Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.

En sesión de veinte de mayo de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno concluyó el estudio de las acciones de inconstitucionalidad promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, respecto del decreto por el que se expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adicionó el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de noviembre de dos mil dieciocho.

En la consulta original respecto del considerando quinto (ahora sexto), se proponía declarar la invalidez del decreto mencionado, al considerar que éste era producto de un procedimiento legislativo que no respetó lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Federal y diversas disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados.

No obstante, dado que la propuesta sólo alcanzó seis votos y no la mayoría calificada que se requiere para la declaratoria de invalidez, el planteamiento fue desestimado en términos del artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Si bien en la sesión de dieciséis de mayo de dos mil diecinueve en la que se discutió este apartado, voté a favor de la declaratoria de invalidez, me separé de algunas de las consideraciones que se presentaban, por lo que en el presente voto formularé algunas precisiones sobre el sentido de mi votación.

He sostenido reiteradamente y en particular desde que se discutió la acción de inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas, que solamente cuando existen violaciones graves al procedimiento legislativo, se justifica la invalidez de una norma general, máxime cuando se trata de invalidar en su totalidad un decreto.

Al respecto, en dicho precedente formulé un voto de minoría junto con otros Ministros en el que señalamos lo siguiente:

"... el criterio central para determinar si las irregularidades son o no invalidantes, en caso de que hayan existido, estriba en determinar si se afectan o no principios o valores centrales de la dimensión deliberativa de la democracia representativa. Esto significa la necesidad de resguardar, por ejemplo, el debido proceso, el respeto a los derechos de las minorías parlamentarias, la libertad de expresión de los parlamentarios y el derecho al voto, de forma tal que ningún actor sea excluido del proceso deliberativo."

Desde mi perspectiva, en el presente asunto existieron diversas irregularidades en el proceso legislativo con entidad invalidante, que trasgredieron los principios de legalidad, debido proceso legislativo y del respeto a los derechos de las minorías parlamentarias, ya señalados, aunque difiero con la manera en que fueron presentadas en el proyecto de resolución.

En principio, estimo pertinente señalar que a diferencia de lo que se reconocía en la propuesta, no existió una violación al proceso legislativo por incumplimiento a lo establecido en el artículo 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados.(1)

Ello, en virtud de que el supuesto de desechamiento regulado en ese precepto, es aplicable únicamente para las "proposiciones", las cuales se definen como "una petición para que la Cámara asuma una postura institucional respecto a un asunto no legislativo". Lo que no considero que pueda hacerse extensivo para una figura legislativa distinta, como lo son las "minutas" que se definen como "el proyecto de ley o de decreto que se recibe de la Cámara de Senadores o que se envía a ella, en cualquiera de las etapas del proceso legislativo" y cuyo trámite obedece a un sistema diverso reconocido en el Reglamento de la Cámara de Diputados.(2)

Por otra parte, considero que en la propuesta, para determinar si existió alguna violación procedimental con carácter invalidante, era necesario identificar claramente el marco normativo que rige al Congreso de la Unión y, en específico, al procedimiento legislativo y sus características especiales para así poder hacer el escrutinio constitucional sobre las violaciones alegadas.

En este sentido, el reglamento parlamentario, en sus orígenes y evolución, tiene características propias que lo hacen diferente a todos los demás. Adoptado por el derecho continental europeo y en los Estados de tradición británica, representa un símbolo de las democracias representativas que enarbolan la división de poderes como una de sus cualidades más importantes. Es una parte importante de la autonomía del parlamento, las asambleas parlamentarias y los congresos, al ser un instrumento auto-normativo para regular la vida interna del órgano legislativo y su relación con los otros poderes, sin que estos pudiesen tener intervención en su conformación.(3)

En México, desde la Constitución de 1824 se estableció la existencia del "Reglamento interior de ambas Cámaras" y del "Reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modos de proceder en las discusiones y votaciones".(4) Posteriormente, tanto en las leyes constitucionales de 1836 y la Constitución de 1843, ambas centralistas, como en las Constituciones Federales de 1857 y la vigente de 1917, se mantuvo la redacción sobre el reglamento de debates, hasta diciembre de 1977, cuando con motivo de la reforma político electoral, se introdujo en el artículo 70 de la Constitución, la Ley del Congreso para regular su estructura y funcionamiento internos, manteniendo en el artículo 72 la existencia del Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones. Finalmente, fue hasta la reforma del 17 de agosto de 2011, cuando se volvió a reformar el artículo 72 en su primer párrafo, para establecer la existencia de la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, los cuales prevalecen hasta hoy.

