Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 148/2016. MUNICIPIO DE PUENTE NACIONAL, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 10 DE OCTUBRE DE 2018. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., QUIEN SE RESERVÓ EL DERECHO A FORMULAR VOTO CONCURRENTE, A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. AUSENTE: J.M.P.R.. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: F.E.T..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diez de octubre de dos mil dieciocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el once de noviembre de dos mil dieciséis, M.M.S., síndica única del Municipio de Puente Nacional, Veracruz, promovió controversia constitucional en representación de dicho Municipio, en contra de las autoridades y actos que a continuación se indican:

a) Autoridades demandadas:

1. Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.

2. Secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.

3. Director general de Contabilidad Gubernamental de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.

4. Director de Cuenta Pública de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.

5. La Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado.

b) Actos cuya invalidez se demanda:

1. Las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que corresponden al Municipio actor, por los conceptos siguientes:

• D.R. General 033, particularmente: (i) los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), por la cantidad de $1'887,724.00, correspondientes a los meses de septiembre y octubre del ejercicio dos mil dieciséis, y (ii) los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por la cantidad de $3'429,030.00, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

• Del remanente de bursatilización, por la cantidad de $347,363.59, correspondiente al ejercicio dos mil dieciséis.

2. La invalidez de cualquier orden para llevar a cabo los descuentos y retención indebidos de las participaciones federales que corresponden al Municipio actor, por los conceptos siguientes:

• D.R. General 033, particularmente: (i) los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), por la cantidad de $1'887,724.00, correspondientes a los meses de septiembre y octubre del ejercicio dos mil dieciséis, y (ii) los recursos del Fondo de Aportaciones para laInfraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por la cantidad de $3'429,030.00, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

• Del Remanente de Bursatilización, por la cantidad de $347,363.59, correspondiente al ejercicio dos mil dieciséis.

3. La omisión de las autoridades demandadas de entregar las participaciones federales que corresponden al Municipio actor, por los siguientes conceptos:

• D.R. General 033, particularmente: (i) los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), por la cantidad de $1'887,724.00, correspondientes a los meses de septiembre y octubre del ejercicio dos mil dieciséis, y (ii) los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por la cantidad de $3'429,030.00, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

• Del Remanente de Bursatilización, por la cantidad de $347,363.59, correspondiente al ejercicio dos mil dieciséis.

4. Se solicita que se declare en la respectiva sentencia la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han detenido de las participaciones que corresponden al Municipio actor, por los conceptos siguientes:

• D.R. General 033, particularmente: (i) los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), por la cantidad de $1'887,724.00, correspondientes a los meses de septiembre y octubre del ejercicio dos mil dieciséis, y (ii) los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por la cantidad de $3'429,030.00, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

• Del Remanente de Bursatilización, por la cantidad de $347,363.59, correspondiente al ejercicio dos mil dieciséis.

5. Los intereses que se hayan generado por el retraso injustificado en la entrega de los recursos mencionados.

SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se narran, en síntesis, los siguientes:

El Municipio actor ha hecho llamados y requerimientos, y también ha acudido personalmente a la Secretaría de Finanzas del Gobierno de Veracruz, a efecto de obtener el pago de las cantidades correspondientes al rubro de participaciones federales. No obstante, no se ha recibido una respuesta clara. Incluso, de manera verbal el día tres de noviembre del año en curso, se señaló que se retendría el pago de dichos montos, debido a que existían indicaciones para suspender la entrega hasta nueva orden.

Así, se adeuda por concepto de fondos federales, la cantidad de $5'664,117.59, la cual ha sido entregada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público desde hace meses al Gobierno del Estado de Veracruz, a través de su Secretaría de Finanzas.

La omisión de entregar los fondos federales pone en serio riesgo el desarrollo social al que tienen derecho los habitantes de Puente Nacional, Veracruz. Además, impide el normal funcionamiento de la hacienda municipal, corriéndose el riesgo de tener que dejar de pagar servicios como el alumbrado público o la energía eléctrica, y tendrán que paralizarse las obras públicas municipales.

TERCERO.—Conceptos de invalidez. El Municipio actor estima, en síntesis, que las autoridades demandadas transgreden el principio de integridad de los recursos municipales, el cual consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de sus participaciones.

En efecto, la omisión en la entrega de recursos es ilegal, pues no existe norma general que justifique que no se entreguen los recursos en forma completa. Ello redunda, en un perjuicio económico al Municipio actor e impacta en su libertad de administración hacendaria.

En diversas ejecutorias esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios, entre los cuales se encuentran los siguientes principios: (i) libre administración de la hacienda municipal; (ii) ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda pública municipal; (iii) integridad de los recursos municipales; (iv) derecho a percibir contribuciones; (v) reserva de fuentes de ingresos municipales; (vi) facultad para proponer a las Legislaturas las tarifas sobre valores unitarios de suelo y construcciones, y (vii) facultad para proponer leyes de ingresos municipales.

De estos principios se desprende que los fondos pertenecientes al FORTAMUNDF, FISMDF y remanente de bursatilización están sujetos a un régimen de libre administración, cuya disposición debe llevarse a cabo en los términos que fijen las leyes, para el cumplimiento de los fines de los Ayuntamientos.

Ahora bien, puede haber casos en que resulte válida la afectación y retención a las participaciones federales, ya sea para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, o por voluntad manifiesta del Municipio de destinarlos a un fin en particular. No obstante el Municipio actor no se encuentra en ninguna de esas hipótesis, por lo que resulta ilegal que se retengan sin justificación los fondos y participaciones que le corresponden.

En este sentido, la Ley de Coordinación Fiscal no permite a las autoridades estatales afectar libremente las participaciones de los Municipios; especialmente, porque se retiene el fondo que en términos del artículo 2o.-A de dicho ordenamiento, debe entregarse al cien por ciento a los Municipios. Más aún, el actor no ha manifestado su voluntad, en el sentido de que las autoridades estatales puedan llevar a cabo una retención de los fondos demandados. Por tanto, es claro que se violan los principios de libre administración hacendaria e integridad de los recursos.

