Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 218/2016. MUNICIPIO DE NAOLINCO, VERACRUZ . 19 DE SEPTIEMBRE DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: R.S.N..

Ciudad de México, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al 19 de septiembre de 2018, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 218/2016, promovida por el Municipio de Naolinco, Veracruz.

RESULTANDO

PRIMERO.—El Municipio de Naolinco, Veracruz, promovió controversia constitucional el 2 de diciembre de 2016, en contra del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, por los actos siguientes:

a) La omisión en la entrega del recurso federal destinado y etiquetado para el Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A 2016 (FORTAFIN A 2016) que le corresponde al Municipio actor, por un monto total de $17'841,043.00.

b) La omisión en la entrega de las aportaciones federales del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) y del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) que le corresponden al Municipio actor.

c) La invasión a la esfera jurídica de competencia constitucional reconocida al Ayuntamiento actor al disponer de los recursos federales que le fueron asignados, impidiendo la libre administración de la hacienda pública municipal.

SEGUNDO.—La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan.

1. El Municipio actor, por disposición legal tiene derecho a recibir participaciones federales, entre las que se encuentran los recursos asignados dentro de los ramos 023 (Fortalecimiento Financiero para la Inversión A 2016) y 033, integrado por el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal.

2. El Municipio actor dejó de percibir por parte del Gobierno estatal, las participaciones federales correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios desde el mes de agosto de 2016.

3. El último recurso depositado de los meses anteriores fue hecho el 10 de noviembre de 2016, por las cantidades siguientes: $917,043.00 y $905,083.00, los cuales presumimos pudieran corresponder a los meses de agosto y septiembre de 2016, suposición que se realiza derivado de que no existe etiqueta alguna que permita identificar el concepto del fondo al que corresponde, pero al ser esos meses los más antiguos de los adeudados, es que se realiza tal presunción; sin embargo, aun y cuando pudiera corresponder a dichos meses, la fecha de depósito se encuentra desfasada a la que por disposición legal debió haberse hecho.

4. Aun quedaría pendiente de pago de dicho fondo (FORTAMUNDF) el mes de octubre de 2016, por la cantidad de $917,043.00, el cual debió ser pagado a más tardar el 4 de noviembre de 2016.

5. Desde el mes de agosto de 2016, a la fecha de la presentación de la demanda, no se ha realizado al Municipio actor la entrega de los recursos que le corresponden del FISM, específicamente de los meses de agosto, septiembre y octubre, por la cantidad de $1’121,413.00 por cada mes adeudado.

6. Mediante oficio DGIP/806/2016, de 19 de agosto de 2016, la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz informó al Municipio actor que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó y transfirió los recursos relativos al FORTAFIN A 2016, por un monto total de $17'841,043.00, asimismo, se le informó a la parte actora los documentos que debían entregarse ante esa Secretaría para que se procediera a la entrega de dichos recursos, los cuales fueron entregados oportunamente. Así, desde el día 27 de octubre de 2016, se cumplieron todos los requisitos legales para que esos recursos fueran entregados al Municipio, sin embargo, a la fecha de la presentación de la demanda no le han sido transferidos.

TERCERO.—La parte actora hizo valer el concepto de invalidez que se sintetiza a continuación:

• Los actos impugnados violan en perjuicio del Municipio actor las garantías de legalidad, certeza y seguridad jurídica consagradas en los artículos 1o., 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 115, fracción IV, de la misma N.F., al retener indebida e injustificadamente los recursos públicos que le fueron asignados, lo que impide al Municipio que administre libremente la hacienda pública.

CUARTO.—El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 1o., 14, 16, 17 y 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, solicitó la suspensión de los actos impugnados.

QUINTO.—El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 218/2016, y designó como instructor al Ministro J.L.P..

El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; reconoció el carácter de demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz y, ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

SEXTO.—M.Á.Y.L., gobernador del Estado de Veracruz, contestó la demanda en la que ofreció pruebas e hizo valer causales de improcedencia.