Conforme al marco constitucional actual, la reglamentación del Congreso y de cada una de sus Cámaras se compone, en términos de los artículos 70 y 72 de la Ley Fundamental, por:

1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

2. La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

3. Los reglamentos respectivos

a. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

b. Reglamento del Senado de la República

c. Reglamento de la Cámara de Diputados

Esto es importante, porque conforme a la doctrina y a nuestro orden constitucional, los reglamentos del Congreso y de las Cámaras tienen un alcance jerárquico muy diferente al resto de los reglamentos en nuestro sistema jurídico, con características que se asemejan más a las de una ley especial.

Ahora bien, esta estructura y jerarquía normativa con la que cuentan los reglamentos de las Cámaras, se encuentra vinculada directamente con el resto de principios y mandatos que define el artículo 72 de la Constitución Federal en el actuar de los órganos legislativos. Entre ellos, destaca el señalado en el primer párrafo que establece que todo proyecto de ley debe discutirse "sucesivamente".

Coincido, como se dijo en la sesión correspondiente, que esto debe entenderse como una situación de continuidad en la labor legislativa, la cual siempre puede estar sujeta por su propia naturaleza, a situaciones emergentes que ameritan cierta flexibilidad; pero ello no puede ser al margen de que el trabajo de las Cámaras inobserve la ley o sus propios reglamentos que hoy en día son los encargados de regular "la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones" que el propio Texto Constitucional les delega.

Sobre esas bases, vale la pena destacar dos puntos que se advierten de los trabajos legislativos que dieron origen al reconocimiento constitucional del Reglamento de la Cámara de Diputados.

En primer término, en dichos antecedentes se reconoció que el reglamento constituye una especie de extensión de lo ordenado en el artículo 72 de la Constitución Federal y presenta una jerarquía igual a la de la Ley Orgánica del Congreso y otras disposiciones reglamentarias que regulan el actuar de ambas Cámaras. Así se dijo en el dictamen correspondiente:

"De esta manera, el marco jurídico del Congreso estaría dispuesto de manera que, en primer orden estarían las disposiciones constitucionales, en un segundo orden, pero en igualdad de jerarquía normativa estarían al mismo tiempo la Ley Orgánica del Congreso, que establece órganos y facultades de las Cámaras y el Reglamento del Congreso que estipula los procedimientos que las Cámaras deben normar de manera conjunta, y finalmente, pero en la misma jerarquía, los reglamentos autónomos de cada Cámara, que tendrían aplicación prelatoria, en atención a su especialidad, pero que quedarían sujetos a las disposiciones contenidas en los ordenamientos jerárquicos superiores ..."(5)

En segundo lugar, de la discusión que se dio para la creación del Reglamento de la Cámara de Diputados, se desprende que este fue aprobado justamente para ordenar y precisar los tiempos de dictamen y discusión y evitar que fueran "congeladas" las iniciativas y minutas presentadas, como se advierte de la siguiente transcripción:

"En el proyecto de reglamento se recoge esta aspiración de los petistas, con la modalidad de que se ha denominado iniciativa con vencimiento de plazo, lo que significa que si una comisión no dictamina en el plazo de 45 días que se le otorga, o dentro de las prórrogas que la propia comisión solicite a la presidencia de la Cámara, dicha iniciativa pasará en sus términos a ser discutida y votada en el Pleno ...

"Como se advierte, la figura de la iniciativa con vencimiento de plazo se convierte en un gran instrumento parlamentario, que elimina la congeladora legislativa."(6)

Conforme a lo expuesto, considero que ni el artículo 72 constitucional o el Reglamento de la Cámara de Diputados otorgan una facultad irrestricta o atemporal al legislador, sino que lo que se previó fue la creación de un sistema legal y reglamentario en el que se fijen plazos específicos para legislar, lo que se evidencia con el uso de la palabra "intervalo" que se da en el primer párrafo del precepto referido y que la Real Academia Española define como el "espacio o distancia que hay de un tiempo a otro o de un lugar a otro".

