Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 248/2016. MUNICIPIO DE MECATLÁN, ESTADO DE VERACRUZ. 15 DE AGOSTO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: V.A.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al quince de agosto de dos mil dieciocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Por oficio recibido el quince de diciembre de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.L.H. y M.T.A., en su carácter de presidente y síndico único del Municipio de Mecatlán, Estado de Veracruz, promovieron controversia constitucional en representación del mismo, en la que demandaron la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que enseguida se señalan:

"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio

"a) El Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, representado por el titular del Poder Ejecutivo Estatal, con domicilio ampliamente conocido para ser debidamente emplazado en la Avenida Enríquez s/n, esquina L.V., Z.C., en la ciudad de Xalapa, Veracruz.

"b) La Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, representada por su titular, con domicilio para ser debidamente emplazada en la Avenida Xalapa, esquina R.C., Unidad del Bosque, en la ciudad de Xalapa, Veracruz.

"...

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado.

"Los actos cuya invalidez demandamos son:

"1. La inconstitucional omisión de la entidad pública y el órgano de gobierno estatales demandados de cumplir con su obligación constitucional y legal de entregar en tiempo y forma el importe económico de las ministraciones de los recursos del Ramo 33, correspondientes a los siguientes fondos de aportaciones federales:

"a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FISMDF) para el ejercicio fiscal de 2016, correspondiente a tres ministraciones (agosto-septiembre-octubre), por los últimos tres meses del FISMDF del presente ejercicio fiscal 2016 al Municipio actor, toda vez que, sin motivo, razón o fundamento legal alguno, han dejado de depositar a la entidad municipal que represento.

"b) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) para el ejercicio fiscal de 2016, correspondiente a los meses de noviembre y diciembre del presente año al Municipio actor, toda vez que, sin motivo, razón o fundamento legal alguno, han dejado de depositar a la entidad municipal que represento.

"Así como las ministraciones que no se depositen y se sigan generando hasta que se dé puntual entrega, conforme a los acuerdos publicados en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, número extraordinario 042, el 29 de enero de 2016; al acuerdo publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Diario Oficial de la Federación el 18 de diciembre de 2015; y a lo establecido en el decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de noviembre de 2015, en su artículo 7 y sus anexos 1, apartado C y 22; así como los intereses generados por el retraso en las ministraciones, conforme a lo establecido en los artículos 6 de la Ley de Coordinación Fiscal y 8 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Veracruz.

"2. La inconstitucional omisión de la entidad pública y el órgano de gobierno estatales demandados de cumplir con su obligación constitucional y legal de entregar en tiempo y forma el importe económico del Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal, el impuesto sobre automóviles nuevos, el impuesto especial sobre producción y servicios, el Fondo de Fiscalización y Recaudación, los Ingresos derivados de la aplicación del artículo 4-A de la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, para el Ejercicio Fiscal 2016.

"Las participaciones federales antes mencionadas corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establecen la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las Participaciones Federales y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2016, en su anexo 1, apartado C, que prevé recursos del Ramo 28 Participaciones a Municipios; máxime que la Federación publicó en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 2016 el Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas; así como los artículos 2, 2-A, 3-A, 4, 4-A y 4-B, que prevén que dichos recursos sean distribuidos entre los Municipios de cada entidad; la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, en su artículo 14, penúltimo párrafo, en cuanto a que el Fondo de Compensación sobre Automóviles Nuevos deberá distribuirse a los Municipios de la entidad; y la Ley de Coordinación Fiscal, en el penúltimo párrafo del artículo 6; máxime que la distribución final de las participaciones se hará con base en la recaudación federal participable determinada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); aunado a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, en sus artículos 9, 10, 11, 12 y 14.

"Así mismo, la omisión del demandado de resarcir económicamente al Municipio actor con motivo del retraso en la entrega de las participaciones y aportaciones federales, con el pago de intereses correspondiente, conforme a lo previsto por los artículos 6, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal y 10 de la Ley Número 251.

