Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 82/2016. MUNICIPIO DE PLAYAS DE ROSARITO, ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 24 DE ENERO DE 2019. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: V.A.S..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de enero de dos mil diecinueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Por escrito recibido el dieciocho de agosto de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.A.M. y T. de la R.M., quienes se ostentaron como presidente y síndico procurador del Municipio de Playas de R., Estado de Baja California, promovieron controversia constitucional, en contra del Poder Legislativo de dicha entidad, por no haber expedido el estatuto territorial de los Municipios de ese Estado.

2. SEGUNDO.—Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los siguientes:

3. a) El veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el Decreto Número 166, que modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, en virtud de la creación del Municipio de Playas de R., con parte del territorio del Municipio de Tijuana, dejando como límite sur el que este último tenía con el Municipio de E..

4. b) El veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el Decreto Número 146, que ratificó los límites territoriales previstos en el diverso Decreto Número 166, mencionado en el inciso anterior.

5. c) El quince de octubre de dos mil uno, se publicó en el Periódico Oficial del Estado la Ley del Régimen Municipal que, en su artículo sexto transitorio, dispuso que el Congreso Local expediría el estatuto territorial de los Municipios, referido en el artículo 26 del propio ordenamiento, dentro de los noventa días siguientes a su entrada en vigor.

6. d) El citado artículo sexto transitorio fue reformado por virtud del Decreto Número 37, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintidós de febrero de dos mil dos, a efecto de prever que el estatuto se expediría dentro del plazo de un año, a partir de la publicación de la ley.

7. e) Las Leyes de Ingresos del Municipio de Playas de R. para los ejercicios fiscales 1996, 1997 y 1998 establecieron, como zonas homogéneas sujetas al impuesto predial, "Alisitos", "La Fonda" y "Misión Playas". Desde mil novecientos noventa y ocho a la fecha, además de estas zonas, se incorporaron las de "S.A.", "Fraccionamiento San Miguel", "Misión San Miguel" (límite municipal), "La Misión Playa", "La Fonda y Alisitos al Norte de la Autopista".

8. f) El veintiséis de noviembre de dos mil diez, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el acuerdo emitido por el Poder Ejecutivo Local, mediante el cual se aprueba el Programa de Desarrollo Urbano del Centro de Población Primo Tapia, Municipio de Playas de R., en el que se contemplan las zonas "Popotla", "El Morro", "El Coronel", "El Gato", "Primo Tapia", "El Descanso", "Alisitos" y "La Misión Playa" como parte de la zona sur de dicho Municipio.

9. g) Mediante oficios 0165/2010 y CJ/0258/2010, recibidos en la Oficialía de Partes del Congreso del Estado el dieciocho de febrero y el veintitrés de abril de dos mil diez, FJMM/128/2012, el cinco de junio de dos mil dos y PM/265/2013, el veintinueve de agosto de dos mil trece, el Municipio de Playas de R. solicitó al Congreso Local la expedición del estatuto territorial de los Municipios del Estado.

10. h) El veintiséis de diciembre de dos mil catorce, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el acuerdo emitido por el Poder Ejecutivo Local, mediante el cual se aprueba el Programa Regional de Desarrollo Urbano, Turístico y Ecológico del Corredor Costero Tijuana, R. y E., en el que se contemplan las zonas "La Fonda", "Alisitos al Oeste de la Autopista", "Fraccionamiento Fuente San Miguel", "La Misión Playa" y "S.A." como parte del Municipio de Playas de R.; así también, los centros de población "Alisitos", "La Fonda", "Misión Playa" y "S.A.". Este programa regional fue incorporado en el convenio correspondiente, suscrito por los presidentes de los cinco Municipios que integran el Estado.

11. i) Mediante oficio INE/BC/JLE/VBRFE/4862/2014, la Vocalía del Registro Federal de Electores de la Junta Local Ejecutiva en Baja California informó al secretario de Administración Urbana Municipal que, de los datos geográficos electorales con que contaba la institución y los documentos proporcionados, concluía que los polígonos estaban apegados al Decreto Número 146 mencionado en el inciso b).