Este sistema normativo atiende a una lógica en la que se pretende evitar el control arbitrario de la agenda parlamentaria, sea a través del conveniente resguardo de proyectos de ley para su discusión o con la súbita presentación de ellos en el momento político que pudiera resultar más favorable para su aprobación, según la conformación partidaria de la Cámara.

En esa tesitura, considero que en el caso particular existió una seria violación al proceso legislativo y al artículo 72 constitucional por la suma de incidencias que se dieron en los casi siete años transcurridos entre la fecha en que la Cámara de Diputados recibió la minuta del Senado de la República de esta ley, el nueve de noviembre de dos mil once, y la fecha de aprobación final de la legislación el trece de septiembre de dos mil dieciocho, durante el cual se violaron diversos artículos del Reglamento de la Cámara de Diputados. Máxime cuando las normas y reglas relativas al proceso legislativo se las autoimpuso libremente el mismo órgano, en atención a su facultad constitucional de regularse.

En la propuesta del proyecto, se dio cuenta que ante esta Cámara, se otorgaron tres prórrogas de manera indebida, con fundamento en los artículos 95, 183 y 185 del Reglamento de la Cámara de Diputados.(7)

Del contenido de estos preceptos se advierte una previsión específica para que no se otorgue más de una prórroga a las comisiones correspondientes para dictaminar una minuta. Si bien, esto pudiera configurarse como una violación legislativa, no estimo que el otorgamiento de prórrogas por si misma genere una afectación lo suficientemente grave como para invalidar el decreto, pues la única consecuencia que señala el reglamento respecto a la falta de dictamen es la preclusión de las facultades de la Comisión Legislativa para dictaminar y en consecuencia, su inminente discusión por el Pleno de la Cámara de Diputados. Como se desprende de los artículos 89(8) y 95, de su reglamento.

El otorgamiento de prórrogas para el dictamen de un asunto por parte de una Comisión Legislativa, incluso pudiera ser plausible cuando existe una razón verdaderamente fundada para ello, como puede ser la finalidad de obtener un consenso entre las diversas fuerzas políticas representadas ante el órgano legislativo respecto de un asunto muy importante, o en su caso, para adecuar ese proyecto, a las condiciones jurídicas que existen en el momento en que se va a discutir y aprobar con el propósito de hacerlo acorde al marco normativo vigente y evitar incurrir en faltas graves por una falta de actualización de su contenido.

En el caso, pudiera ser comprensible que se hubiera otorgado una segunda prórroga, en vista de que durante todo este tiempo se fue modificando el número y nombre de las comisiones, como sucedió con el returno para el dictamen de la minuta respectiva, a la Comisión de Transparencia y Anticorrupción, al instalarse la LXII Legislatura en septiembre de 2012, siendo ésta la encargada de solicitar una nueva oportunidad para analizar debidamente la propuesta legislativa.

A pesar de lo anterior, la Mesa Directiva de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados emitió una tercera prórroga, que venció el 29 de abril de 2016, sin que se hubiera producido un dictamen por las comisiones responsables.

Esta Suprema Corte puede reconocer que existan prácticas legislativas que pudieran estar permitiendo esto y una cierta deferencia a la aplicación de reglas en la labor legislativa; sin embargo, nuestra obligación es resolver conforme al marco constitucional y legal establecido y a la luz del caso concreto que se someta.

Así, aun cuando reconozca que el otorgamiento de una prórroga adicional para dictaminar una minuta, pudiera ser comprensible en un entorno específico, en el presente asunto considero que el otorgamiento de tres de ellas sin que se hubiera producido un dictamen por las comisiones responsables, detonó una violación clara a las reglas que rigen el procedimiento legislativo establecido en el Reglamento de la Cámara de Diputados, que fue agravada por el incumplimiento que se dio también al supuesto previsto en artículo 95, fracción II, numeral 2, incisos a) y b), del Reglamento de la Cámara de Diputados.(9)

Este precepto señala que el presidente de la mesa directiva debe emitir la declaratoria de publicidad de la minuta "a más tardar dos sesiones ordinarias después de que el plazo para emitir el dictamen hubiera precluido" e incluirla en la orden del día para su discusión y votación, transcurridas esas dos sesiones.

