Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 43311 |
| Fecha | 01 Julio 2019 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2019 |
| Número de resolución | 26/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 68, Julio de 2019, Tomo I, 28 |
| Emisor | Pleno |
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ R.C.D. EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 26/2015.
I. Antecedentes
En sesión de once de junio de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró, por unanimidad de once votos,(1) respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia, así como respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez de los artículos 85, párrafo último, y 166 del Código Penal para el Estado de Baja California, así como los artículos 32, párrafo segundo, 153, párrafo tercero, 156 Bis y 164, párrafo cuarto, de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales para el Estado de Baja California; por mayoría de diez votos,(2) respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez de los artículos 114 Bis, párrafo segundo, y 119, párrafo segundo, del Código Penal para el Estado de Baja California; por unanimidad de once votos, respecto del considerando sexto, relativo a los efectos; por mayoría de ocho votos(3) determinar que corresponderá a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia, teniendo en cuenta el régimen transitorio establecido en la Ley Nacional de Ejecución Penal, y sobre todo el régimen de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, especialmente sus artículos segundo y quinto transitorios, así como determinar que los procesos penales iniciados con fundamento en las normas inválidas, se encuentran viciados de origen, por lo que, previa reposición del procedimiento, se deberá aplicar el tipo penal previsto en la ley general y vigente al momento de la comisión de los hechos delictivos, sin que ello vulnere el principio non bis in idem, que presupone la existencia de un procedimiento válido y una sentencia firme e inmodificable. Asimismo, por mayoría de diez votos(4) determinar que, para el eficaz cumplimiento de la sentencia, se deberá notificar al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, y a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California.
II. Decisión de la mayoría
En la sentencia, dentro del considerando quinto, se procede al estudio de fondo en el cual se analiza la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales para el Estado de Baja California, declarando fundados los conceptos de validez expuestos por la Procuraduría General de la República, declarando la invalidez de los artículos 85, párrafo último, 114 Bis, párrafo segundo, 119, párrafo segundo, y 166 del Código Penal para el Estado de Baja California, así como los artículos 32, párrafo segundo, 153, párrafo tercero, 156 Bis y 164, párrafo cuarto, de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales para el Estado de Baja California.
Esto, fundamentándose en que la intención de facultar al Congreso de la Unión para legislar sobre secuestro, fue crear homogeneidad en su regulación que facilitara la investigación, persecución y sanción de este delito, para combatirlo con mayor eficacia. Por tanto, para determinar que los Congresos Locales tienen competencia para legislar en materia de secuestro, se señala que debemos remitirnos al artículo 124 constitucional, el cual establece que las materias que no estén concedidas expresamente por la propia Constitución Federal a la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Señalando que la Constitución Federal ha establecido una excepción a dicho principio general al establecer ciertas materias concurrentes, determinando que sea el Congreso de la Unión quien distribuya a través de una ley general, las facultades correspondientes.
De manera que en esas materias, las entidades federativas y, en su caso, los Municipios, sólo cuentan con las facultades expresamente establecidas a su favor por las leyes de que se trate, mientras que las demás se deben entender reservadas a la federación.
Ahora bien, continua señalando que la facultad para legislar en materia penal se ejerce, tanto por la federación como por las entidades federativas; sin embargo, la facultad para expedir una ley general en materia de secuestro se le otorga, con fundamento en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), constitucional, al Congreso de la Unión, señalando que dicha ley debe tener un contenido mínimo sobre los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios.
Así entonces, establece, es competencia del Congreso de la Unión la tipificación y el establecimiento de sanciones en materia de secuestro, implicando que las entidades federativas pueden legislar en materia penal en sus ámbitos territoriales, siempre que no se trate de conductas que encuadren en la hipótesis del delito de secuestro, es decir, no existe prohibición alguna para que los Estados ejerzan dicha facultad legislativa, siempre y cuando no vulneren la distribución competencial establecida en la ley general de la materia.
Así entonces, dicha distribución competencial se encuentra, tanto en la Constitución, como en el artículo 1 de la ley general en materia de secuestro, la cual además contempla un ámbito de concurrencia en los artículos 21, 22 y 23, por lo que fuera de los supuestos contemplados en dichos artículos, serán competentes las autoridades del fuero común.
Ahora bien, continua estableciendo que el artículo 19 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro señala que los sentenciados por delito de secuestro no tendrán derecho a los beneficios de la libertad preparatoria, sustitución, conmutación de la pena o cualquier otro que implique reducción de la condena. Sin embargo, prevé una excepción cuando quienes colaboren proporcionando a la autoridad datos fehacientes o suficientes elementos de convicción para la investigación y persecución de otros miembros de la delincuencia organizada o de bandas dedicadas al secuestro, así como para la localización y liberación de las víctimas; sí tendrán derecho a los beneficios citados siempre que concurran las condiciones enumeradas en esa disposición.