12. j) Mediante oficio DCZTAP-143/15, la Superintendencia de Zona Tijuana de la Comisión Federal de Electricidad informó al síndico procurador que, en su base de datos, aparecían, como colonias del Municipio de Playas de R., "La Misión", con el numeral 8; "S.A. (La Misión)", con el numeral 17; "La Misión", con el numeral 109; "S.A. (La Misión)", con el numeral 110; y "S.A.", con el numeral 128.

13. k) Mediante oficio 458/2015, el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado informó al síndico procurador que el ocho de marzo de dos mil se creó el Partido Judicial de Playas de R., con jurisdicción territorial igual a la del referido Municipio; anexando al efecto copia del Boletín Judicial Número 9515, de nueve de marzo siguiente, en el que se publicó tal determinación.

14. l) Mediante oficio 2278/SUB/RTO/15, la Subprocuraduría de Zona en Playas de R., dependiente de la Procuraduría General de Justicia del Estado, informó al síndico procurador que, por Decreto Número 64, publicado en el Periódico Oficial el uno de julio de dos mil quince, se reformó el artículo 5 de la ley orgánica de dicha dependencia, a efecto de prever que las cinco subprocuradurías de zona operarían bajo el régimen de desconcentración, pero directamente subordinadas al procurador, en sus respectivas jurisdicciones territoriales asentadas en los Municipios de Mexicali, Tijuana, Tecate, Playas de R. y E.; así también que, por Decretos Números 166 y 146, publicados en el mismo órgano de difusión el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco y el veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho, se creó el Municipio de Playas de R., fijándose sus límites territoriales, y se adicionó el artículo 9 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, con objeto de precisar tales límites, a los que se atendía para efectos de definición de la jurisdicción territorial de la subprocuraduría.

15. m) El diez de marzo de dos mil quince, el Ayuntamiento, a través de su secretario, ordenó la realización de diversos actos en cumplimiento a disposiciones legales y reglamentarias sobre actividades comerciales de venta, almacenaje, expendio y consumo de bebidas alcohólicas, en la zona "La Fonda", la cual es considerada como zona homogénea en las leyes de ingresos y tablas de valores catastrales del Municipio de Playas de R..

16. Ante las infracciones cometidas por un establecimiento comercial ubicado en "Los Alisitos", se levantó el acta circunstanciada respectiva, y se impusieron sellos de clausura, los cuales fueron retirados, sin causa legal para ello, por autoridades policiales del Municipio de E. que, incluso, amenazaron con las armas de fuego que portaban a los inspectores municipales y testigos que participaron en la diligencia; lo anterior, motivó la presentación de una denuncia por los delitos de abuso de autoridad, quebrantamiento de sellos y demás que resultaran, ante el agente del Ministerio Público del Orden Común, titular de la Agencia Especializada Investigadora de Delitos Patrimoniales de Playas de R., radicada con el número de averiguación previa 2215/504/AP.

17. n) El siete de abril de dos mil quince, según se desprende del acta de Cabildo VI-013/2015, el Ayuntamiento aprobó la creación de la Subdelegación S.A., a fin de constituir una división administrativa en su territorio, como mecanismo de gestión para que los vecinos del Municipio participen en la mejora de la calidad de vida, de acuerdo con el estatuto que contemple las demarcaciones interiores, atendiendo a los factores geográficos, demográficos y sociales de las comunidades inmersas en el territorio municipal y partiendo de la premisa de armonizar el quehacer público con el ritmo de vida del Municipio.