Esto último no se realizó en su oportunidad, en ninguna de las tres prórrogas que fueron otorgadas, sino hasta el 4 de septiembre de 2018, estando ya en funciones la LXIV Legislatura, con la publicación que se dio en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados de la Declaratoria de Publicidad de Minuta con vencimiento de plazo con proyecto de decreto, por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se adiciona el Código Penal Federal.

Así, la regla ya referida del artículo 95 es parte de una lógica democrática que permite la participación efectiva de todos los actores en el proceso deliberativo en un determinado tiempo y, por ende, genera una limitación para el control irrestricto de la agenda legislativa, eliminando los incentivos para escoger el momento que pudiera resultar más favorable para su posible aprobación. Además, de que marca tiempos para dictaminar, o en su caso, discutir y votar la minuta presentada.

En el caso, esta omisión de publicación en el plazo previsto por el artículo 95, trascendió al debate final que se dio ante el Pleno de la Cámara de Diputados y en mi opinión, no garantizó los extremos mínimos que ha señalado este Alto Tribunal como garantía del debido proceso legislativo, entre las cuales se encuentra el respeto a los derechos de las minorías parlamentarias. Lo que no implica garantizarles una mera participación en el proceso, sino a ser verdaderamente escuchadas.

Con respecto al dictamen de la minuta aprobado, aun cuando en el Pleno de la Cámara de Diputados, se permitió el planteamiento de mociones suspensivas y reservas para la discusión de todos los artículos del decreto por parte de los grupos minoritarios, estás fueron desestimadas por la mayoría de sus integrantes en votación económica y sin una verdadera discusión de los contenidos reservados. Esto sólo se explica en un escenario en el que las condiciones de entrada al debate legislativo resultaban desfavorables dado el momento que fue escogido para su discusión y que tuvo como consecuencia que cualquier posicionamiento de las minorías resultaría irrelevante.(1)0

La inactividad que se dio durante las Legislaturas previas y la falta de acatamiento de las reglas para someter la minuta al Pleno de la Cámara de Diputados, generaron un estado sumamente restrictivo de las condiciones del debate, que afectaron y limitaron de manera trascendente las condiciones de igualdad para su discusión, en detrimento de la participación de las minorías legislativas.

Asimismo, el no haberse elaborado dictamen alguno de comisiones que, conforme al reglamento, es el documento en el que se presenta una opinión técnica calificada respecto del contenido de una iniciativa,(11) permite reconocer que era necesario un debate abierto sobre los planteamientos de las minorías respecto de los problemas que tenía la minuta para valorar las diferentes posiciones y planteamientos, en aras de una mejor legislación, lo que incluso fue reconocido de manera tangencial por algunos diputados integrantes de los grupos mayoritarios.(12)

La ausencia de debate tuvo como resultado que se aprobara una minuta que había perdido vigencia en varios aspectos, en vista de los múltiples cambios constitucionales y legales aprobados en diversas Legislaturas, y para la cual era necesario –quizás indispensable– que se perfeccionara y actualizara en varios de estos aspectos, lo que curiosamente como se señaló en la discusión de este asunto por varios de los Ministros integrantes del Pleno, generó una reforma tan amplia a la ley, poco después de su expedición.

En consecuencia, dadas las violaciones procedimentales reconocidas, se debió decretar la invalidez del decreto por el que se expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adicionó el Código Penal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho.

En adición a lo anterior, considero necesario puntualizar que las razones que justifican mi votación a favor de la declaratoria de invalidez propuesta, no se contraponen a los criterios que ha sostenido el Tribunal Pleno en diversos precedentes, ni mucho menos pretende incluir un supuesto adicional a la línea jurisprudencial que se ha construido al analizar violaciones al procedimiento legislativo; existen al menos cinco resoluciones que lo acreditan.(13)

En esa tesitura, aun cuando señalé en mi participación que este asunto era inédito por las características y condiciones excepcionales en las que dio la aprobación del decreto legislativo, el estudio realizado ha partido en todo momento de un análisisespecífico de las violaciones advertidas y su trascendencia hacia las garantías de debido proceso legislativo y del principio de legalidad, consagrados en los artículos 14, segundo párrafo, y 16, primer párrafo, de la Constitución Federal.

