Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, fallada por el Tribunal Pleno el veinte de mayo de dos mil diecinueve.

1. Aunque parezca una obviedad, la supremacía constitucional es uno de los principios más importantes de nuestro régimen constitucional. No sólo por ser uno de los cimientos de nuestro actual andamiaje constitucional, sino también por ser uno de los principios que ha permitido la consolidación en nuestro país de una genuina democracia constitucional representativa y participativa, tal como se aspiró desde hace muchos años. El poder político sometido a la Constitución y no la Constitución sometida al poder político.

2. En ese sentido, considero que el asunto que nos ocupa es un fiel reflejo de esta posición. El decreto por el que se expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y se adicionó el Código Penal Federal, el cual fue impugnado en la presente acción, es una legislación reglamentaria del propio Texto Constitucional. Sin embargo, no por ese sólo hecho o por ser producto final de un Congreso de la Unión recientemente constituido, puede aceptarse cualquier regulación o convalidarse cualquier deficiencia regulatoria u omisión. El texto de nuestra Constitución, como espejo de la visión del Poder Constituyente en un momento histórico determinado, es el que dicta las pautas de nuestra vida en comunidad a través de las normas que detentan un mayor concenso democrático y, por ello, toda autoridad constituida, incluyendo a la legislativa, debe atender puntual y detenidamente a las diferentes reglas y principios que rigen tanto su procedimiento de creación como su contenido material. Es algo que parece simple, pero que en el mundo fáctico es poco más que complicado.

3. En los párrafos que siguen daré razones concretas para haber apoyado la declaratoria de inconstitucionalidad tanto de la generalidad del referido decreto como de la invalidez de ciertos artículos examinados en lo particular. Desde mi punto de vista, existieron violaciones graves en el procedimiento legislativo que denostaron las reglas básicas de una democracia representativa y se incurrió en una omisión legislativa que desatendió de manera directa, entre otros, al artículo 127 de la Constitución Federal. Para dar cuenta de estas consideraciones, seguiré el orden de análisis establecido en la sentencia. Por tanto, en un primer momento, explicaré mi posición sobre los aspectos procesales y los temas en donde no se alcanzó la mayoría necesaria para la declaratoria de invalidez y, después, expondré razones adicionales para justificar la declaratoria de invalidez realizada en la ejecutoria, a fin de dejar claro el objetivo pretendido por la mayoría de los integrantes del Pleno.

I. Posicionamiento respecto a la procedencia

4. Tras haberse declarado que la demanda de inconstitucionalidad era oportuna y que los promoventes tenían legitimación, el Pleno se ocupó de analizar las causales de improcedencia; en particular, la relativa a la cesación de efectos. Por mayoría de votos, se decidió que a pesar de que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y el Código Penal Federal fueron reformados con posterioridad a la presentación de la demanda de acción de inconstitucionalidad (doce de abril de dos mil diecinueve), dadas las particularidades de la impugnación y las modificaciones realizadas, debía estudiarse la impugnación del decreto en su generalidad; sin embargo, debía de sobreseerse en relación con los artículos 1, 2, 3, párrafo segundo y fracciones III, V y VII; 5, 6, fracciones I y IV, inciso a), y párrafo penúltimo, 7, fracciones I, inciso b), y III, 8, 10, 11, 12, párrafos primero y segundo, 13, 15, 16 y 17 de la legislación sobre remuneraciones, dejando como materia la impugnación en lo particular únicamente de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último; 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, y 12, párrafo tercero, de la ley federal y 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal.

5. Yo soy de los Ministros que votaron por entrar al examen de regularidad del decreto, visto en su generalidad, y de la mayoría de los preceptos de la ley de remuneraciones y los cuestionados del Código Penal. Sólo opté por votar por el sobreseimiento de los artículos 12, párrafo segundo, 13, párrafo primero, 15, 16 y 17, párrafos primero y tercero, de la Ley Federal de Remuneraciones, ya que son los únicos que sí sufrieron una modificación material de su contenido con posterioridad a la presentación de la demanda y no se trata de materia penal.

6. En primer lugar, porque los promoventes de la acción cuestionaron el procedimiento legislativo del decreto por el que se expidió la citada ley y se adicionó la normatividad penal. Consecuentemente, era el momento procesal oportuno para hacer un pronunciamiento al respecto, pues de concluirse que existieron violaciones al procedimiento, ello tendría como consecuencia la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad de la ley y de las adiciones al código penal, al derivar de un mismo acto legislativo. Por ende, una reforma posterior, por más que haya modificado pocos o muchas normas de esas legislaciones, no puede convalidar los vicios de origen y en nada afectaba la impugnación genérica del decreto de cinco de noviembre de dos mil dieciocho.

7. En segundo lugar, los promoventes también plantearon argumentos consistentes en una omisión legislativa. Lo curioso del caso es que no lo hicieron a partir de lo previsto en un determinado artículo, sino razonaron que en atención a lo establecido explícitamente en el artículo 127 de la Constitución Federal, la legislación reglamentaria debía de cumplir con ciertos propósitos y contenidos, los cuales estaban ausentes valorando de manera integral y sistemática la legislación impugnada. Insisto, no se trataba de la deficiencia de un solo artículo, sino una deficiencia generalizada de la totalidad de la legislación. En consecuencia, las modificaciones que se realizaron el doce de abril de dos mil diecinueve a dicha ley federal y al Código Penal tampoco impedían entrar de lleno a la materia de impugnación de la generalidad del decreto por omisión legislativa. No es un problema entonces de procedencia de la acción. En su caso, esas reformas serían útiles para, en el estudio de fondo, advertir si el legislador ya cumplió o no con los mandatos exigidos por el Poder Constituyente.(1)

8. En tercer lugar, el criterio mayoritario de este Tribunal Pleno sobre el cambio normativo consiste en que para poder sobreseer una norma en una acción de inconstitucionalidad por cesación de efectos, es necesario verificar si dicha norma sufrió o no un cambio material o sustantivo. Para ello, hemos señalado explícitamente que el mero cambio de palabras o cuestiones de técnica legislativa como variación en el número de fracción o cambios de nombres de dependencias no actualizan un verdadero cambio normativo. Asimismo, hemos afirmado que un artículo no puede asimilarse a una norma. Un artículo de una ley puede contener una o varias normas o puede formar parte del contenido de una norma que se encuentra en otro u otros artículos de la ley. Las normas son las interpretaciones que hacemos de las disposiciones normativas.