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, establece el principio de libre administración de la hacienda municipal, a efecto de que los Municipios puedan priorizar la aplicación de los recursos sin que éstos se vean afectados por intereses ajenos. Así, la Federación debe garantizar a los Municipios la recepción puntual y efectiva de los recursos, porque la facultad de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos presupone que deben tener plena certeza sobre los recursos que disponen, pues de lo contrario se estaría privando a los Municipios de los apoyos necesarios para ejercer sus obligaciones constitucionales.

En el caso también existe una violación al principio de integridad de los recursos, pues el Municipio actor no recibió de forma puntual, efectiva y completa los recursos federales provenientes del fondo al fomento municipal, lo que le impidió disponer oportunamente de tales recursos y vulneró su autonomía financiera.

En efecto, una vez que la Federación decide transferir recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, el artículo 115 constitucional, garantiza que los Municipios reciban de forma puntual, efectiva y completa tales recursos, ya que cuentan con la facultad exclusiva de programar y aprobar su presupuesto de egresos, lo que supone que deben tener plena certeza sobre los recursos que tienen a su disposición. Por tanto, si la Federación y los Estados incumplen o retardan este compromiso, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales.

Además, la intervención del Estado de Veracruz respecto de los fondos de participaciones que corresponden al Municipio, es de simple mediación administrativa. En el caso de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, control y de supervisión en su manejo, pero nunca de disposición, suspensión o retención. De este modo, la omisión de hacer entrega puntual de los fondos federales que le corresponden, vulnera en perjuicio del Municipio los artículos 40, 41, 115 y 124 de la Constitución General, pues transgrede los principios de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos económicos municipales.

Los actos y omisiones cuya invalidez se demanda también son violatorios de los artículos 14 y 16, en relación con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, pues la retención de recursos económicos municipales, además de violar los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales, afecta la autonomía municipal, el federalismo y el sistema de coordinación fiscal.

El principio de integridad de los recursos económicos municipales asegura a los Municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a los cuales tienen derecho, y obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.

Por todo lo anterior, el Municipio actor considera que los actos y omisiones reclamados son inconstitucionales, por vulnerar los principios de reserva de fuentes de ingreso a los Municipios, integridad de los recursos económicos municipales, por lo que se refiere a las participaciones no entregadas y libre administración en la hacienda municipal, de ahí que deban ser declarados inválidos.

Finalmente, el actor estima que las autoridades demandadas deben entregar al Municipio actor los fondos y participaciones federales que le corresponde, más el pago de intereses por las cantidades retenidas ilegalmente.

CUARTO.—Artículos constitucionales que se aducen violados. Se señalan como infringidos los artículos 14, 16, 40, 41, 49, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Trámite. Por auto de once de noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación formó y registró el expediente, y ordenó que el asunto se turnara conforme a la certificación respectiva, correspondiendo el turno al M.A.Z.L. de L..

Por acuerdo de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, pero no así al secretario de Finanzas y Planeación, al director general de Contabilidad Gubernamental, al director de Cuenta Pública ni a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso, al tratarse de dependencias subordinadas de dichos Poderes. Asimismo, tuvo como tercero interesado al Poder Ejecutivo Federal.

Por otro lado, solicitó a los Poderes Locales demandados y al Poder Ejecutivo Federal para que enviaran copias certificadas de todas las documentales relacionadas con los actos impugnados y, finalmente, ordenó dar vista al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su derecho conviniera.

SEXTO.—Contestación del Poder Legislativo del Estado de Veracruz. La presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de Veracruz, presentó contestación a la demanda promovida por el Municipio de Puente Nacional, en la que señaló:

1. Aunque el Municipio actor señala como órgano responsable a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de Veracruz, dicho órgano es inexistente en la estructura del Congreso, por lo que no puede ser llamado a juicio el Congreso de Veracruz. En este sentido, no le asiste carácter de demandado al Congreso de Veracruz, pues éste no participó ni tuvo intervención alguna en los actos que el actor señala como impugnados.

2. Se actualiza la causa de sobreseimiento prevista en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General, pues no existe ningún acto reclamado en contra del Poder Legislativo de Veracruz, pues los actos impugnados no fueron emitidos por éste y los órganos que lo conforman no tuvieron ninguna intervención en los mismos.

3. Ad cautélam, debe señalarse que los actos precisados en los antecedentes del escrito de demanda no son propios del Congreso Local, por lo que no se pueden negar o afirmar.

4. Por otro lado, el Congreso de Veracruz reconoce la autonomía de los Ayuntamientos que integran la entidad y respeta su personalidad jurídica, así como la forma en que manejan su propio patrimonio. En términos de la fracción IV del artículo 115 constitucional, la Legislatura únicamente puede aprobar la forma en la que se designarán las participaciones federales, pero nunca retenerlas. Esto es así, ya que el Congreso no es un órgano que reciba recursos y se encargue de la distribución de los mismos.

5. El Congreso de Veracruz siempre ha respetado las facultades que corresponden a cada órgano del Estado, actuando siempre bajo las facultades que le atribuye el artículo 33 de la Constitución Local, así como el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo. Tal como se advierte en los referidos preceptos, el Congreso no tiene facultades para intervenir, retener o distribuir las participaciones federales, por lo que los conceptos de invalidez que hace valer el actor no son competencia de la Legislatura.

Por las razones expresadas, procede que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobresea en la presente controversia con respecto al Congreso del Estado de Veracruz.

SÉPTIMO.—Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. El gobernador del Estado de Veracruz presentó contestación a la demanda promovida por el Municipio de Puente Nacional en los términos siguientes:

1. Los hechos relacionados con la emisión y publicación del decreto de presupuesto de egresos en el Diario Oficial de la Federación, son parcialmente ciertos. Por cuanto hace a la afirmación de que existe una omisión de transferir los recursos, así como los supuestos requerimientos y denuncias, éstos no se afirman ni se niegan, pues no resultan propios de la administración actual. En cambio, se niega que el día tres de noviembre de dos mil dieciséis le haya sido comunicado al actor que se le retendría el pago de los montos reclamados, en tanto existían indicaciones para que se suspendiera su entrega hasta nueva orden.

