Voto num. 7/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 806058797

Voto num. 7/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:7/2016
Fecha de Publicación: 9 de Agosto de 2019
RESUMEN

Controversia constitucional 7/2016. Municipio de San Pedro Tlaquepaque, Estado de Jalisco.

 
CONTENIDO

Voto concurrente que formula el señor Ministro presidente L.M.A.M. en la controversia constitucional 7/2016.

Al resolver este asunto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, analizó la constitucionalidad de diversas disposiciones del Código Urbano para el Estado de Jalisco, respecto de las cuales se hicieron valer planteamientos de invalidez, por violación a los artículos 14, 16, 27, párrafo tercero; 40, 41, párrafo primero; 73, fracción XXIX-C; 115, párrafo primero y fracción V; y, 124, de la Constitución Federal.

Si bien comparto en su mayoría lo resuelto por este Alto Tribunal, respetuosamente formularé algunas consideraciones adicionales y de disenso respecto de lo fallado en el presente asunto.

  1. Análisis de constitucionalidad del artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al ser omiso en determinar si se trata de bases generales o normas supletorias, por ausencia de reglamento municipal.

    En el considerando noveno de la sentencia se reconoció, por unanimidad de once votos, la validez de artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al considerar que no viola el artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución General, ya que dichas disposiciones se relacionan con la congruencia, coordinación y ajustes que deben existir entre todos los actores en el ámbito del desarrollo urbano en los distintos órdenes de gobierno estatal o local, con base en las siguientes consideraciones:

    • De acuerdo con lo resuelto en la controversia constitucional 14/2001,(1) las Legislaturas Estatales están facultadas para emitir leyes tendentes a proporcionar una normativa homogénea que asegure el funcionamiento regular del Ayuntamiento, pero sin intervenir en cuestiones propias y específicas de cada Municipio.

    • De una interpretación de los artículos 1o., 2o. y 3o. del código urbano, se advierte que su objeto es establecer las bases generales para el ejercicio uniforme de las atribuciones en materia de asentamientos humanos en el Estado de Jalisco, previsión que permea a todo el ordenamiento normativo.

    • Es cierto que el artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, del código urbano no establece si es una base general cuya reglamentación corresponde a la legislatura estatal; sin embargo, sí dispone que corresponde a los Municipios la conformación de la Comisión Municipal de Directores Responsables y, en el artículo 47, se reserva a los Municipios la determinación de su integración, organización, funcionamiento y delimitación de atribuciones, con la única señalización de que sesionen por lo menos en forma bimestral.

    Aun cuando coincido con el reconocimiento de validez del artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, lo hago por razones distintas a las expresadas en la sentencia, que a continuación expongo.

    El objeto del código urbano impugnado (previsto en los artículos 1o., 2o. y 3o.) es, en general, ordenar y coordinar la materia de desarrollo urbano entre el Estado y los Ayuntamientos, así como la distribución de competencias en la materia, entre los diferentes niveles de gobierno en la entidad, sin que se deje de advertir que, a través del cumplimiento de su objeto, se establezcan algunas bases generales, para la administración municipal en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano.

    Bajo esa premisa considero que, en el caso, la legislatura estatal no se encontraba obligada a distinguir si el contenido del artículo 10, fracciones LIV, LV, LVII y LVIII, constituía bases generales o normas supletorias, pues reitero, el objeto del código urbano, no es el de sentar las bases generales o supletorias para la administración municipal, sino distribuir competencias y ordenar la materia de desarrollo urbano, al ser una materia concurrente.

    Lo anterior, pues en tales disposiciones se establece la atribución para integrar la Comisión Municipal de directores responsables, conformada tanto por funcionarios municipales, como por representantes de los colegios de arquitectos e ingenieros civiles (fracción LIV); la aplicación de recursos para el mejoramiento de la vivienda de interés social en régimen de condominio o proporcionar servicios públicos municipales de seguridad y vigilancia en áreas de uso común y contemplar en el último año de ejercicio constitucional del Ayuntamiento, de acuerdo con las posibilidad presupuestal, la partida para el Programa Municipal de Desarrollo Urbano (fracciones LV, LVII y LVIII).

    Al respecto, si bien la sentencia se apoya sustancialmente en lo resuelto en la controversia constitucional 14/2001, me parece que ese precedente no resultaba aplicable al caso.