En mi opinión, derivado de las diversas irregularidades referidas en líneas precedentes, conforme a los criterios establecidos por el Pleno de la Suprema Corte,(14) no fue respetado el derecho de participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad. Es decir, en la discusión y aprobación del decreto impugnado, por parte de la Cámara de Diputados, hubo violaciones graves al debido procedimiento legislativo y no se respetaron los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación regido por los principios y reglas que no sólo son formalidades de auto regulación del propio Poder Legislativo, sino que también rigen al procedimiento de creación de normas, en nuestro país.

Los anteriores razonamientos fueron los que sustentaron mi posición y no otros, para estimar que debía declararse la invalidez del decreto impugnado y de la totalidad de las normas emitidas.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.

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1. "Artículo 184.

"1. La mesa directiva establecerá un acuerdo para que las iniciativas y minutas que no fueron dictaminadas por la comisión respectiva, en los plazos establecidos y una vez realizadas las prevenciones a que hace referencia este reglamento, se presenten en sus términos ante el Pleno, para su discusión y votación.

"2. Las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas, se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos."

2. "Artículo 3.

"1. Para efectos del reglamento se utilizan las voces y significados siguientes:

"...

"XVI. Minuta: Es el proyecto de ley o de decreto que se recibe de la Cámara de Senadores o que se envía a ella, en cualquiera de las etapas del proceso legislativo;

"XX. Proposición con punto de acuerdo: Es una petición para que la Cámara asuma una postura institucional respecto a un asunto no legislativo. ..."

3. Para una visión completa sobre la evolución del "reglamento parlamentario" ver: B., J. de Miguel, El Reglamento Parlamentario en los Orígenes del Constitucionalismo Europeo y Español, Historia Constitucional, núm. 17, 2016, pp. 54-81, Universidad de Oviedo, Oviedo, España.

4. Véanse los artículos 33, 34 y en especial el 53 de esa primera Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos.

5. Dictamen de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, con proyecto de decreto por el que se expide el Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, año XIV, número 3162-VI, miércoles 15 de diciembre de 2010.

6. V. entre otras, la intervención del diputado P.V.G. en la discusión que se dio para la votación del reglamento respectivo.

7. "Artículo 95.

"1. En el caso de minutas a las que hace referencia el artículo 72 constitucional:

"I. El presidente dará el turno que corresponda, en cuanto el asunto se reciba y se dé cuenta de él al Pleno;

(Reformada, D.O.F. 20 de abril de 2011)

"II. En el momento de anunciar el turno, el presidente dará noventa días como plazo a la comisión, a partir de la recepción formal del asunto, para que presente el dictamen correspondiente.

"2. En el proceso de dictamen de las minutas referidas en el numeral anterior, se observará lo siguiente:

(Reformada, D.O.F. 20 de abril de 2011)

"I. La comisión o comisiones que consideren conveniente prorrogar la decisión de la minuta turnada, deberán hacer la solicitud al presidente, por conducto de su Junta Directiva, dentro del término para dictaminar, establecido en el numeral anterior. La mesa directiva resolverá las solicitudes de prórroga, considerando las circunstancias y argumentos de la petición. En caso de otorgarse, las comisiones tendrán hasta cuarenta y cinco días, y de noventa días tratándose de minutas de reforma constitucional respectivamente, en ambos casos el plazo correrá a partir del día siguiente en que se hubiese cumplido el término. No podrá haber más de una prórroga ..."

"Artículo 183.

"1. La comisión que considere conveniente prorrogar la decisión del asunto turnado, deberá hacer la solicitud al presidente, por conducto de su Junta Directiva, dentro del término para dictaminar, establecido en el artículo anterior.

(Reformado, D.O.F. 20 de abril de 2011)

"2. La mesa directiva deberá resolver las solicitudes de prórroga, considerando las circunstancias y argumentos de la petición. En caso de otorgarse, las comisiones tendrán hasta cuarenta y cinco días más, contados a partir del día siguiente en que se hubiese cumplido el término. No podrá haber más de una prórroga. ..."

"Artículo 185.