Por otro lado, debe otorgarse valor probatorio a la confesión espontanea del Municipio actor, en el sentido de que (i) conoce la calendarización de pagos de participaciones y el acuerdo por el que se dio a conocer la distribución de aportaciones que fueron publicados en el periódico oficial del Estado de Veracruz, y (ii) sabía con meses de anterioridad a la presentación de su demanda, que la Federación había remitido los recursos que reclama al Estado de Veracruz.

2. Se actualiza la causa de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, pues la demanda se presentó fuera del plazo de treinta días señalado en el artículo 21 de dicho ordenamiento, los cuales deben computarse a partir de que el actor tenga conocimiento del acto.

El Municipio actor realmente se encuentra señalando como acto reclamado una omisión derivada de un acto positivo que fue conocido por éste de manera automática al concluir el plazo que tenía el Estado para remitir los recursos de manera íntegra. En otras palabras, el Municipio actor tuvo expedito su derecho a ejercitar la acción respectiva a partir del día siguiente en que concluyó el plazo establecido por la Ley de Coordinación Fiscal para que el Estado realice la entrega al Municipio.

Así, el Municipio actor conocía de antemano las fechas en las que debió recibir los recursos federales que ahora reclama. Por tanto, al no haberlas recibido de conformidad con los plazos establecidos para ello, el cómputo del plazo para inconformarse inició y concluyó sin que el interesado haya hecho valer su reclamo.

3. Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con la fracción III del artículo 20 de dicho ordenamiento, pues el acto materia de controversia es inexistente.

Esto es así, ya que el Municipio actor señala como actos reclamados, la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y aprobaciones que se hayan emitido para la retención de recursos, la cual supuestamente le fue comunicada el día tres de noviembre de dos mil dieciséis. Tal manifestación es falsa, y le corresponde al Municipio actor probar su afirmación.

4. Se actualiza la causa de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, pues el actor tenía la obligación de agotar la vía prevista en la ley para la solución del conflicto.

Esto es así, ya que el pago de intereses al que alude el Municipio actor se encuentra previsto en la Ley de Coordinación Fiscal, no en la Constitución General. Por tanto, resulta aplicable el artículo 5o. de la Ley de Coordinación Fiscal para los Estados y Municipios de Veracruz, que señala que los Municipios podrán dirigir sus inconformidades a la Legislatura del Estado.

De este modo, no existe afectación alguna a la esfera de competencias del Municipio actor y, de existir violación en relación con su derecho a recibir el pago de intereses, ello en modo alguno implicaría una violación directa a la Constitución General, por lo que la excepción al principio de definitividad no se actualiza.

5. Por lo que hace al concepto de invalidez formulado por el Municipio actor, el Poder Ejecutivo Local estima que los planteamientos son inatendibles, ya que la controversia constitucional es improcedente, toda vez que el estudio de las causas de improcedencia es cuestión de orden público y en el presente caso se actualizan las causales contenidas en el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

Sin perjuicio de lo anterior, el Poder Ejecutivo Local señala que en caso de que exista algún derecho en favor del Municipio actor éste únicamente será respecto de las cantidades que no le hayan sido entregadas, lo cual se demostrará en el momento procesal oportuno con los documentos que han sido requeridos a la dependencia que cuenta con dicha información.

OCTAVO.—Manifestaciones de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. El Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo Federal, formuló las siguientes manifestaciones:

1. Aunque el Municipio actor señala en su escrito de demanda como acto reclamado la retención de participaciones federales, lo cierto es que su demanda se enfoca en demostrar que sufrió una afectación por la falta de entrega de aportaciones federales, como lo son el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

Las participaciones federales son recursos que los Estados y Municipios ejercen libremente pertenecientes al Ramo General 28; mientras que las aportaciones son recursos etiquetados y constituyen fondos destinados al Ramo General 33, siendo estos últimos los que reclama el Municipio actor. Así, la litis a resolver se constriñe, únicamente en determinar si el Ejecutivo Estatal omitió transferir las aportaciones federales al Municipio de Puente Nacional, lo cual resulta ajeno al Poder Ejecutivo Federal, que ministró los recursos de dichos conceptos al Estado de Veracruz.

2. En términos de la Ley de Coordinación Fiscal, al Ejecutivo Federal le corresponde distribuir los recursos del FISMDF y del FORTAMUNDF a las entidades federativas, quienes deberán, a su vez, repartirlas entre los Municipios. Así, el Ejecutivo Federal no es el responsable de transferir directamente las aportaciones federales a los Municipios, toda vez que serán las entidades federativas las responsables de asignar y realizar la transferencia correspondiente a los Municipios, con fundamento en sus propias normas locales.

En el caso, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Poder Ejecutivo Federal, hizo entrega al Gobierno de Veracruz de los recursos relacionados con las aportaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

NOVENO.—Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

DÉCIMO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO PRIMERO.—Avocamiento. Previo dictamen, el presidente de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó que ésta se avocará al conocimiento del asunto, y devolver los autos a la ponencia, para formular el proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como con el punto segundo, fracción I, en relación con el punto tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, emitido el trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional entre el Municipio de Puente Nacional, Estado de Veracruz y el Poder Ejecutivo y Legislativo de la misma entidad federativa, sin que sea necesaria la intervención del Pleno de la Suprema Corte de Justicia Nación.

SEGUNDO.—Fijación de los actos impugnados. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Plítica de los Estados Unidos Mexicanos,(1) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.

En su escrito de demanda el Municipio actor impugnó los actos que a continuación se transcriben:

"1) De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que corresponden al Municipio de Puente Nacional, Veracruz.

"Por el concepto de Ramo General 033, y en lo particular a:

"a. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), $1'887,724.00 (un millón ochocientos ochenta y siete mil setecientos veinticuatro pesos 00/100 M.N.), de los meses de septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"b. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), $3'429,030.00 (tres millones cuatrocientos veintinueve mil treinta pesos 00/100 M.N.) de los meses de agosto, septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"Por el concepto de remanente de bursatilización:

"c. Remanente de bursatilización 2016 $347,363.59 (trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y tres pesos 59/100 M.N.).