9. En ese sentido, resulta irrelevante que una reforma haya tocado un cierto número de artículos de una ley impugnada. Lo que es relevante es verificar cuáles contenidos normativos impugnados fueron abordados nuevamente por el legislador, a fin de examinar si se generó o no una modificación de esos contenidos normativos o si la modificación de una o varias normas de la ley generó un cambio al sistema o sub-sistema normativo que ocasione que la norma o normas reclamadas ya no tengan efecto en el ordenamiento jurídico. Argumentar entonces que la ley sufrió de un determinado porcentaje de modificaciones en determinado número de sus artículos, es desviar la cuestión del problema. R., es criterio reiterado y mayoritario de este Tribunal Pleno que un artículo de una ley puede contener uno o varias normas o, incluso, formar parte de una o varias normas,(2) por lo que resulta contrario a nuestros precedentes analizar la ley como si se conformara de ciertos artículos y decir que éstos se vieron modificados en cierto porcentaje.

10. Así las cosas, considero que del total de modificaciones realizadas al texto de la ley de remuneraciones el doce de abril de dos mil diecinueve, debe destacarse que tres son meras modificaciones en el uso de los verbos, sin cambiar el carácter deóntico de la norma. Por ejemplo, en el inciso a) de la fracción IV del artículo 6 se cambia "manifiesta" por "manifestará" y después "formula" por "formulará" y en el artículo 8, primer párrafo, primera porción normativa, se cambia "deben" por "deberán".

11. Por su parte, otras modificaciones sólo cambiaron la forma de expresar lo mismo. En el artículo 3 se cambia la palabra "equidad" por "proporcionalidad", dejando el mismo significado; también se cambia "igualdad" por "igualdad laboral", sin alterar su definición; asimismo, en el artículo 6, fracción I, se modifica "ningún servidor público recibe una remuneración" por "ningún servidor público obligado por la presente ley recibirá una remuneración" y en el penúltimo párrafo de ese artículo 6 se cambia "información a que se refiere este artículo" por "información requerida".

12. De igual manera, existen cambios de mera redacción que no alteran el alcance de las normas reclamadas. Por ejemplo, la modificación que sufrió el primer párrafo del artículo 1 de la ley no genera un cambio normativo, ya que el ámbito personal de validez sigue siendo el mismo. Hoy se explicita que la ley regula a la Federación, instituciones y organismos dotados de autonomía, empresas productivas del Estado. Sin embargo, todos estos órganos ya estaban contemplados anteriormente por este precepto, ya que señalaba todos los "demás entes públicos federales incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional". Lo mismo ocurre con la modificación al texto del primer párrafo del artículo 2 de la ley, al decir antes que el ordenamiento aplicaba para todo servidor público de la Federación, para ahora decir que aplica a todo servidor público de la Federación en términos de la Constitución. Es idéntico el contenido normativo.

13. Adicionalmente, cinco reformas a la ley corresponden a la inclusión en diferentes artículos de texto, párrafos o fracciones que deben considerarse como nuevas normas; empero, éstas no modificaron el sub-sistema o sistema normativo que lleve al sobreseimiento total de la acción al tener contenidos autónomos. Esto ocurre con la incorporación del segundo párrafo del artículo 1, la inclusión del segundo párrafo del artículo 2, la incorporación de la fracción VIII del artículo 3 y las adiciones del artículo 7 Bis y del tercer párrafo del artículo 10.

14. En síntesis, las modificaciones realizadas con posterioridad no cambiaron ni el contenido de las normas vistas en particular y sólo existió realmente una modificación material de las normas que cité en el párrafo cinco, las cuales no provocaron una variación del sistema normativo que llevara a la improcedencia total de la acción.

15. Por último, respecto a normas cuestionadas del Código Penal Federal, ha sido mi criterio que cuando se trata de disposiciones de carácter penal, no es posible sobreseer al poderse dar efectos retroactivos. Sin que pueda compartir la postura de que en este caso no hay o habrá ningún efecto de las normas reclamadas con motivo de la suspensión decretada por el Ministro ponente. Uno, porque no tenemos constancia de que dichas normas no fueron aplicadas en ningún momento (por ejemplo, durante el tiempo previo a la suspensión). Y dos, justamente el planteamiento de inconstitucionalidad deriva de que los artículos tienen un problema de taxatividad, al disponer que guardan aplicación conforme a lo dispuesto en "la presente ley", cuando en dicho código no hay regulación de la Ley de Remuneraciones. Interpretar a qué se refiere tal porción y analizar si ello genera o no un problema a la seguridad jurídica es un aspecto que debe analizarse de fondo.

II. Posicionamiento respecto a las violaciones en el procedimiento

16. En el considerando sexto de la ejecutoria se informa que se desestimó la violación al procedimiento legislativa que se proponía en la consulta original por no haberse alcanzado la mayoría de ocho Ministros en términos del artículo 105, fracción II, último párrafo de la Constitución Federal. En este apartado se hace una síntesis sucinta de las razones que sostienen la posición de la mayoría de los integrantes del Pleno –siete Ministros– y por la importancia que puede tener el criterio mayoritario para futuros casos en el presente voto estimo necesario aclarar que aunque compartía la conclusión del proyecto, las razones en que basé mi posición eran distintas, las cuales ahora procedo a exponer.