18. El veintiuno de agosto siguiente, en cumplimiento a lo acordado, el presidente municipal tomó protesta al subdelegado de la comunidad de S.A., quien, al llevar a cabo una jornada de servicios públicos municipales, fue confrontado por el director de la Policía Municipal de E. y un grupo de agentes bajo su mando, prohibiéndole prestar servicios en dicho poblado, so pena de ser detenido; lo que, finalmente, tuvo lugar, junto con dos empleados de la Secretaría de Desarrollo Social Municipal, en contra de quienes se presentaron denuncias por los delitos de ultrajes a la autoridad, resistencia de particulares y daño en propiedad ajena, ante el agente del Ministerio Público de E., las cuales fueron radicadas con los números de averiguación previa 1804/15/300, 1805/15/300 y 1806/15/300.

19. ñ) Las autoridades recaudadoras del Municipio de E. realizan ilegalmente cobros, por concepto de impuesto predial, a los residentes de las zonas homogéneas de "S.A.", "Alisitos" y "La Misión" que, de conformidad con la Ley de Ingresos del Municipio de Playas de R. para el ejercicio fiscal 2015 y su tabla de valores catastrales, corresponden a la jurisdicción territorial de este último.

20. En razón de lo anterior, el veintitrés de septiembre de dos mil quince, diversos residentes del Municipio, cuyos predios se ubican en la zona homogénea de "S.A.", promovieron juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, en contra de diversos créditos fiscales relacionados con el pago del impuesto predial, fincados por autoridades del Municipio de E.; el cual se radicó bajo el expediente número 660/2015-SS.

21. TERCERO.—El concepto de invalidez que formula el actor es, en síntesis, el siguiente:

22. En ejercicio de la competencia otorgada por las fracciones I, IV y XXVI del artículo 27 de la Constitución Política del Estado, el Congreso Local expidió la Ley del Régimen Municipal, vigente a partir de diciembre de dos mil uno que, en su artículo 26, establece que el territorio del Estado se integra por los Municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana, E. y Playas de R., con la superficie, límites y linderos que disponga el propio Congreso en el estatuto territorial de los Municipios.

23. Por su parte, el artículo sexto transitorio de la citada ley previó una condición suspensiva (sic) de noventa días, a partir de la entrada en vigor de dicho ordenamiento, para expedir el referido estatuto, la cual fue modificada mediante Decreto Número 37, publicado el veintidós de febrero de dos mil dos en el Periódico Oficial del Estado, al plazo de un año.

24. A la fecha, ha transcurrido en exceso el plazo mencionado, sin que el Congreso Estatal haya expedido el estatuto, con lo cual ha incurrido en una omisión legislativa absoluta de ejercicio obligatorio, pues no ha externado su voluntad para legislar en la materia aun existiendo mandato constitucional expreso a nivel local; además de que su inactividad se ha traducido en una afectación a la competencia y jurisdicción territorial del Municipio de Playas de R., al no haber quedado delimitados, con meridiana claridad, los límites y linderos con el Municipio de E., impidiéndole el pleno y debido ejercicio de sus facultades y funciones, lo que eventualmente, a la postre, genera ineficacia en la aplicación de leyes, reglamentos, programas de gobierno y políticas públicas para satisfacer las necesidades de quienes residen en el poblado de S.A. y las zonas homogéneas "Fraccionamiento San Miguel", "Misión San Miguel" (límite municipal), "La Misión Playa", "La Fonda" y "Alisitos".

25. Efectivamente, la omisión legislativa apuntada produce un grado de indeterminación tal que propicia espacios de confusión para que las autoridades del Municipio de E. ejerzan actos de gobierno, policía y recaudación en la circunscripción territorial del Municipio de Playas de R.; lo cual transgrede directamente los principios de legalidad, seguridad jurídica e integridad territorial e, indirectamente, las competencias que se asignan al régimen municipal establecido en los artículos 40, 41, párrafo primero y 115 de la Constitución Federal, y 81 a 85 de la Constitución Local, en tanto el territorio constituye un elemento esencial para el desarrollo de la actividad gubernamental.

26. CUARTO.—Los preceptos de la Constitución Federal que el actor considera violados son 14, 16, 40, 41, párrafo primero y 115.