"2. Se reclama de todas las autoridades antes señaladas la invalidez de cualquier orden para llevar a cabo los descuentos y retención indebidos de las participaciones federales que corresponden al Municipio que represento siendo los siguientes:

"Por el concepto de Ramo General 033, y en lo particular a:

"a. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), $1'887,724.00 (un millón ochocientos ochenta y siete mil setecientos veinticuatro pesos 00/100 M.N.), de los meses de septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"b. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), $3'429,030.00 (tres millones cuatrocientos veintinueve mil treinta pesos 00/100 M.N.) de los meses de agosto, septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"Por el concepto de remanente de bursatilización:

"c. Remanente de bursatilización 2016, $347,363.59 (trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y tres pesos 59/100 M.N.).

"3. Se reclama la omisión de las autoridades aquí señaladas como demandadas, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su cargo, así como a lo dispuesto en el numeral sexto párrafo segundo de la Ley de Coordinación Fiscal, toda vez que han sido omisas en entregar las participaciones federales por el concepto:

"1) De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que corresponden al Municipio de Puente Nacional, Veracruz.

"Por el concepto de Ramo General 033, y en lo particular a:

"a. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), $1'887,724.00 (un millón ochocientos ochenta y siete mil setecientos veinticuatro pesos 00/100 M.N.), de los meses de septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"b. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), $3'429,030.00 (tres millones cuatrocientos veintinueve mil treinta pesos 00/100 M.N.) de los meses de agosto, septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"Por el concepto de remanente de bursatilización:

"c. Remanente de bursatilización 2016, $347,363.59 (trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y tres pesos 59/100 M.N.).

"Haciendo un total de los rubros mencionados de $5'664,117.59 (cinco millones seiscientos sesenta y cuatro mil ciento diecisiete pesos 59/100 M.N.)

"Mismos que hace meses ya fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"Que le corresponden al Municipio que represento, no obstante que hace meses que estas le fueron transferidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"4. Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional que ahora inicio, la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han detenido de las participaciones que corresponden al Municipio que represento provenientes del fondo por el concepto de:

"1) De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que corresponden al Municipio de Puente Nacional, Veracruz.

"Por el concepto de Ramo General 033, y en lo particular a:

"a. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), $1'887,724.00 (un millón ochocientos ochenta y siete mil setecientos veinticuatro pesos 00/100 M.N.), de los meses de septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"b. Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), $3'429,030.00 (tres millones cuatrocientos veintinueve mil treinta pesos 00/100 M.N.) de los meses de agosto, septiembre y octubre del ejercicio presupuestal 2016.

"Por el concepto de remanente de bursatilización:

"c. Remanente de bursatilización 2016, $347,363.59 (trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y tres pesos 59/100 M.N.).

"Haciendo un total de los rubros mencionados de $5'664,117.59 (cinco millones seiscientos sesenta y cuatro mil ciento diecisiete pesos 59/100 M.N.).

"Mismos que hace meses ya fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"Así como también se les condene al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, por el retraso injustificado en entregarlas a mi representada."

Pues bien, de la lectura integral de la demanda y sus anexos(2) se advierte que el Municipio actor reclama las cantidades que a continuación se detallan:

Ver cantidades

Respecto a la retención y la consecuente falta de entrega de los fondos mencionados, el Poder Ejecutivo afirmó que los actos reclamados eran inexistentes, en tanto que el Municipio actor no ha probado que la actual administración del Ejecutivo Local no se encuentra regularizada en la entrega de los recursos.

Esta S. estima que el análisis de la existencia de los actos reclamados debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la falta de pago, ello por sí sólo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

TERCERO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si los actos impugnados son actos positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003,(4) tratándose de omisiones la oportunidad se actualiza día con día. A continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones.

En la controversia constitucional 5/2004,(5) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(6) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 20/2005,(7) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco suscrito por el Secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(8) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 98/2011,(9) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(10) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 37/2012,(11) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(12) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 67/2014,(13) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(14)

En la controversia constitucional 78/2014,(15) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(16) Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(17) Finalmente por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

En controversia constitucional 73/2015,(18) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el ejercicio fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones en virtud de que se impugna la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

En la controversia constitucional 118/2014,(19) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(20) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(21)

De acuerdo con dichos precedentes, la Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos, b) los pagos parciales, c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales, y d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos. Además, en una misma demanda se pueden reclamar actos positivos u omisiones, por lo que el cómputo debe hacerse de manera independiente según el tipo de vencimiento, sea quincenal, mensual, etcétera.

Este criterio sobre la oportunidad de la demanda fue sostenido por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 135/2016 el veintidós de febrero de dos mil dieciocho, y por esta Primera S. al resolver la controversia constitucional 108/2014 el once de enero de dos mil diecisiete.

Ahora bien, para determinar la naturaleza de cada uno de los actos impugnados resulta necesario atender el reclamo que el actor hace en su demanda, a la luz de las pruebas que se tienen en el expediente sobre su pago o no, pues conforme a la doctrina relatada los pagos parciales o retrasos en el pago deben considerarse actos positivos.

En cambio, el acto impugnado relativo a los recursos del FORTAMUNDF constituye en realidad un retraso en el pago, pues los recursos correspondientes a los meses de septiembre y octubre debieron ministrarse al Municipio el siete de octubre y cuatro de noviembre de dos mil dieciséis, respectivamente, pero ambos fueron recibidos el diez de noviembre de ese año. Por esta razón, si la demanda fue promovida el once de noviembre de dos mil dieciséis y el Municipio actor tenía hasta el nueve de enero de dos mil diecisiete para hacerlo, resulta evidente su oportunida.(23) En términos similares se resolvió la controversia constitucional 184/2016 el once de abril de dos mil dieciocho.

En consecuencia, resulta infundada la causa de improcedencia planteada por el Gobierno de Veracruz, consistente en que es extemporánea la presentación de la demanda ya que el Municipio actor tenía conocimiento del calendario de pagos conforme al cual debían entregarse los recursos económicos, estando en posibilidad de ejercer las acciones correspondientes a partir del día siguiente a aquel en que feneció tal plazo.

CUARTO.—Legitimación de las partes. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes.

I.M. actor

En términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General,(24) el Municipio de Puente Nacional, perteneciente al Estado de Veracruz es un ente legitimado para promover este medio de control constitucional.

