Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 176/2016. MUNICIPIO DE CERRO AZUL, VERACRUZ. 5 DE SEPTIEMBRE DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I. VOTÓ CON RESERVAS JOSÉ F.F.G.S.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: R.S.N..

Ciudad de México, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al 5 de septiembre de 2018, emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 176/2016, promovida por el Municipio de Cerro Azul, Veracruz.

RESULTANDO:

PRIMERO.—El Municipio de Cerro Azul, Veracruz, promovió controversia constitucional el 25 de noviembre de 2016 en contra del Poder Ejecutivo y de la Secretaría de Finanzas y Planeación, ambos de esa entidad federativa, por los actos siguientes:

a) La omisión de entregar las aportaciones y participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b) La omisión de regularizar las entregas de las aportaciones y participaciones federales que le corresponden al Municipio actor.

c) La omisión de resarcir económicamente al Municipio actor con motivo del retraso en la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de 2015 a la fecha de la presentación de la demanda, así como el pago de intereses correspondientes.

SEGUNDO.—La parte actora manifestó, como antecedentes, los que a continuación se sintetizan:

1. Desde el año 2015 los demandados han incurrido en un retraso sistemático que oscila alrededor de los 14 días en la entrega de las participaciones federales que corresponden al Municipio actor.

2. Hasta la fecha están pendientes de pago los meses de noviembre y diciembre del 2016 del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), cantidad que asciende a $2'253,683.00; y los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por la cantidad total de $3,869,125.00

TERCERO.—La parte actora hizo valer los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:

• Los actos impugnados violan el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagra el régimen de libre administración hacendaria, así como el principio de integridad de los recursos municipales, pues, por un lado, las demandadas no han entregado puntualmente al Municipio actor las participaciones federales que le corresponden, es decir, las ha entregado de forma retrasada, por lo que no ha regularizado su entrega dentro de los tiempos que marca la ley y, por otra parte, porque ha omitido pagar al Municipio los intereses generados por el retraso en que se ha incurrido.

• Debe declararse la invalidez de los actos impugnados, para el efecto de que: i) se haga el pago al Municipio actor por concepto de intereses devengados por el retraso en la entrega de las participaciones federales correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 2016, así como los que se sigan devengando hasta la entrega puntual de los mismos; y, ii) se condene a que los demandados para que con posterioridad hagan entrega de las participaciones dentro del plazo establecido en el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal y 10 de la Ley Número 251.

CUARTO.—El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, solicitó la suspensión de los actos impugnados.

QUINTO.—El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 176/2016 y designó como instructor al Ministro J.L.P..

El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, reconoció el carácter de demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz y ordenó su emplazamiento, pero no a la Secretaría de Finanzas y Planeación estatal, por tratarse de una dependencia subordinada al primero y ordenó dar vista al procurador general de la República para que hiciera las manifestaciones que considerara pertinentes.

SEXTO.—M.Á.Y.L., gobernador del Estado de Veracruz, contestó la demanda de controversia constitucional, en la que ofreció pruebas e hizo valer causales de improcedencia.

Por su parte, el delegado del Poder Ejecutivo del Estado remitió a esta Corte el oficio mediante el cual el tesorero de la Secretaría de Finanzas informa sobre los recursos del Ramo 28 Participaciones Federales y del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM), correspondientes al Municipio actor.

SÉPTIMO.—El 11 de mayo de 2017 tuvo verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este tribunal.

SEGUNDO.—Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de demanda se advierte que quien promueve la controversia es el síndico del Ayuntamiento de Cerro Azul, carácter que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría que le fue otorgada por el Consejo Municipal de Cerro Azul el 9 de julio de 2013.

De acuerdo con el artículo 37, fracción I, de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Asimismo, se reconoce la legitimación del Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—Legitimación pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda. Al Poder Ejecutivo Estatal se le atribuyen la omisión en la entrega de diversos meses de las aportaciones federales del FISMDF y del FORTAMUNDF; la omisión de regularizar las entregas de esos recursos federales; y el pago de los intereses respectivos.

M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría de 12 de junio de 2016, mediante la cual, se le declara como gobernador electo, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 42, dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

En consecuencia, M.Á.Y.L. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia.

CUARTO.—Precisión de actos. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuáles son los actos concreta y específicamente reclamados por el Municipio actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado como "acto cuya invalidez se demande", el Municipio señaló:

1. La omisión en la entrega por parte de los demandados de las aportaciones y participaciones federales que le corresponden al Municipio actor correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 hasta la fecha de presentación de la demanda y las que se sigan generando hasta el total cumplimiento de la puntual entrega.

2. La omisión del demandado de regularizar las entregas de las aportaciones y participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos y formas que establecen la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las Bases, M. y P. a los que se ajustarán las participaciones federales.

3. La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo del retraso en la entrega de las participaciones federales comprendidas a partir de enero de 2015 a la fecha de presentación de la demanda, conforme a lo previsto por los artículos 6o., segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal y 10 de la Ley Número 251, así como el pago de intereses correspondientes; ello por los actos excesivos en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales.

