Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 43411 |
| Fecha | 06 Septiembre 2019 |
| Fecha de publicación | 06 Septiembre 2019 |
| Número de resolución | 73/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 70, Septiembre de 2019, Tomo I, 81 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L., relativo a la acción de inconstitucionalidad 73/2017.
En sesión de treinta de abril de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno analizó la acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que solicitó la invalidez del artículo 225, párrafo segundo, de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Chihuahua, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el siete de junio de dos mil diecisiete.
El artículo impugnado dispone lo siguiente:
Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Chihuahua
"Artículo 225. La Fiscalía General integrará la información de seguridad pública que reciba de la Federación y de otras entidades federativas, misma que formará parte del Sistema de Información Estatal.
Se clasifica como reservada la información contenida en todas y cada una de las bases de datos y Registros del Sistema de Información Estatal de Seguridad Pública, así como la información contenida en ellos, en materia de detenciones, información criminal, penitenciaria, personal de seguridad pública, personal y equipo de los servicios de seguridad privada, armamento y equipo, vehículos, huellas dactilares, teléfonos celulares, medidas cautelares, soluciones alternas y formas de terminación anticipada, sentenciados y las demás necesarias para la operación del sistema, cuya consulta es exclusiva de las Instituciones de Seguridad Pública que estén facultadas en cada caso, a través de los servidores públicos que cada institución designe, por lo que el público no tendrá acceso a la información que en ellos se contenga."
El Tribunal Pleno declaró la inconstitucionalidad del artículo impugnado con base en las siguientes consideraciones mayoritarias: 1) el artículo 6o. de la Constitución General establece que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes; 2) el numeral 113 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece un catálogo genérico de supuestos bajo los cuales podrá clasificarse como reservada determinada información, entre los cuales se encuentra la seguridad pública; 3) ahora bien, el principio de máxima publicidad exige que el derecho a la información esté sometido a un régimen limitado de excepciones y que la reserva de información responda a una prueba de daño; 4) de ahí que no es posible establecer una reserva absoluta de información, ex ante porque esto es contrario al principio de máxima publicidad que rige a la información pública; 5) en este sentido, si el artículo impugnado reserva toda la información contenida en expedientes o bases de datos, es evidente que es contrario al principio de máxima publicidad porque constituye una limitación genérica, total e indeterminada que impide a la autoridad una valoración casuística de la información que se solicite con base en una prueba de daño.
No comparto que una norma que contemple una reserva absoluta de información necesariamente sea inconstitucional o que siempre sea necesario hacer una prueba de daño. Como expuse en el voto concurrente en el recurso de revisión en materia de seguridad nacional previsto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública 1/2016, el artículo 113 de esta ley general contiene dos sistemas para decretar una reserva: i) a través de lo que la doctrina especializada y la propia ley denominan "prueba de daño" que consiste en un razonamiento que demuestre que en el caso concreto la información solicitada puede causar algún tipo de afectación en los bienes o actividades taxativamente identificadas (fracciones I, II, IV, V, VI, VII, IX, X y XI);(1) o ii) cuando la información sea de un tipo de información que la propia ley considere como reservada (fracciones III, VIII, XII y XIII).(2) A pesar de lo que señala literalmente el artículo 114 de la ley general citada,(3) considero que en este segundo sistema no se debería hacer una prueba de daño para decretar la reserva, pues basta con constatar que la información solicitada es del tipo de información que describe la ley.
Esto es, pueden existir reservas donde el legislador identifique en abstracto tipos de información –la que se entregue al Estado Mexicano expresamente con el carácter de reservada o el de confidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional: la que contenga opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión final; la que se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público; la que por disposición expresa de una ley tenga el carácter de reservada– cuya divulgación a priori pueda considerarse que causa ciertas afectaciones, de tal manera que en estos supuestos no hay necesidad de analizar los efectos de la divulgación de la información en cada caso en concreto.(4)
En este sentido, me parece que no puede determinarse la inconstitucionalidad de una norma por el solo hecho de establecer una reserva a una categoría de información o no delegar al operador jurídico la evaluación del posible daño, pues podrían existir casos específicos en los cuales dichas limitaciones sean necesarias en una sociedad democrática para salvaguardar el interés público o la seguridad nacional, en términos del artículo 6o. constitucional.
Lo anterior justifica que la constitucionalidad de estas normas sea analizada mediante la aplicación de un test de proporcionalidad, al imponer prima facie una limitación al derecho de acceso a la información.
Considero que la norma impugnada cumple con el requisito relativo a que la restricción persiga una finalidad constitucionalmente válida, porque busca evitar la difusión de información que podría poner en riesgo el interés público y, en específico, la seguridad pública. En efecto, la seguridad pública, entendida como una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y Municipios cuyo fin es salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social(5) es una razón legítima para restringir el derecho al acceso a la información pública porque encuadra en lo previsto en el artículo 6o. constitucional como interés público.
