Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Fernando Franco González Salas |
| Número de registro | 43310 |
| Fecha | 01 Julio 2019 |
| Fecha de publicación | 01 Julio 2019 |
| Número de resolución | 47/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 68, Julio de 2019, Tomo I, 22 |
| Emisor | Pleno |
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ F.F.G.S., EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 47/2016, FALLADA POR EL TRIBUNAL PLENO EL DÍA VEINTITRÉS DE ABRIL DE DOS MIL DIECIOCHO.
En la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por la procuradora general de la República, se cuestionó la validez constitucional de los artículos 108, en la porción normativa que señala "de manera enunciativa y no limitativa" y 122, fracción I, incisos b), c) y d); fracción II, inciso b); fracción III, incisos b) y c); y fracción IV, inciso b), de la Ley de Cultura Física y Deporte para el Estado de Sinaloa, contenida en el Decreto 549 y publicada en el Periódico Oficial de la entidad el dieciocho de mayo de dos mil dieciséis, aduciendo que son violatorios de los artículos 14, 16 y 22 de la Constitución Federal.
En la demanda, se propusieron dos conceptos de invalidez. En el primero, se adujo que el artículo 108, en su porción normativa que prevé "de manera enunciativa y no limitativa", de la Ley de Cultura Física y Deporte para el Estado de Sinaloa, es violatoria de los principios de legalidad, seguridad jurídica y tipicidad, ante la falta de descripción de la conducta considerada antijurídica.
En el segundo concepto de invalidez, se hizo hincapié en que el artículo 122, incisos b), c) y d) de la fracción I; b) de la fracción II; b) y c) de la fracción III, así como b) de la fracción IV, todos de la Ley de Cultura Física y Deporte para el Estado de Sinaloa, vulnera los principios de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad de las sanciones administrativas, al no establecer un límite temporal para individualizar las sanciones entre un mínimo y un máximo.
En la resolución de la mayoría, se determinó declarar la invalidez de las porciones normativas impugnadas analizadas a la luz del principio de exacta aplicación de la ley, en su vertiente de taxatividad. De esta manera, se determinó que la expresión contenida en el artículo 108, consistente en "de manera enunciativa y no limitativa", es contraria al referido principio, aplicable al derecho administrativo sancionador, porque genera un catálogo abierto de conductas infractoras indeterminadas.
Asimismo, se estableció que el artículo 122, en las distintas fracciones e incisos impugnados, transgrede los artículos 14, 16 y 22 constitucionales, porque genera inseguridad jurídica al sujeto infractor y permite a la autoridad actuar arbitrariamente, debido a que no prevé parámetros que permitan determinar los límites y los alcances de la sanción aplicable.
La propuesta original fue aprobada y el que suscribe emitió voto a favor, reservándome el derecho para abundar en algunas consideraciones que, en mi opinión, fortalecen el sentido del proyecto.
Argumento del voto. Aunque coincido con el sentido de la resolución mayoritaria, considero que el análisis de constitucionalidad de los artículos, cuya invalidez se demandó, debió partir del marco constitucional que configura el alcance de las facultades concurrentes.
Lo anterior, para dilucidar, en primer término, si las atribuciones desplegadas por el legislador del Estado de Sinaloa, corresponden o no a ese marco normativo, el cual debe ser apreciado, precisamente, como un sistema de distribución de competencias, a partir de lo previsto en el artículo 73, fracción XXIX-J, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(1)
Tratándose de regímenes de atribuciones, el Tribunal Pleno –atendiendo a las materias que han sido motivo de deliberación y análisis– ha ido delineando los matices propios del régimen constitucional de distribución que emana de nuestro Texto Fundamental. Así, se ha reconocido, por una parte, la división funcional de atribuciones entre poderes y órdenes de gobierno que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado y eficaz funcionamiento de los órganos del poder público –del mismo o de distinto orden de gobierno–, mediante esquemas de coincidencia, cooperación, coordinación(2) y concurrencia,(3) tendientes a garantizar la unidad y eficacia en el ejercicio de las funciones públicas.
