda. Seguido el trámite de la controversia y una vez notificada a la autoridad demandada, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por conducto de su titular, M.Á.Y.L., formuló contestación de demanda en la que contestó los hechos, hizo valer causas de improcedencia y respondió a los conceptos de invalidez en los términos siguientes:

1) Contestación a los hechos. No se afirma o niega el hecho relativo a que se ha incurrido en un retraso sistemático y constante de transferir los recursos que reclama la parte actora por tratarse de cuestiones ajenas a la Administración Pública Estatal que tuvo inicio a partir del día uno de diciembre de dos mil dieciséis.

2) Causas de improcedencia: a) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, porque la demanda de controversia se presentó fuera del plazo de treinta días que señala el artículo 21 de la ley señalada; b) No existe omisión en el pago de participaciones, toda vez que se impugna el "retraso" en su entrega y, en consecuencia, se trata de un acto positivo; c) Además, el Municipio conocía las fechas en que debía recibir los recursos que ahora reclama, por lo que el plazo para promover controversia constitucional ha transcurrido en exceso; d) Igualmente, es extemporánea la demanda en relación con la "omisión de resarcir económicamente al Municipio", debido a que los intereses que reclama derivan de un acto positivo; e) No se ha agotado la vía prevista para la solución del conflicto que al respecto prevé el artículo 5o. de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz. f) No existe afectación a la esfera de competencias del Municipio, y en caso de existir violación en relación con el derecho a recibir el pago de intereses en modo alguno implicaría una violación directa e inmediata a la Constitución General que justifique la excepción al principio de definitividad.

3) Contestación a los conceptos de invalidez. En caso de que exista derecho alguno en favor del Municipio actor, éste únicamente será respecto de las cantidades que no le hayan sido entregadas o transferidas, lo cual se demostrará con las documentales que serán ofrecidas en el momento procesal oportuno, mismas que ya han sido solicitadas a la dependencia que cuenta con dicha información.

Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

Cierre de la instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el dos de mayo de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, en la cual se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas, por formulados los alegatos del Poder Ejecutivo Federal, y se puso el expediente en estado de resolución.

Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de esta Suprema Corte, para su radicación y resolución, misma que se avocó a su estudio por auto de veintidós de mayo de dos mil dieciocho.

II. Competencia

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal,(1) 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(2) así como 1o. de la ley reglamentaria de la materia,(3) en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno,(4) publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Ayahualulco y el Poder Ejecutivo, ambos Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. Precisión de la litis

En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(5) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y, en su caso, a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. Lo anterior, con apoyo en la tesis P./J. 98/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(6)

De la lectura integral de la demanda y de la valoración de las pruebas que obran en el expediente se desprende que el Municipio actor señaló, como actos impugnados, los siguientes:

Participaciones:

1) El pago extemporáneo de participaciones federales desde enero de dos mil cinco a la fecha.(7) En específico, el Municipio actor precisó que reclama el pago extemporáneo de las participaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.(8) Si bien en algunas ocasiones el Municipio señala que reclama la omisión o pago extemporáneo de participaciones, en la especie existen constancias de pago de dichos conceptos, por lo que se trata de actos positivos.(9)

En relación con la solicitud, a efecto de que "se haga el pago al Municipio actor por concepto de los intereses devengados por el retardo en la entrega de las participaciones federales correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de dos mil siete",(10) se concluye que se trata de una afirmación genérica que no puede tenerse como un acto impugnado. Lo anterior, debido a que el Municipio no precisa qué fondo o participaciones fue pagado de manera extemporánea, o en qué fecha se realizó la liquidación del monto correspondiente. En términos similares fue resuelta la «controversia» constitucional 213/2016.(11)

Aportaciones:

2) La omisión de pago de aportaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF 2016):(12)

Ver omisión de pago de aportaciones federales

Debe precisarse al respecto que, si bien el Municipio señala que impugna "entregas retrasadas", no existe constancia de pago alguna en el expediente por estos conceptos, por lo que se trata de omisiones.

Por otro lado, no se tiene por impugnado mes alguno del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), pues en la demanda no existe precisión del acto.(13) En efecto, el Municipio señala, de forma genérica, que "hasta esta fecha está pendiente el pago de un mes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) y dos meses del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF),(14) sin hacer mayor precisión.