"1. Cuando se trate de asuntos que por su naturaleza requieran de un plazo distinto, la comisión deberá solicitar a la mesa directiva, por conducto de su Junta Directiva, dentro del término para dictaminar, el tiempo necesario para la formulación del dictamen. En la solicitud se establecerán las circunstancias y argumentos para tal fin."

8. "Artículo 89.

1. Si el dictamen correspondiente a las iniciativas no se ha presentado, cuando haya transcurrido el plazo para dictaminar, se tendrá por precluida la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente:

"I. El presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad, a más tardar, dos sesiones ordinarias después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido,

"II. La mesa directiva deberá incluirlas en el orden del día para su discusión y votación, cuando hayan transcurrido dos sesiones, a partir de la declaratoria de publicidad, y

"III. Deberán ser aprobadas por mayoría calificada, de lo contrario, se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

"2. En el caso de las iniciativas de reforma constitucional, se observará lo siguiente:

"I. La comisión o comisiones deberán resolverlas dentro de un término máximo de noventa días,

"II. La comisión o comisiones que consideren conveniente prorrogar la decisión de la iniciativa turnada, deberán hacer la solicitud al presidente, por conducto de su Junta Directiva, dentro del término para dictaminar, establecido en el numeral anterior. La mesa directiva resolverá las solicitudes de prórroga, considerando las circunstancias y argumentos de la petición. En caso de otorgarse, las comisiones tendrán hasta noventa días más, contados a partir del día siguiente en que se hubiese cumplido el término. No podrá haber más de una prórroga; y,

"III. Aquellas que no se resuelvan en el plazo indicado, se tendrán por desechadas. El presidente instruirá su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

"(Adicionado, D.O.F. 31 de diciembre de 2012)

"3. En el caso de las iniciativas preferentes, se observará lo siguiente:

"I. La comisión o comisiones deberán resolverlas dentro de un término máximo de treinta días naturales, contados a partir de la fecha en que fue presentada,

"II. El plazo a que se refiere la fracción anterior será improrrogable,

"III. Si transcurre el plazo, sin que se formule el dictamen correspondiente, se tendrá por precluida la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente:

"a) El presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad inmediatamente después de concluido el plazo para dictaminar.

"b) La mesa directiva deberá incluirlas en el orden del día de la siguiente sesión del Pleno para su discusión y votación.

"c) La iniciativa preferente será discutida en sus términos y sin mayor trámite deberá ser el primer asunto que sea discutido y votado durante la sesión del Pleno.

"d) La discusión y votación sólo se abocará a la iniciativa preferente y deberá ser aprobada por mayoría absoluta, de lo contrario, se tendrá por desechada, en términos de lo dispuesto en el apartado G del artículo 72 de la Constitución.

"e) El proyecto de decreto materia de la iniciativa con carácter preferente aprobado por la Cámara, será enviado de inmediato a la Cámara Revisora, en calidad de minuta, para los efectos del artículo 71 de la Constitución."

9. "Artículo 95 ... II. Si transcurre este plazo, sin que la comisión formule un dictamen, se tendrá por precluida la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente:

"a) El presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad, a más tardar, dos sesiones ordinarias después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido.

"b) La mesa directiva deberá incluirlas en el orden del día para su discusión y votación, cuando hayan transcurrido dos sesiones, a partir de la declaratoria de publicidad.

"c) Las minutas deberán ser aprobadas por mayoría absoluta, de lo contrario, se tendrán por desechadas. En ambos supuestos, continuarán con su proceso legislativo de acuerdo a lo que establece el artículo 72 Constitucional.

"(Adicionado, D.O.F. 20 de abril de 2011)

"d) En el caso de las minutas de reforma constitucional deberán ser aprobadas por mayoría calificada, de lo contrario, se tendrán por desechadas.

"(Adicionado, D.O.F. 20 de abril de 2011)

"e) Por lo que se refiere a los incisos c) y d) de esta fracción, las minutas continuarán con su proceso legislativo, de acuerdo a lo que establece el artículo 72 constitucional."

