Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Eduardo Medina Mora I. |
| Número de registro | 43355 |
| Fecha | 09 Agosto 2019 |
| Fecha de publicación | 09 Agosto 2019 |
| Número de resolución | 84/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 69, Agosto de 2019, Tomo I, 583 |
| Emisor | Pleno |
Voto que formula el M.E.M.M.I., en la controversia constitucional 84/2015.
Respecto del considerando segundo, relativo a la precisión de la litis, se estima, contrario a lo señalado en la sentencia, que los artículos 247, párrafo primero, 253, párrafo primero, 254, párrafo primero, 284, apartado A, 286, párrafo primero, 298, fracción VII, y 306, párrafo primero, no fueron efectivamente impugnados, pues, aun cuando se les cita en los conceptos de invalidez 8.14 y 8.15 (páginas 39 a 50 de la demanda), en el caso del artículo 298, fracción VII, sólo se le transcribe y, en cuanto a los demás preceptos, sólo se hace como marco de referencia, combatiéndose únicamente los artículos que regulan procedimientos relativos a la autorización de proyectos de urbanización, de fusiones, subdivisiones y relotificaciones de predios y plazos para autorizar o no ambos trámites (255, párrafo primero, 287, párrafo primero, fracción III, y 307, párrafo primero, fracción II).
Por lo que hace al considerando quinto, relativo a la legitimación activa, se considera que debió citarse, en lugar del artículo 53, el 52, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal, que confiere al síndico la representación legal del Municipio (y no del Ayuntamiento); como se hizo en la diversa controversia constitucional 83/2015.
En relación con el considerando sexto, relativo a la legitimación pasiva:
Acerca de la legitimación en el proceso del Poder Legislativo del Estado, se considera que, de conformidad con el artículo 32, numeral 2, de su Ley Orgánica, los vicepresidentes suplen al presidente y los prosecretarios a los secretarios; razón por la cual, en el presente caso, el vicepresidente no podía suplir a uno de los secretarios y, en estricto sentido, no se cumplió con la previsión establecida en la fracción V del artículo del citado ordenamiento. Sin perjuicio de lo anterior, se estima que, en todo caso, opera la presunción a que se refiere el párrafo primero del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia.
Acerca de la legitimación en el proceso del Poder Ejecutivo del Estado, se considera que los artículos 50, fracciones XIX y XXVI, de la Constitución Local y 4o., fracción II, de la Ley Orgánica de dicho Poder, no resultan aplicables, al otorgar al gobernador la representación del Estado; en su lugar, se estima que debió citarse el artículo 36 de la Constitución Estatal, que le confiere la titularidad del referido Poder.
Acerca de la legitimación en la causa del secretario general de Gobierno del Estado, se considera, contrario a lo señalado en el fallo, que éste cuenta con legitimación para comparecer al presente juicio, al haber refrendado el decreto impugnado; acorde con el artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Local y la tesis número P./J. 109/2001, aplicable, por analogía, de rubro: "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO." –que se citan en la propia resolución–.
Por lo que se refiere al considerando séptimo, relativo a las causas de improcedencia:
En cuanto al análisis de la causa de improcedencia relacionada con la extemporaneidad en la impugnación de ciertas normas, al no haberse configurado un nuevo acto legislativo: Aun cuando, conforme a la opinión manifestada en relación con el considerando segundo, se estima que los artículos 247, párrafo primero, 253, párrafo primero, 254, párrafo primero, 284, apartado A, 286, párrafo primero, 298, fracción VII, y 306, párrafo primero, no fueron efectivamente impugnados; en todo caso, se considera, por un lado, que debió atenderse a la tesis número P./J. 25/2016, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO." y, por otro, que tampoco se configuró un nuevo acto legislativo respecto del artículo 298, fracción II –al haberse identificado al "organismo público descentralizado encargado de la promoción de vivienda de interés social del Estado" con el "Instituto Jalisciense de la Vivienda" (artículo 4, fracciones XXI y XXII, de la Ley Orgánica de dicho instituto)–, debiendo igualmente haberse sobreseído en relación con éste, por extemporaneidad en su impugnación.
En cuanto al análisis de oficio de la reforma al Código Urbano para el Estado de Jalisco de once de enero de dos mil dieciocho: Aunque se estima que, respecto del artículo 298, fracción II, debió sobreseerse por falta de oportunidad en su impugnación; en todo caso, se considera que debió diferenciársele del artículo 83 que, contrario a lo señalado en el párrafo segundo de la página 86 de la sentencia, no fue derogado, sino reformado y adicionado.