Intereses:

3) El Municipio solicita el pago de los intereses que corresponden por las omisiones de pago y pagos con retraso que impugna.

IV. Oportunidad

Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es necesario definir si los actos impugnados son actos positivos u omisiones, ya que, conforme a la jurisprudencia de esta Suprema Corte, tratándose de omisiones la oportunidad se actualiza día con día. Al respecto, es importante mencionar que en materia de pago de participaciones y aportaciones federales, esta Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos; b) los pagos parciales; c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales; y, d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos.(15)

A continuación, se realiza el cómputo individualizado de cada acto impugnado:

Ver cómputo individualizado

Conforme a lo anterior, se estima que la demanda es oportuna en relación con el pago de participaciones federales correspondientes a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, y a la omisión de pago de aportaciones federales reclamadas (Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) de los meses agosto, septiembre y octubre del mismo año.

Derivado de lo anterior, resulta innecesario pronunciarse respecto a la causa de sobreseimiento hecha valer por el titular del Poder Ejecutivo Local, en relación a la extemporaneidad en la presentación de la demanda.

V. Legitimación activa

El Municipio de Ayahualulco, Estado de Veracruz de I. de la Llave tiene legitimación para promover controversia constitucional, con fundamento en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal. Por otra parte, la demanda de controversia constitucional fue presentada por J.G.F.P., en su carácter de síndico del Ayuntamiento,(24) quien tiene facultades suficientes para representar al Municipio actor, en términos del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia,(25) en relación con el numeral 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de I. de la Llave.(26)

Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte, número P./J. 52/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, Novena Época, página 720:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ‘síndico único’ es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ‘síndico único’, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

VI. Legitimación pasiva

En el auto de admisión de uno de diciembre de dos mil dieciséis, se tuvo como demandado al Poder Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave. El Poder Ejecutivo Local, a quien se le atribuyen los actos y omisiones cuya invalidez se demandan, compareció por conducto de su titular,(27) M.Á.Y.L.,(28) por lo que es evidente que cuenta con legitimación pasiva en términos de los artículos 10, fracción II, y 11 de la ley reglamentaria de la materia.(29)

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte número P./J. 13/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2004, página 1272, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE DURANGO TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN DEFENSA DE LOS INTERESES DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA.—Al establecer los artículos 49 y 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, que el poder público –tanto de la Federación como de los Estados– se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, división de poderes que se retoma en el artículo 28 de la Constitución Política del Estado de Durango, es incuestionable que cualquiera de esos tres poderes se encuentra legitimado para promover la controversia constitucional en defensa de los intereses de la Federación o del Estado al que pertenecen. Lo anterior es así, ya que de exigir que la Constitución o una ley ordinaria otorgara expresamente a un determinado ente, poder u órgano la representación necesaria para promover controversias constitucionales, podría llegarse al extremo de supeditar la defensa de uno de los poderes de un Estado a otro, con la implicación política que ello acarrearía para la división de poderes, lo cual no es acorde con el sistema procesal implantado en el artículo 105 constitucional y en su ley reglamentaria; de ahí que la presunción de la legitimación a que se refiere el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sea aplicable únicamente respecto a qué funcionario puede representar legalmente al poder público que es parte en la controversia constitucional, mas no respecto al ente, poder u órgano que deba comparecer a juicio. En consecuencia, el Poder Ejecutivo del Estado de Durango cuenta con legitimación para promover controversia constitucional en defensa de los intereses de esa entidad federativa."

VII. Causas de improcedencia

El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz hizo valer que la demanda de controversia constitucional es extemporánea. Dicha causa de improcedencia se desestima atendido al análisis que se hizo de la oportunidad en la presentación de la demanda.

Por otra parte, hizo valer que no se ha agotado la vía idónea para la solución del conflicto. En específico, señala que no se ha agotado el recurso previsto en el artículo 5 de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz.(30) En la especie, el Municipio actor hace valer violación directa al artículo 115 de la Constitución General, respecto de la cual, el Congreso Local carece de competencia para pronunciarse, por lo que no se actualiza la causa de improcedencia formulada por el Poder Ejecutivo Local. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia «P.J. 136/2001», del Pleno de esta Suprema Corte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 917, de rubro y textos siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.—El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

Finalmente, el Poder Ejecutivo manifiesta que no existe afectación a la esfera de competencia del Municipio. Se desestima la causa de improcedencia de que se trata en virtud de que la determinación de si se ha afectado la esfera de competencia del Municipio constituye una cuestión de fondo.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis P./J. 92/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre 1999, Novena Época, página 710, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Al no existir otro motivo de improcedencia planteada por las partes, adicional a los ya analizados ni advertido de oficio por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se procede a estudiar el fondo del asunto.