SÉPTIMO.—El Municipio actor presentó un escrito el 15 de marzo de 2017, en el que informó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el estado actual que guarda la "retención" de los recursos públicos reclamados, de la siguiente forma:

a) Respecto del FORTAMUNDF, han sido pagados la totalidad de recursos asignados para el ejercicio fiscal de 2016, por lo que recibió la cantidad total de $11'004,521.00

b) Respecto del FISMDF existe un adeudo en el ejercicio fiscal de 2016, por la cantidad total de $3'364,239.00 correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre (foja 186 de autos); cantidad que mantiene vigente la afectación del acto cuya invalidez se impugna en esta controversia constitucional.

c) Respecto del FORTAFIN A 2016, el 20 de diciembre de 2016, se recibió un depósito por la cantidad de $5'352,312.00, por lo que existe un adeudo por la cantidad de $12'488,730.00; cantidad que mantiene vigente la afectación del acto cuya invalidez se impugna en esta controversia constitucional.

El Ministro instructor tuvo por formuladas las manifestaciones del Municipio actor y por ofrecidas las pruebas que anexó; asimismo, precisó que este Alto Tribunal, al momento de dictar sentencia, analizará en conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada.

OCTAVO.—El delegado del Poder Ejecutivo del Estado remitió a esta Corte el oficio mediante el cual el tesorero de la Secretaría de Finanzas informa sobre los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) y del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondientes al Municipio actor.

NOVENO.—El 29 de enero de 2018, tuvo verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero, del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de este Tribunal.

SEGUNDO.—Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de demanda se advierte que quien promueve la controversia es el Síndico del Ayuntamiento de Naolinco, carácter que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría que le fue otorgada por el Consejo Municipal de Naolinco, el 9 de julio de 2013.

De acuerdo con el artículo 37, fracción I, de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al Síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Asimismo, se reconoce la legitimación del Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—Legitimación pasiva. A continuación se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda. Al Poder Ejecutivo del Estado se le atribuye la omisión en la entrega de aportaciones y recursos federales.

M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda, en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con la copia certificada de la Constancia de Mayoría, de 12 de junio de 2016, mediante la cual se le declara como gobernador electo, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 42 dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: gobernador del Estado."

En consecuencia, M.Á.Y.L., tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia.

CUARTO.—Precisión de actos. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuáles son los actos concreta y específicamente reclamados por el Municipio actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado como "actos que se demanda su invalidez", el Municipio señaló los siguientes:

A) La retención injustificada del recurso federal destinado y etiquetado para el "FONDO PARA EL FORTALECIMIENTO FINANCIERO PARA LA INVERSIÓN A 2016" por un monto total de $17'841,043.00, a favor del Ayuntamiento de Naolinco, Veracruz.

B) La retención injustificada del recurso federal destinado y etiquetado para el ramo 033, integrado por los fondos: de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUNDF) y el de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF).

C) La invasión a la esfera jurídica de competencia constitucional reconocida al Ayuntamiento, al disponer de los recursos federales que fueron asignados al Ayuntamiento de Naolinco e impidiendo la libre administración de la hacienda pública municipal conformada, entre otros, por los recursos federales, prevista en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General de la República.

De lo anterior, se desprende que el actor controvierte la omisión en la entrega de los recursos federales indicados, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se hubieran realizado, a la fecha de la presentación de la demanda, las entregas correspondientes.

De los antecedentes narrados por el Municipio actor, se desprende que respecto del FORTAMUNDF manifiesta en un primer momento, que se le han dejado de ministrar los recursos correspondientes de agosto, septiembre y octubre de 2016; en un segundo momento, aduce que existen dos depósitos a su favor que posiblemente podrían corresponder a los meses de agosto y septiembre, pues no existe alguna "etiqueta" que permita identificar el concepto del fondo al que corresponden y que aun y cuando así fuese, la fecha de depósito está desfasada a la que por disposición legal debió haberse realizado; aunado a lo anterior, señala que en todo caso quedaría pendiente de pago el mes de octubre de 2016, por la cantidad de $917,043.00

Respecto del FISMDF precisa que al momento de la presentación de la demanda, no se han entregado al Municipio actor los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, por la cantidad de $1'121,413.00 por cada mes adeudado.

Finalmente, respecto del FORTAFIN A 2016 insiste en que a la fecha de la presentación de la demanda se le adeuda la cantidad de $17'841,043.00

De los datos anteriores es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugna:

a) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) que le corresponden al Municipio actor, de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, por la cantidad total de $3'364,239.00

b) La omisión de entregar los recursos del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A-2016 (FORTAFIN A 2016) que le corresponden al Municipio actor, por la cantidad de $17'841,043.00

c) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) que le corresponden al Municipio actor, de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(1) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."