17. En efecto, en el presente caso mi posición consistió en tener por actualizada una violación al procedimiento legislativo, de las que esta Suprema Corte ha identificado con el potencial de lograr la invalidez de la totalidad de la ley. Lo que a mi juicio es relevante para la declaratoria de invalidez es que, analizando integralmente el procedimiento y vistas en conjunto todas las transgresiones, se generó una afectación a los principios de deliberación democrática y una violación directa al parámetro de regularidad constitucional; en particular, a lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Federal.

18. Para ello, debe partirse que el parámetro de control constitucional utilizable para controlar la validez de todo procedimiento legislativo radica en lo previsto en los artículos 40, 41, 49, 50, 51, 52, 56 y 72 de la Constitución Federal (no en el reglamento interno del Congreso, como se quiso hacer ver en la discusión en el Pleno). Estos preceptos constitucionales atrincheran el modelo de democracia representativa con una serie de principios materiales que disciplinan al Poder Legislativo en sus procedimientos.

19. El principio de división de poderes exige que cada uno de los poderes se articule de tal manera que cada uno controle al otro para mantener un equilibro apropiado. Una de las preocupaciones del diseño institucional es evitar que las mayorías elegidas democráticamente violen los derechos de las minorías, o que ellas mismas reduzcan las libertades de todos. La Constitución busca consolidar un gobierno popular, pero también delimitarlo para evitar los excesos. Sin embargo, en una república democrática, el principio de división de poderes no puede impedir que el Poder Legislativo tenga una cierta primacía. Justo la Constitución reconoce esa posición privilegiada del Poder Legislativo y, por eso, al establecer las reglas de su integración y reglamentar el proceso legislativo introduce garantías reforzadas que no se encuentran en los otros poderes.

20. La principal garantía constitucional de los ciudadanos frente a los posibles excesos de las mayorías legislativas es el principio del bicameralismo. El remedio constitucional se contiene principalmente en los artículos 50, 51, 52 y 56. Dichos preceptos establecen que el Poder Legislativo debe dividirse en dos, estos es, en la Cámara de Senadores y en la de Diputados, y que éstas deben erigirse como contrapesos internos. La pregunta que surge entonces es ¿cuál es el propósito de un sistema bicameral? En mi opinión, por una parte, la de establecer un mecanismo de pesos y contrapesos dentro del Poder Legislativo y, por la otra, garantizar que la complejidad de intereses e identidades en un país federal tan plural se presente como obstáculo a la formación apresurada de mayorías legislativas tentadas de seguir impulsos momentáneos.

21. En ese sentido, para garantizar que ambas Cámaras sean genuinos contrapesos, la Constitución establece que deben integrarse mediante reglas distintas e impulsarse por incentivos institucionales distintos. Así, la Cámara de Diputados se integra por 500 diputados, que son nombrados y sustituidos cada tres años, y por una Cámara de Senadores que se integra por 128 senadores elegidos y sustituidos cada seis años. Esto busca que el proceso legislativo sea impulsado por dos resortes distintos: uno que represente las preferencias populares inmediatas mediante un órgano con menor permanencia y más numeroso, como es la de diputados, y por otro que represente las preocupaciones de mediano plazo con un órgano de mayor permanencia y con integrantes reducidos, como es la de senadores. El equilibrio de ambos en la deliberación democrática es la mayor garantía de todos.

22. Con base en adicionales requisitos de integración diferenciados, por ejemplo la edad, y con reglas de representación distintos –la Cámara de Senadores busca garantizar que cada Estado cuente con tres senadores con independencia de su tamaño, mientras que la Cámara de Diputados representa a toda la población sin consideración de las demarcaciones estatales– la Constitución obstaculiza la conformación de mayorías artificiales, o que éstas se consoliden por pasiones o impulsos momentáneos. Otro de los elementos a considerar es la preocupación de la Constitución de garantizar que el legislativo considere la pluralidad de la nación mexicana, y que se reflejen los distintos intereses de una Federación integradas por 32 subunidades, razón por la cual ambas Cámaras deben integrarse no sólo por el principio de mayoría relativa, sino también por el de representación proporcional a través de distritos y regiones electorales variadas. Este diseño demuestra la enorme preocupación constitucional por garantizar derechos a las minorías y la pluralidad de intereses de los ciudadanos.

23. En conclusión, el modelo democrático representativo en general, y el principio bicameral en el Poder Legislativo, en particular, obstaculizan la formación apresurada de mayorías legislativas y fomentan la consideración de la pluralidad de intereses y ello se logra si se permite que dos cuerpos legislativos –con orientaciones e incentivos distintos– se confronten en la deliberación legislativa.

24. Dicho lo anterior, cobra relevancia el requisito constitucional de que toda iniciativa legislativa sea discutida "sucesivamente" en ambas Cámaras. En efecto, el artículo 72 constitucional establece "[t]odo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones".

25. En mi opinión es responsabilidad de este Tribunal Constitucional interpretar el artículo 72 constitucional a la luz de la racionalidad del diseño del bicameralismo. ¿Qué implicaciones normativas se extraen del enunciado constitucional que ordena que las iniciativas legislativas deben discutirse "sucesivamente" en ambas Cámaras? Al respecto tenemos dos posibilidades interpretativas ¿"sucesivo" es un requisito formal que sólo exige que una ley sea aprobada por ambas Cámaras sin importar su impacto en el modelo democrático? O bien ¿sucesivo es un requisito material que obliga a tutelar los fines del debate democrático trazado en la Constitución?