En representación de ese Municipio comparece M.M.S., con el carácter de síndica del Ayuntamiento de ese Municipio, cargo que acreditó con la copia certificada de la constancia de mayoría de la elección de Ayuntamiento de Puente Nacional, expedida por el Instituto Electoral de Veracruz el nueve de julio de dos mil trece,(25) así como la relación de ediles que integrarán los Ayuntamientos de esa entidad publicada el tres de enero de dos mil catorce en la Gaceta Oficial Local.(26)

Al respecto, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz,(27) establece que el síndico tiene a su cargo la representación legal del Municipio. En consecuencia, la síndica que suscribe el escrito de demanda cuenta con la facultad de representación del Municipio actor, en términos de los artículos 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.(28)

II. Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz

El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, compareció por conducto de M.Á.Y.L., gobernador constitucional del Estado, carácter que demostró con copia certificada de la constancia de mayoría y validez emitida por el Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, en la cual se le acredita como gobernador constitucional para el periodo 2016-2018.(29)

Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir a esta vía como titular del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, de conformidad con los artículos 42 y 49, fracción XVIII de la Constitución Política de esa entidad.(30) En consecuencia, se reconoce la legitimación procesal del gobernador del Estado de Veracruz para presentar la contestación de la demanda.

III. Poder Legislativo del Estado de Veracruz

Si bien es cierto que por auto de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis se tuvo como demandado al Poder Legislativo del Estado de Veracruz, ello no impide que esta Primera S. decrete el sobreseimiento respecto del poder mencionado.

QUINTO.—Legitimación de los terceros interesados. Por auto de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis se tuvo como tercero interesado al Poder Ejecutivo Federal. No obstante, lo anterior no impide que en este momento se determine no tenerlo con ese carácter, en términos de los artículos 10, fracción III y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(33) toda vez que dichos órganos no podrían ser afectados por la sentencia que llegue a dictarse, pues los actos controvertidos no tienen conexión alguna con el ejercicio de sus competencias.(34)

SEXTO.—Causas de improcedencia. Enseguida se analizarán las causas de improcedencia y/o sobreseimiento hechas valer por las partes y las que se adviertan de oficio, al ser de estudio preferente.

Al no existir otro motivo de improcedencia planteada por las partes adicional a los ya analizados ni advertido de oficio por esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se procede a estudiar el fondo del asunto.

SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De conformidad con lo precisado en los considerandos segundo y tercero, la problemática a resolver en la presente controversia constitucional es, por un lado, si el Poder Ejecutivo de Veracruz ha omitido la entrega de los recursos provenientes del FISMDF, así como los recursos provenientes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998(35) y, por otro, si dicha autoridad incurrió en un retraso en el pago de los recursos provenientes del FORTAMUNDF.

A fin de resolver dicha problemática, en primer lugar deben recordarse los precedentes resueltos por el Tribunal Pleno y esta Primera S. en torno al artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, así como por la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de hacienda municipal.(36)

En concreto, en el tema que nos ocupa, esta Suprema Corte ha sostenido lo siguiente:

- Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

- Que el principio de libre administración de la hacienda municipal se consagra con el fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos, satisfacer sus necesidades –en los términos que fijen las leyes– y para el cumplimiento de sus fines públicos, de modo que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo los Municipios los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

- Que las participaciones y aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, no obstante ello, el principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que la integran –participaciones federales– y no sobre la totalidad de los mismos –aportaciones federales–.(38)

- Que las aportaciones federales son recursos preetiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal, aunque ello no significa que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(39)

- Que el principio de ejercicio directo implica que todos los recursos que integran la hacienda pública municipal, incluyendo aquellos que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.(40)

- Que de acuerdo con el mandato previsto en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución, las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados, por lo que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.(42)

Por su parte, en cuanto a la Ley de Coordinación Fiscal(43) que tiene como finalidad, entre otras cuestiones, coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o.,44 lo siguiente:

- Que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.

- Que la Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

- Que la entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

- Que el retraso en la entrega de las participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

- Que en caso de incumplimiento por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

- Que las participaciones deberán cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de Coordinación Fiscal.

- Que las entidades federativas, a más tardar el quince de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de Internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. De igual forma, deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición. Las publicaciones anteriores se deberán realizar conforme a los lineamientos que al efecto emita la referida secretaría.

- Que el incumplimiento a las obligaciones de información será sancionado en los términos de la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de Coordinación Fiscal, establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, se considera que resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las aportaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes, una vez transcurrido el mismo, se estimará que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(45)

Una vez precisado lo anterior, esta Primera S. procede a determinar, en primer lugar, si el Poder Ejecutivo de Veracruz ha omitido la entrega de los recursos provenientes del FISMDF correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis; en segundo lugar, si dicha autoridad incurrió en un retraso en el pago de los recursos provenientes del FORTAMUNDF correspondiente a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis y, finalmente, si ha omitido la entrega de los recursos provenientes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998.

a) Omisión en la entrega de los recursos del FISMDF.

En su demanda de controversia constitucional el Municipio actor señala que el Poder Ejecutivo Local ha omitido realizar el pago de $3'429,030.00 (tres millones cuatrocientos veintinueve mil treinta pesos 00/100 M.N.), provenientes del FISMDF, que le corresponden por concepto del pago de los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

Del análisis de las constancias que obran en el expediente, esta Primera S. concluye que la autoridad demandada incurrió en la omisión de entrega de los recursos económicos federales que se le atribuyó. En efecto, de las documentales que la autoridad demandada exhibió a esta Suprema Corte se advierte que efectivamente no se entregó al Municipio actor los recursos que le corresponden.

De las documentales exhibidas de las participaciones federales a Municipios, expedidas por la Secretaría de Finanzas del Estado de Veracruz I. de la Llave se desprende que de conformidad con la normativa de la Ley de Coordinación Fiscal aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha ministrado las participaciones en tiempo de acuerdo con el calendario de ministración.(46)

Esta Primera S. estima que, en el caso, es evidente que ha sido transgredida la autonomía del Municipio de Puente Nacional, Veracruz de I. de la Llave, pues como ya se explicó, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General que garantizan el respeto a la autonomía municipal están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que en este caso, sin lugar a dudas no se ha observado, como a continuación se demostrará.