QUINTO.—Directrices establecidas por el Pleno cuando se impugnan actos negativos. En virtud del acto controvertido que subsiste, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, los que implican un no hacer– el Pleno de este Alto Tribunal, ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.

Al resolver la controversia constitucional 3/97(2) se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su Ley R.mentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES."(3)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.

Asimismo, se estableció que en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.

En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(4) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.

De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento mientras que tal omisión persista.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(5)

Cabe destacar que para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no sólo del incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyo rubro se transcribe: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD."(6)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran en forma extemporánea participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia constitucional 20/2005,(7) el Pleno de esta Suprema Corte señaló, que entre los actos impugnados se encontraba: "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio ... , esto es, desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".

Se arribó a esa conclusión, en virtud de que en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer– la demanda debe ser presentada dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda, se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes –monto principal– las cuales generaron el derecho al pago de intereses –monto accesorio– con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquel en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

De lo anterior, puede concluirse válidamente que en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de participaciones federales, el plazo de 30 días para presentar la demanda de controversia constitucional, empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.

Por ende, la falta pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones anteriores –por identidad de razón– la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE."(8)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99 de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA."(9)

e) Posibilidad de ampliar demanda.

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA."(10)

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, más no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en donde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los 15 días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga, respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

SEXTO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.

Sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

Sin embargo, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.

En relación con la omisión de entrega de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, de las constancias de autos se advierte que el Tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio número TES/672/2017, reconoce expresamente, que están pendientes de pago las cantidades correspondientes a los meses referidos.

Por tanto, debe concluirse que la demanda se presentó en tiempo, pues aplica la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones, consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento mientras la omisión combatida subsista.

En relación con la omisión de entrega de los recursos del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A 2016 (FORTAFIN A 2016), del referido oficio TES/672/2017 y de la contestación a la demanda realizada por el titular del Poder Ejecutivo estatal, no se desprende manifestación alguna en relación con dicho fondo; no obstante lo anterior, la parte actora mediante escrito presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 15 de marzo de 2017, manifiesta y acredita que el 20 de diciembre de 2016, recibió un pago parcial por la cantidad de $5'352,312.90, por lo que existe un adeudo por $12'488,730.00

En consecuencia, en relación con los recursos correspondientes al fondo de referencia, ya no se está en presencia de una omisión absoluta, sino de un acto de hacer que tiene un carácter positivo, razón por la cual deben impugnarse dentro del plazo de 30 días posteriores a aquél en que la entrega de la cantidad referida tuvo lugar.

Cabe destacar que el pago parcial en comento –de 20 de diciembre de 2016– fue posterior a la fecha de presentación de la demanda que dio origen a esta controversia constitucional –2 de diciembre de 2016–, lo que permite concluir que su impugnación es oportuna.

Finalmente, respecto a la omisión en la entrega de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), el Tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación mediante oficio TES/672/2017 manifiesta y acredita que sí se realizaron las entregas de dichos recursos, respectivamente, el 31 de agosto, y 10 de noviembre de 2016; en consecuencia, en cuanto a tales recursos ya no se está en presencia de una omisión absoluta, sino que dichos pagos constituyen un acto de hacer, es decir, tienen un carácter positivo, razón por la cual deben impugnarse dentro del plazo de 30 días posteriores a aquél en que la entrega de recursos tuvo lugar.

Por lo que respecta al mes de agosto, el plazo de 30 días para promover la controversia constitucional, transcurrió del 1 de septiembre al 18 de octubre de 2016. Por tanto, si la demanda se presentó el 2 de diciembre de 2016, entonces es extemporánea por lo que hace al pago de FORTAMUNDF del mes de agosto de 2016.

Respecto de los meses de septiembre y octubre, el plazo de 30 días para promover la controversia constitucional transcurrió del 11 de noviembre de 2016 al 9 de enero de 2017. Por tanto, si la demanda se presentó el 2 de diciembre de 2016, entonces es oportuna por lo que hace al pago de FORTAMUNDF de los meses de septiembre y octubre de 2016.

SÉPTIMO.—Causas de improcedencia y sobreseimiento invocadas por el Poder Ejecutivo. El demandado realiza argumentos relativos a la oportunidad del presente medio de impugnación, aspecto que fue motivo de análisis en el considerando anterior del presente fallo.