Asimismo, es idónea, porque para lograr dicho fin clasifica como reservada la información contenida en las bases de datos y registros del Sistema de Información Estatal de Seguridad Pública. Esto es, prohíbe la divulgación de información en materia criminal, detenciones, penitenciaria, personal de seguridad pública, personal y equipo de los servicios de seguridad privada, armamento y equipo, vehículos, huellas dactilares, teléfonos celulares, medidas cautelares, soluciones alternas, formas de terminación anticipada, sentenciados y la demás necesaria para la operación del Sistema de Seguridad Pública.
No obstante, la medida no supera el tercer nivel de análisis, consistente en que no existan medidas alternativas igualmente idóneas para lograr dicho fin, pero menos lesivas para el derecho fundamental. Por el contrario, es una medida sobre inclusiva que comprende información que no necesariamente pone en riesgo el interés público o, en específico, la seguridad pública y que pudiera ser relevante para el seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas en la materia. De ahí que se pudo delegar al operador jurídico la obligación de clasificar la información solicitada a partir de una prueba de daño o acotar la norma de tal manera que no "toda la información contenida en todas y cada una de las bases de datos y registros del sistema de información estatal de seguridad pública" sea reservada, sino sólo aquella que efectivamente ponga en riesgo la seguridad pública.
Así, conforme a los razonamientos que he expresado en este voto, considero que en ciertos casos el legislador válidamente puede clasificar determinada información como reservada, sin delegar en el operador jurídico dicha operación mediante la aplicación de una prueba de daño en el caso en concreto. No obstante, cuando estemos en presencia de una reserva absoluta de información será necesario analizar la constitucionalidad de la restricción mediante un test de proporcionalidad, al tratarse de una restricción prima facie al derecho de acceso a la información pública. En la especie, estimo que la norma impugnada no cumple con el tercer nivel de escrutinio de este test, al existir medidas alternativas igualmente idóneas para cumplir con el fin de salvaguardar la seguridad pública, pero menos lesivas para la transparencia, por lo que resulta inconstitucional. Por estas razones, voté por la invalidez del artículo 225, párrafo segundo, de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Chihuahua y suscribo el presente voto concurrente.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de junio de 2019.
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1. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
"Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación:
"I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable;
"II. Pueda menoscabar la conducción de las negociaciones y relaciones internacionales;
"...
"IV. Pueda afectar la efectividad de las medidas adoptadas en relación con las políticas en materia monetaria, cambiaria o del sistema financiero del país; pueda poner en riesgo la estabilidad de las instituciones financieras susceptibles de ser consideradas de riesgo sistémico o del sistema financiero del país, pueda comprometer la seguridad en la provisión de moneda nacional al país, o pueda incrementar el costo de operaciones financieras que realicen los sujetos obligados del sector público federal;
"V. Pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física;
"VI. Obstruya las actividades de verificación, inspección y auditoría relativas al cumplimiento de las leyes o afecte la recaudación de contribuciones;
"VII. Obstruya la prevención o persecución de los delitos;
"...
"IX. Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a los servidores públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa;
"X. Afecte los derechos del debido proceso;
"XI. Vulnere la conducción de los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado."
2. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
"Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación:
"...
"III. Se entregue al Estado Mexicano expresamente con ese carácter o el de confidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional, excepto cuando se trate de violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad de conformidad con el derecho internacional;
"...
"VIII. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada;
"...
"XII. Se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público; y,
"XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."
3. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
"Artículo 114. Las causales de reserva previstas en el artículo anterior se deberán fundar y motivar, a través de la aplicación de la prueba de daño a la que se hace referencia en el presente título."
4. El reconocimiento de este tipo de reservas no ha sido exclusivo del ámbito nacional, sino que también se encuentra en el derecho comparado, por ejemplo, en las exenciones absolutas del Reino Unido. El Freedom of Information Act (FOIA) del año 2000 establece una presunción de publicidad de los registros públicos, salvo en los casos en se actualice una exención. Ahora bien, existen dos categorías de exenciones bajo el FOIA: absolutas y calificadas. Conforme a esta clasificación, una exención absoluta implica que no hay obligación de entregar la información solicitada; mientras que una exención calificada obliga a la autoridad pública a realizar un test de interés público para conceder o negar la petición. Además de la clasificación anterior, el FOIA distingue entre exenciones de clase y exenciones basadas en perjuicio. Así, las primeras reservan toda la información descrita en la norma, de manera que la autoridad no está obligada a demostrar que su divulgación podría causar un daño, mientras que en las segundas necesariamente se debe demostrar un daño o posible menoscabo en caso de divulgación para la negativa de información.
Así, en el Reino Unido se ha establecido que todas las exenciones absolutas son de clase, por lo que la reserva de información está prevista por el legislador, sin que el operador jurídico deba realizar un test de interés público o una prueba de daño en el caso en concreto. Un ejemplo de este tipo de exenciones es la contenida en la sección 23 del FOIA que comprende la información que haya sido entregada a la autoridad pública por el Servicio de Seguridad, el Servicio de Inteligencia Secreta, la Comisión de Seguridad, el Comité de Inteligencia y Seguridad del Parlamento, etcétera.
The National Archives, Freedom of Information Exemptions, consultado en http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-management/freedom-of-information-exemptions.pdf.
5. Constitución General
"Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.
"...
"La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución."
Este voto se publicó el viernes 06 de septiembre de 2019 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.