A partir del desarrollo de la doctrina jurisdiccional constitucional se ha hecho énfasis en que la concurrencia de facultades implica en nuestro Texto Constitucional, distintas posibilidades bajo un denominador común, que consiste en que ellas corresponden simultáneamente a los distintos niveles de gobierno, por lo que se requiere, para su ejercicio, de la intervención del Poder Legislativo, a fin de que asigne las competencias de cada orden de gobierno, a través de una ley general.
Asimismo, se ha sustentado que la concurrencia y la coordinación de facultades no deben considerarse, necesariamente, excluyentes entre sí.(4) Esta afirmación no desconoce el hecho de que en nuestro régimen constitucional, aunque la concurrencia supone la coordinación, ésta no siempre trae consigo la necesidad de una concurrencia formal.(5) De tal manera que la conclusión a la que se arriba debe entenderse referida al caso concreto que se analiza.
Conforme a ello, el postulado contenido en la fracción XXIX-J del artículo 73 constitucional, en cuanto se faculta al Congreso para expedir leyes en materia de deporte, debe entenderse como la atribución de dicho órgano legislativo para que a través de ellas se regule la materia deportiva, estableciendo bases generales de coordinación bajo un esquema de facultades concurrentes(6) con la finalidad de que participen los diversos niveles de gobierno y, al mismo tiempo, para sentar las bases de coordinación de esas atribuciones para todos los niveles de gobierno.
Así se encuentra plasmado en la ley general de la materia, en la que se prevé que la aplicación del derecho a la cultura física y el deporte corresponde en forma concurrente al Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, las autoridades de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como los sectores social y privado, en los términos de las leyes respectivas y de sus respectivos reglamentos.
En el caso de la inconstitucionalidad que se plantea respecto de los artículos 108 y 122, fracción I, incisos b), c) y d); fracción II, inciso b); fracción III, incisos b) y c); y fracción IV, inciso b), de la Ley de Cultura Física y Deporte para el Estado de Sinaloa, se observa que el legislador local no hizo sino reproducir en dichos numerales (salvo el párrafo inicial de la fracción I, en que se suprimió "así como a los organizadores de eventos deportivos con fines de espectáculo") el contenido de lo previsto en la ley general. Así se observa de la siguiente comparación:
Ver cuadro comparativo
Como lo comenté previamente, el texto local reproduce casi en forma literal, lo previsto en la ley general de la materia lo que, en mi opinión, aunque en principio podría llevar a asumir que si el texto local se ajusta a la ley que distribuye competencias, entonces, respeta el marco de concurrencia previsto en la Constitución Federal y que, por ende, es constitucional; sin embargo, no es así, en tanto que la invalidez decretada por el Tribunal Pleno deriva del hecho de que en los preceptos analizados, se deja margen a las autoridades administrativas en materia de infracciones y sanciones, lo que, desde luego, implica una violación al principio de taxatividad, aplicado con sus propias características, al derecho administrativo sancionador.
No subsana esta irregularidad constitucional, el que la ley de Sinaloa remita a lo previsto en el reglamento respectivo,(7) en virtud de que éste no se ha expedido en la entidad federativa de mérito.
Éstas son las consideraciones que estimo pertinentes para reforzar el sentido de la resolución.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
________________
1. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX-J. Para legislar en materia de cultura física y deporte con objeto de cumplir lo previsto en el artículo 4o. de esta Constitución, estableciendo la concurrencia entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias; así como la participación de los sectores social y privado."
2. La coordinación y colaboración pueden ser producto de convenios de coordinación y cooperación signados entre los diversos órdenes de gobierno cuando así lo autoriza la Constitución (por ejemplo: artículos 115, fracción III, párrafo penúltimo y 116, fracción VII) o puede derivar de acto legislativo cuando el Constituyente así lo ha establecido expresamente (por ejemplo: artículo 73, fracciones XXI, XXIII y XXIX-Ñ).
3. Esta Suprema Corte se ha ocupado en diversas ocasiones de analizar las características del sistema de facultades concurrentes derivado del marco constitucional; los criterios que ha ido construyendo este Tribunal Pleno a través del análisis de las facultades concurrentes, si bien responden a las modalidades propias de las materias estudiadas, es indudable que han delineado los rasgos fundamentales que caracterizan este tipo de atribuciones en el sistema constitucional mexicano
Entre los criterios que ha sustentado este tribunal destaca la tesis: P./J. 142/2001 (registro digital: 187982), que dice:
"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.—Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."