26. A mi parecer, la respuesta correcta es la segunda. Este Tribunal Constitucional ha consolidado una tradición de interpretación constitucional que pone en segundo lugar la lectura letrista para privilegiar la eficacia de sus principios. De ahí que la actual jurisprudencia de este Pleno afirme que las violaciones al procedimiento legislativo se controlen por referencia a los principio de la democracia deliberativa. Como es el caso con otros tribunales constitucionales en el mundo, esta SupremaCorte debe entenderse guardián de las precondiciones democráticas. Por tanto, el artículo 72 constitucional debe interpretarse para hacer eficaz el principio bicameral en el procedimiento legislativo.

27. Desde mi punto de vista, la forma en que la Constitución busca garantizar lo anterior es mediante la delegación en el Poder Legislativo de la decisión de precisar cuáles son esos intervalos razonables en que ambas Cámaras deben resolver sucesivamente. En otras palabras, la Constitución confía en el legislativo la decisión de cuáles son esos lapsos de tiempos a los cuales cabe extender representatividad en la discusión de ambas Cámaras para que la discusión sea efectivamente sucesiva. El primer párrafo del artículo 72 constitucional, luego de establecer que la discusión debe ser sucesiva, prescribe que "observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones".

28. Aquí cobra aplicación las normas reglamentarias citadas en el entonces proyecto original del M.P.D. y desestimado en el referido considerando sexto. Que el congreso, a través de sus Cámaras, haya determinado que sólo puede existir un prórroga en la dictaminación de una iniciativa, que establezca plazos fijos para dicha dictaminación o que establezca que las proposiciones deben ser discutidas en un mismo periodo ordinario de sesiones, ya que de lo contrario, se entenderán desechadas, da contenido y eficacia al artículo 72 constitucional.

29. Así, más allá de la pertinencia de la interpretación literal de los términos de dicho reglamento, lo relevante a destacar es la decisión legislativa indiscutible de dar contenido al término "intervalos" en el artículo 72 constitucional para hacer eficaz el requisito de sucesividad en la discusión bicameral en un lapso que no puede ser entendido como ilimitado. Es mi criterio que la Constitución otorga un mandato al legislador para delimitar los intervalos en los cuales ambas Cámaras deben discutir bicameralmente. El único extremo proscrito constitucionalmente es que esto sea ilimitado en el tiempo y ello es compatible con la flexibilidad que hemos reconocido al momento de evaluar caso por caso la relevancia de las violaciones al procedimiento legislativo.

30. En ese tenor, habiendo precisado el parámetro de control constitucional procedo a evaluar el caso concreto. En el presente caso se evaluó la validez del decreto por el cual se expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y se adicionó el Código Penal. Este decreto fue aprobado en la actual Legislatura, producto de las elecciones del año pasado, en las cuales se sustituyeron en su totalidad a las dos Cámaras del Congreso de la Unión. En otras palabras, con motivo del modelo constitucional, ha iniciado un nuevo periodo legislativo con dos Cámaras integradas con base en una nueva representación popular. Con sus incentivos institucionales diferenciados, ambas Cámaras representan a la población con énfasis distintos y, por tanto, es obvio que a partir de su integración la discusión legislativa contará con pesos y contrapesos renovados.

31. Bajo ese contexto, es mi postura que el vicio de invalidez determinante que se actualiza en el caso concreto es que la Cámara de Diputados no se consideró constreñido por ningún "intervalo" de los auto-impuesto por el Poder Legislativo, con fundamento en el artículo 72 constitucional; a saber, pues en los hechos y a la luz de esos periodos reglamentarios, el decreto reclamado fue materialmente aprobado por una sola de las Cámaras, la actual Cámara de Diputados, con exclusión de la actual Cámara de Senadores, quien con su renovada integración fue privada de la posibilidad de desempeñar su función de contrapeso al pasar un tiempo tan excesivo desde el 2011. Ni más ni menos que cerca de siete años.

32. Dicho de otra manera, con la diferencia de reglas de integración, como lo señalé más arriba, la Constitución busca preservar que toda propuesta legislativa sea discutida por un órgano representativo numeroso y preocupado por representar interés inmediatos y de corto plazo, pero "sucesivamente" por otro de número reducido de integrantes y preocupados por representar intereses de mediano plazo de la ciudadanía en los "intervalos" auto-impuestos por el legislativo, extremo que no se colmó. La idea de la Constitución no es impedir que ambas conformen una misma mayoría, sino evitar que ello se realice de manera apresurada y en detrimento de la representación de la pluralidad de intereses en la sociedad y esto lo debe controlar esta Suprema Corte.

33. Consecuentemente, a mi juicio, la ley impugnada es contraria al parámetro de control constitucional, precisamente porque la Cámara de Diputados con base en su propio diseño institucional decidió retomar en el 2018 la minuta aprobada por la Cámara de Senadores en noviembre de 2011 para, a su vez discutirla y aprobarla con exclusión de la integración actual de la actual Cámara de Senadores (conformada bajo una lógica representativa totalmente distinta) en los intervalos previstos en el reglamento, ya que no sólo se otorgaron más prórrogas que las permitidas, o no sólo se excedieron los plazos para su dictaminación, sino que entre la aprobación de una Cámara y otra trascurrieron tres Legislaturas, lo cual no puede entenderse permitido bajo ninguna interpretación imaginable de las leyes o reglamentos existentes, bajo la idea constitucional de que la discusión y aprobación en las Cámaras es "sucesiva".

