Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/2017. MUNICIPIO DE IXHUATLÁN DE MADERO, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 13 DE JUNIO DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS: A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA Y J.R.C.D. SE RESERVARON SU DERECHO A FORMULAR SENDOS VOTOS CONCURRENTES. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al trece de junio de dos mil dieciocho.

VISTOS; y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el dos de enero de dos mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.S.J.V., en su carácter de síndico único y representante legal del Ayuntamiento de Ixhuatlán de M., Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovió controversia constitucional en representación del citado Municipio, en contra de las autoridades y actos siguientes:

Entidad, poder u órgano demandado:

• El gobernador del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

• El secretario de Finanzas del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

•El director general de Contabilidad Gubernamental de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

• El director de cuenta pública de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

• La Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Norma general o acto cuya invalidez se demanda:

"1). De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que le corresponden al Municipio de Ixhuatlán de M., Veracruz, por concepto de ramo 033, y en lo particular al: Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal 2016, FISM-DF:

"– $8'590,178.20 (Ocho Millones quinientos noventa mil ciento setenta y ocho pesos 20/100 M.N.) correspondiente al mes de agosto de la presente anualidad.

"– $8'590,178.20 (Ocho Millones quinientos noventa mil ciento setenta y ocho pesos 20/100 M.N.) correspondiente al mes de agosto de la presente anualidad.

"– $8'590,178.20 (Ocho Millones quinientos noventa mil ciento setenta y ocho pesos 20/100 M.N.) correspondiente al mes de octubre de la presente anualidad.

"Sumando un importe total de este fondo por la cantidad de $25'770.534.00 (Veinticinco millones setecientos setenta mil quinientos treinta y cuatro pesos 00/100 M.N.) retenidos mismos que ya fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, toda vez que las autoridades responsables no dieron cumplimiento al calendario de pagos de los fondos federales del ramo 033 que le fue publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz, en fecha veintinueve (29) del mes de enero del año dos mil dieciséis.

"2. Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional que ahora inicio, la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente se han retenido a las participaciones que corresponden al Municipio que represento provenientes del fondo por el concepto de ramo 33, las cuales quedaron precisadas en el punto inmediato anterior."

SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se señala que:

1. El decreto del presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintisiete de noviembre de dos mil quince, en su artículo 3, en relación con los anexos correspondientes, autoriza los recursos para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

2. Al Municipio de Ixhuatlán de M., del Estado de Veracruz de I. de la Llave, se le asignó por concepto de dicho fondo, la cantidad de ocho millones quinientos noventa mil ciento setenta y ocho pesos mensuales.

3. Las cantidades correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, ya fueron entregados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al Gobierno del Estado de Veracruz.

4. Conforme al artículo 6o., párrafo segundo, de la Ley de C.F., la Federación entregará las participaciones federales a los Municipios, por conducto de los Estados, quienes dentro de los cinco días siguientes a aquel en que las reciban, deberán entregarlas a los Municipios, so pena de pagar interés por la mora.

5. Hasta enero de dos mil diecisiete –cuando se presentó la demanda–, el Gobierno del Estado de Veracruz no había entregado las cantidades correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dicha anualidad, las cuales suman veinticinco millones setecientos setenta mil quinientos treinta y cuatro pesos.

6. Desde finales de noviembre de dos mil dieciséis, el Ayuntamiento de Ixhuatlán de M., a través del presidente municipal, hizo requerimientos vía telefónica a la Secretaría de Finanzas, específicamente, al Departamento de Caja, a efecto de que pagaran dichas cantidades.

7. El treinta de noviembre de dos mil dieciséis, el Departamento de Caja de la Secretaría de Finanzas del Estado informó, al Ayuntamiento que dichos pagos serían retenidos por órdenes del titular de dicha dependencia.

8. Estas retenciones afectan el derecho humano de los habitantes del Municipio al desarrollo social e impide el normal funcionamiento de la hacienda municipal.