27. QUINTO.—Mediante acuerdo de diecinueve de agosto de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 82/2016 y, por razón de turno, designó como instructor al M.E.M.M.I.

28. En acuerdo de veintidós de agosto de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo como demandado al Poder Legislativo del Estado de Baja California, al que ordenó emplazar a efecto de que formulara su contestación; y dio vista a la procuradora general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

29. SEXTO.—El Poder Legislativo del Estado de Baja California dio contestación a la demanda en los siguientes términos:

30. Se actualizan las causas de improcedencia establecidas en las fracciones III y VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por encontrarse pendiente de resolución la controversia sobre límites territoriales, entre los Municipios de E. y Playas de R., que promovió este último ante la Vigésima Primera Legislatura del Congreso del Estado.

31. Si bien es cierto que desde dos mil once (sic) ha estado pendiente el estatuto territorial de los Municipios del Estado de Baja California, también lo es que se tuvo que tramitar previamente el procedimiento relativo a la controversia sobre límites territoriales, entre los Municipios referidos, iniciado a raíz del intento fallido de conciliación durante dos mil catorce y dos mil quince para procurar un convenio amistoso.

32. En efecto, el once de junio de dos mil quince, el Municipio de Playas de R. presentó demanda de controversia territorial. El treinta de junio siguiente, la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso Local emplazó al Municipio de E. y dio vista a los Municipios de Tijuana y Tecate, al advertir que, podrían resultar afectados con la resolución que se dictase. El ocho de julio del mismo año, la citada comisión negó las medidas cautelares que solicitó el Municipio de Playas de R. y ordenó la acumulación de su controversia a la presentada por el Municipio de E. el veinticuatro de octubre de dos mil once; el seis de agosto siguiente, el Municipio de Playas de R. interpuso incidentes en contra de tales determinaciones, que fueron confirmadas por el Pleno del Congreso el diecinueve de mayo de dos mil dieciséis. El trece de julio de dos mil quince, el Municipio de E. interpuso incidente de nulidad por defecto en el emplazamiento, que declaró infundado el Pleno el mismo diecinueve de mayo de dos mil dieciséis. El diez de agosto de dos mil quince, el Municipio de E. contestó la demanda, reconvino y presentó nueva demanda; estas últimas fueron desechadas, al estimarse que había agotado su acción con la demanda presentada en dos mil once.

33. El diez de agosto de dos mil dieciséis, el Municipio de Playas de R. se desistió de la contestación a la demanda presentada por el Municipio de E., así como de la demanda que presentó el once de junio de dos mil quince; desistimiento que ratificó en su oportunidad. El veinticuatro de agosto, se llevó a cabo la audiencia conciliatoria, a la que sólo asistieron los representantes de los Municipios de E. y Tijuana. Al día siguiente, se admitieron las pruebas ofrecidas por el Municipio de E.; no las de los Municipios de Playas de R. –al haberse desistido– y Tijuana –al no haber desahogado la vista en relación con la demanda–. El catorce de septiembre del mismo año, se ordenó la práctica de diligencias para mejor proveer y, con el material probatorio obtenido, se dio vista a las partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniere. Al día siguiente, se otorgó un plazo de cinco días para formular alegatos, los cuales fueron presentados por los Municipios de E. y Tijuana el veintiséis de septiembre. Dos días después, la mencionada Comisión emitió el Dictamen Número 137, relativo a la controversia territorial, el cual fue posteriormente aprobado por el Pleno y notificado a las partes.

34. Como se desprende de su único resolutivo, la controversia fue resuelta a favor del Municipio de Playas de R.; así también, en el transitorio sexto, se ordena la expedición del estatuto territorial de los Municipios del Estado en un plazo inmediato a partir de que la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano elabore y haga del conocimiento el deslinde y descripción de los parámetros divisorios correspondientes, autorizándose la entrega de los recursos necesarios para tales efectos.