34. En efecto la Cámara de Diputados, respondiendo a su resorte institucional, determinó retomar la minuta y aprobarla con cierta rapidez, argumentando que dicha legislación era urgente para la visión legislativa inmediata. Desde esta sede de control constitucional, esa decisión misma no es enteramente reprochable. Lo que sí es reprochable constitucionalmente es que haya seguido este impulso hasta sus últimas consecuencias, sin valorar la evidente exclusión de una nueva representatividad de la Cámara de Senadores.

35. La Constitución prohíbe que las leyes sean aprobadas por un cuerpo legislativo unitario y, en el mundo fáctico, esto es lo que sucede cuando la Cámara de Diputados retoma una minuta aprobada por la de senadores varias Legislaturas atrás, pues más allá del requisito formal de que deben ser ambas Cámaras las que aprueben las leyes, debo insistir que la Constitución buscar garantizar un modelo de deliberación democrático práctico y real. Por ello, insisto en rechazar la lectura formal y letrista del requisito de "sucesivo" en el artículo 72 constitucional.

36. Evidencia de lo anterior es que, incluso, la ley impugnada no fue promulgada por el poder ejecutivo, sino por el propio Poder Legislativo, lo que si bien no actualiza vicio de invalidez alguno, sí es evidencia del tipo de impulsos legislativos que deben temperarse con el principio bicameral. No podría haber resultado más contrario al diseño constitucional que una ley aprobada por un cuerpo legislativo unitario o a través de un procedimiento legislativo aprobado para evadir las salvaguardas del principio bicameral.

37. Lo cual insisto ocurre cuando habiendo pasado varias Legislaturas, una de las Cámaras retoma una minuta de su colegisladora y la aprueba con exclusión de aquélla, pues la distancia en el tiempo ha generado que dicha minuta haya cesado en su representatividad popular, por lo que en los hechos sólo es una Cámara la que resuelve sobre la ley. Considero que por mandato constitucional dichas minutas deben entenderse desechadas, pues ya no pueden cumplir con el requisito de "sucesividad" ordenado por el artículo 72 constitucional. Esto se ve evidenciado en las propias reglas internas de las Cámaras, pues es notorio como los reglamentos legislativos recogen la idea de que las minutas enviadas por la colegisladora debe examinarse en un tiempo preciso y acortado, precisamente para hacer respetar esa sucesividad.

38. Por último, debo reiterar que la jurisprudencia de este Pleno afirma que el procedimiento legislativo debe controlarse considerando las particularidades de cada caso, ya que la deliberación democrática no se manifiesta en una única o idéntica forma, por lo que mi criterio sólo se refiere a esta categoría de casos extremos en los cuales una Cámara retoma una minuta tan añeja para aprobarla sin consideración de la actual Cámara de Senadores, pues en estos casos la minuta retomada carece de la representatividad popular y virtualmente impide que la Constitución realice su promesa de garantizar un Poder Legislativo bicameral.

III. Posicionamiento respecto al análisis de la omisión legislativa

39. Ahora bien, tras no haberse alcanzado la votación necesaria para declarar la invalidez del decreto por vicios en el procedimiento, en el considerando séptimo de la ejecutoria se realizó al estudio del argumento relativo a la omisión legislativa, el cual tampoco alcanzó la mayoría necesaria. Soy de los integrantes del Pleno que votó por esta razón de inconstitucionalidad, específicamente por las razones que siguen.

40. Valorando integral y sistemáticamente los distintos preceptos de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, estimo que en el caso sí se actualiza una omisión legislativa parcial de la generalidad de la legislación que ocasiona una vulneración al artículo 127 de la Constitución Federal y a los principios constitucionales de división de poderes, federalismo e independencia judicial.

41. En principio, tanto la Comisión Nacional de Derechos Humanos como la minoría legislativa fueron enfáticos en señalar que impugnaban la Ley de Remuneraciones en su integridad. Así, como parte de una gran variedad de argumentos de invalidez, señalaron que la legislación carece de lineamientos para establecer una remuneración anual, adecuada, irrenunciable y proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos, desatendiendo de manera directa el Texto Constitucional. Al respecto, en atención a la jurisprudencia P./J. 5/2008, es criterio reiterado de este Tribunal Pleno que la acción de inconstitucionalidad es procedente cuando se cuestione la existencia de omisiones legislativas de carácter parcial.

42. Así las cosas, el paso metodológico necesario que debe realizarse cuando se hace una impugnación relativa a una omisión legislativa consiste en verificar si, de hecho, existe o no un deber que tenga como destinatario al órgano materialmente legislativo, para después examinar si se incumplió o no dicha obligación. En el caso concreto, tal como lo implicaba el proyecto del M.P.D. que no obtuvo la mayoría calificada de votación, estimo que sí existe un deber de contenido legislativo, al cual el propio Poder Reformador de la Constitución le otorgó un contenido material. Ello, por las razones que siguen:

• El artículo 127 de la Constitución Federal es una norma de contenido complejo cuyas fracciones deben ser interpretadas conjuntamente y de manera sistemática con otros preceptos del Texto Constitucional.

• La fracción VI de este artículo señala de manera explícita que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones relativas. De esta disposición hay varios aspectos que deben ser resaltados.

• El primero es que utiliza la palabra "expedirán", por lo cual es claro que se impone un carácter deóntico obligatorio.

• En segundo lugar, lo cual no puede valorarse como una casualidad, el Poder Constituyente mandató que la legislación correspondiente debe "hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas".

• Consecuentemente, a mi juicio, lo previsto en este precepto no es el reconocimiento únicamente de un poder de legislar a cargo del Poder Legislativo Federal y de los Poderes Legislativos de las entidades federativas. Por el contrario, el Poder Constituyente utilizó una expresión ("hacer efectivo el contenido") que denota la necesidad de que la legislación cumpla con criterios materiales atendiendo a lo dispuesto en el propio artículo 127 y demás disposiciones aplicables.