    En aquél asunto se invalidó la Ley Orgánica Municipal del Estado de H., al considerar que debieron clasificarse las normas que constituían bases generales para la administración municipal y las normas supletorias por ausencia de reglamentos; sin embargo, el ordenamiento jurídico que se analizó en el precedente tenía por objeto homogeneizar los gobiernos municipales en la entidad, de ahí que la naturaleza de las normas ahí previstas era orgánica, por lo que resultaba indispensable distinguir entre bases generales y normas supletorias o de detalle.(2)

    Sin embargo, en este caso, no resulta exigible al legislador local tal clasificación solicitada, pues el objeto del Código Urbano no fue sentar las bases generales de la administración municipal; sino distribuir competencias y ordenar la materia de desarrollo urbano entre el Estado y los Municipios y, en esa virtud, es que se deberá analizar, caso a caso, si las normas contravienen la Constitución Federal, pero no a partir de la clasificación alegada.

    Por las anteriores consideraciones, si bien comparto la validez de las normas impugnadas, lo hago por razones distintas a las que se exponen en la resolución de este Tribunal Pleno.

  2. Análisis de constitucionalidad de los artículos 5o., fracción XXIII, 10, fracción LIV, y 352, párrafos primero y segundo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco.

    En la ejecutoria, por unanimidad de once votos, se reconoció la validez de los artículos 5o., fracción XXIII, 10, fracción LIV, y 352, párrafos primero y segundo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, en razón de que no se invade la esfera de atribuciones del Municipio, pues se prevé que corresponde a éstos conformar la Comisión Municipal de Directores Responsables de proyectos y obras, reservándose su reglamentación a tal nivel de gobierno; además, las funciones de los directores responsables no atañen a alguna materia propia de los Municipios, ya que éstas son de índole técnica y coadyuvante con la autoridad municipal y siempre actuarán a instancia de parte interesada.

    De igual forma, se determina que la Comisión no es una autoridad intermedia porque sus atribuciones son de coordinación, concertación y apoyo en aspectos técnicos, sin interrumpir la comunicación entre el Gobierno Estatal y el Municipio, y no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios.

    En general coincido, aunque con algunas observaciones, respecto del reconocimiento de validez de los artículos 5o., fracción XXIII, 10, fracción LIV, y 352, párrafos primero y segundo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco porque concuerdo en que no se invaden las facultades del Municipio, por una parte, porque se establecen lineamientos generales en relación con la conformación de la Comisión Municipal de Directores Responsables; sin embargo, su regulación específica queda en el ámbito municipal.

    Además, estas comisiones no son autoridades intermedias entre el Municipio y el Estado, por lo que no se vulnera el artículo 115, fracción I, de la Constitución General, pues se integran por funcionarios municipales y los representantes de los colegios de arquitectos e ingenieros civiles.

  3. Análisis de constitucionalidad del artículo 186, último párrafo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco.

    Por mayoría de diez votos, el Pleno de este Alto Tribunal reconoció la validez del artículo 186, último párrafo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al considerar que el hecho de observar los lineamientos contenidos en el Reglamento Estatal de Zonificación, respecto de obras dedicadas al rubro de la educación, no vulnera la autonomía municipal para reglamentar esta materia porque:

    • Se acota a obras destinadas a la educación en la que rige la concurrencia de los distintos niveles de gobierno; y

    • De la exposición de motivos del Reglamento Estatal de Zonificación y de su artículo 1o., se desprende que la aplicación de ese ordenamiento únicamente operaría en ausencia del reglamento que al efecto expida el Municipio, salvaguardándose las facultades de los Municipios derivadas del artículo 115, fracción V, inciso a) de la Constitución, 35 de la Ley General de Asentamientos Humanos y 11, fracción III de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

    Si bien comparto sustancialmente la resolución en este apartado; adicionalmente considero que la disposición contenida en el último párrafo del artículo 186(3) del Código Urbano para el Estado de Jalisco debe entenderse en el ámbito de concurrencia en materia educativa porque en este precepto se establecen las edificaciones mínimas con las cuales deberán contar los distintos tipos de áreas de cesiones para destinos, de las que nos interesan específicamente las dedicadas al rubro de educación, realizadas de manera concurrente, con cargo al Instituto de la Infraestructura Física Educativa del Estado de Jalisco, a los gobiernos municipal, estatal o federal, así como a quien realice la acción urbanística, de conformidad con los convenios respectivos, en relación con las cuales se dispone que deberán observar los lineamientos contenidos en el Reglamento Estatal de Zonificación, sin soslayar el cumplimiento de la reglamentación de zonas de equipamiento urbano y las que regulen el ordenamiento territorial.