35. Lo anterior, demuestra que el Poder Legislativo Local no ha violado los principios de legalidad, seguridad jurídica e integridad territorial, sino, por el contrario, ha actuado en todo momento dentro del marco de sus atribuciones en la materia y procederá a expedir el referido estatuto, en los términos del dictamen a que se ha hecho alusión.

36. SÉPTIMO.—La procuradora general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

37. OCTAVO.—Sustanciado el procedimiento en esta controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas, sin que se hubiesen presentado alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

38. PRIMERO.—Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dado que se plantea un conflicto entre el Municipio de Playas de R., Estado de Baja California, y el Poder Legislativo de dicha entidad federativa.

49. CUARTO.—Enseguida se analiza la legitimación del demandado, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción.

50. De acuerdo con los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(6) tendrá carácter de demandado la entidad, poder u órgano que haya emitido y promulgado la norma o pronunciado el acto que sea materia de la controversia constitucional, el cual deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien lo haga goza de la representación legal y cuenta con capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

51. En la especie, se tuvo como demandado al Poder Legislativo del Estado de Baja California, el cual compareció a juicio por conducto de A.P.R.G., en su carácter de director general de Asuntos Jurídicos, que acreditó con copia certificada del nombramiento expedido por la mesa directiva el veinticuatro de octubre de dos mil trece.(7)

52. Ahora bien, en principio, conforme al artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, vigente a la fecha en que se contestó la demanda, la mesa directiva tiene la representación legal del Congreso ante todas las autoridades; sin perjuicio de lo cual el diverso artículo 83 del propio ordenamiento, también vigente a la fecha en que se contestó la demanda, faculta a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, como órgano dependiente y auxiliar del Congreso, para dar respuesta y seguimiento a los asuntos contenciosos en los que el órgano legislativo sea parte.(8)

53. En este sentido, debe reconocerse la legitimación del funcionario referido para comparecer a juicio, en representación del Poder Legislativo del Estado, al que se atribuye la omisión impugnada, en términos de la presunción que se establece en el artículo 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, la cual no fue desvirtuada por el Municipio actor.

58. SEXTO.—El Municipio de Playas de R. impugna la omisión en que ha incurrido el Poder Legislativo del Estado de Baja California, al no expedir el estatuto territorial de los Municipios del Estado, pese a estar obligado a ello, en términos de la normativa local, lo que, en su opinión, transgrede los principios de legalidad, seguridad jurídica e integridad territorial, así como el debido ejercicio de las competencias municipales, al propiciar espacios de confusión aprovechados por el Municipio de E. para prestar servicios y funciones públicos y realizar actos de gobierno dentro de su circunscripción.

59. Pues bien, el ejercicio de las competencias que se establecen en el artículo 115 de la Constitución Federal en favor del Municipio presupone la existencia de un territorio, como espacio material en el que se desarrollan dichas competencias.(10) Acorde con lo dispuesto por el artículo 124 de la propia Constitución,(11) los Estados tienen atribuciones para legislar respecto de los límites territoriales de los Municipios que los conforman.

60. Al respecto, el artículo 27 de la Constitución Política del Estado de Baja California faculta al Congreso Local para legislar sobre todos los ramos de la competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que expidiere; fijar la división territorial; definir, delimitar y modificar la extensión del territorio de los Municipios, con el voto de las dos terceras partes de los diputados que lo integran, reformando el estatuto territorial; y emitir todas las leyes necesarias, a fin de hacer efectivas, entre otras, las facultades anteriores.(12)

61. En uso de las atribuciones señaladas, el Congreso del Estado expidió la Ley del Régimen Municipal que, en su artículo 26, prevé la división territorial de la entidad en cinco Municipios (Mexicali, Tecate, Tijuana, E. y Playas de R.) y dispone que la superficie, límites y linderos de éstos los establecerá el Congreso en el estatuto territorial de los Municipios; así también, que las controversias que se susciten respecto de los límites territoriales entre dos o más Municipios serán resueltas por el Congreso, de conformidad con la Constitución Estatal, modificando, en su caso, el referido estatuto territorial.(13) Por su parte, el artículo 28 del citado ordenamiento reafirma que el territorio determina el ámbito espacial de validez de los actos de gobierno y de administración del Municipio, que son competencia del Ayuntamiento.(14)