No obstante, con fundamento en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), constitucional, la competencia legislativa de las entidades federativas no incluye los aspectos que ese artículo reservó a la federación, por lo que los Estados sólo están en posibilidad de normar aspectos que no hubieren sido previstos en la ley general en materia de secuestro.
Aclarando que dicha potestad legislativa de los Estados, en lo que se refiere al aspecto procesal, ha sido eliminada con motivo de la entrada en vigor de la reforma constitucional de ocho de octubre de dos mil trece, conforme a la cual corresponde al Congreso de la Unión expedir la legislación única que regirá en toda la República en materia procedimental penal, por lo que a partir de ella las entidades únicamente pueden continuar aplicando las normas que en ese momento se encuentran vigentes.
Posteriormente, la sentencia establece, dentro del apartado "Invasión de competencias exclusivas de la Federación por parte del Legislador Local", que los artículos contenidos en el Código Penal para el Estado de Baja California y algunos contenidos en la Ley de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales de la misma entidad federativa son inconstitucionales, al haber invadido las facultades exclusivas del Congreso de la Unión para legislar en materia de secuestro y sus sanciones correspondientes.
Para fundamentar lo anterior, se analizaron cada una de las porciones normativas tildadas de inconstitucionales, mediante una comparación de tales artículos con aquellos en la ley general en materia de secuestro. Así, se llevó a cabo una comparación de los artículos 85, 114 Bis, 119, y 166 del Código Penal local, contra los artículos 19, 5, y 20 de la ley general en materia de secuestro, resolviendo que ambos cuerpos normativos regulan los mismos supuestos, relativos a la sustitución de la pena, la imprescriptibilidad de la acción penal, imprescriptibilidad de las sanciones, y vigilancia de la autoridad policial, por lo que declara fundados los conceptos de invalidez hechos valer por la accionante referentes a la invasión de facultades que corresponden exclusivamente al Congreso de la Unión para expedir la legislación general relativa a los tipos penales y sanciones en materia de secuestro y, en consecuencia, todas aquellas previsiones normativas que hayan sido introducidas por el Congreso de Baja California, resultando contrarias al pacto federal, y, por tanto, invÁlidas.
Continua declarando la invalidez también del artículo reformado 166, mediante Decreto 545, pues, aunque no fue impugnado contiene el mismo supuesto que alude a la vigilancia de la autoridad policial para el caso de los sentenciados por el delito de secuestro, debido a que por vía de extensión procede declarar su invalidez. Estableciendo que, aunque estamos frente a un nuevo acto legislativo, los conceptos de validez siguen vigentes, debido a que el supuesto señalado en dicho artículo referente a la vigilancia de la autoridad policial, ya se encuentra regulado por el artículo 20 de la ley general de secuestro, razón suficiente para declarar su invalidez por vía de extensión.
Posteriormente, en relación a las normas impugnadas por la Procuraduría General contenidas en la Ley de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales para el Estado de Baja California, se señala que, derivado de la entrada en vigor de la Ley Nacional de Ejecución Penal, la ley local quedó automáticamente abrogada. Sin embargo que, a sabiendas de que cuando en una acción de inconstitucionalidad se impugne una norma penal que posteriormente se abroga o deroga, este Alto Tribunal deberá analizarla en sus términos y bajo los conceptos de invalidez hechos valer, ya que una potencial declaratoria de inconstitucionalidad puede llegar a tener impacto en los procesos en lo que dicha norma haya sido aplicada durante su vigencia, se procedió al estudio de invalidez de los artículos 32, párrafo segundo, 153, párrafo tercero, 156 Bis y 164, párrafo cuarto, todos, de la Ley de Ejecución de Penas para el Estado de Baja California, comparándolos con los artículos 47, 19, 48, 12, párrafo cuarto, y 20, relativos a los objetos entregados a los penitenciarios, imputados y sentenciados; la remisión parcial de la pena, la vigilancia de la autoridad policial, y la pre-liberación, procediendo a declarar la invalidez de tales artículos.
P., en la sentencia se señala, respecto de la extensión de la declaratoria de invalidez, que se debe declarar la invalidez de todos aquellos preceptos que actualicen el mismo vicio de inconstitucionalidad que el impugnado, por lo que lo procedente es declarar también la invalidez de los artículos 6, párrafo segundo, 33, fracción III, párrafo segundo, 43, párrafo cuarto, fracción VII, 114 Bis, párrafo primero, en la porción normativa "secuestro", 164, 164 Bis, 165, 165 Bis y 167 todos del Código Penal para el Estado de Baja Californa, pues no obstante que no fueron impugnados, contienen normas penales que regulan aspectos del delito de secuestro, como los tipos respectivos o la calificación de ese delito como grave, por lo que los mismos resultan inconstitucionales.