De igual manera, resulta atinente al tema de esta controversia la tesis P./J. 5/2010 (registro digital: 165224), cuyos rubro y texto son del tenor siguiente:
"LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES.—Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su realidad social. Por tanto, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica. Si no fuera así, las leyes locales en las materias concurrentes no tendrían razón de ser, pues se limitarían a repetir lo establecido por el legislador federal, lo que resulta carente de sentido, pues se vaciaría el concepto mismo de concurrencia. En este sentido, las entidades federativas pueden aumentar las obligaciones o las prohibiciones que contiene una ley general, pero no reducirlas, pues ello haría nugatoria a ésta."
4. Criterio sustentado al analizar el artículo 73, fracción XXIX-K, en materia de turismo
5. En este caso se encuentra, como se ha asentado antes, lo previsto en el artículo 116 en su fracción VII, constitucional, en cuanto dispone: "La Federación y los Estados en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras, y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.—Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."
Asimismo, el apartado "G" del 122 constitucional dispone que para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí y de éstas con la Federación y el Distrito Federal, en la planeación, ejecución y acciones, etcétera, podrán celebrarse los convenios respectivos.
6. En este sentido, la ley general de la materia, prevé:
"Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés social y de observancia general en toda la República, reglamenta el derecho a la cultura física y el deporte reconocido en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, correspondiendo su aplicación en forma concurrente al Ejecutivo Federal, por conducto de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, las autoridades de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como los sectores social y privado, en los términos que se prevén."
(Reformado [N. de E. este párrafo], D.O.F. 19 de enero de 2018)
"Artículo 2. Esta ley y su reglamento tienen por objeto establecer las bases generales para la distribución de competencias, la coordinación y colaboración entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México en materia de cultura física y deporte, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX-J de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la participación de los sectores social y privado en esta materia, con las siguientes finalidades generales:
"I. Fomentar el óptimo, equitativo y ordenado desarrollo de la cultura física y el deporte en todas sus manifestaciones y expresiones;
(Reformada, D.O.F. 19 de enero de 2018)
"II. Elevar, por medio de la activación física, la cultura física y el deporte, el nivel de vida social y cultural de los habitantes en las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México;
"III. Fomentar la creación, conservación, mejoramiento, protección, difusión, promoción, investigación y aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y financieros destinados a la activación física, cultura física y el deporte;
"IV. Fomentar el desarrollo de la activación física, la cultura física y el deporte, como medio importante en la preservación de la salud y prevención de enfermedades;
"V. Fomentar el desarrollo de la activación física, la cultura física y el deporte, como medio importante en la prevención del delito;
"VI. Incentivar la inversión social y privada para el desarrollo de la cultura física y el deporte, como complemento de la actuación pública;
(Reformada, D.O.F. 9 de mayo de 2014)
"VII. Promover las medidas preventivas necesarias para erradicar la violencia, así como la implementación de sanciones a quienes la ejerzan, lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles a que haya lugar, y reducir los riegos de afectación en la práctica de actividades físicas, recreativas o deportivas, así como para prevenir y erradicar el uso de sustancias y métodos no reglamentarios que pudieran derivarse del dopaje;
"VIII. Fomentar, ordenar y regular a las Asociaciones y Sociedades Deportivas, Recreativo-Deportivas, del Deporte en la Rehabilitación y de Cultura Física-Deportiva;
"IX. Incentivar la actividad deportiva que se desarrolla en forma organizada y programática a través de las Asociaciones Deportivas Nacionales;
"X. Promover en la práctica de actividades físicas, recreativas y deportivas el aprovechamiento, protección y conservación adecuada del medio ambiente;
"XI. Garantizar a todas las personas sin distinción de género, edad, discapacidad, condición social, religión, opiniones, preferencias o estado civil, la igualdad de oportunidades dentro de los programas de desarrollo que en materia de cultura física y deporte se implementen, y
"XII. Los deportistas con algún tipo de discapacidad no serán objeto de discriminación alguna."
7. "Artículo 118. La aplicación de sanciones administrativas por infracciones a la presente ley y demás disposiciones que de ella emanen, corresponde al ISDE, así como a los Institutos Municipales en su respectivo ámbito y de conformidad con el reglamento de la presente ley."