62. Conforme al artículo sexto transitorio del decreto por el que se emitió la Ley del Régimen Municipal, publicado en el Periódico Oficial el quince de octubre de dos mil uno, el Congreso quedó obligado a expedir el estatuto dentro de los noventa días siguientes a la entrada en vigor de dicha ley (uno de diciembre de dos mil uno, en términos del artículo primero transitorio del decreto), esto es, a más tardar, el uno de marzo de dos mil dos.(15) Antes de que venciera este plazo, el artículo sexto transitorio fue reformado, mediante decreto publicado en el Periódico Oficial el veintidós de febrero de dos mil dos, obligándose el Congreso a expedir el estatuto en el plazo de un año, contado a partir de la publicación de la ley, es decir, a más tardar, el quince de octubre de dos mil dos;(16) con lo cual el plazo originalmente señalado se prorrogó siete meses y medio.

63. No obstante lo anterior, a la fecha, el Congreso no ha emitido el mencionado estatuto, incumpliendo, de esta forma, con la obligación que él mismo se impuso para expedirlo en un determinado plazo; lo cual configura una omisión legislativa absoluta en una competencia de ejercicio obligatorio, en términos de la tesis que a continuación se transcribe:

"Novena Época

"Registro digital: 175872

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XXIII, febrero de 2006

"Materia constitucional

"Tesis: P./J. 11/2006

"Página: 1527

"OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.—En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades –de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo–, y de omisiones –absolutas y relativas–, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) R. en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente."

64. En efecto, la omisión en la expedición del estatuto territorial de los Municipios del Estado, aunque deriva de un mandato establecido en un ordenamiento de carácter local, trasciende a nivel constitucional, al impactar, como se ha señalado, en el ejercicio de las competencias que el artículo 115 de la Norma Fundamental otorga en forma exclusiva a los Municipios, como la prestación de funciones y servicios públicos y la obtención de ingresos por este concepto; la recaudación de diversas contribuciones, incluidas las relacionadas con la propiedad inmobiliaria; atribuciones en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y asentamientos humanos; entre otras.(17)

65. En este sentido, al no existir claridad en la definición del territorio que corresponde a cada Municipio, éstos se ven impedidos para llevar a cabo adecuadamente las funciones que constitucionalmente se les encomiendan, pues respecto de determinadas zonas no pueden prestar servicios públicos, cobrar contribuciones, supervisar el cumplimiento de la normativa e incorporarlas a programas, pudiendo presentarse casos en los que tales funciones se realicen simultáneamente por dos o más de ellos –como el del actor– o, incluso, por ninguno.

66. Sin que sea óbice lo manifestado por el Poder Legislativo Local al contestar la demanda, en el sentido de que, previo a la expedición del Estatuto, debía resolver la controversia sobre límites territoriales planteada por los Municipios de E. y Playas de R. (aun cuando éste se hubiese posteriormente desistido); pues la emisión de dicho ordenamiento no se sujetó a una condición de este tipo, sino a un plazo que, a la fecha, ha transcurrido en exceso. Tampoco que la expedición del mismo haya sido ordenada en el transitorio sexto de la resolución dictada en tal controversia;(18) pues la obligación de emitirlo surgió desde hace tiempo, por mandato de ley, respecto de todos los Municipios y no por efecto de la determinación adoptada en un caso particular entre dos de ellos (o tres, si se tiene en cuenta que, en la controversia territorial, también se llamó a procedimiento al Municipio de Tijuana).

68. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

69. PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

70. SEGUNDO.—Se declara fundada la omisión atribuida al Poder Legislativo del Estado de Baja California, respecto de la expedición del Estatuto Territorial de los Municipios del Estado.