    De modo que las previsiones contenidas en el Reglamento Estatal de Zonificación para las obras dedicadas a la educación constituyen lineamientos generales mínimos, cuya obligatoriedad se justifica porque las características y ubicación de las construcciones de inmuebles destinados al servicio de enseñanza, así como las instalaciones con las cuales deben contar inciden, en sí mismas, en las condiciones de la prestación del servicio de educación, tan es así que el artículo 3o. de la Norma Fundamental además de reconocer a la educación como un derecho humano constitucionalmente protegido, en su tercer párrafo dispuso que: "El Estado garantizará la calidad en....la infraestructura educativa..."

    Incluso, porque la infraestructura física educativa,(4) en términos del artículo 10, fracción X, de la Ley General de Educación, es parte del Sistema Educativo Nacional, la cual, de conformidad con el artículo 7 de la Ley General de Infraestructura Física Nacional, deberá "...cumplir con requisitos de calidad, seguridad, funcionalidad, oportunidad, equidad, sustentabilidad, pertinencia y oferta suficiente de agua potable para consumo humano, de acuerdo con la política educativa determinada por el Estado –Federación, Entidades Federativas y Municipios–, con base en lo establecido en el artículo 3o. constitucional; la Ley General de Educación; las leyes de educación de las entidades federativas; el Plan Nacional de Desarrollo; el Programa Sectorial; los programas educativos de las entidades federativas, así como los programas de desarrollo regional."

    Por ende, si en el artículo 115 de la Constitución General ni en la Ley General de Infraestructura Física Nacional se establece que corresponda a los Municipios regular la infraestructura educativa, el Congreso estatal no invadió las facultades de los Municipios, máxime que en la parte final de la propia disposición impugnada se estableció que además de los lineamientos contenidos en el Reglamento Estatal de Zonificación, las obras destinadas a la educación deberán respetar la reglamentación de zonas de equipamiento urbano y las que regulen el ordenamiento territorial.

    Por otra parte, considero que, el artículo 186, último párrafo, del Código Urbano para el Estado de Jalisco es claro en cuanto a que las obras destinadas a la educación deben cumplir con el Reglamento Estatal de Zonificación y constituye una norma especial, al cual debe prevalecer sobre la norma genérica que refiere que ese reglamento es supletorio para los Municipios que no tengan regulación específica, por ello, estimo inadecuadas para las obras destinadas a la educación, las consideraciones de la sentencia en las que, a partir de la exposición de motivos del Reglamento Estatal de Zonificación y su artículo 1, se concluye que tal reglamento "...únicamente operaría en ausencia del reglamento que al efecto expida el Municipio"(5)

    Lo anterior, porque aun cuando efectivamente el artículo 1 del Reglamento Estatal de Zonificación señala que "...es de observancia general y podrá ser adoptado por los Municipios que así lo decidan, de conformidad con los dos últimos párrafos(6) del artículo 132 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco"(7); ley que fue abrogada y sustituida, precisamente, por el Código Urbano para el Estado de Jalisco, en cuyo artículo 148, último párrafo,(8) el cual está comprendido en el título sexto "De la zonificación", se prevé la supletoriedad del Reglamento Estatal de Zonificación a falta de reglamentación municipal; sin embargo, esta supletoriedad no aplica para las obras destinadas a la educación, pues por disposición expresa del artículo 186, último párrafo, del código urbano estatal, se vincula a su cumplimiento.

    Por lo cual, a pesar de que el Municipio conserve su facultad para formular, aprobar y administrar la zonificación, en el ámbito de su jurisdicción, no podría desvincularse de la base que establezca el Reglamento Estatal de Zonificación, sin que ello implique que se vulnere la esfera de competencia municipal.

  4. Análisis de constitucionalidad del artículo 212 Bis del Código Urbano para el Estado de Jalisco.

    En la sentencia, por unanimidad de once votos, se reconoció la validez del artículo 212 Bis del Código Urbano estatal, al considerar que no se violó la esfera de atribuciones municipales en materia de tránsito, puesto que se estimó que no regula cuestiones relativas al tránsito, sino al transporte y, en específico, a cuestiones de movilidad, atinentes a garantizar que la movilidad o el transporte de las personas se realicen en condiciones que satisfagan la libertad de tránsito, la seguridad, el libre acceso y los requisitos de calidad apropiados a cada tipo de servicio.

    Además, se determinó respecto a la materia específica de equipamiento vial, que corresponde a los Municipios, dentro del ámbito de concurrencia, y sus atribuciones en materia de infraestructura y equipamiento básico se encuentra salvaguardada en el artículo 15 de la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco.