Lo anterior, en el entendido de que, respecto de los artículos 43, cuarto párrafo, fracción VII, y 114 Bis, párrafo primero, se declara la invalidez únicamente de la porción normativa que alude al delito de "secuestro", mientras que el resto de las normas (artículos 6, párrafo segundo, 33, fracción III, párrafo segundo, 164, 164 Bis, 165, 165 Bis y 167) se declara su invalidez total.
Por último, en lo referente a los efectos, se señala que la invalidez de las porciones normativas que dicen "secuestro" y las disposiciones tildadas de inconstitucionales contenidas en los artículos 85, párrafo último, 114 Bis, párrafo segundo, 119, párrafo segundo y 166 del Código Penal para el Estado de Baja California; artículos 32, párrafo segundo, 153, párrafo tercero, 156 Bis y 164, párrafo cuarto, de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales para el Estado de Baja California, así como la declaratoria de extensión de invalidez de los artículos 6, párrafo segundo, 33, fracción III, párrafo segundo, 43, párrafo cuarto, fracción VII, 114 Bis, párrafo primero, en la porción de "secuestro", 164, 164 Bis, 165, 166 reformado (Decreto 545 9/09/2016), 165 Bis y 167 todos del Código Penal para el Estado de Baja California, surtirá efectos retroactivos a la entrada en vigor de la ley general en materia de secuestro, y debe retrotraerse a la fecha en que esta comenzó a surtir efectos, esto es, el veintiocho de febrero de dos mil once.
Lo anterior, señalando que corresponderá a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia, teniendo en cuenta el régimen transitorio establecido en la Ley Nacional de Ejecución Penal, y sobre todo el régimen de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, especialmente los artículos segundo y quinto transitorios. Destacando que los procesos penales iniciados con fundamento en las normas invalidadas se encuentras viciados de origen, por lo que, previa reposición del procedimiento, se deberá aplicar el tipo penal previsto en la ley general, vigente al momento de la comisión de los hechos delictivos; sin que ello vulnere el principio non bis in idem, que presupone la existencia de un procedimiento válido y una sentencia firma e inmodificable, ninguno de los cuales se actualiza en el caso referido. Estableciendo que la declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la sentencia al Congreso del Estado de Baja California.
Finalmente, establece que para el eficaz cumplimiento de la sentencia, se deberá notificar al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, al Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad, a los Tribunales Colegiados Especializados en Materia Penal y Unitarios del Decimoquinto Circuito, a los Juzgados de Distrito en el Estado de Baja California, y a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California.
Así entonces, declara fundada y procedente la presente acción de inconstitucionalidad.
III. Razones de disenso
D. respetuosamente de lo considerado en la sentencia, pues si bien estoy de acuerdo con la propuesta del proyecto, me aparto de la metodología utilizada.
Esto, ya que me parece que, si bien, el argumento de la falta de competencia del legislador local es correcto, considero que el proyecto pierde de vista el contraste directo con la competencia establecida en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución, y procede a hacer un contraste directo con la ley general como si cualquier cosa establecida en la misma despojara a las Legislaturas Estatales de su competencia.
Me parece que, en todo caso, debemos partir y hacer las distinciones establecidas en la misma Constitución antes de incorporar o integrar a la ley general como parámetro que informe el contraste de constitucionalidad de la ley local o de la competencia del legislador local. Así, en el caso me parece que debemos distinguir entre los tipos y las penas cuya atribución a la ley general se encuentra establecida de manera directa por la Constitución y aquellas que deberían justificarse en cada caso sin llegar a la desconstitucionalización de la distribución.
Por último, en lo que respecta al análisis de la constitucionalidad de los artículos 32, 153, 156 Bis y 164, párrafo cuarto, de la Ley de Ejecución de Penas y Medidas Judiciales para el Estado de Baja California, estoy de acuerdo con llevar a cabo un estudio de fondo, pero no por el criterio mayoritario de no cesación de efectos en materia penal, sino porque en los propios transitorios, es decir, en el tercero transitorio, párrafo segundo de la Ley Nacional de Ejecución Penal se establece la ultractividad de la ley en los procesos en trámite a la entrada en vigor de la ley nacional.
Razones por las cuales, respetuosamente emito el presente voto concurrente.
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1. El Ministro C.D. reservó su derecho para formular voto concurrente.
2. El Ministro C.D. reservó su derecho de formular voto concurrente.
3. Los Ministros C.D., L.R. y presidente A.M. votaron en contra. El Ministro Laynez Potisek anunció voto concurrente.
4. El Ministro C.D. votó en contra. El Ministro Laynez Potisek anunció voto concurrente.