TERCERO.—Conceptos de invalidez. En sus conceptos de validez, la parte actora expuso las siguientes consideraciones:

a) Se vulnera en su perjuicio el régimen de libre administración hacendaria y el principio de integridad de sus recursos económicos, contenidos en el artículo 115 de la Constitución, toda vez que el Gobierno del Estado de Veracruz no ha entregado las participaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, sin que exista fundamento legal que lo justifique.

b) La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido diversas garantías de carácter económico, tributario y financiero a favor de los Municipios, tendientes al fortalecimiento de su autonomía, como los principios de libre administración hacendaria, ejercicio directo de los recursos, integridad de los recursos y reserva de ingresos; y las facultades de percibir las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, proponer a las Legislaturas Locales las cuotas y tarifas aplicables a las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y de proponer sus leyes de ingresos.

c) Conforme al marco señalado, la participación federal –como lo es el Fondo retenido–, está sujeta a un régimen de libre administración, cuya disposición y aplicación debe llevarse a cabo, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de los fines públicos de los propios Ayuntamientos, situación que en la especie no ocurre y, por ende, causa agravio.

d) Así, en los fondos de aportaciones, el papel de los Estados es de mediación, de control y de supervisión en su manejo, pero nunca de disposición, suspensión o retención.

e) En ese sentido, el artículo 9o. de la Ley de C.F., determina que las participaciones federales no pueden estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas o por compensaciones, en los términos y condiciones establecidos en el propio ordenamiento federal.

f) De ese modo, existen casos de excepción en los que resulta válida la retención de las participaciones federales que le corresponden a los Municipios; y, en ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que puede darse cuando:

a. Se destinen al pago de obligaciones contraídas por los Municipios, previa autorización de las Legislaturas locales e inscripción en el registro correspondiente.

b. Exista la voluntad manifiesta del Municipio para destinarlos a un fin determinado.

g) Sin embargo, en el caso no se da ninguna de las hipótesis señaladas, por lo que resulta ilegal la retención que se impugna del Estado de Veracruz, ya que viola el sistema federal de coordinación fiscal y los principios de libre administración de la hacienda municipal e integridad de los recursos.

h) El principio de libre administración de la hacienda municipal, busca fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, permitiéndoles tener la libre disposición y aplicación de los recursos que integran la hacienda municipal, para satisfacer sus necesidades, en el entendido de que son ellos quienes las conocen de mejor manera; así lo establece en la tesis de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).". Dentro de la hacienda municipal se encuentran las participaciones federales, por lo que los Estados violan el principio de mérito cuando imponen alguna restricción a las mismas; sirve de apoyo la tesis de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.".

i) En cuanto al principio de integridad de los recursos, se garantiza que los Municipios reciban en forma puntual, efectiva y completa los recursos que les deben ser transferidos por la Federación, a efecto de que estén en condiciones de cumplir sus obligaciones constitucionales. Sirve de apoyo la tesis de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."

j) Por tanto, el Estado de Veracruz al retener los fondos de aportaciones respecto de los que sólo tiene facultades de mediación administrativa, viola los principios antes referidos y el sistema federal de coordinación fiscal.

k) De conformidad con las fracciones IV, V y VI del artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, debe determinarse la invalidez de la retención impugnada, al no existir facultades que autoricen a la autoridad estatal para llevarla a cabo, y ordenarse la entrega inmediata de las cantidades retenidas más el pago de los intereses generados.

l) Debe declararse la invalidez de los actos impugnados, en términos del artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria, a efecto de que: i) se paguen los intereses devengados al Municipio actor con motivo del retardo en la entrega de las participaciones federales correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de dos mil diecisiete, así como los intereses que se sigan devengado hasta que se haga la entrega puntual de las participaciones; y que ii) se condene a la autoridad demandada a entregar las futuras participaciones dentro del plazo establecido en el artículo 6o. de la Ley de C.F. y 10 de la Ley Número 251.

CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 1o., 4o., 8o., 14, 16, 40, 41, 49, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de cinco de enero de dos mil diecisiete, el Ministro L.M.A.M., presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional, bajo el expediente 1/2017; asimismo, ordenó turnar el expediente al Ministro J.M.P.R., como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de la misma fecha, el Ministro J.M.P.R. admitió a trámite la demanda; tuvo como demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, ordenó emplazarlos, requiriéndolos para que, al momento de formular su contestación, enviaran a este Alto Tribunal copia certificada de todas las documentales relacionadas con los actos impugnados; no tuvo como demandados al S., director general de Contabilidad Gubernamental y director de Cuenta Pública de la Secretaría de Finanzas del Estado, así como a la Contaduría Mayor de Hacienda, al tratarse de dependencias subordinadas, respectivamente, a dichos poderes; asimismo se ordenó dar vista a la Procuraduría General de la República para que emitiera la opinión que le corresponde, y mandó formar cuaderno incidental, a efecto de proveer sobre la medida cautelar solicitada.(1)