"Las conductas omisivas en que incurren las demandadas transgreden el orden constitucional, en agravio de la entidad pública municipal que represento, a la luz de lo dispuesto por el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen los principios constitucionales de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos, en virtud de que el órgano de gobierno municipal, el H. Ayuntamiento Constitucional de Mecatlán, Veracruz, ha dejado de percibir, en forma puntual y efectiva, el importe económico de las participaciones y las aportaciones (FISMDF y FORTAMUNDF), lo que, sin duda, impide a nuestro representado disponer oportunamente de tales recursos, vulnerando con ello su autonomía financiera, sin perjuicio de que la extemporaneidad en su pago genere intereses, tal como se ha establecido en la jurisprudencia de rubro: ‘RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.’

"Cabe precisar, para efectos de la interposición oportuna de la demanda que, por tratarse el acto cuya invalidez reclamamos de un acto omisivo, éste no se consuma en un solo evento, sino que se prorroga en el tiempo de momento a momento, razón por la cual, en esta clase de actos, no corre el término de referencia; por lo cual, nos encontramos en tiempo para la interposición de la presente controversia constitucional. Resulta aplicable y sustenta nuestro aserto la jurisprudencia que se indica:

"Novena Época, registro «digital»: 183581. Pleno. Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, materia constitucional, tesis P./J. 43/2003, página 1296: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’." (se transcribe texto)

SEGUNDO.—Los antecedentes del caso narrados en la demanda, son los siguientes:

a) En la Gaceta Oficial del Estado, de doce de febrero de dos mil dieciséis, se publicaron los montos estimados asignados al actor por concepto de Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Impuesto sobre Automóviles Nuevos, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Fondo de Fiscalización y Recaudación, Ingresos derivados de la aplicación del artículo 4-A de la Ley de Coordinación Fiscal, Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y Fondo de Extracción de Hidrocarburos; así como las fechas de entrega a los Municipios durante dicho ejercicio fiscal.

Las autoridades demandadas, hasta la fecha de presentación de la demanda, han sido omisas en entregar el importe de las referidas participaciones federales e, inclusive, sin anuencia del Municipio, han descontado de las mismas las cuotas de seguridad social a favor del Instituto Estatal de Pensiones.

b) En la Gaceta Oficial del Estado, de veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicó el monto asignado al actor por concepto de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; así como las fechas límite de radicación a los Municipios de enero a octubre de dicho año.

Las autoridades demandadas, hasta la fecha de presentación de la demanda, han sido omisas en entregar el importe de la aportación federal referida, por los meses de agosto, septiembre y octubre, pese a los múltiples requerimientos que se les han hecho.

Lo anterior ha generado, entre otras cosas, el incumplimiento de diversas obligaciones a cargo del Municipio, como el pago del crédito al Banco Nacional de Obras y Servicios, Sociedad Nacional de Crédito (Banobras), que se deduce del fondo de aportaciones mencionado.

En la misma Gaceta Oficial, se publicó el monto asignado al actor por concepto de Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; así como las fechas límite de radicación a los Municipios durante dicho año.

Las autoridades demandadas, hasta la fecha de presentación de la demanda, han sido igualmente omisas en entregar el importe de la aportación federal referida, por los meses de octubre y noviembre, no obstante los múltiples requerimientos que se les han hecho.

TERCERO.—Los conceptos de invalidez que hace valer el actor son, en síntesis, los siguientes:

La retención de las participaciones y aportaciones federales que corresponden al Municipio actor vulnera los principios de autonomía financiera, libre administración hacendaria e integridad de los recursos municipales, que prevé el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, pues se le impide destinarlas a los rubros respectivos, en el momento programado, de acuerdo con la normatividad aplicable y las necesidades colectivas.

En este sentido, la omisión en la entrega de los citados recursos causa perjuicios a la hacienda municipal, al privarse al actor de la base material y económica necesaria para cumplir con sus obligaciones; lo cual debe sancionarse con el pago de los intereses correspondientes.