En cuanto a las causas de improcedencia invocadas por el Poder Ejecutivo: Aun cuando se comparten el sentido y las consideraciones del fallo, se estima que debió declararse fundada la causa de improcedencia por falta de oportunidad que planteó respecto del artículo 7, fracción II (véanse los párrafos tercero y cuarto de la página 33 de la contestación), conforme a lo señalado en el párrafo único de la página 71. Asimismo, se considera que debió desestimarse la misma causa de improcedencia que adujo respecto de la fracción LIV del artículo 10 (véase el párrafo tercero de la página 37 de la contestación), en términos de lo expuesto en los párrafos penúltimo y último de la página 76, y primero y segundo de la página 77; y declararse parcialmente fundada la misma causa de improcedencia que hizo valer respecto de los artículos 188, 195 y 298, fracción II (véase el párrafo primero de la página 40 de la contestación), de acuerdo con lo señalado en los párrafos primero y segundo de la página 79, y la opinión formulada respecto del segundo apartado de este considerando.
En otro orden de ideas, se considera que debió desestimarse la causa de improcedencia por falta de oportunidad planteada por el Poder Legislativo respecto de los artículos 188, 195 y 298, fracción II (véase el párrafo tercero de la página 31 de la contestación), conforme a lo señalado en los párrafos primero y segundo de la página 79, y la opinión formulada respecto del segundo apartado de este considerando; y declararse parcialmente fundada la misma causa de improcedencia hecha valer por esta autoridad respecto de los artículos 255, 287 y 307 (véase el párrafo primero de la página 32 de la contestación), de acuerdo con lo señalado en los párrafos último de la página 73, primero de la página 74, último de la página 80, y primero y segundo de la página 81 de la resolución.
Por lo que toca al considerando octavo, relativo al marco jurídico aplicable, aun cuando se comparten el sentido y las consideraciones de la sentencia, se estima que no debió hacerse referencia a la abrogada Ley General de Asentamientos Humanos.
Con posterioridad a este punto, se estima que debieron analizarse, de manera preferente a las violaciones materiales que se hicieron valer, los vicios formales que se plantearon en el concepto de invalidez 8.18 (páginas 51 a 53 de la demanda), en cuanto a la falta de intervención del Municipio en el procedimiento legislativo que derivó en la expedición del decreto impugnado y la falta de fundamentación y motivación de este último.
En torno al considerando noveno, relativo al estudio:
a) Impugnación del artículo 10.
Por lo que se refiere al artículo 10, fracción XXIX, se comparten el sentido y las consideraciones de la resolución, con excepción de la inclusión del artículo 80 de la Constitución Estatal, como parámetro de regularidad, y la abrogada Ley General de Asentamientos Humanos, como marco normativo de referencia sobre la congruencia y coordinación que rigen en la materia.
No obstante, respecto del artículo 10, fracción XXIII, se comparte el sentido, pero no las consideraciones de la resolución, pues se estima que no puede partirse de la misma argumentación para dar respuesta al concepto de invalidez que se plantea en el sentido de que es facultad de los Municipios decidir la existencia y modalidades de registro de las áreas de cesión; resultando aplicables, en todo caso, las razones que se exponen respecto de las fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, impugnadas, relacionadas con la consideración de las previsiones que se establecen como bases generales.
En relación con el artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, se comparten el sentido y parcialmente las consideraciones de la resolución (específicamente, las que retoman criterios derivados de precedentes emitidos por esta Corte), pues se estima que no se está ante un vicio formal, sino material.
Finalmente, en cuanto al artículo 10, fracciones LIV, LV, LVI, LVII y LVIII, se comparten el sentido y parcialmente las consideraciones de la resolución (específicamente, las que determinan que no se vulnera la hacienda municipal, ni el principio de libre administración hacendaria, al no obligar a los Municipios a llevar a cabo los actos que se refieren y sujetar su realización, en todo caso, a su disponibilidad presupuestal o a la celebración de un convenio), pues se estima innecesario explicar, para efectos del análisis constitucional, el funcionamiento del sistema nacional de coordinación fiscal, y se considera que, en su lugar, debió hacerse énfasis en que se trata de una atribución y no de un deber a cargo de los municipios.
b) Impugnación de los artículos 5, fracción XXIII, 10, fracción LIV, y 352.