Asimismo, el Ejecutivo estatal hace valer la causal de sobreseimiento relacionada con la inexistencia del acto consistente en la retención injustificada del recurso federal, pues el demandado desconoce la existencia de retención alguna con anterioridad al 1 de diciembre de 2016, fecha a partir de la cual encabeza el Gobierno del Estado de Veracruz; sin embargo, tal causal debe desestimarse, toda vez que, como quedó precisado en el considerando cuarto de este fallo, el acto efectivamente impugnado es la omisión en la entrega de los recursos federales, por lo que la existencia o no de la omisión reclamada por el Municipio actor, en realidad atañe al estudio de fondo del presente asunto. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99,(13) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

Dado que no se advierte la actualización de causales de improcedencia y sobreseimiento distintas a las mencionadas, se procede al estudio del fondo del asunto.

De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales, y tal situación sería obviamente de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.

Sin embargo, que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V, de la Ley de Coordinación Fiscal se refiera a recursos federales, y que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios, no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que éstos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

Esta S. considera que las razones anteriores, pueden hacerse extensivas al Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A (FORTAFIN-A), cuya omisión en su entrega reclama el Municipio actor, pues si bien es cierto, dicho fondo no está constituido por participaciones o aportaciones federales, también lo es que, al estar conformado por recursos transferidos por la Federación a los Municipios a través de los Estados –los cuales fueron aprobados por la Cámara de Diputados en favor de los Municipios en el Presupuesto de Egresos de la Federación Ejercicio Fiscal 2016, con cargo a la asignación prevista en el renglón de otras Provisiones Económicas denominada "Fortalecimiento Financiero" contenido en el Anexo 20–, les debe regir el principio de integridad de los recursos municipales consagrado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues deben entregarse de manera puntual y efectiva a los Municipios.

Precisado lo anterior, esta Segunda S., estima que los conceptos de invalidez manifestados por el Municipio actor son parcialmente fundados por las razones que a continuación se exponen.

Los actos impugnados por el Municipio actor son los siguientes:

a) La omisión de entregar las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) que le corresponden al Municipio actor, de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, por la cantidad total de $3’364,239.00

b) La omisión de entregar los recursos del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A 2016 (FORTAFIN A 2016) que le corresponden al Municipio actor, por la cantidad de $17’841,043.00

c) La omisión de entregar oportunamente las aportaciones del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) que le corresponden al Municipio actor, de los meses de septiembre y octubre de 2016.

a) Omisión de entregar las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

Del oficio número TES/672/2017 signado por el Tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación, se advierte en relación con los recursos del FISMDF para el ejercicio fiscal de 2016, lo siguiente:

"...

"2) En referencia a los recursos correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver recursos y transferencias electrónicas

"Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SHCP con fecha 31 de agosto, 30 septiembre y 30 de octubre del año en curso respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SHCP.

"De lo anterior, se advierte en el SIAFEV registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago

"... "

Se debe precisar que en la jurisprudencia P./J. 46/2004,(14) de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", el Tribunal Pleno ha determinado que conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.

Para tales efectos, debe mencionarse que el 29 de enero de 2016 se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave el "ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL ENTRE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, PARA EL EJERCICIO FISCAL 2016.", que contiene el calendario que fija las fechas de pago o fecha límite de radicación a los Municipios del FISMDF, cuyo contenido es el siguiente:

Ver contenido 1

b) Omisión de entrega de los recursos del Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A 2016 (FORTAFIN A 2016).

Como se hizo referencia en el apartado de Oportunidad de esta sentencia, del contenido del referido oficio TES/672/2017 y de la contestación a la demanda no se advierte manifestación alguna relacionada con los recursos del FORTAFIN A-2016.

No obstante lo anterior, la parte actora aporta elementos de prueba para acreditar que la autoridad demandada debía realizar la entrega de recursos por concepto de FORTAFIN A-2016, como son el oficio de 19 de agosto de 2016, emitido por la Dirección General de Inversión Pública de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, del que se advierte que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó a favor del Municipio actor, recursos del FORTAFIN A 2016 por la cantidad total de $17'841,043.00, por lo que para que tales recursos le fueran transferidos, debía cumplir con diversos requisitos, los cuales, según manifiesta la parte actora, fueron cumplidos.