VIII. Estudio de fondo

De conformidad con lo precisado en el apartado relativo a la existencia de actos y oportunidad, lo que debe resolverse en esta controversia constitucional es, si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– realizó el pago oportuno de las participaciones federales correspondientes a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, y si omitió el pago de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal de los meses agosto, septiembre y octubre del mismo año.

Al respecto, ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010(32), de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado, esencialmente, lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

b) Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(33) Se considera que tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.

Así, las aportaciones federales son recursos preetiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(34)

El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución General establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Es importante advertir que, no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de Gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo, a fin de poder llevar a cabo de manera inmediata los programas para los que fueron destinados. En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F., que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, en sus artículos 3o. y 6o. establece lo siguiente respecto de las participaciones federales.(36)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del Fondo General y del Fondo de Fomento Municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(37)

2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro, que las entregas se harán a los Municipios, por parte de los Estados, "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable, por analogía, el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(38)

a. Análisis de pago extemporáneo de participaciones federales

El doce de febrero de dos mil dieciséis, se publicó el Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz, por concepto del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, de los Ingresos derivados de la aplicación del artículo 4o.-A de la Ley de C.F., del Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, para el ejercicio fiscal 2016.

El referido acuerdo determinó el calendario de entrega de participaciones federales a los Municipios correspondiente al ejercicio fiscal 2016, de la siguiente forma:

Ver manera en que se determinó el calendario de entrega

Como se ha señalado, el Municipio impugna el pago extemporáneo de las cantidades que le corresponden por concepto de participaciones federales de los meses de septiembre y octubre de 2016.

Al respecto, el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en oficio TES/639/2016,(39) remitió diversos comprobantes de pago, de los cuales, en la parte que interesa (participaciones federales correspondientes a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis), se desprende que pagó los conceptos señalados el dieciocho de octubre y dieciocho de noviembre, respectivamente.

Ver conceptos pagados

Así, análisis de las constancias que obran en el expediente esta Primera Sala concluye que la autoridad demandada incurrió en retraso en el pago de las participaciones federales que corresponden al Municipio por los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

Si bien respecto al mes de octubre el Municipio señaló que la cantidad adeudada ascendía (aproximadamente) a $1'100,000.00 (un millón cien mil pesos 00/100 moneda nacional) y el Poder Ejecutivo acreditó el pago de $906,693.33 (novecientos seis mil seiscientos noventa y tres pesos 33/100 moneda nacional), se estima que el pago fue completo. Lo anterior, debido a que, conforme al oficio SSE/1749/2016, de nueve de noviembre de dos mil dieciséis, la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz informó al Municipio actor que el monto que corresponde al Municipio por concepto de participaciones en el mes de octubre de dicho mes, asciende a la cantidad de $906,693.33. Cabe destacar que dicha cantidad incluye: 1) Fondo General; 2) Fondo Especial IEPS; 3) Fondo de Fomento Municipal; 4) Tenencia de vehículos; 5) ISAN; 6) Fondo de Compensación del ISAN; 7) Fondo de Fiscalización; 8) Fondo de Extracción de Hidrocarburos; 9) Participaciones de Gasolina y D.; y, 10) Incentivo a la venta de Gasolina y D..(44)

En este sentido, el Poder Ejecutivo Local pagó de manera extemporánea las participaciones federales que corresponden al Municipio en los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

Cabe destacar que, en la jurisprudencia P./J. 46/2004, este Pleno ha determinado, conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, que la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.

"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."

b. Análisis de omisión de pago de aportaciones federales

Por otra parte, el Municipio actor impugnó la omisión de pago de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal de los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, cada uno por el monto de $2'977,529.00 (dos millones novecientos setenta y siete mil quinientos veintinueve pesos 00/100 moneda nacional).