CUARTO.—El Municipio actor considera violados en su perjuicio los artículos 14, 16, 17, 115, fracciones II, párrafo primero, y IV, y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—En auto de diecinueve de diciembre de dos mil dieciséis, el Ministro J.L.P., integrante de la Comisión de Receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al segundo periodo de dicho año, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, la cual fue radicada con el número 248/2016; asimismo, previno a los promoventes para que remitieran los documentos con los que acreditaran el carácter con que se ostentaron.

Por acuerdo de dos de enero de dos mil diecisiete, el Ministro presidente de este Alto Tribunal designó como instructor, por razón de turno, al Ministro E.M.M.I.

Mediante proveído de dieciséis de enero siguiente, el Ministro instructor, dado el desahogo de la prevención formulada, tuvo por presentado únicamente al síndico del Municipio actor y admitió a trámite la demanda; tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz –no así a la Secretaría de Finanzas y Planeación, por tratarse de un órgano interno o subordinado a dicho poder–, al que ordenó emplazar para que rindiera su contestación; y mandó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO.—Al dar contestación a la demanda, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz señaló lo siguiente:

De acuerdo con el artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo General de Participaciones se integra con el veinte por ciento de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

Las participaciones en ingresos federales y los incentivos que se entregan a las entidades federativas y los Municipios son:

a) Fondo General de Participaciones, que se constituye con el veinte por ciento de la recaudación federal participable.

b) Fondo de Fomento Municipal, que se constituye con el uno por ciento de la recaudación federal participable.

c) Impuesto especial sobre producción y servicios, en el que las entidades participan con el veinte por ciento de la recaudación por la venta de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas, así como con el ocho por ciento de la recaudación por la venta de tabacos labrados.

d) Fondo de Fiscalización, que se constituye con el uno punto veinticinco por ciento de la recaudación federal participable.

e) Fondo de Compensación, mediante el cual se distribuye la recaudación derivada del aumento a gasolina y diésel: dos onceavas partes se destinan a la creación de dicho fondo, el cual se distribuye entre las diez entidades que, conforme a la última información oficial del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, tengan los menores niveles de producto interno bruto per cápita no minero y no petrolero; en tanto los restantes nueve onceavos corresponden a las entidades, en función del consumo en su territorio.

f) Fondo de Extracción de Hidrocarburos, que reparte el cero punto cuarenta y seis por ciento del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por Petróleos Mexicanos a las entidades que se ubiquen en la clasificación de extracción de petróleo y gas, definida en el último censo económico del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en términos del artículo 254 de la Ley Federal de Derechos.

g) Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, creado a partir del ejercicio fiscal dos mil seis, con el objetivo de resarcir a las entidades la disminución de ingresos derivados de la ampliación de la exención de dicho impuesto. Conforme al artículo 14, párrafo último, de la ley federal relativa, las aportaciones de este fondo se determinan y actualizan anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación.

h) El punto ciento treinta y seis por ciento de la recaudación federal participable, a los Municipios fronterizos y marítimos por los que materialmente entran y salen los bienes que se importan o exportan.

i) El tres punto diecisiete por ciento del cero punto cero ciento cuarenta y tres por ciento del derecho ordinario sobre hidrocarburos, a los Municipios por los que se exportan petróleo crudo y gas natural.

Todos estos fondos integran el denominado "Fondo General de Participaciones Ramo 28", en relación con el cual, como se señala en el oficio TES/501/2017, no se visualizan pagos pendientes.

SÉPTIMO.—El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

OCTAVO.—Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 de la propia ley, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO.—En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda S. de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, al no impugnarse normas de carácter general.

SEGUNDO.—Enseguida se abordará el estudio de la legitimación de quien promovió la controversia constitucional:

Conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(1) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, promueve la demanda de controversia constitucional en representación del Municipio actor, M.T.A., en su carácter de síndico único, lo que acredita con la copia certificada del acta de sesión ordinaria de Cabildo de uno de enero de dos mil catorce, en la que consta que ocupa dicho cargo.(2)

De acuerdo con el artículo 37, fracción I,(3) de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.

Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO.—A continuación, se analizará la legitimación de la autoridad demandada, al ser presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer las pretensiones del actor, en caso de que éstas resulten fundadas:

Conforme a los artículos 10, fracción II(4) y 11, párrafo primero –antes citado–, de la ley reglamentaria, serán demandados en las controversias constitucionales las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

En el presente caso, es autoridad demandada el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, el cual compareció a juicio por conducto de M.Á.Y.L., en su carácter de gobernador, lo que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Consejo General del organismo público local electoral el doce de junio de dos mil dieciséis.(5)

De conformidad con el artículo 42 de la Constitución Política del Estado de Veracruz,(6) en el gobernador recae la titularidad del Poder Ejecutivo Estatal, al que se atribuyen la omisión en la entrega de las participaciones federales correspondientes al ejercicio dos mil dieciséis, del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis; la que se siga generando hasta que se haga de forma puntual, y el pago de intereses derivado de tales omisiones.

De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, así como de quien comparece en su representación.

CUARTO.—Acto continuo, deben precisarse los actos que se tendrán como impugnados en la controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(7) y la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2009, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(8)

En el apartado IV de su demanda, el actor impugna la omisión en la entrega de las participaciones federales por el ejercicio dos mil dieciséis, del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis; la que se siga generando hasta que se haga de forma puntual; y el pago de intereses derivado de tales omisiones.

No obstante, en el apartado VI, combate la omisión en la entrega de los meses de octubre y noviembre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. Por otro lado, entre las pruebas que adjunta a su demanda, se encuentra el oficio a través del cual el presidente Municipal solicita a la Secretaría de Finanzas y Planeación el depósito de las cantidades pendientes de pago por este concepto que, de acuerdo con la tabla que se inserta, corresponden a los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis.

En este sentido, debe entenderse que, particularmente, respecto del mencionado fondo, el actor reclama los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis, por haberlo señalado expresamente en el apartado relativo a los actos impugnados y sustentado con los elementos probatorios respectivos.

Luego, es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugna:

1. La omisión en la entrega de las participaciones federales, por el ejercicio dos mil dieciséis.

2. La omisión en la entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

3. La omisión en la entrega del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis.

4. El pago de los intereses generados como consecuencia de las omisiones señaladas.

Sin que deba tenerse como impugnada la omisión en la entrega de los recursos federales "que se siga generando hasta que se haga puntual entrega", de conformidad con la tesis de jurisprudencia P./J. 64/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS."(9)

QUINTO.—Dados los actos precisados en el considerando previo, cabe señalar que, respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa –es decir, aquellos que implican un no hacer–, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa

Al resolver la controversia constitucional 3/97,(10) se destacó que, conforme a los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que enuncian los artículos 105, fracción I, de la Constitución y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin hacer distinción sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que, al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.

Lo anterior se reflejó en la tesis de jurisprudencia número P./J. 82/99, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES.—De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones."(11)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer

Asimismo, se estableció que, tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, debe verificarse, primero, que existe la obligación por parte de la demandada de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.

c) R. general del plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa

En este punto, debe precisarse que, en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(12) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen carácter continuo, pues, al implicar un no hacer de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva; de donde se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo, entonces, que la demanda pueda presentarse en cualquier momento, mientras tal omisión persista.

La regla general de que se trata se ve reflejada en la tesis de jurisprudencia número P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.—El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(13)

Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la referida regla general, se requiere la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no del solo incumplimiento parcial o la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones relativas.

Es aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 66/2009, del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional."(14)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el incumplimiento de una disposición legal relacionada con un acto de carácter positivo, es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran extemporáneamente participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia 20/2005,(15) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que, entre los actos impugnados, se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, advirtió que, aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad se estaba ante un acto concreto, consistente en "las entregas retrasadas por parte de los demandados de las participaciones federales que corresponden al Municipio ... esto es, desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)."