SEXTO.—Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. M.Á.Y.L., en su carácter de gobernador del Estado de Veracruz, al contestar la demanda señaló, en síntesis, lo siguiente:(2)

I. En el apartado que denominó oportunidad, señaló que la contestación a la demanda fue presentada oportunamente.

II. Con relación a los hechos indicó que son parcialmente ciertos, por cuanto hace a la expedición y publicación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciséis, en el cual se contempla la asignación de recursos para diferentes fondos y rubros destinados a los Municipios del país, entre ellos, los del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Sin embargo, en cuanto a los requerimientos formulados a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, con el propósito de que se pagaran las cantidades correspondientes de las participaciones federales reclamadas, no los afirmó ni negó, al considerar que no eran propios de la administración que tuvo inicio a partir del uno de diciembre de dos mil dieciséis.

No hizo referencia a las demás manifestaciones del actor, por no constituir propiamente hechos, sino consideraciones jurídicas que este Tribunal debe resolver.

III. En el apartado de causas de improcedencia adujo lo siguiente:

A) Prescripción.

Que en relación a los actos que se impugnan estima que se actualiza la causa de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria, pues considera que la demanda se presentó fuera del plazo de treinta días que señala el artículo 21 de la referida ley, los cuales deben computarse a partir de que el actor tenga conocimiento del acto y de su ejecución.

Al respecto, señala que el actor reclama, el retraso en la entrega de las participaciones correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis; por lo que, se tiene que el plazo establecido transcurrió en exceso.

Lo anterior, tomando en consideración que el artículo 6o. de la Ley de C.F., dispone que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, y éstos a su vez, se encuentran obligados por dicho ordenamiento a realizar la entrega a los Municipios dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

De manera que, el Municipio actor tuvo expedito su derecho para ejercitar las acciones correspondientes, una vez que el Estado recibiera los recursos de marras, es decir, a partir del día siguiente al en que feneció el plazo establecido al Estado por la Ley de C.F., para realizar la entrega al Municipio, y si no lo hizo, ello no le causa agravio en su perjuicio, por una invasión de esferas competenciales, sino que, por el contrario, constituye la prescripción de un derecho. Aunado a que, del contenido del escrito de demanda se desprende que el representante del Municipio, revela que es de su pleno conocimiento la calendarización preestablecida, para la entrega de los recursos federales que reclama.

Además aclara que la administración de su gobierno, inició sus funciones el uno de diciembre de dos mil dieciséis, por lo que niega los actos que reclama el Municipio actor, por no ser propios; ello sin que sea obstáculo, que al tratarse de actos al Municipio actor le corresponda no sólo probarlos, sino además, ceñir su impugnación al plazo de treinta días establecido para ello.

Finalmente, aduce que si bien el artículo 31 de la ley de la materia, declara admisible la prueba de posiciones, ello no es impedimento legal para valorar las confesiones espontáneas que produzcan las partes en la demanda, contestación u otros escritos del procedimiento, de conformidad con los artículos 199 y 200 del Código Federal de Procedimientos Civiles.

B) Inexistencia del acto reclamado.

Que con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria, hace valer la causa de improcedencia consistente en la inexistencia del acto, en virtud de que, en modo alguno la parte actora ha acreditado que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, que inició su administración el uno de diciembre de dos mil dieciséis, no se encuentra regularizando las entregas de las participaciones que le corresponden a la parte demandante, sino por el contrario, la administración que encabeza ha llevado a cabo acciones tendentes a dar cumplimiento en tiempo y forma las obligaciones derivadas de la Ley de C.F..

C) Omisión de agotar la vía legalmente prevista para la solución del conflicto.

Lo anterior, en cuanto a que el pago de intereses a que alude el Municipio actor se encuentra previsto en la Ley de C.F. y en la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz, y no en la Constitución. De manera que resulta aplicable al caso concreto el artículo 5o. de esta última, que establece que los Municipios podrán dirigir sus inconformidades a la legislatura del Estado respecto de la aplicación de dicha ley.