Esta Primera Sala estima que el monto mensual reclamado por el Municipio es correcto, al tener sustento en el Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave para el ejercicio fiscal 2016, publicado en la Gaceta Oficial Local el veintinueve de enero de dos mil dieciséis.

Ahora bien, del análisis de las constancias que obran en el expediente, esta Primera Sala concluye que la autoridad demandada incurrió en omisión de entrega de los recursos económicos federales que le corresponden al Municipio por concepto de aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

De las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal se desprende que, de conformidad con la normativa de la Ley de C.F. aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ministró en tiempo, de acuerdo con el calendario de ministración, los recursos relativos a los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF).(45) Sin embargo, no existe prueba alguna que hasta este momento acredite que la entidad encargada del Ejecutivo Local hubiere entregado el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal correspondientes a los meses agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis al Municipio actor.

Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, deben pagarse al Municipio actor los intereses respectivos. Dichos intereses deberán pagarse conforme a las fechas señaladas en el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la llave, para el ejercicio fiscal 2016, publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, cuyo punto décimo establece lo siguiente:

"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la Distribución y Calendarización para la Ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP, ..."

Ver distribución y calendarización

Por estas razones, esta Primera Sala estima que el Poder Ejecutivo debe realizar el pago de los intereses que se hayan generado en virtud de la omisión del pago del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal a partir del día siguiente a la fecha límite de pago (siete de septiembre, siete de octubre, y cuatro de noviembre de dos mil dieciséis, respectivamente) y hasta la fecha en que se liquide la cantidad adeudada.

Similares consideraciones se tomaron en los precedentes de las controversias constitucionales 184/2016 y 162/2016.

IX. Efectos

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional, en términos del considerando cuarto de esta ejecutoria.

TERCERO.—Se declara la invalidez de los actos impugnados, por las consideraciones y para los efectos precisados en los apartados octavo y noveno de la presente ejecutoria.

N.; haciendo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de L. (ponente), J.R.C.D., quien se reservó el derecho a formular voto concurrente, J.M.P.R., A.G.O.M. y presidenta N.L.P.H., quien votó con el sentido pero apartándose de las consideraciones.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 78/2005 y P./J. 46/2004 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, julio de 2005, página 914 y XIX, junio de 2004, página 883, respectivamente.

________________

1. Constitución General

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

2. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: ...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."

3. Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

4. Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

"Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquellas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención."

"Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

5. Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

6. "El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."

7. Lo anterior se desprende del capítulo de actos cuya invalidez demanda el Municipio actor donde señala: "La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio de Ayahualulco, Veracruz, con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de dos mil cinco a la fecha de presentación de la demanda, conforme a lo previsto por los artículos 6o., segundo párrafo de la Ley de C.F. y 10 de la Ley Número 251, el pago de intereses correspondiente (sic)." (foja 3 del expediente de controversia constitucional)

8. Al respecto, el Municipio señala a foja 2 del expediente de controversia constitucional: "las entregas retrasadas por parte del demandado, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio de Ayahualulco, Veracruz, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis hasta la fecha de la presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta que sea puntual la entrega."

De igual manera, a foja 10 del expediente de controversia constitucional, el Municipio precisa que fue solicitado a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz el pago de los siguientes conceptos adeudados:

Ver conceptos adeudados 1

9. Fojas 154 a 162 del expediente de controversia constitucional.

10. En el capítulo de conceptos de invalidez se solicita "se haga el pago al Municipio actor por concepto de los intereses devengados por el retardo en la entrega de las participaciones federales correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de dos mil siete, así como los que se sigan devengando hasta la entrega puntual de las mismas." (foja 12 del expediente de controversia constitucional)

11. Resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión celebrada el 20 de junio de 2018, por unanimidad de votos.

También sirve de apoyo a lo anterior, lo siguiente:

Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado."

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia «P./J. 64/2009», del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, Novena Época, página 1461, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS. Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."

12. A foja 10, el Municipio precisa que fue solicitado a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz el pago de los siguientes conceptos adeudados:

Ver conceptos adeudados 2

13. Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar: ...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado."

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia «P./J. 64/2009» del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial «de la Federación» y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, Novena Época, página 1461, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS. Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir."