En el apartado de antecedentes de su demanda, el actor impugna el retraso sistemático en la entrega de participaciones federales desde enero de 2015, sin embargo, no precisa las fechas en las que se hubieran hecho tales entregas en forma posterior a lo previsto en las disposiciones aplicables; además, en sus conceptos de invalidez señala que se le deben pagar intereses por el retraso en la entrega de los meses de noviembre y diciembre de 2016 y los que se sigan devengando hasta que se hagan de manera puntual, sin precisar si tales recursos ya fueron entregados y, en su caso, las fechas en que tales pagos tuvieron lugar; además, manifiesta que existe una omisión de regularizar las entregas en los plazos legalmente previstos.

Asimismo, el Municipio actor, en el capítulo de antecedentes de su demanda, combate expresamente la omisión en la entrega de los meses de noviembre y diciembre de 2016 del FORTAMUNDF, por la cantidad de $2'253,683.00; así como los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016 del FISMDF, por la cantidad total de $3'869,125.00.

De lo anterior se desprende que el Municipio actor en realidad controvierte la omisión en la entrega de los recursos federales indicados en el párrafo que antecede, pues sus manifestaciones ponen en evidencia que afirma no tener conocimiento de que se hubieran hecho, a la fecha de presentación de la demanda, las entregas correspondientes.

En efecto, aunque la parte actora hace referencia a la omisión en la entrega de "aportaciones y participaciones federales", así como a la omisión de regularizar su entrega, y al retraso sistemático en el pago de participaciones federales, lo cierto es que de la lectura integral de su demanda se advierte que los únicos actos que se precisan claramente como impugnados, en cuanto a fechas, conceptos y montos, son la omisión en la entrega del FISMDF y del FORTAMUNDF, no así de participaciones federales, pues, se insiste, el Municipio solamente refiere que respecto de tales recursos existe un retraso sistemático en su entrega desde 2015, sin señalar y acreditar las fechas en que se realizaron tales entregas de forma "atrasada".

Por lo anterior, es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugna:

a) La omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) que le corresponden al Municipio actor, de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b) La omisión en la entrega de las aportaciones federales del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) que le corresponden al Municipio actor, de los meses de noviembre y diciembre de 2016.

c) El pago de intereses respectivo.

En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(1) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."

Sin que deba tenerse como impugnada la omisión en la entrega de los recursos federales "que se sigan generando hasta total (sic) cumplimiento de la puntual entrega", de conformidad con la tesis de jurisprudencia P./J. 64/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS.";(2) ni tampoco se tiene como acto de forma destacada la omisión de regularizar la entrega de tales recursos en los plazos establecidos en ley, al comprenderse dentro de las omisiones en las entregas.

QUINTO.—Directrices establecidas por el Pleno cuando se impugnan actos negativos. En virtud del acto controvertido que subsiste, cabe destacar que, respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, los que implican un no hacer–, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa

Al resolver la controversia constitucional 3/97,(3) se destacó que, de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que, al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES."(4)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer

Asimismo, se estableció que, en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa

En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(5) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.

De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento mientras que tal omisión persista.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."(6)

Cabe destacar que para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no sólo del incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyo rubro se transcribe: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD."(7)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran en forma extemporánea participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia constitucional 20/2005,(8) el Pleno de esta Suprema Corte señaló que entre los actos impugnados se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que, aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio ... esto es, desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".

Se arribó a esa conclusión, en virtud de que, en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer– la demanda debe ser presentada dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes –monto principal– las cuales generaron el derecho al pago de intereses –monto accesorio– con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquel en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces, resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

De lo anterior, puede concluirse válidamente que, en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de participaciones federales, el plazo de 30 días para presentar la demanda de controversia constitucional empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.

Por ende, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones anteriores –por identidad de razón– la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE."(9)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces, corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces, se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA."(10)

e) Posibilidad de ampliar demanda

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA."(11)

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, mas no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en donde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los 15 días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces, se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

SEXTO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.

Sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos, y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

Sin embargo, la regla general de mérito puede encontrar excepciones, según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.

En relación con la omisión de entrega de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, de las constancias de autos se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio número TES/596/2017, reconoce expresamente que están pendientes de pago las cantidades correspondientes a los meses referidos.

Por tanto, debe concluirse que la demanda se presentó en tiempo, pues aplica la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones, consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento, mientras la omisión combatida subsista.

Respecto de la impugnación relativa al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) no se analizará su oportunidad, en razón de que esta Sala advierte una causa de sobreseimiento que se analizará mas adelante.

Ahora, por lo que hace al acto cuya invalidez se demanda que se identificó como el pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de recursos, al tratarse de un accesorio de los montos principales, sigue la suerte de éstos, por lo que sólo se estiman oportunos –en cuanto a su impugnación, pues el aspecto de la procedencia de su pago corresponde al fondo del asunto– los relativos a los montos principales que así se calificaron.

Por las razones expuestas, se declara infundada la causal de improcedencia vertida por la autoridad demandada, relacionada con la extemporaneidad de la demanda.