En este sentido, se afirma que no existe afectación alguna a la espera de competencias del Municipio actor y, en su caso, de existir violación en relación con su derecho de recibir el pago de intereses, en modo alguno implicaría una violación directa e inmediata a la Constitución Federal. De modo que, la excepción al principio de definitividad establecido en el artículo 19 fracción VI, de la ley reglamentaria no se actualiza, quedando obligado el promovente a agotar la vía correspondiente.(3)

Por último, solicita que este Alto Tribunal analice de oficio las causales de improcedencia que pudieren actualizarse en el presente asunto, con fundamento en el artículo 19, último párrafo, de la ley reglamentaria.(4)

SÉPTIMO.—Contestación de la demanda del Poder Legislativo del Estado de Veracruz. M.E.M.S., en su carácter de diputada presidente de la Mesa Directiva de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, al contestar la demanda refirió que:(5)

I. Con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, debe sobreseerse, respecto de dicho Congreso, en virtud de que no existe dentro de su estructura orgánica, el órgano señalado como responsable denominado Contaduría Mayor de Hacienda; asimismo, no tiene el carácter de demandado de conformidad con la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria, dado que no participó ni intervino en los actos reclamados.

II. En cuanto a los antecedentes señalados en la demanda, no los negaba ni afirmaba por no serle propios.

III. Respecto de los conceptos de invalidez, reconoce la autonomía de los Ayuntamientos, su personalidad jurídica y la forma en que manejan su patrimonio, por lo que dicho Congreso sólo puede aprobar la forma en que se designarán las participaciones federales, pero nunca retenerlas.

OCTAVO.—Opinión del Procurador General de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento.

NOVENO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el veintidós de mayo de dos mil diecisiete, tuvo verificativo, la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, y con relación a los alegatos se indicó que las partes no habían formulado; y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO.—Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de veintidós de marzo de dos mil dieciocho, dictado por la Ministra presidenta de la Primera Sala, se avocó al conocimiento del asunto y además, determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R., para la elaboración del proyecto de resolución

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio actor, y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal en Pleno.

SEGUNDO.—Precisión de los actos impugnados. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

En el apartado denominado actos reclamados, señaló como tales lo siguiente:

"1). De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que le corresponden al Municipio de Ixhuatlán de M., Veracruz, por concepto de ramo 033, y en lo particular al: Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal 2016, FISM-DF:

"– $8.590,178.20 (Ocho Millones quinientos noventa mil ciento setenta y ocho pesos 20/100 M.N.) correspondiente al mes de agosto de la presente anualidad.

"–·$8.590,178.20 (Ocho Millones quinientos noventa mil ciento setenta y ocho pesos 20/100 M.N.) correspondiente al mes de agosto de la presente anualidad.

"– $8.590,178.20 (Ocho Millones quinientos noventa mil ciento setenta y ocho pesos 20/100 M.N.) correspondiente al mes de octubre de la presente anualidad.

"Sumando un importe total de este fondo por la cantidad de $25'770.534.00 (Veinticinco millones setecientos setenta mil quinientos treinta y cuatro pesos 00/100 M.N.) retenidos mismos que ya fueron entregados al Estado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, toda vez que las autoridades responsables no dieron cumplimiento al calendario de pagos de los fondos federales del ramo 033 que le fue publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz, en fecha veintinueve (29) del mes de enero del año dos mil dieciséis.

"2. Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional que ahora inicio, la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente se han retenido a las participaciones que corresponden al Municipio que represento provenientes del fondo por el concepto de ramo 33, las cuales quedaron precisadas en el punto inmediato anterior."

Valorando este texto, transcrito con el resto de la demanda, se estima que si bien el Municipio actor refirió que estaba en contra de las instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones llevadas a cabo para la indebida retención de ciertos recursos públicos, advirtiendo la causa de pedir, se llega a la conclusión que lo que realmente reclamó no fueron actos específicos de descuento o retención, sino la omisión en la entrega de los recursos mencionados.

Primero, porque el Municipio actor, recurrentemente, pone de manifiesto no tener conocimiento de que se hubiera realizado, hasta la fecha de la presentación de su demanda, la entrega de los mismos y, segundo, debido a que el motivo principal para la presentación de la demanda es precisamente la ausencia de pago de esos recursos.