Se comparten el sentido y parcialmente las consideraciones del fallo, pues se estima que no se invade la competencia municipal, al establecer, como atribución de los Municipios, conformar la Comisión Municipal de Directores Responsables de Proyectos u Obras y, como lineamientos (bases generales) en caso de ejercer dicha atribución, que esté integrada por funcionarios municipales y representantes de colegios de arquitectos e ingenieros civiles y de profesiones afines, así como encargada del registro de los referidos directores, dado el carácter de órgano técnico auxiliar que se le confiere.
c) Impugnación del artículo 45 Bis.
Se comparten el sentido y las consideraciones de la sentencia, con excepción de la inclusión de la abrogada Ley General de Asentamientos Humanos, como marco normativo de referencia sobre la planeación del desarrollo urbano.
d) Impugnación de los artículos 188, 195, y 298, fracción VII.
Se comparten el sentido y parcialmente las consideraciones de la resolución (específicamente, las que, retomando los criterios emitidos por esta Corte respecto de autoridades intermedias, determinan que el Instituto Jalisciense de la Vivienda no lo es), pues se estima que no se hizo el estudio de constitucionalidad específico respecto de cada una de las normas impugnadas, a efecto de concluir que, en su carácter de coordinador de las políticas y programas de vivienda en el Estado, sólo se faculta al instituto, en el artículo 188, párrafo primero, para suscribir acuerdos de coordinación con la Federación, los Estados y Municipios; en el artículo 195, párrafo primero, para formular programas de vivienda de interés social y popular en el ámbito estatal; y en el artículo 298, fracción VII, para llevar un control de la vivienda en el Estado; lo que, en modo alguno, interfiere con las atribuciones que se otorgan a los municipios en materia de desarrollo urbano, tanto en el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal, como en el artículo 11 de la Ley General vigente.
e) Impugnación del artículo 121, párrafo último.
Se comparte el sentido, pero no las consideraciones del fallo, ya que se estima que no debió citarse como fundamento la abrogada Ley General de Asentamientos Humanos, sino atenderse al artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, a efecto de determinar que se trata de una base general para la publicación de los planes parciales de desarrollo, cuya formulación, aprobación y administración corresponde a los Municipios, al tratarse de instrumentos específicos derivados de los Planes de Desarrollo Urbano de los centros de población.
f) Impugnación del artículo 186, párrafo último.
No se comparten el sentido, ni las consideraciones de la sentencia, pues se estima que lo señalado en la exposición de motivos respecto del Reglamento Estatal de Zonificación se entendía, en términos del artículo 1, de conformidad con los dos últimos párrafos del artículo 132 de la entonces vigente ley de desarrollo urbano, que expresamente disponía la aplicación supletoria de dicho reglamento, a falta de reglamento municipal; lo cual ya no se recoge en el actual Código Urbano que, en la norma impugnada, sólo obliga a observar los lineamientos previstos en dicho ordenamiento y, con ello, viola, en mi opinión, la competencia que el artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal otorga a los Municipios.
g) Impugnación del artículo 212 Bis.
Se comparten el sentido y parcialmente las consideraciones de la resolución (específicamente, las que definen que la norma regula un tema de transporte), pues se estima inaplicable la tesis citada en las páginas 179 y 180, y se considera que, a efecto de concluir que no se está en el supuesto de la fracción V del artículo 115 constitucional, no se requería hacer una interpretación gramatical de los verbos "intervenir", "formular" y "aplicar", ni una interpretación teleológica de la reforma de mil novecientos noventa y nueve a dicho precepto fundamental, ni una interpretación sistemática con la Ley de Movilidad y Transporte del Estado, sino argumentar que la norma no se vincula con programas de transporte público de pasajeros (respecto de los que los Municipios sí tienen injerencia).
h) Impugnación de los artículos 255, párrafo primero, 286, párrafo primero, y 287, párrafo primero, fracción III.
Se comparte el sentido, pero no las consideraciones del fallo, pues se estima que lo planteado en el concepto de invalidez fue la violación a la facultad reglamentaria del Municipio, otorgada por la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal, y no la invasión al ámbito de competencia establecido en la fracción V de dicho precepto; debiendo haberse sustentado la constitucionalidad de las normas impugnadas en su consideración de bases generales que deben estar previstas en leyes estatales en materia municipal, por tratarse del marco normativo homogéneo bajo el cual los Municipios deben ejercer sus atribuciones relacionadas con el desarrollo urbano.
Este voto se publicó el viernes 09 de agosto de 2019 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.