    Estoy de acuerdo en la validez del artículo 212 Bis del Código Urbano para el Estado de Jalisco, pero por consideraciones distintas, ya que, desde mi punto de vista, se refiere tanto a la materia de transporte como a la de tránsito.

    Concuerdo con la sentencia, en que, al disponer que la identificación de las áreas o puntos conflictivos donde el transporte colectivo de superficie sea ineficiente o riesgoso es una atribución de la autoridad estatal encargada de la vialidad y la movilidad, implica una problemática de transporte, porque incide directamente en la condición en que este servicio se presta y, por tanto, al ser el transporte de competencia estatal, me parece adecuado que sea la autoridad estatal y no municipal la encargada de identificar este problema de transporte.

    Sin embargo, a diferencia de lo considerado en la sentencia, estimo que el artículo 212 Bis, al referir que el propósito de la medida de identificar los puntos en los cuales el transporte sea ineficiente o riesgoso, consiste en que se realicen acciones urbanísticas de mejoramiento que den preferencia de paso al transporte colectivo de superficie y transporte escolar, por lo cual contiene una disposición de tránsito, ya que implica una regla general de circulación, consistente en el paso preferente para los tipos de transporte indicados.

    Sin embargo, de acuerdo con el criterio sustentado por este Pleno, al resolver la controversia constitucional 18/2008,(9) en la cual se retomaron las consideraciones de la controversia constitucional 6/2001, considero que al establecer una regla general de circulación, no se infringen las atribuciones del Municipio, ya que su determinación corresponde a la Legislatura Estatal.

    Lo anterior, sin que se afecte la cuestión de equipamiento vial, que corresponde al Municipio, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 115, fracción III, inciso g),(10) de la Constitución General y 15, fracción II, inciso b),(11) de Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco.

    Y tampoco se desconozca ni restrinja la intervención, mas no competencia absoluta de los Municipios, para intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público, cuando éstos afecten su ámbito territorial, en términos de la fracción V, inciso h) del artículo 115 de la Constitución General y del artículo 15, fracción II, inciso a),(12) de la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco.

  5. Análisis de constitucionalidad del artículo cuarto transitorio del Código Urbano para el Estado de Jalisco.

    Por otra parte, por unanimidad de once votos se reconoció la validez del artículo cuarto transitorio del Código Urbano para el Estado de Jalisco, al estimar que la previsión de ciclopuertos deriva del Programa Estatal de Desarrollo Urbano y su reglamentación corresponde a los Municipios, además de que el desarrollo de éstas queda sujeto a las posibilidades presupuestales del Municipio y son éstos quienes pueden determinar las excepciones para la utilización de las vías públicas en términos del artículo 11 de la Ley de Movilidad y Transporte en el Estado.

    Coincido con la validez, pero no comparto las consideraciones de la sentencia en este punto, porque considero que para dar solución a este planteamiento debe utilizarse una metodología distinta, además que en diversas ocasiones se refiere a ciclopistas y no a ciclopuertos, que es la materia de la disposición impugnada.

    En primer lugar, estimo se debe establecer la materia sobre la que versa la instalación de ciclopuertos, para concluir si hay invasión o no de esferas competenciales.

    Para lo cual, si se atiende a que los ciclopuertos son, en términos de la fracción XVIII del artículo 5o.(13) del mismo código urbano estatal, el "mobiliario y espacio físico destinado para el estacionamiento de vehículos no motorizados de propulsión humana", en mi concepto, la materia que trata es tránsito, por versar justamente, sobre estacionamientos para un género de vehículos, los no motorizados de propulsión humana y, por tanto, la competencia es municipal y no estatal, de conformidad con el inciso h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    De modo que, para ser válido este precepto debe interpretarse al amparo del artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General y, por tanto, no puede constituir una obligación, pues la decisión de instalar los ciclopuertos corresponde al Municipio.

    En mérito de las razones expuestas, sirvan estas líneas para expresar mi respetuoso disentimiento en relación con algunas consideraciones de esta ejecutoria y algunos motivos adicionales en relación con ciertas consideraciones de esta ejecutoria.

    ______________

    1. Resuelta el 7 de julio de 2005, de la integración que resolvió la controversia a que este voto se refiere sólo participaron los Ministros C.D. y L.R., quienes votaron a favor todas las consideraciones.