Así las cosas, con la finalidad de resolver lo efectivamente planteado, se considera que los actos impugnados en la presente controversia son:

• La omisión en la entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), respecto de los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por un total de $25'770.534.00 (Veinticinco millones setecientos setenta mil quinientos treinta y cuatro 00/100 M.N).

En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(6) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA.—El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."

Finalmente, debe señalarse que el hecho que el actual gobernador hubiera alegado que inició su encargo con posterioridad a las omisiones demandadas y que, en consecuencia, no existen los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al poder que encabeza de forma abstracta y no a él, como persona física.

Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al ejecutivo estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, por ende, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.

TERCERO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si, los aludidos actos impugnados son positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003,(7) tratándose de omisiones, la oportunidad se actualiza día con día. Para ello, a continuación se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido, entre actos positivos y omisiones.

En la controversia constitucional 5/2004,(8) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(9) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 20/2005(10) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04, de veintisiete de enero de dos mil cinco, suscrito por el S. de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(11) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 98/2011(12) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones.(13) El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos. En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 37/2012(14) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(15) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 67/2014(16) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que, debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(17)

En la controversia constitucional 78/2014(18) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(19)

Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(20) Finalmente, por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

En la controversia constitucional 73/2015(21) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

En la controversia constitucional 118/2014,(22) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales, respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto Tesorero Municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(23) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(24)

Respecto a los actos positivos el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(25) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento, mientras subsistan.

CUARTO.—Legitimación Activa. Por cuanto hace a la legitimación activa, debe tenerse presente que el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé, literalmente, lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i). Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

Por su parte, los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia señalan, expresamente, lo siguiente:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario..."

De los preceptos legales reproducidos se desprende, sustancialmente, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, en relación con la constitucionalidad de sus actos, y tendrá el carácter de actor, la entidad, poder, u órgano que la promueva, que deberá comparecer al juicio por conducto del funcionario que, en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.

En el caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por G.S.J.V., en su carácter de síndico único y representante legal, del Municipio de Ixhuatlán de M., Estado de Veracruz, quien acredita su personalidad con copias certificadas expedidas por el secretario del Ayuntamiento representado, de la Constancia de Mayoría expedida por el Consejo Municipal de Ixhuatlán de M., Estado de Veracruz(26) y de la Gaceta Oficial del Estado número extraordinario 006, del tres de enero de dos mil catorce, relativa a la relación de ediles que integrarán los Ayuntamientos del Estado de Veracruz.(27)

Ahora bien, con base en las documentales que al efecto exhibe y conforme al artículo 37, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz,(28) se reconoce la representación que ostenta el referido funcionario, para promover a nombre del Municipio de Ixhuatlán de M., Estado de Veracruz, ente que tiene legitimación para promover el presente juicio constitucional en términos del artículo 105, fracción I, inciso i). Ello aunado a que, durante el trámite de la controversia constitucional no se ofreció prueba en contrario.

QUINTO.—Legitimación Pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de las partes demandadas, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

M.E.M.S. dio contestación a la demanda, en representación del Poder Legislativo del Estado, lo que se tiene por acreditado, al ser un hecho notorio en los autos de los expedientes de las controversias constitucionales 118/2016, 137/2016 y 149/2016.

No obstante lo anterior, esta Primera Sala considera que en el caso procede decretar el sobreseimiento, respecto de este Poder, toda vez que no puede tener la naturaleza de demandado al no haber participado de forma alguna en las omisiones que el Municipio impugna y, por ende, no puede reconocerse su legitimación pasiva en la controversia constitucional.

En efecto, de la lectura sistemática a los numerales 19, fracción VIII,(29) y 10, fracción II, a contrario sensu,(30) de la ley reglamentaria de la materia se desprende que la controversia constitucional será improcedente, cuando la causal derive de otras disposiciones establecidas en ese ordenamiento, dentro de las que se encuentra aquélla relativa a la falta de carácter de poder demandado, cuando no se demuestre que hubiere pronunciado el acto objeto del medio de control constitucional.

Para reforzar la conclusión alcanzada, se cita la tesis 1a. XIX/97, "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA.",(32) la cual se estima aplicable por la similitud que guarda el presente caso con sus razonamientos.

Por otra parte, M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con las copias certificadas de la Constancia de Mayoría de doce de junio de dos mil dieciséis, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado, mediante la cual se le declara como gobernador electo de la entidad referida.(33)

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en sus artículos 42 y 49, fracción XVIII, dispone:

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: gobernador del Estado."