En efecto, debe decirse que la Ley de Coordinación Fiscal para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social en el artículo 32, segundo párrafo, en relación con el artículo 35(47) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.

En el caso, de las constancias exhibidas al expediente por el director general jurídico de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz, se desprende que mediante oficio TES/569/2017, el tesorero local señaló la siguiente información respecto a las ministraciones efectuadas al Municipio actor, correspondientes al FISMDF así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:(48)

Ver información 1

En ese mismo oficio, el tesorero también informó que los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis fueron ministrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con fecha treinta y uno de agosto, treinta de septiembre y treinta de octubre del año en curso, respectivamente, a lo cual acompañó los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la referida Secretaría de Hacienda.

No obstante, destacó que de acuerdo con el Sistema de Aplicaciones Financieros del Estado de Veracruz (SIAFEV), existen los siguientes registros pendientes de pago, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre:

Ver registros pendientes de pago

Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que ante la falta de entrega de los recursos federales, deben pagarse intereses al Municipio actor. En efecto, en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz, publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se estableció lo siguiente:

"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la Ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ..."

De este modo, considerando las fechas de entrega establecidas en la Gaceta Oficial Local, así como las pruebas que obran en autos, se obtiene la información que a continuación se detalla:

Ver información 2

Así las cosas, esta S. estima que corresponde al Poder Ejecutivo realizar la entrega de los recursos provenientes del FISMDF, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, de acuerdo a las cantidades previamente determinadas, así como los intereses que se hayan generado por la falta de entrega de los recursos federales. En términos similares se resolvió la controversia constitucional 184/2016, fallada en sesión de once de abril de dos mil dieciocho, por unanimidad de cinco votos.

b) Retraso en el pago de los recursos del FORTAMUNDF

En la demanda de controversia constitucional el Municipio actor impugna la falta de entrega de $1'887,724.00 (un millón ochocientos ochenta y siete mil setecientos veinticuatro pesos 00/100 M.N.), provenientes del FORTAMUNDF, correspondiente a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis. No obstante –como se adelantó en el considerando relativo a la oportunidad de la demanda– del análisis de las constancias que obran en el expediente principal se desprende que el Poder Ejecutivo Local en realidad incurrió en un retraso en el pago de los recursos.

En efecto, en el oficio TES/569/2017, el tesorero local señaló que en relación a los recursos correspondientes al FORTAMUNDF, los pagos correspondientes al Municipio actor se encuentran cubiertos en su totalidad –lo cual demostró a través de los comprobantes de transferencias electrónicas correspondientes–(52) detallando la siguiente información:

Ver información 3

Como puede verse, el diez de noviembre de dos mil dieciséis se realizó la entrega de los recursos provenientes del FORTAMUNDF, correspondientes a los meses de septiembre y octubre de ese año. Sin embargo, aunque se demostró el pago de las aportaciones respectivas, lo cierto es que el Poder Ejecutivo Local realizó las transferencias de forma tardía, como se desprende de las fechas de entrega establecidas en la Gaceta Oficial Local:

Ver fechas de entrega

c) Omisión en la entrega de los recursos del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998.

El Municipio actor señala que el Poder Ejecutivo Local ha omitido realizar el pago de $347,363.59 (trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y tres pesos 59/100 M.N.), provenientes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998, que le corresponden por concepto de "remanente de bursatilización".

Al respecto, procede a esta Primera S. determinar si los recursos derivados del Fideicomiso F-998 forman parte de la hacienda municipal para poder establecer si fue vulnerado el artículo 115, fracción IV, constitucional.

De acuerdo con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General,(53) la hacienda municipal se integra, entre otros, por los ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor. Por lo tanto, cuando se afectan los recursos económicos que integran la hacienda municipal se genera un menoscabo al conjunto de atribuciones que el Municipio tiene garantizadas constitucionalmente, de ahí que resulte procedente la controversia constitucional contra aquellos actos que la perjudiquen.

Ahora bien, por medio de Decreto 255,(54) el Congreso del Estado de Veracruz autorizó al Ejecutivo Local –por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación– y a diversos Municipios –entre los cuales se encuentra el Municipio de Puente Nacional–, la constitución de un fideicomiso bursátil irrevocable cuyos fines principales son la emisión y colocación de valores en el mercado bursátil mexicano, así como servir de instrumento de pago de las obligaciones derivadas de su emisión y colocación.55

En relación con los Municipios fideicomitentes, se autorizó la afectación de los ingresos municipales del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos en el Estado (ISTUV)(56) conforme a los factores previstos en el artículo 15 de la Ley Número 44 de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave,(57) en el entendido de que, una vez cumplidas las obligaciones derivadas del fideicomiso, las cantidades remanentes deben ser entregadas periódicamente a los Municipios por conducto de la Secretaría de Finanzas.(58)

Cabe precisar que el Decreto 288,(59) por el que se reformó el segundo párrafo del artículo séptimo del Decreto 255, establece que los recursos producto del fideicomiso bursátil solo podrán ser utilizados para financiar las inversiones públicas de impacto social, infraestructura y equipamiento en materia de seguridad pública, y para el pago de su deuda previamente contratada con instituciones financieras o bancarias, siempre que se encuentre inscrita.

En suma, de la totalidad de la recaudación que obtenga el Estado por concepto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el veinte por ciento corresponde a los Municipios; recursos que fueron autorizados para ser afectados para constituir el Fideicomiso F-998, con la finalidad de que los remanentes de la emisión y colocación de instrumentos bursátiles sean distribuidos entre los Municipios fideicomitentes y sean empleados para el financiamiento de inversiones públicas de impacto social, infraestructura y equipamiento en materia de seguridad pública, entre otros rubros.

En estas condiciones, en virtud de que los remanentes derivan de la emisión y colocación de los instrumentos bursátiles que se constituyeron de las participaciones de los Municipios respecto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, ingresos otorgados por la Legislatura Local, esta S. concluye que dichos remanentes forman parte de la hacienda municipal, por lo que su afectación puede ser tutelada mediante este medio de control constitucional.

En tal sentido, procede analizar si el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz omitió entregar dichos recursos al Municipio, vulnerando en consecuencia la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General.