71. TERCERO.—Se ordena al Poder Legislativo del Estado de Baja California expedir el estatuto territorial de los Municipios del Estado, dentro del siguiente periodo ordinario de sesiones.

72. CUARTO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

73. N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

74. Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

75. En relación con el punto resolutivo primero:

76. Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., L.R., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, cuarto y quinto, relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación pasiva y a las causas de improcedencia.

77. Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M. con la precisión de que la tiene también el síndico, L.R., F.G.S. con precisiones, A.M., P.R. con la precisión de que la tiene también el síndico, P.H., M.M.I., L.P. con la precisión de que la tiene también el síndico y presidente Z.L. de L. con la precisión de que la tiene también el síndico, respecto del considerando tercero, relativo a la legitimación activa. Los M.G.A.C. y P.D. votaron en contra, al estimar que sólo tiene la legitimación el síndico. Por tanto, se expresaron seis votos en el sentido de que el síndico cuenta con legitimación para promover esta controversia constitucional, por parte de los Ministros G.O.M., G.A.C., P.R., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

78. En relación con los puntos resolutivos segundo y tercero:

79. Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., L.R. apartándose de algunas consideraciones, F.G.S. con reserva de criterio, P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo. El M.A.M. votó en contra y anunció voto particular. Los Ministros G.O.M. y L.R. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

80. En relación con el punto resolutivo cuarto:

81. Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., L.R., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

82. El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 3 de mayo de 2019.

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1. Texto: "El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista." (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296).

2. Texto: "El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional." (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502).

3. Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

4. F. cuarenta y uno a cincuenta y dos, del expediente principal.

5. "Artículo 7. Del Órgano Ejecutivo del Ayuntamiento.—El presidente municipal, en su calidad de alcalde de la comuna, es el Órgano Ejecutivo del Ayuntamiento y ostenta, en todo caso, las siguientes atribuciones:

"...

"IV. Ejercer la representación legal del Municipio conforme lo disponga el reglamento respectivo, pudiendo delegarla mediante acuerdo expreso del Ayuntamiento."

"Artículo 8. Del síndico procurador.—El síndico procurador tendrá a su cargo la función de contraloría interna y la procuración de la defensa de los intereses del Ayuntamiento, ostentando en todo caso, las siguientes atribuciones:

"I. Ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios jurisdiccionales y en las negociaciones relativas a la hacienda municipal pudiendo nombrar apoderado legal, con arreglo a las facultades específicas que el Ayuntamiento le delegue;

"En caso de que el síndico procurador, por cualquier causa, se encuentre imposibilitado para ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento, éste resolverá lo conducente. ..."

6. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia. ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

7. Foja ciento tres del expediente principal.

8. "Artículo 38. Al órgano de gobierno, denominado mesa directiva, le corresponde la conducción del Congreso, que es ejercida por su presidente y secretario quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades."

"Artículo 83. La Dirección General de Asuntos Jurídicos es el órgano dependiente y auxiliar del Congreso del Estado cuyo objetivo es asesorar, analizar y emitir opinión jurídica sobre los asuntos legislativos y contenciosos del Congreso del Estado. Estará facultado para dar respuesta y puntual seguimiento a los asuntos de carácter contencioso en los que el Congreso del Estado actúe como parte ante los tribunales.

"Será coadyuvante con la Dirección General de Consultoría Legislativa en los asuntos que así determine la mesa directiva.

"Al frente de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Congreso del Estado, estará como titular un director general, quien será nombrado y removido por la mayoría calificada de los diputados integrantes del Pleno del Congreso.

"El director general de Asuntos Jurídicos deberá permanecer en el ejercicio de sus funciones, hasta que sea designado su sucesor.

"El director general de Asuntos Jurídicos será auxiliado por el personal que sea necesario para el adecuado y eficiente desempeño de sus funciones; designará y removerá directamente el personal a su cargo, conforme a las previsiones presupuestales.