SÉPTIMO.—Causas de improcedencia invocadas por el Poder Ejecutivo. El demandado realiza argumentos relativos a la oportunidad del presente medio de impugnación, aspecto que fue motivo de análisis en el considerando anterior del presente fallo.

Asimismo, el Ejecutivo Estatal hace valer que, en el caso, se actualiza el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, pues a su consideración, el Municipio actor no agotó la vía previa para el reclamo del pago de los intereses derivados de la falta de pago de los recursos federales, además de que su pago se encuentra previsto en la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios de Veracruz, no en la Constitución Federal.

Debe desestimarse dicho argumento de improcedencia, ya que los intereses reclamados por la parte actora derivan de la supuesta omisión de entrega de los recursos federales señalados por el Municipio actor, protegidos por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, existen precedentes fallados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en los que se ha pronunciado sobre la procedencia del pago de intereses derivados de la falta de pago de recursos federales, como en la controversia constitucional 5/2004,(12) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004, que se invocará más adelante.

En ese orden de ideas, de la lectura integral del escrito de demanda, se advierte que se alega una violación directa a la Constitución Federal, por lo cual, no debe agotarse previamente la vía establecida en la ley local para efectos de la procedencia de la presente controversia constitucional. Al respecto, se invoca la jurisprudencia P./J. 136/2001,(13) del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, de rubro siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."

Además, la existencia o no de la omisión reclamada por el Municipio actor, en realidad atañe al estudio de fondo del presente asunto. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99,(14) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

OCTAVO.—Causa de sobreseimiento que se advierte de oficio. Esta Segunda Sala advierte que, al momento de la presentación de la demanda de la presente controversia constitucional, no existía aún la obligación de pago respecto de los meses reclamados correspondientes al FORTAMUNDF (noviembre y diciembre de 2016).

En efecto, por lo que hace al mes de noviembre, del calendario de pago respectivo se aprecia que la fecha límite de radicación de los recursos a los Municipios era el 7 de diciembre de 2016; y respecto del mes de diciembre, la fecha límite era el 20 del mismo mes, como se advierte a continuación:

Ver calendario de fechas de pago del FORTAMUNDF

Por tanto, a la fecha de la presentación de la demanda –25 de noviembre de 2016– el Ejecutivo Estatal todavía estaba en condiciones de entregar oportunamente los recursos correspondientes, es decir, hasta ese momento aún no podría considerarse que existía una obligación de pago incumplida.

De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.

La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales, y tal situación sería obviamente de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.

Sin embargo, que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal se refiera a recursos federales, y que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios, no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

Precisado lo anterior, esta Segunda Sala estima que los conceptos de invalidez manifestados por el Municipio actor son fundados, por las razones que a continuación se exponen:

Los actos impugnados por el Municipio actor –respecto de los cuales no se decretó el sobreseimiento en los considerandos que anteceden– son los siguientes:

a) La omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) que le corresponden al Municipio actor, de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b) El pago de intereses respectivo.

De las constancias que obran en autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio número TES/596/2017, respondió la solicitud de información hecha por el secretario de Gobierno de la entidad, respecto de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal para el ejercicio fiscal de 2016 asignados al Municipio actor.

En la parte conducente del oficio de mérito se menciona lo siguiente:

"... a) En referencia a los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones y transferencias electrónicas

"De lo anterior, se advierte en el Siafev registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago

..."

Se debe precisar que en la jurisprudencia P./J. 46/2004,(15) de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.", el Tribunal Pleno ha determinado que conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.

Para tales efectos, debe mencionarse que el 29 de enero de 2016 se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave el "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016.", que contiene el calendario que fija las fechas de pago o fecha límite de radicación a los Municipios del FISMDF, cuyo contenido es el siguiente:

Ver calendario de fechas de pago del FISMDF 2016

Similares consideraciones sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 135/2016, así como esta Segunda Sala, al resolver, entre otras, las controversias constitucionales 147/2016, 157/2016, 168/2016, 180/2016, 190/2016 y 200/2016.

DÉCIMO.—Efectos. De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Segunda Sala determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

• Los recursos que le corresponden del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), de los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, junto con los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la fecha en que se realice la entrega de tales recursos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional en los términos precisados en el considerando octavo del presente fallo.

SEGUNDO.—Con la salvedad anterior, es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en un plazo no mayor a 90 días contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del último considerando de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades.

_________________

1. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

2. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461, registro digital: 166990.

3. En sesión de 18 de mayo de 1999, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

4. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 568, registro digital: 193445.

5. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..

6. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

7. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.

8. Resuelta en sesión de 18 de octubre de 2007, por mayoría de 8 votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de 30 días siguientes a aquel en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

9. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

10. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

11. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

12. Fallada en sesión de 8 de junio de 2004, por mayoría de nueve votos.

13. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 917, registro digital: 188010.

14. S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, registro digital: 193266.

15. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de julio de 2019 a las 10:12 horas en el S.J. de la Federación.