• Esta expresión no se utiliza cuando el Poder Constituyente pretende sólo atribuir o reconocer una competencia genérica para emitir una ley en cierto ámbito. Por ejemplo, no se advierte en ninguna de las XXX fracciones del artículo 73 constitucional, donde se encuentran delimitadas las facultades del Congreso de la Unión, muchas de ellas para legislar en cierta materia.

• Además, la única forma de hacer efectivo el contenido de la Constitución a través de una ley es justamente delimitar suficientemente en dicha legislación las reglas o principios que se detallan constitucionalmente.

43. De no aceptarse esta postura, bastaría que el Congreso de la Unión emitiera la ley relativa a las remuneraciones de los servidores públicos para que se diera por satisfecho lo exigido en el artículo 127 constitucional, traicionando la indicación expresa del Poder Constituyente al mandatar que esa legislación debía hacer efectivo cierto contenido constitucional, afectando a su vez el principio de supremacía constitucional.

44. Por tanto, en suma, considero que el surgimiento de una omisión legislativa no se circunscribe a casos en donde el deber de legislar derive de normas cuyo contenido sea expedir una cierta legislación en un tiempo determinado. Como lo demuestra el propio texto del artículo 127, los deberes de legislar pueden derivarse tanto de normas regulativas como constitutivas y el propio deber atribuido al órgano formal y materialmente legislativo puede detentar cierto contenido de índole material.

45. Este Pleno no ha sido ajeno a esta conclusión ni a esta forma de examinar un alegato de omisión legislativa. Por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 50/2015 y sus acumuladas, bajo la ponencia del Ministro presidente Z., se analizó si el Código Electoral del Estado de Veracruz contenía o no una previsión presupuestal para la operación y funcionamiento del Tribunal Electoral Local que le garantizara su independencia, autonomía y no sumisión a otro poder. El Pleno declaró que en este caso se actualizaba una omisión legislativa de carácter parcial con motivo de una regulación deficiente de los artículos transitorios impugnados, precisamente al no regularse en estos artículos el presupuesto necesario para el correcto funcionamiento del Tribunal Electoral. Ello, con fundamento en el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal.

46. Lo relevante de este precedente es que dicha norma constitucional no establecía de manera expresa la existencia de un determinado presupuesto económico para el Tribunal Electoral. Por tanto, a mi entender, lo que realizamos en dicha sentencia fue derivar un deber de legislar del inciso c) de la fracción IV del artículo 116, el cual sólo dice que las autoridades electorales de los Estados deberán gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, imponiéndole a su vez un contenido material. Expresado en otras palabras, se le exigió al legislador veracruzano que para hacer valer esa autonomía e independencia de las autoridades electorales locales, era necesario que en la ley local se regulara la existencia de un presupuesto.

47. En consecuencia, insisto, me resulta claro que el artículo 127 de la Constitución Federal prevé un deber de legislar que busca hacer efectivo el contenido de esa disposición y de las demás disposiciones constitucionales relativas; para lo cual, además de emitir la ley respectiva, el legislador debía cumplir al menos los siguientes supuestos materiales:

• Se deberá establecer en ley las reglas, parámetros, mecanismos y/o procedimientos para delimitar con criterios objetivos el salario del presidente de la República, precisamente para hacer efectivo lo dispuesto en la fracción II, del artículo 127.

• Se deberá establecer en ley las reglas, parámetros, mecanismos y/o procedimientos para delimitar con criterios objetivos el salario de los distintos servidores públicos del orden federal, a fin de hacer efectivo lo dispuesto en las fracciones I, II y III del artículo 127 que exige que la remuneración de un servidor público no puede ser igual o mayor que la de su superior jerárquico, pero debe ser adecuada, irrenunciable, equitativa y proporcional.

• Se deberá establecer en ley las reglas, parámetros, mecanismos y/o procedimientos para delimitar las condiciones de aplicación de los supuestos de excepción a lo previsto en las citadas fracciones I y II del artículo 127.

• Se deberá establecer en ley la forma de cumplimiento de las fracciones IV y V del artículo 127 constitucional.

48. Por otro lado, no hay que olvidar que la referida fracción VI también indica que la legislación deberá hacer efectivo el contenido de las "disposiciones constitucionales relativas". Lo que ocasiona que también forme parte de este contenido material del deber de legislar el verificar que se cumplan con otras reglas o principios constitucionales como la división de poderes, el federalismo, el principio de no regresividad, la independencia judicial.

49. Ahora, tomando en cuenta lo dicho en los párrafos previos y aplicándolo a la legislación cuestionada, llego a la clara convicción que el Congreso de la Unión desarrolló de manera insuficiente el aludido deber legislativo impuesto por el Poder Constituyente por varias razones, actualizando una omisión legislativa que llevaba a la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad de la legislación cuestionada. Lo anterior, por los siguientes motivos:

• En ninguna parte de la ley de remuneraciones se establecieron reglas, parámetros, mecanismos y/o procedimientos para delimitar con criterios objetivos el salario del presidente y del resto de los servidores públicos.

• Sólo se advierte en los artículos 6 y 7 de la ley referencia a que ninguna remuneración de un servidor público puede superar la del presidente o ser igual o mayor a la de su superior jerárquico, sin mayor clarificación normativa mas que su determinación anual en el presupuesto de egresos.

• Esta deficiencia normativa ocasiona que la remuneración del presidente se deje abiertamente al vaivén de la aprobación del presupuesto de egresos por parte de la Cámara de Diputados, que realiza una valoración no sólo técnica, sino también política.