"Artículo 49. Son atribuciones del gobernador del Estado:

"...

"XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 105 de la Constitución Federal; ..."

En consecuencia, M.Á.Y.L. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en la presente controversia, por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.

SEXTO.—Causas de improcedencia. En el presente caso, el Poder Ejecutivo demandado aduce tres causas de improcedencia. En primer término, señala que la demanda fue presentada fuera de los plazos previstos para ello. En segundo término, afirma que se actualiza la causa de improcedencia, prevista por el numeral 19, fracción VIII, en relación con el artículo 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria de la materia, relativa a la inexistencia de los actos impugnados. Finalmente, refiere que se actualiza la causa de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia en tanto el Municipio no agotó la vía legal previa para la impugnación de intereses derivados de las omisiones de pago impugnadas.

Esta Primera Sala, ya se ha pronunciado respecto de las primeras dos causales de improcedencia. La primera causal aducida se analizó en el considerando de oportunidad en el que se resolvió que la demanda fue presentada dentro del plazo establecido para la impugnación de omisiones absolutas, por lo que la misma no es extemporánea. La segunda causal aducida, fue contestada al fijar los actos impugnados, determinando aquéllos respecto de los que versará el estudio de fondo. Por lo anterior, se tienen por desestimadas.

Por ende, en el presente asunto, el Municipio de Ixhuatlán de M., Estado de Veracruz, adujo la violación directa al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante lo cual esta Primera Sala no puede tener actualizada la causal de improcedencia invocada por el gobernador del Estado.

Sustenta esta conclusión, el criterio resumido en la tesis P./J. 136/2001, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."(35)

Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse diverso de oficio, se procede a estudiar el fondo del asunto.

SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es, si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave– ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos referidos en la demanda que, se alega, le corresponden al Municipio actor.

En esa lógica, para poder dar una respuesta exhaustiva a este cuestionamiento, el presente apartado se dividirá en dos sub–apartados: en el primero, se hará un breve relato de los criterios de jurisprudencias aplicables sobre la hacienda municipal y, en el segundo, se analizarán los alegatos del Municipio actor en cuanto a si existe o no la omisión en la entrega de ciertos recursos económicos.

En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, mismas que fueron instauradas por el Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve– para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional; es decir, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(37)

En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre.

b) El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) El principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consubstancial al régimen que estableció el poder reformador de la Constitución Federal, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, tiene como objetivo que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

d) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(38)

Así, se ha dicho que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria. Las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(39)

En otras palabras, el artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Sin embargo, es importante advertir que, no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

En ese sentido, la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

En desarrollo de las citadas garantías constitucionales, a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece, respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o. lo siguiente:(41)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación, el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(42)

2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios, por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación, el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos, respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También, deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F., también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días, previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(43)

En atención a lo anteriormente señalado, esta Primera Sala estima que la presente controversia constitucional es fundada por las razones que a continuación se exponen:

En primer lugar, se recuerda que los actos impugnados por el Municipio actor constituyen:

• La omisión en la entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), respecto de los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por un total de $25'770.534.00 (veinticinco millones setecientos setenta mil quinientos treinta y cuatro 00/100 M.N.).

Análisis respecto al FISM-DF

Es criterio de esta Suprema Corte que el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) consiste en una serie de aportaciones federales asignadas a los Municipios, las cuales deben ser entregadas en tiempo y forma.

A mayor abundamiento, la Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en su artículo 32, segundo párrafo, en relación con los artículos 33 y 35(44), establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.

Luego entonces, el tesorero local de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado, mediante oficio TES/675/2017, de veintitrés de marzo de dos mil diecisiete, señaló la siguiente información respecto a dicho fondo:

"... 2) En referencia a los recursos correspondientes, al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver recursos y transferencias electrónicas

"Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SHCP con fecha 31 de agosto, 30 septiembre (sic) y 30 de octubre del año 2016, respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SHCP.

"De lo anterior, se advierten en el SIAFEV, registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan:

Ver registros pendientes de pago

Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, debe pagarse, al Municipio actor los intereses. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz I. de la Llave publicada, el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto Décimo del "Acuerdo por el que se da a conocer la Distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, entre los Municipios del Estado de Veracruz, para el Ejercicio Fiscal 2016", se advierte lo siguiente:

"DÉCIMO. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la distribución y calendarización para la ministración durante, el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015, en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP... ."