Se arribó a esa conclusión, en virtud de que, en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer–, la demanda debe ser presentada dentro de los treinta días siguientes al en que se haya tenido conocimiento del acto o los actos impugnados o su ejecución.

De esta forma, se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario haber cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

Luego, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda, entonces, resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

Por lo tanto, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede considerarse una mera omisión o acto de naturaleza negativa contra el cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra estrechamente relacionado con el acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones precedentes –por identidad de razón– la tesis de jurisprudencia número P./J. 113/2010, que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE.—Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada."(16)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa

Por otra parte, retomando lo resuelto en la referida controversia constitucional 3/97, una vez verificada la existencia de la obligación de hacer, corresponderá entonces a la demandada la carga procesal de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada aporte elementos de convicción que demuestren que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, se revierte la carga probatoria y será la actora la que deberá desvirtuar tales pruebas.

Estas consideraciones se recogen en la tesis de jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA.—Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó."(17)

e) Posibilidad de ampliar demanda

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan genera la posibilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de que tenga conocimiento de éstos, podrá ampliar su demanda, en términos del artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Al respecto, es aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 139/2000, del tenor literal siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar."(18)

En este punto, debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite al actor ampliar la demanda lo es el conocimiento que se adquiere de los mismos, mas no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse como un hecho nuevo, la parte actora debió haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, como deriva de lo dispuesto por el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, que establece que podrá ampliarse la demanda dentro de los quince días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.

En este orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene especial relevancia cuando se impugnan actos de naturaleza negativa, dada la distribución de cargas probatorias a que se hizo referencia en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando ofrece elementos de prueba para demostrar que sí cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora la que deberá desvirtuar tales probanzas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de éstas; lo cual podrá llevar a cabo, precisamente, a través de la ampliación de demanda, por tratarse del momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico: desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, dada su falta de impugnación.

SEXTO.—Ahora se estudiará si la controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Al efecto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(19) del que se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto, conforme a la ley que lo rige; al en que se haya tenido conocimiento de éste por el actor; o al en que este último se ostente sabedor del mismo; sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la ley reglamentaria de la materia no establece plazo para promover la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no se actúe. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad, dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualice día a día, permitiendo, en cada una de esas actualizaciones, la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

En el caso, si bien se impugna la abstención total del Ejecutivo Estatal demandado de cumplir con una obligación legal –un no hacer absoluto–, de autos se advierte que, en algunos casos, sí se hicieron los pagos correspondientes.

En efecto, por lo que se refiere a las participaciones federales correspondientes al ejercicio dos mil dieciséis, de las constancias que obran en el expediente, se desprende que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en el oficio TES/501/2017, de siete de marzo de dos mil diecisiete, informó que su pago tuvo lugar los días diecinueve de febrero, dieciocho de marzo, diecinueve de abril, dieciocho de mayo, veinte de junio, veinte de julio, diecinueve de agosto, veintiuno de septiembre, dieciocho de octubre, dieciocho de noviembre y siete de diciembre, todos de dos mil dieciséis, así como once de enero de dos mil diecisiete.

Por consiguiente, en cuanto a tales recursos, ya no se está ante una omisión absoluta, pues dicho pago constituye un acto de hacer, es decir, tiene carácter positivo; razón por la cual, debió impugnarse dentro de los treinta días siguientes al en que se hizo la entrega. De este modo, al haberse presentado la demanda el quince de diciembre de dos mil dieciséis, únicamente resulta oportuna la impugnación de los meses de octubre, noviembre y diciembre de dicho año, si se tiene en cuenta que:

• Por el mes de septiembre, cuyo pago se hizo el dieciocho de octubre, el plazo transcurrió del diecinueve de octubre al cinco de diciembre; descontando los días veintidós, veintitrés, veintinueve, treinta y treinta y uno de octubre, uno, dos, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiuno, veintiséis y veintisiete de noviembre, tres y cuatro de diciembre, por ser inhábiles, en términos de los artículos 2o. de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(20) 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(21) y el punto primero, incisos a), b), c) –en relación con el artículo 74, fracción VI, de la Ley Federal del Trabajo– y n), del Acuerdo General Número 18/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de diecinueve de noviembre de dos mil trece.(22)

• Por el mes de octubre, cuyo pago se hizo el dieciocho de noviembre, el plazo transcurrió del veintidós de noviembre de dos mil dieciséis al diecisiete de enero de dos mil diecisiete; descontando los días diecinueve, veinte, veintiuno, veintiséis y veintisiete de noviembre, tres, cuatro, diez y once de diciembre, el periodo comprendido del dieciséis de diciembre al uno de enero, siete, ocho, catorce y quince de enero, por ser inhábiles, en términos de los artículos 2o. de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(23) 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(24) y el punto primero, incisos a), b), c) –en relación con el artículo 74, fracción VI, de la Ley Federal del Trabajo– y m), del Acuerdo General Número 18/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de diecinueve de noviembre de dos mil trece.(25)

De este modo, al resultar extemporánea la impugnación por los meses de enero a septiembre de dos mil dieciséis, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional respecto de los mismos, con fundamento en los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.(26)

Así también, respecto del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis, de autos se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en el oficio TES/501/2017, de siete de marzo de dos mil diecisiete, informó que su pago tuvo lugar los días siete y trece de diciembre; por lo que, al haberse presentado la demanda el quince de diciembre de dos mil dieciséis, resulta evidente que su impugnación resulta oportuna.

Por otro lado, en relación con el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, de las constancias que obran en el expediente, se desprende que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, en el oficio antes mencionado, reconoce expresamente que están pendientes de pago las cantidades correspondientes.

Por lo tanto, en cuanto a tales recursos, debe concluirse que la demanda se presentó en tiempo, al resultar aplicable la regla general para impugnar actos de naturaleza negativa u omisiones, consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento, mientras la omisión subsista.

Finalmente, por lo que hace al pago de los intereses generados como consecuencia de las omisiones antes señaladas, al tratarse de un accesorio de los montos principales, sigue la suerte de éstos; razón por la cual, se estima oportuna su impugnación y se reserva, en todo caso, la procedencia de su pago al fondo del asunto.

SÉPTIMO.—Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que, a la fecha de presentación de la demanda, no existía la obligación de pago de las participaciones federales por el mes de diciembre de dos mil dieciséis.

En efecto, el viernes doce de febrero de dos mil dieciséis, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el "Acuerdo por el cual se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por concepto del Fondo General de Participaciones, del Fondo de Fomento Municipal, del impuesto sobre automóviles nuevos, del impuesto especial sobre producción y servicios, del Fondo de Fiscalización y Recaudación, de los ingresos derivados de la aplicación del Art. 4-A de la Ley de Coordinación Fiscal, del Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, para el ejercicio fiscal 2016", que contiene el calendario de entrega de participaciones federales a los Municipios:

Ver calendario de entrega de participaciones federales 1

OCTAVO.—Esta Segunda S. estima que el concepto de invalidez que hace valer el Municipio actor resulta parcialmente fundado, por las razones que a continuación se exponen:

En otras palabras, la Constitución no solamente ha otorgado una serie de competencias a los Municipios, sino ha garantizado también que gocen de los recursos necesarios para ejercer tales atribuciones. Es por ello que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios, con la mediación administrativa de los Estados, debe entenderse que el artículo 115 constitucional garantiza su recepción puntual y efectiva, puesto que la facultad constitucional para programar y aprobar el presupuesto de egresos presupone que deben tener plena certeza sobre los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso, sin mayores consecuencias, estarían privándolos de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones, lo que no encontraría asidero constitucional en el esquema previsto en el citado artículo 115.