"El reglamento interior fijará los requisitos que deberá reunir el titular de dicho órgano, así como las facultades y obligaciones que correspondan a las unidades y al personal que dependa del mismo.

"El desempeño de las atribuciones y obligaciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, estará bajo la vigilancia y control de la mesa directiva del Estado."

9. Texto: "La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio." (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 275).

10. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ..."

11. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."

12. "Artículo 27. Son facultades del Congreso:

"I. Legislar sobre todos los ramos que sean de la competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que expidieren, así como participar en las reformas a esta Constitución, observando para el caso los requisitos establecidos;

"...

"IV. Fijar la división territorial, política, administrativa y judicial del Estado;

"...

"XXVI. Crear o suprimir Municipios, fijar, delimitar y modificar la extensión de sus territorios, autorizar mediante decreto los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren los Municipios; así como dirimir de manera definitiva las controversias o diferencias que se susciten sobre límites territoriales intermunicipales, modificando en su caso el estatuto territorial. Lo previsto en esta fracción se sujetará, a la emisión del voto aprobatorio de las dos terceras partes de los Diputados integrantes del Congreso;

"...

"XLII. Expedir todas las leyes que sean necesarias, a fin de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a los Poderes del Estado de Baja California."

13. "Artículo 26. De la división territorial del Estado.—El territorio del Estado de Baja California, se integra con los Municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana, E. y Playas de R., con la superficie, límites y linderos que establezca el Congreso del Estado en el estatuto territorial de los Municipios del Estado de Baja California.

"Las controversias que se susciten respecto de los límites territoriales, entre dos o más Municipios, serán resueltas por el Congreso del Estado, de conformidad a lo previsto en la Constitución Política del Estado de Baja California, modificando en su caso, el estatuto territorial de los Municipios del Estado de Baja California.

14. "Artículo 28. Del territorio del Municipio.—El territorio del Municipio determina el ámbito espacial de validez de los actos de gobierno y de administración, que son de competencia de su Ayuntamiento."

15. Artículos transitorios

"Primero. La presente ley entrará en vigor el día primero del mes de diciembre del año dos mil uno.

"...

"Sexto. Los Municipios de la entidad, conservarán la extensión y límites territoriales existentes a la fecha de promulgación de la presente ley. Al efecto, el Congreso del Estado expedirá el estatuto territorial de los Municipios del Estado de Baja California a que se refiere el artículo 26 de esta ley, dentro de los noventa días posteriores a su entrada en vigor. ..."

16. Artículos transitorios

"...

"Sexto. Los Municipios de la entidad, conservarán la extensión y límites territoriales previstos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California, hasta en tanto el Congreso del Estado expida el estatuto territorial de los Municipios del Estado de Baja California a que se refiere el artículo 26 de esta ley. La expedición de dicho estatuto deberá realizarse dentro del término de un año contado a partir de la publicación de esta ley. ..."

17. "Artículo 115. ...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"...

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. ..."

18. RESOLUTIVO

"ÚNICO.—En términos del último párrafo del artículo 76 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, respecto de la superficie en disputa, se resuelve en forma definitiva e inatacable la presente controversia territorial a favor del Municipio de Playas de R..

"TRANSITORIOS

"...

"SEXTO.—El Congreso del Estado deberá de expedir el estatuto territorial de los Municipios del Estado de Baja California en un plazo inmediato a partir de que la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de Baja California elabore y proporcione al Poder Legislativo el deslinde y descripción de los perímetros divisorios correspondientes.

"Para garantizar el desarrollo de los trabajos técnicos, el Poder Legislativo deberá proveer al Poder Ejecutivo Estatal de los recursos económicos para tales efectos, autorizando las ampliaciones o transferencias a que hubiere lugar en el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis y, en su caso, en el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete. ..."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de junio de 2019 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 10 de junio de 2019, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.