• En ese contexto, si bien es la Constitución la que deja a la Cámara de Diputados la decisión de la aprobación del presupuesto, la Constitución no es un pacto suicida. El Poder Constituyente interiorizó que será la remuneración del presidente la que guíe las remuneraciones de todos los servidores públicos del país. Es por eso que en el artículo 75 sujetó a la Cámara de Diputados a lo previsto en el propio artículo 127 y en la fracción VI de ese numeral indicó expresamente que la legislación del Congreso de la Unión debía hacer efectivo dicho contenido constitucional.

• La política no puede ser la rectora de un aspecto de tal relevancia constitucional como la remuneración del presidente de la República. Debe ser la voz de la ley la que rige la actuación de los órganos jurídicos, aun cuando detenten representación democrática. La ley, mediante supuestos generales y abstractos, objetivos y razonables, como única voz reinante de la vida de los servidores públicos.

• Además, la única manera de compaginar la exigencia constitucional de que la remuneración debe ser adecuada, equitativa y proporcional con las reglas consistentes en que ningún servidor público, salvo ciertas excepciones, podrá superar la remuneración atribuida al presidente de la República ni la de su superior jerárquico, es exigiendo legislativamente que la remuneración que se toma como base máxima obedezca a ciertos parámetros de carácter objetivo y quela asignación del resto de remuneraciones de los servidores públicos cuenten con lineamientos legales para su asignación.

• Esta forma de regular legislativamente las remuneraciones de los servidores públicos no es ajena al derecho comparado. Varios países cuentan con legislación específica sobre la forma de asignación y cálculo de la remuneración de sus servidores públicos: por ejemplo, Alemania, Australia, entre tantos otros. Incluso, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) cuenta con guías en este aspecto y múltiples estudios comparativos entre diversos países.

• Tampoco se deja claro en ninguna disposición de la ley que, si bien los distintos poderes y órganos autónomos del orden jurídico constitucional deben respetar lo dispuesto en los artículos 75 y 127 constitucionales, no por ese solo hecho se puede renunciar legislativamente a establecer reglas, parámetros y/o mecanismos para el establecimiento anual, adecuado, irrenunciable, equitativo y proporcional de las remuneraciones de los servidores públicos.

• Primero, la ley debió reconocer expresamente la autonomía constitucional de ciertos órganos y la independencia de los Poderes Legislativo y Judicial frente al Ejecutivo.

• En el procedimiento constituyente, en el dictamen de la Cámara de Senadores, se hizo especial referencia que no era posible que un único órgano determinara los tabuladores de todos los servidores públicos. Se afirmó que "teniendo en cuenta la diversidad de entes públicos a los que resultará aplicable la reforma, considera más conveniente que, dentro de los límites y controles impuestos, la determinación de las remuneraciones se fije de acuerdo a las disposiciones aplicables a cada ente público, según se desprenda de la normatividad correspondiente".

• Segundo, para hacerse efectivo el propio contenido del artículo 127 de la Constitución Federal y el tercer artículo transitorio del decreto de reformas que lo acompañaron, la legislación debió respetar a su vez las reglas y los principios constitucionales específicos que regulan las funciones que rigen a los Ministros, Magistrados y Jueces del Poder Judicial de la Federación, integrantes del Instituto Nacional Electoral y Magistrados y Jueces de los Poderes Judiciales Locales.

• Lo anterior ocasiona no sólo una violación a la división de poderes, sino también al federalismo. La ley deja en completo estado de indefensión tanto a los titulares que gozan de autonomía constitucional como a los otros Poderes de la Unión y sus servidores públicos frente a la posible decisión sobre las remuneraciones de una sola de las Cámaras del Congreso de la Unión.

IV. Posicionamiento respecto al análisis de artículos examinados de manera concreta

50. Una vez que no se alcanzaron las votaciones calificadas en torno a las violaciones al procedimiento y a la omisión legislativa, en la ejecutoria (considerandos noveno a décimo segundo) se efectuó el examen concreto de los referidos artículos que no fueron sobreseídos a la luz de los conceptos de invalidez, declarándolos como inconstitucionales (salvo por el artículo 12, párrafo tercero, de la ley de remuneraciones, que fue objeto de una interpretación conforme). Voté a favor de tal sentido, compartiendo la mayoría de las consideraciones de la sentencia, por lo que me permitiré hacer ciertas matizaciones o aclaraciones adicionales.

51. En el considerando noveno, se hace el estudio de regularidad de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y, último párrafo; 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos. La generalidad de estas fracciones o incisos son normas por sí mismas que forman parte de un sistema normativo que pretende regular las reglas genéricas sobre las remuneraciones de los servidores públicos, pero también reglas concretas de actuación para la conformación de dictámenes de compatibilidad o tabuladores de remuneración.

52. Los Ministros que integramos la mayoría decidimos que estas normas resultaban inconstitucionales, porque interpretadas textual y sistemáticamente con el resto de la legislación, se desprendía una ausencia absoluta de lineamientos para la especificación de la remuneración del presidente de la República y del resto de los servidores públicos de la Federación. Son, salvo por ciertos contenidos normativos, y por decirlo de cierta manera, una mera replica textual o material del contenido del artículo 127 de la Constitución Federal, desatendiendo la orden explícita del Poder Constituyente de reglamentar y hacer efectivo lo previsto en ese precepto constitucional como otros principios aplicables como la división de poderes, el federalismo, etcétera.