Luego, una vez definidos los recursos que habrán de integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el principio de integridad de los recursos económicos municipales. En este sentido, no se cumple realmente con la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, esto es, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida.

Precisado lo anterior, por cuestión de claridad, se analizará de manera separada cada uno de los conceptos reclamados.

a) Omisión en la entrega oportuna de las participaciones federales por los meses de octubre y noviembre de dos mil dieciséis.

De las constancias de autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/501/2017, de siete de marzo de dos mil diecisiete, respondió a la solicitud del secretario general de Gobierno a que se refiere el oficio SG-DGJ/0410/01/2017, respecto de recursos asignados al Municipio actor, correspondientes al Fondo General de Participaciones, por el ejercicio fiscal dos mil dieciséis.

Al efecto, resulta conveniente transcribir lo señalado en el citado oficio:

"3) Respecto a las ministraciones de las participaciones federales del ejercicio fiscal 2016 a la actualidad, informo que, por lo que hace a los registros en el Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz (SIAFEV), no se visualizan pagos pendientes al Municipio por concepto de Fondo General de Participaciones Ramo 28, a lo cual se detalla el ejercicio fiscal ulterior y se anexan las transferencias correspondientes a los meses de (sic) noviembre y diciembre, que acreditan dichos pagos referidos:

Ver registros del SIAFEV

Del oficio transcrito, se desprende que el Poder Ejecutivo Estatal afirma que el Municipio actor ha recibido –entre otros– los recursos correspondientes a las participaciones federales por los meses de octubre y noviembre de dos mil dieciséis. Para demostrarlo, ofreció como prueba los comprobantes de las transferencias electrónicas –los cuales obran a fojas 166 y 167 de autos–.

Cabe destacar que en la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004, el Pleno de esta Suprema Corte determinó que, conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, su entrega extemporánea genera el pago de intereses:

"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."(27)

Ver calendario de entrega de participaciones federales 2

Tomando en consideración la fecha límite prevista para hacer la transferencia a los Municipios, si la entrega de recursos tuvo lugar los días dieciocho de noviembre y siete de diciembre de dos mil dieciséis, entonces, debe concluirse que, por el mes de octubre, se llevó a cabo de forma extemporánea y, por el mes de noviembre, oportunamente, según se aprecia del siguiente cuadro:

Ver cuadro 1

b) Omisión en la entrega oportuna del Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, por los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis.

De las constancias de autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/501/2017, de siete de marzo de dos mil diecisiete, respondió a la solicitud del secretario general de Gobierno a que se refiere el oficio SG-DGJ/0410/01/2017, respecto de recursos asignados al Municipio actor, por concepto del referido fondo, por el ejercicio fiscal dos mil dieciséis.

Al efecto, resulta conveniente transcribir lo señalado en el citado oficio:

"2) Para el caso de las aportaciones federales correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y demarcaciones territoriales del D.F. (FORTAMUNDF), se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, cubiertas en su totalidad, así como (sic) se adjuntan las transferencias electrónicas de los meses de (sic) noviembre y diciembre, referidas en la demanda:

Ver ministraciones y transferencias electrónicas 1

Del oficio transcrito, se desprende que el Poder Ejecutivo Estatal afirma que el Municipio actor ha recibido –entre otros– los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal por los meses de noviembre y diciembre de dos mil dieciséis. Para demostrar dicha afirmación, ofreció como prueba los comprobantes de las transferencias electrónicas –los cuales obran a fojas 163 y 164 de autos–.

Ver calendario de fechas de pago del FORTAMUNDF 2016

Tomando en consideración la fecha límite prevista para hacer la transferencia a los Municipios, si la entrega de recursos tuvo lugar los días siete y trece de diciembre de dos mil dieciséis, entonces, debe concluirse que, por los meses de noviembre y diciembre, se llevó a cabo oportunamente, según se aprecia del siguiente cuadro:

Ver cuadro 2

c) Omisión en la entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

De las constancias de autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio TES/501/2017, de siete de marzo de dos mil diecisiete, respondió a la solicitud del secretario general de Gobierno a que se refiere el oficio SG-DGJ/0410/01/2017, respecto de recursos asignados al Municipio actor, por concepto del referido fondo, por el ejercicio fiscal dos mil dieciséis.