A este respecto, en el oficio TES/569/2017 de trece de marzo de dos mil diecisiete, el tesorero de la Secretaría de Finanzas de la entidad reconoció expresamente lo siguiente:

"3) Respecto a los recursos derivados del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998, se visualiza un registro pendiente de pago con fecha 01 de septiembre de 2016 en el SIAFEV al Municipio, por un monto de $347,363.59 (trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y tres pesos 59/100 M.N), por concepto de remanentes bursátiles mes febrero-julio 2016. ..."

De lo anterior, se advierte que la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz admite expresamente un pago pendiente de los recursos derivados del Fideicomiso F-998 por la cantidad de $347,363.59 (trescientos cuarenta y siete mil trescientos sesenta y tres pesos 59/100 M.N.), correspondiente al periodo de febrero a julio de dos mil dieciséis.

Similares consideraciones sostuvo la Primera S. en la controversia constitucional 192/2016.(60)

Por todo lo anterior se concluye que la actuación de la autoridad demandada generó una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, pues como se acredita de los autos que obran en el expediente, los recursos reclamados no han sido entregados al Municipio actor y, los que fueron transferidos, lo son de forma extemporánea; por lo que es inconcusa la violación a su autonomía hacendaria.

Cabe destacar que conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, el Tribunal Pleno ha determinado que la entrega extemporánea de recursos genera el pago de intereses.(61) Por tanto, además de los montos pendientes de pago a los que se hizo referencia con anterioridad, el Ejecutivo Local debe pagar intereses, por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la data en que se realice la entrega de tales recursos.

En los mismos términos se pronunció el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 135/2016, en sesión de veintidós de febrero de dos mil dieciocho, así como esta Primera S. en las controversias constitucionales 184/2016 y 162/2016, resueltas por unanimidad de votos en sesión de once de abril de dos mil dieciocho.

En caso de que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, queda incólume la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la controversia constitucional respecto al Poder Legislativo del Estado de Veracruz de I. de la Llave en términos del considerando cuarto de la presente ejecutoria.

TERCERO.—Se declara la invalidez de los actos impugnados al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave consistentes en la omisión de entrega de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal que le correspondían recibir al Municipio de Puente Nacional correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis; la omisión de entregar los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998, y el retraso en el pago de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal de los meses septiembre y octubre de dos mil dieciséis, en términos del considerando séptimo de este fallo y para los efectos precisados en el considerando octavo.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de L. (ponente), J.R.C.D., quien se reservó el derecho a formular voto concurrente, A.G.O.M. y la Ministra presidenta N.L.P.H.. Ausente el Ministro J.M.P.R..

_______________________

1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

2. Ver tabla

3. Aunque en su escrito de demanda el Municipio se refiere a este fondo como "remanente de bursatilización", de los autos que obran en el expediente principal –particularmente del oficio emitido por el tesorero de la Secretaría de Finanzas del Estado– se desprende que los recursos que el actor reclama provienen del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998, dentro del cual se encuentra el concepto de pago de "remanentes bursátiles de febrero-julio 2016."

4. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo Local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, tesis P./J. 43/2003, página 1296.

5. Resuelta por el Tribunal Pleno el ocho de junio de dos mil catorce, ponencia del M.C.D..

6. Foja 28 de la sentencia.

7. Resuelta por el Tribunal Pleno el dieciocho de octubre de dos mil diecisiete, ponencia del M.S.A.A..

8. Foja 49 de la sentencia.

9. Resuelta por la Primera S. el siete de marzo de dos mil doce, ponencia del M.O.M..

10. Foja 20 de la sentencia.

11. Resuelta por la Primera S. el diecinueve de febrero de dos mil catorce, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

12. Foja 35 de la sentencia.

13. Resuelta por la Primera S. el doce de agosto de dos mil quince, ponencia del M.C.D..

14. Foja 29 de la sentencia.

15. Resuelta por la Primera S. el dieciocho de marzo de dos mil quince, ponencia del M.C.D..

16. Foja 18 de la sentencia.

17. Foja 22 de la sentencia.

18. Resuelta por la Primera S. el primero de junio de dos mil dieciséis, ponencia del M.C.D..

19. Resuelta por la Primera S. el veintinueve de junio de dos mil dieciséis, ponencia de la Ministra P.H..

20. Foja 45 de la sentencia.

21. Foja 51 de la sentencia.

22. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

23. El plazo transcurrió del 11 de noviembre de 2016 al 9 de enero de 2017, descontándose del plazo los días 12, 13, 19, 20, 21, 26 y 27 de noviembre de 2016; 3, 4, 10, 11 y el periodo del 16 al 31 de diciembre de 2016, y 1, 7 y 8 de enero de 2017.

24. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

25. Foja 21 del expediente.

26. Foja 23 del expediente.

27. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el Síndico requiere la autorización previa del Cabildo;

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

28. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley. ..."

29. Foja 151 del expediente.

30. "Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."

"Artículo 49. Son atribuciones del gobernador del Estado:

"...

"XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal."

31. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

32. Resulta aplicable la tesis 1a. XIX/97 de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA.—Si bien la falta de legitimación no está expresamente considerada como causa de improcedencia dentro del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, también, la fracción VIII dispone que dicha improcedencia puede derivar de alguna disposición de la propia ley. Por tanto, si de conformidad con lo dispuesto por los artículos 1o. y 10, fracción I, de la ley reglamentaria que rige este procedimiento, sólo las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal podrán promover la acción de controversia constitucional y si la parte promovente no tiene este carácter, es claro entonces que ésta no puede ejercer la acción constitucional de mérito y que este motivo de improcedencia deriva de la ley en cita. Asimismo, si el promovente también carece de facultades para representar al ente público, en términos de lo dispuesto por la legislación ordinaria que lo rige y no hay motivo para presumirla, es evidente que no se surten los extremos del artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria, que establece los medios para acreditar la representación y capacidad de los promoventes; y de ahí que también, por esta causa, surja la improcedencia de la vía de la propia ley. En estas condiciones, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria." [TA]; Novena Época, Primera S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, página 465. 1a. XIX/97.

En el mismo sentido se fallaron por unanimidad de votos las controversias constitucionales 140/2016 y 144/2016, de cuatro de julio de dos mil dieciocho y quince de agosto de dos mil dieciocho, respectivamente.

33. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, Poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

34. En el mismo sentido que la controversia constitucional 181/2016, fallada el veinte de junio de dos mil dieciocho, por unanimidad de cinco votos.

35. Aunque en su escrito de demanda el Municipio se refiere a este fondo como "remanente de bursatilización", de los autos que obran en el expediente principal –particularmente del oficio emitido por el tesorero de la Secretaría de Finanzas del Estado– se desprende que los recursos que el actor reclama provienen del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago No. F-998, dentro del cual se encuentra el concepto de pago de "remanentes bursátiles de febrero-julio 2016".

36. Como precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro y la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco. Precedentes que han sido reiterados en diversos casos.

37. Lo anterior, se advierte de la tesis 1a. CXI/2010: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.—El citado precepto constitucional establece diversos principios, derechos y facultades de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios para el fortalecimiento de su autonomía a nivel constitucional, los cuales, al ser observados, garantizan el respeto a la autonomía municipal, y son los siguientes: a) el principio de libre administración de la hacienda municipal, que tiene como fin fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, para que tengan libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfagan sus necesidades sin estar afectados por intereses ajenos que los obliguen a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; además, este principio rige únicamente sobre las participaciones federales y no respecto de las aportaciones federales, pues las primeras tienen un componente resarcitorio, ya que su fin es compensar la pérdida que resienten los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación; mientras que las aportaciones federales tienen un efecto redistributivo, que apoya el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en los Estados y Municipios económicamente más débiles, para impulsar su desarrollo, tratándose de recursos preetiquetados que no pueden reconducirse a otro tipo de gasto más que el indicado por los fondos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el principio de ejercicio directo del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos de la hacienda municipal, incluso los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria –como las aportaciones federales–, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley. Así, aun en el caso de las aportaciones federales esta garantía tiene aplicación, ya que si bien estos recursos están preetiquetados, se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus necesidades y dando cuenta de su utilización a posteriori en la revisión de la cuenta pública correspondiente; c) el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa tanto de las participaciones como de las aportaciones federales, pues en caso de entregarse extemporáneamente, se genera el pago de los intereses correspondientes; d) el derecho de los Municipios a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; e) el principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, que asegura a los Municipios tener disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas; f) la facultad constitucional de los Ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia, propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, propuesta que tiene un alcance superior al de fungir como elemento necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa, pues ésta tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales; y, g) la facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios." [TA]; Novena Época, Primera S., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, 1a. CXI/2010.

38. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).—En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos." [J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 515, P./J. 5/2000.

"HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).—El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria." [J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, P./J. 6/2000.

39. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."

[J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, P./J. 9/2000.

40. El principio de ejercicio directo de los recursos que integran la Hacienda Municipal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior derivó la jurisprudencia P./J. 12/2005: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—La citada disposición del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2004, al otorgar a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable la facultad de aprobar la determinación del monto y el rubro al cual se aplicarán las aportaciones federales provenientes del ramo 33 –Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en lo relativo al fondo de aportaciones para la infraestructura productiva rural–, contraviene el principio de ejercicio directo que, con apego a las normas aplicables, tienen los Ayuntamientos sobre los recursos que integran la hacienda pública municipal, de acuerdo con el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

[J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, marzo de 2005, página 814, P./J. 12/2005.

41. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del País, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

42. Se ha sostenido que, no obstante que el artículo 115 constitucional sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, por lo que resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que éstos recursos también integran la hacienda municipal, de modo que, el Municipio tiene derecho a contar con ellos en tiempo, a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

43. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los Municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."

44. "Artículo 3o. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate.

"En los informes trimestrales sobre las finanzas públicas que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entrega a la Cámara de Diputados deberá incluir la evolución de la recaudación federal participable, el importe de las participaciones entregadas de cada fondo a las entidades en ese lapso y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general, atendiendo principalmente a los incentivos recaudatorios y principios resarcitorios, en la parte municipal, considerados en el artículo 2o. del presente ordenamiento.

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"Los Municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta ley.

"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de esta ley. Los Gobiernos de las entidades, a más tardar el 15 de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de Internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición. Las publicaciones anteriores se deberán realizar conforme a los lineamientos que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

"El incumplimiento a las obligaciones de información previstas en este artículo será sancionado en los términos de la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos."

45. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera S., al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

46. Ello se desprende de los recibos de ingresos que obran a fojas 195 a 203 del expediente principal.

47. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley. ..."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: ..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales por parte de los Gobiernos Estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

48. Fojas 184 a 193 del expediente principal.

49. A la fecha del cierre de instrucción –el dieciséis de marzo de dos mil diecisiete– al no haber sido demostrado lo contrario por el poder demandado.

50. ídem.

51. ídem.

52. Fojas 205 a 216 del expediente principal.

53. "Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:"

54. Resulta un hecho notorio que el Decreto 255 fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el once de junio de dos mil ocho de número extraordinario ciento ochenta y nueve: http://juridico.segobver.gob.mx/decretos/decretoslegis/Gaceta44.pdf. Cabe precisar que dicho decreto fue reformado en su artículo séptimo por Decreto 288, publicado en la Gaceta Oficial del Estado el veintiséis de septiembre de dos mil ocho.

55. Artículo 1 del Decreto 255.

56. Artículo 2 del Decreto 255.

57. "Artículo 15. El Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación que efectúe la secretaría por concepto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, sin incluir los accesorios. Las participaciones sobre dicho concepto serán distribuidas mediante la aplicación de los factores establecidos en la siguiente tabla:"

58. Artículo 2 del Decreto 255.

59. Resulta un hecho notorio que el Decreto 288 fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado el veintiséis de septiembre de dos mil ocho de número extraordinario trescientos dieciocho: http://juridico.segobver.gob.mx/decretos/decretoslegis/Gaceta53.pdf

60. Fallada en sesión de cuatro de julio de dos mil dieciocho por unanimidad de votos.

61. Véase la jurisprudencia P./J. 46/2004 de rubro y texto siguientes: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes." [J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, P./J. 46/2004.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de julio de 2019 a las 10:12 horas en el Semanario Judicial de la Federación.