53. Comparto las ideas plasmadas en el proyecto, pero adiciono que como se desprende del parámetro que identifiqué en párrafos previos sobre la existencia del deber legislativo atribuido al legislador secundario (el cual insisto detenta un contenido material explícitamente delimitado, no sólo la orden de legislar), lo que al final de cuentas buscó el Poder Constituyente era evitar una fijación discrecional tanto de la remuneración base para todo el ordenamiento jurídico mexicano (la remuneración del presidente de la República) como del resto de reglas aplicables a la determinación de las remuneraciones de los demás servidores públicos, incluyendo los supuestos de excepción previstos en la fracción III del artículo 127 constitucional. El problema es que los citados artículos cuestionados son muestra evidente de esa carencia total de certeza jurídica. El legislador renunció a establecer reglas, parámetros y/o mecanismos para el establecimiento anual, adecuado, irrenunciable, equitativo y proporcional de las remuneraciones de los servidores públicos, otorgando un cheque en blanco a la Cámara de Diputados, de manera directa, y al resto de los legisladores de las entidades federativas, de manera indirecta, para fijar de manera discrecional la remuneración de todo el esquema de servidores públicos en nuestro país. Ese es el escenario que precisamente instó a evitar el Poder Constituyente al exigir la creación de una legislación reglamentaria.

54. Es cierto que, para el régimen federal (lo cual afecta consecuentemente a todas las entidades federativas), el artículo 75 de la Constitución otorga a la Cámara de Diputados la facultad para aprobar el presupuesto de egresos, el cual incluye la fijación de la remuneración del presidente de la República. Sin embargo, esta norma no puede ser interpretada de manera aislada. Como lo destaqué, también el artículo 127 constitucional impone límites concretos a dicha actuación, obligando al Congreso de la Unión a imponer, mediante una legislación reglamentaria, reglas, parámetros y/o mecanismos que hagan posible la fijación anual, adecuada, equitativa y proporcional de la remuneración del presidente de la República (como base constitucional) y del resto de los servidores públicos. Se recalca, esta regulación, como muchas otras que guían la integración del presupuesto de egresos, debe ser atendida por mandato constitucional también por la Cámara de Diputados.

55. Por tanto, para cumplir la finalidad pretendida por el Constituyente y atendiendo a la declaratoria de inconstitucionalidad que se realizó en la ejecutoria, el Congreso de la Unión tiene que hacerse cargo del mandato constitucional de legislar, establecido en las diferentes fracciones del artículo 127 constitucional, haciendo efectivo ese contenido y el de las demás disposiciones constitucionales relativas.

56. Para ello, entiendo que no hay fórmulas mágicas y que es una tarea bastante complicada. Es por eso que el Constituyente optó que fuera a partir de una legislación reglamentaria donde se delimitaran tales condiciones, pues nadie está en mejor condición que el poder representativo para investigar, reconocer y determinar los distintos factores que, insisto, van a hacer efectivo ese contenido constitucional, bajo la premisa ineludible en que debe evitarse la fijación discrecional.

57. No es posible omitir que en esta tarea no estamos solos en el mundo. Muchos países comparten la misma preocupación de nuestro Constituyente: ¿cuál es una remuneración adecuada, equitativa y proporcional que deben tener los servidores públicos, como agentes activos que con su labor propician el Estado de derecho? Justo teniendo en cuenta las condiciones económicas limitadas y la visión de austeridad gubernamental que rige a gran parte de las democracias mundiales. Hay que voltear a ver las mejores prácticas internacionales que se adecuen a nuestras propias circunstancias sociales, culturales, históricas y económicas. El aislamiento y la indiferencia a la experimentación comparada es signo de una democracia debilitada, mas que de un Estado democrático que entiende que la condición humana es compartida y que todos aprendemos de todos.

58. En ese sentido, no hago un pronunciamiento anticipado sobre la regularidad constitucional de las reformas que debe llevar a cabo el Congreso de la Unión para cumplir los mandatos constitucionales. Sin embargo, sí destaco, aunado a los factores identificados en la propia sentencia para impedir el ejercicio discrecional de determinación de las remuneraciones de los servidores públicos, que existen ciertos países que llevan décadas ideando sistemas para la delimitación de las remuneraciones de sus servidores públicos (cuya experiencia debe ser valorada) y que, en el plano internacional, existe la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la cual forma parte México, que lleva varios años analizando el tema de las remuneraciones de los servidores públicos y haciendo comparativas entre países; identificando prácticas comunes, como por ejemplo que ciertas bases para fijar las remuneraciones de los salarios sean analizadas y delimitadas por órganos autónomos al poder representativo cuyas decisiones son vinculantes o que la asignación y revisión de las remuneraciones de los servidores públicos es continua, independiente, depende del grado de responsabilidad de los mismos, de su comparativa frente a funciones semejantes en la iniciativa privada, del costo de vida en cada región del país, de los niveles inflacionarios, entre otros tantos factores. R., no hay que echar en saco roto la experiencia internacional y comparada.

59. Por último, solamente me resta señalar que por lo que hace al examen de regularidad constitucional de los artículos 217 Bis y 217 Ter (considerando décimo segundo), coincido en su invalidez, pero únicamente en razón de su falta de taxatividad. Resulta innecesario el estudio que se hace de la proporcionalidad, cuando es evidente que el texto de estas normas no permite a los ciudadanos advertir cuál es la conducta que se establece como delictiva. Al contener errores garrafales como hacer referencia al propio Código Penal, cuando es en realidad a la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos, es un claro ejemplo de la falta de seguridad y certeza que no puede imperar en nuestro ordenamiento jurídico.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.

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1. Así se resolvió, por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 104/2014 y su acumulada 105/2014.

2. V., por poner un ejemplo, lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 28/2015 y 11/2015, que dio lugar al criterio que se refleja en la tesis P./J. 25/2016 (10a.), de título y subtítulo: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.". (emitida por el Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación «del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación», Décima Época, octubre de 2016, Libro 35, Tomo I, página 65)

Este voto se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.