14. Foja 9 del expediente de la controversia constitucional 212/2016.

15. Controversia constitucional 162/2016, resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de once de abril de dos mil dieciocho, y controversia constitucional 184/2016, resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de la misma fecha.

16. Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

17. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P./J. 43/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.—El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

18. Foja 157 del expediente de controversia constitucional.

19. Al respecto, se deben descontar los días veinticuatro y veinticinco de septiembre; uno, dos, ocho, nueve, doce, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve, treinta de octubre; y uno, dos, cinco y seis de noviembre de dos mil dieciséis.

20. Al respecto, se deben descontar los días veintidós, veintitrés, veintinueve, treinta de septiembre; así como uno, dos, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiuno, veintiséis y veintisiete de noviembre.

21. Fojas 158 y 159 del expediente de controversia constitucional.

22. D., al respecto, el tres, cuatro, diez, once y dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis; así como uno, siete, ocho, catorce y quince de enero del año siguiente.

23. Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

24. El síndico acreditó su carácter mediante constancia de mayoría de nueve de julio de dos mil trece, que lo acredita como síndico único del Ayuntamiento de Ayahualulco, Veracruz, por el periodo dos mil catorce a dos mil diecisiete.

25. Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

26. Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de I. de la Llave

"Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo;

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

27. Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: gobernador del Estado."

"Artículo 49. Son atribuciones del gobernador del Estado: ...

"XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal."

28. Acreditando tal carácter con constancia de mayoría de doce de junio de dos mil dieciséis, emitida por el Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, mediante la cual se declara a M.Á.Y.L., gobernador electo del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio constitucional del uno de diciembre de dos mil dieciséis al treinta de noviembre de dos mil dieciocho.

29. Ley reglamentaria de la materia

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

30. Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave

"Artículo 5. La Legislatura vigilará el estricto cumplimiento de la presente ley y de la Ley de C.F. en lo referente a las participaciones federales que les correspondan a los Municipios, y sobre la aplicación por los Ayuntamientos de las aportaciones federales.

"La Legislatura determinará los montos a distribuir a los Municipios de las participaciones federales de conformidad a lo establecido por esta ley.

"Los Municipios podrán dirigir sus inconformidades a la Legislatura del Estado respecto de la aplicación de la presente ley. La Legislatura resolverá las inconformidades en los términos que corresponda."

31. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos, en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala, en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008, paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012, por unanimidad de 5 votos.

32. Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213.

33. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente.

34. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XI, febrero de 2000, página 514.

35. Al resolver la controversia constitucional 5/2004, del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

36. Ley de C.F.

"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."

37. En cumplimiento a lo indicado, el veintiocho de enero de dos mil dieciséis se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis.

38. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala, al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

39. Fojas 154 a 162 del expediente de controversia constitucional.

40. Lo anterior con fundamento en el Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz por concepto del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal, del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación de los Ingresos derivados de la Aplicación del Artículo 4o.-A de la Ley de C.F., del Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos para el ejercicio fiscal 2016.

41. Al respecto, debe precisarse que de la lectura del oficio SSE/1543/2016, de 7 de octubre de 2016, se desprende que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz informó al presidente municipal de Ayahualulco, que el monto por concepto de participaciones federales del mes de septiembre asciende a la cantidad de $987,407.95. Dicho monto comprende: 1) Fondo General; 2) Fondo Especial IEPS; 3) Fondo de Fomento Municipal; 4) Tenencia de vehículos; 5) ISAN; 6) Fondo de Compensación del ISAN; 7) Fondo de Fiscalización; 8) Fondo de Extracción de Hidrocarburos; 9) Participaciones de Gasolina y D.; y, 10) Incentivo a la Venta de Gasolina y D..

Dicho oficio puede ser consultado en http://gevoasapp.veracruz.gob.mx/participaciones/Componentes/oficios.jsp y se invoca como un hecho notorio, en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles.

42. Foja 158 del expediente de controversia constitucional.

43. Foja 159 del expediente de controversia constitucional.

44. Dicho oficio puede ser consultado en http://gevoasapp.veracruz.gob.mx/participaciones/Componentes/oficios.jsp y se invoca como un hecho notorio, en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles.

45. Foja 71 vuelta del expediente de la controversia constitucional 212/2016.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de julio de 2019 a las 10:12 horas en el Semanario Judicial de la Federación.