    2. Este Tribunal Pleno, en diversos precedentes (controversias constitucionales 14/2001 y 18/2008), ha establecido que las bases generales constituyen la ley marco que establece los lineamientos esenciales respecto de los cuales no puede apartarse el Municipio; y las leyes supletorias son aquélla disposiciones "de detalle" sobre estas mismas materias municipales, aplicables sólo en los casos en que los Municipios no cuenten con reglamentación, cuya característica es la temporalidad de su aplicación, pues en cuanto se emita la normativa municipal correspondiente dejará de ser aplicable esta normativa auxiliar, en ese sentido, es claro que esta norma no es detalle y así debe ser analizada.

    3. "Artículo 186. Las obras de edificación mínimas con que deberán contar las áreas de cesión para destinos serán las siguientes: ...

      "II. Las dedicadas al rubro de educación, realizadas de manera concurrente, con cargo al Instituto de la Infraestructura Física Educativa del Estado de Jalisco, a los gobiernos municipal, estatal o federal, así como a quien realice la acción urbanística, de conformidad con los convenios respectivos.

      "En caso de que la autoridad municipal considere que la edificación que se pretenda realizar deba de ser de mayores dimensiones, costeará la diferencia a cuenta del erario municipal.

      Las obras dedicadas al rubro de la educación deberán observar los lineamientos contenidos en el Reglamento Estatal de Zonificación, la reglamentación de zonas de equipamiento urbano y las que regulen el ordenamiento territorial.

    4. Ley General de la Infraestructura Física Educativa.

      "Artículo 4. Por infraestructura física educativa se entiende los muebles e inmuebles destinados a la educación impartida por el Estado y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, en el marco del sistema educativo nacional, en términos de la Ley General de Educación, así como a los servicios e instalaciones necesarios para su correcta operación."

    5. Primer párrafo de la foja 156 de la sentencia.

    6. "Artículo 132.

      "...

      "A falta de reglamentación municipal se aplicará el Reglamento Estatal de Zonificación que expida el Gobernador del Estado, donde se establecerán las normas técnicas que se indican en las fracciones anteriores.

      "Los Municipios podrán adoptar como reglamento municipal las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior, estando facultados a establecer normas específicas cuando así se requieran, conforme las condiciones de su territorio y el desarrollo del asentamiento humano, observando las disposiciones de esta Ley y los convenios de coordinación celebrados conforme los programas nacional, estatal y regional de desarrollo urbano."

    7. El cual disponía en su penúltimo párrafo: “A falta de reglamentación municipal se aplicará el Reglamento Estatal de Zonificación que expida el Gobernador del Estado...”

    8. "Artículo 148. ...

      "...

      "A falta de reglamentación municipal se aplicarán las disposiciones en materia de desarrollo urbano, que para tal efecto expida el Congreso del Estado en los términos del artículo 115 fracción II inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los instrumentos federales y estatales de planeación aplicables."

    9. Resuelta el dieciocho de enero de dos mil once, por unanimidad de nueve votos. El señor M.Z.L. de L. reservó su derecho para formular voto concurrente en relación con la utilización de los criterios de tránsito y de transporte de los precedentes y la necesidad de profundizar sobre los criterios interpretativos de los temas frontera; y la utilización del concepto disciplina del uso del espacio de un Municipio.

    10. "Artículo 115.

      "...

      "III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

      "...

      "g). Calles, parques y jardines y su equipamiento. ..."

    11. "Artículo 15. Los ámbitos de competencia del Estado y del Municipio en materia de vialidad, movilidad y transporte, se integrarán y delimitarán conforme a las siguientes bases:

      "...

      "II. Corresponde al Municipio:

      "...

      "b) Autorizar los proyectos de infraestructura vial, infraestructura carretera, equipamiento vial y servicios conexos, en lo relativo a su territorio, a su localización y aprovechamiento de áreas, conforme a las normas aplicables de carácter técnico y de ordenamiento territorial; ..."

    12. "Artículo 15. Los ámbitos de competencia del Estado y del Municipio en materia de vialidad, movilidad y transporte, se integrarán y delimitarán conforme a las siguientes bases:

      "...

      "II. Corresponde al Municipio:

      "a) Intervenir, conjuntamente con el Ejecutivo, en la formulación y aplicación de programas de transporte público, cuando éstos afecten su ámbito territorial; ..."

    13. "Artículo 5o. Para los efectos de este Código, se entiende por:

      "...

      "XVIII. Ciclopuerto: Mobiliario y espacio físico destinado para el estacionamiento de vehículos no motorizados de propulsión humana; ..."


      Este voto se publicó el viernes 09 de agosto de 2019 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.