Ver distribución y calendarización

Consecuentemente, se condena al Ejecutivo Local, a la entrega de los recursos que correspondan a los referidos tres meses del FISMDF, y al pago de los intereses hasta la fecha de su depósito.

Por lo que hace al pago de intereses, se estima pertinente puntualizar lo que sigue:

a) Debe tomarse como fecha de inicio de los actos omisivos los días límite de entrega al Municipio actor que se especificaron en el estudio de fondo (en la tabla correspondiente).

Finalmente, se puntualiza que en caso que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, queda incólume la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee respecto de la autoridad demandada Poder Legislativo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en términos del considerando quinto de esta sentencia.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave deberá actuar en los términos del considerando octavo de esta ejecutoria.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de L., J.R.C.D., J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M. y presidenta N.L.P.H.. Los M.A.Z.L. de L. y J.R.C.D. se reservaron su derecho a formular sendos votos concurrentes.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 883.

________________

1. Fojas 107 a 109 del expediente principal.

2. I., fojas 150 a 156.

3. Al respecto, se cita la Jurisprudencia P./J. 136/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.". Con datos de localización: jurisprudencia, Novena Época; Pleno; S.J. de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, enero de 2002, página 917.

4. Al respecto, se cita la Jurisprudencia P./J. 31/96, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ORDEN PÚBLICO. TIENEN ESA NATURALEZA LAS DISPOSICIONES QUE PREVEN LAS CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO INSTITUIDO EN LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL.". Con datos de localización: jurisprudencia, Novena Época, Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta; Tomo III, junio de 1996, página 392.

5. Fojas 198 a 201 del expediente principal.

6. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.

7. Tesis: P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación con los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

8. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

9. Foja 28 de la sentencia.

10. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

11. Foja 49 de la sentencia.

12. Resuelta por la Primera Sala, el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

13. Foja 20 de la sentencia.

14. Resuelta por la Primera Sala, el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

15. Foja 35 de la sentencia.

16. Resuelta por la Primera Sala, el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..

17. Foja 29 de la sentencia.

18. Resuelta por la Primera Sala, el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

19. Foja 18 de la sentencia.

20. Foja 22 de la sentencia.

21. Resuelta por la Primera Sala, el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

22. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.

23. Foja 45 de la sentencia.

24. Foja 51 de la sentencia.

25. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

26. Foja 34 del expediente principal.

27. I., fojas 38 y 39.

28. "Artículo 36. (sic) Son atribuciones del síndico:

"...

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento; ..."

29. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

30. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

31. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

32. Texto: "Si bien la falta de legitimación no está expresamente considerada como causa de improcedencia dentro del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, también, la fracción VIII dispone que dicha improcedencia puede derivar de alguna disposición de la propia ley. Por tanto, si de conformidad con lo dispuesto por los artículos 1o. y 10, fracción I, de la ley reglamentaria que rige este procedimiento, sólo las entidades, Poderes u órganos a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal podrán promover la acción de controversia constitucional y si la parte promovente no tiene este carácter, es claro entonces que ésta no puede ejercer la acción constitucional de mérito y que este motivo de improcedencia deriva de la ley en cita. Asimismo, si el promovente también carece de facultades para representar al ente público, en términos de lo dispuesto por la legislación ordinaria que lo rige y no hay motivo para presumirla, es evidente que no se surten los extremos del artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria, que establece los medios para acreditar la representación y capacidad de los promoventes; y de ahí que también, por esta causa, surja la improcedencia de la vía de la propia ley. En estas condiciones, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.V., agosto de 1997, página 465.

33. Foja 157 del expediente en que se actúa.

34. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

35. Texto: "El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.", publicada en la Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917.

36. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los ministros integrantes de la Primera Sala en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 Paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de 5 votos.

37. Primera Sala. Novena Época. S.J. de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII, noviembre de 2010, página 1213.

38. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis: P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, en las páginas 515 y 514, respectivamente.

39. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta. Tomo XI, febrero de 2000, página 514.

40. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios, con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

41. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."

42. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

43. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala, al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

44. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros:..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado. "Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales por parte de los gobiernos estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 16 de agosto de 2019 a las 10:24 horas en el S.J. de la Federación.