Al efecto, resulta conveniente transcribir lo señalado en el citado oficio:

"1) Por lo que corresponde a las ministraciones efectuadas al Municipio, correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones y transferencias electrónicas 2

"Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SHCP con fechas 31 de agosto, 30 de septiembre y 30 de octubre del año en curso, respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SHCP.

"De lo anterior, se advierten en el SIAFEV registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan: (subrayado propio)

Ver registros pendientes de pago

Ver calendario de fechas de pago del FISMDF 2016

Por tanto, además de los montos pendientes de pago a los que se hizo referencia con anterioridad, el Poder Ejecutivo demandado debe pagar intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios" hasta la fecha en que haga entrega de tales recursos.

NOVENO.—De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(28) esta S. determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:

a) Por concepto de participaciones federales por el mes de octubre de dos mil dieciséis, los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la fecha límite de entrega a los Municipios hasta la fecha en que hizo entrega de los recursos.

b) Por concepto de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, las cantidades de $2’270,349.82 (dos millones doscientos setenta mil trescientos cuarenta y nueve pesos 82/100 moneda nacional), $2’270,349.82 (dos millones doscientos setenta mil trescientos cuarenta y nueve pesos 82/100 moneda nacional) y $2’270,353.82 (dos millones doscientos setenta mil trescientos cincuenta y tres pesos 82/100 moneda nacional), por los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis; así como los intereses por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios" hasta la fecha en que haga entrega de los recursos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los actos precisados en los considerandos sexto y séptimo de este fallo.

SEGUNDO.—Con la salvedad anterior, es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en un plazo no mayor a noventa días, contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del considerando noveno de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I. (ponente). El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades.

________________

1. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

2. Fojas 91 a 96 del expediente.

3. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo."

4. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

5. Foja 202 del expediente.

6. "Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: gobernador del Estado."

7. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

8. "El artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985)

9. "Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan ‘todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.’, en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1461, registro digital: 166990)

10. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

11. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 568, registro digital: 193445.

12. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..

13. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.

14. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.

15. Resuelta en sesión de dieciocho de octubre de dos mil siete, por mayoría de ocho votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquel en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

16. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.

17. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.

18. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.

19. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

20. "Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como inhábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

21. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

22. "Primero. Para efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considerarán como días inhábiles:

"a) Los sábados;

"b) Los domingos;

"c) Los lunes en que por disposición de la Ley Federal del Trabajo deje de laborarse;

"...

"n) Los demás que el Tribunal Pleno determine como inhábiles."

"Artículo 74. Son días de descanso obligatorio:

"...

"VI. El tercer lunes de noviembre en conmemoración del 20 de noviembre.

23. "Artículo 2o. Para los efectos de esta Ley, se considerarán como inhábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

24. "Artículo 3o. La Suprema Corte de Justicia tendrá cada año dos periodos de sesiones; el primero comenzará el primer día hábil del mes de enero y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de julio; el segundo comenzará el primer día hábil del mes de agosto y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de diciembre."

"Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

25. "Primero. Para efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considerarán como días inhábiles:

"a) Los sábados;

"b) Los domingos;

"c) Los lunes en que por disposición de la Ley Federal del Trabajo deje de laborarse;

...

"m) Aquellos en que se suspendan las labores en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o cuando ésta no pueda funcionar por causa de fuerza mayor."

"Artículo 74. Son días de descanso obligatorio:

"...

"VI. El tercer lunes de noviembre en conmemoración del 20 de noviembre."

26. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

27. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.

28. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y los efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados de cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las acciones que se señalen.

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.