Asimismo, el Municipio actor exhibió un estado de cuenta bancario –foja 176 de autos– del que se advierte una transferencia electrónica a su favor por la cantidad de $5'352,312.90 el día 20 de diciembre de 2016, la cual corresponde a un pago parcial por concepto de FORTAFIN A-2016, por lo que sólo resta por entregarle la cantidad de $12'488,730.00

Esta S. considera que si bien es cierto que en autos no consta convenio alguno o documento del que se advierta fehacientemente que el Municipio actor cumplió cabalmente con los requisitos necesarios para la transferencia de los recursos, ni existe un reconocimiento expreso de adeudo por parte de la autoridad demandada en relación con dicho fondo, también es cierto que no lo niega; por lo que ante el silencio del demandado, debe tenerse por cierto el adeudo que reclama el Municipio de Naolinco.

En ese sentido, esta S. llega a la conclusión de que al menos al 20 de diciembre de 2016 –fecha en que fueron ministrados al Municipio recursos por la cantidad de $5'352,312.90 con cargo al FORTAFIN A 2016– ya se habían cumplido los requisitos necesarios para que se realizara la transferencia de fondos respectiva, no obstante ello, el ejecutivo demandado no realizó la entrega total de recursos autorizada a la parte actora.

c) Omisión de entregar oportunamente las aportaciones del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) de los meses de septiembre y octubre de 2016.

De las constancias del expediente en que se actúa se desprende que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación en el oficio TES/672/2017 ya citado, manifiesta y acredita que sí se realizaron las entregas de dichos recursos el 10 de noviembre de 2016.

Al respecto, es necesario hacer referencia al calendario que fija las fechas de pago o fecha límite de radicación a los Municipios del FORTAMUNDF, publicado el 29 de enero de 2016, en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz, cuyo contenido es el siguiente:

Ver contenido 2

Tomando en consideración la fecha límite prevista para realizar la transferencia a los Municipios respecto del mes de septiembre –7 de octubre de 2016–, si la entrega de recursos tuvo lugar el 10 de noviembre de 2016, entonces debe concluirse que se llevó a cabo de forma extemporánea.

Lo mismo ocurre con el mes de octubre, pues la fecha límite prevista para realizar la transferencia a los Municipios respecto de dicho mes, fue el 4 de noviembre de 2016 y si la entrega de recursos tuvo lugar el 10 de noviembre de 2016, entonces debe concluirse que se llevó a cabo de forma extemporánea.

Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 135/2016, así como esta Segunda S. al resolver, entre otras, las controversias constitucionales 147/2016, 157/2016, 168/2016, 180/2016, 190/2016 y 200/2016.

NOVENO.—Efectos. De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Segunda S. determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

a) Los recursos que le corresponden del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, junto con los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", esto es, respectivamente, del 8 de septiembre, 8 de octubre y 5 de noviembre de 2016, hasta la fecha en que se realice la entrega de tales recursos.

b) En relación con el Fondo para el Fortalecimiento Financiero para la Inversión A (FORTAFIN A 2016), la cantidad de $12'488,730.10, así como, los respectivos intereses por el periodo que comprende del 21 de diciembre de 2016, hasta la fecha en que se realice la entrega de tales recursos.

c) Respecto de los meses de septiembre y octubre de 2016 del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), únicamente los respectivos intereses que se hubieren generado por el periodo que comprende del día siguiente al de la fecha límite de radicación a los Municipios hasta la fecha en que se realizó la entrega de los recursos, esto es, respecto del mes de septiembre, del 8 de octubre al 10 de noviembre de 2016; y respecto del mes de octubre, del 5 al 10 de noviembre de 2016.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional en los términos precisados en el considerando sexto del presente fallo.

SEGUNDO.—Con la salvedad anterior, es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en un plazo no mayor a 90 días contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del considerando Noveno de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades. El Ministro J.L.P. emitió su voto en contra de las consideraciones.

________________

1. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

2. En sesión de 18 de mayo de 1999, por unanimidad de 9 votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

3. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 568, registro digital: 193445.

4. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y P.A.G..

5. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

6. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.

7. Resuelta en sesión de 18 de octubre de 2007, por mayoría de 8 votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquél en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

8. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

9. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

10. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21; y, ..."

12. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

13. S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, registro digital: 193266.

14. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de julio de 2019 a las 10:12 horas en el S.J. de la Federación.