10. En este aspecto, es ilustrativo hacer alusión a parte de lo que dijo al final de su intervención por la que presentó una moción suspensiva, la diputada C.P.B., el 13 de septiembre de 2018 al discutirse la minuta respectiva, en la que señaló:

"Aprovecho, y me permito solicitar en este momento a la mesa directiva, de nueva cuenta, el acuerdo que sistematiza todas las iniciativas y minutas pendientes de la legislación anterior para salir de la arbitrariedad con la que se eligen unas para aprobarse y se dejan en el olvido otras. Muchísimas gracias."

11. "Artículo 80

"1. El dictamen es un acto legislativo colegiado a través del cual, una o más comisiones facultadas presentan una opinión técnica calificada, por escrito para aprobar o desechar los siguientes asuntos:

"I. Minutas; ..."

12. De la discusión del 13 de septiembre de 2018, que se hace constar en la versión estenográfica respectiva, se advierten algunos posicionamientos, en ese sentido.

Ver la del diputado M.D.C. al pronunciarse respecto al artículo 2o. que fue sometido a reserva; y la del diputado P.G. al discutir una reserva a los artículos 3, fracciones II y V y 5o. de la minuta a discusión.

13. 1. Acción de inconstitucionalidad 52/2006 y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006. Resueltas el 4 de enero de 2007, por mayoría de ocho votos.

Se declaró la invalidez del Decreto Número 253, de doce de octubre de dos mil seis, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversos artículos de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales y del Código Penal del Estado de Baja California, dado que la aceleración o dispensa de ciertos trámites preparatorios a la discusión plenaria, impidió que las distintas fuerzas políticas estuvieran en posibilidad de conocer la iniciativa planteada –al haber sido presentada el mismo día en que fue discutida– y, por ende, de debatir sobre ella con verdadero conocimiento de su contenido y alcance. Se señaló que no era posible considerar que una norma general, producto de un procedimiento tan acelerado para su aprobación, pudiera ser resultado del debate democrático que debe existir en todo órgano legislativo, máxime cuando, en el caso, no se justificó la supuesta urgencia, al amparo de la cual podría sostenerse su aprobación, sin el cumplimiento de algunos trámites.

2. Acciones de inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y 109/2008. Resueltas el 20 de noviembre de 2008, por mayoría de ocho votos.

Se declaró la invalidez de los Decretos Número 353, 354 y 355, publicados en el Periódico Oficial del Estado, el treinta y uno de agosto de dos mil ocho, mediante el cual se reformaron y adicionaron diversos preceptos del Código Electoral, la Ley Estatal del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y el Código Penal, todos del Estado de Colima. Lo anterior, pues en el desarrollo del proceso legislativo que se impugnó, las distintas fuerzas políticas no estuvieron en posibilidad de conocer y analizar realmente los dictámenes y, por ende, debatir sobre ellos con verdadero conocimiento de su contenido y alcance.

3. Acción de inconstitucionalidad 19/2010. Resuelta el 25 de octubre de 2010, por unanimidad de nueve votos.

Se declaró la invalidez del Decreto 1954, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca y del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Oaxaca, publicados en el Periódico Oficial del Estado, el veintitrés de julio de dos mil diez. Asimismo, se advirtieron ciertas inconsistencias sobre la forma en la que se tomó la votación para aprobar la dispensa de trámite del decreto, por lo que habiendo duda de la votación, se omitió tomar las medidas mínimas para conocer exactamente la intención de los legisladores, cuando resultaba indispensable considerando la inconsistencia entre la asistencia y los diputados a favor y en contra de la dispensa de trámite.

4. Acción de inconstitucionalidad 36/2013 y su acumulada 37/2013. Resueltas el 13 de septiembre de 2018, por unanimidad de nueve votos.

Se declaró la invalidez del Decreto Número 24486/LX/13 por el que se expidió la Ley de Libre Convivencia del Estado de Jalisco. Se consideró que el dictamen por el que se analizó la Ley de Libre Convivencia del Estado de Jalisco, se presentó en la misma fecha en que se celebró Ia sesión extraordinaria y que fue incluido en la orden del día sin cumplir con la previsión vinculada con la entrega de la misma a los Diputados al menos con veinticuatro horas de anticipación a la sesión para que los legisladores estuviesen en la posibilidad de formular observaciones, analizar el Dictamen, argumentar o contra argumentar sobre su contenido.

5. Acción de inconstitucionalidad 12/2018.

Resuelta el 4 de diciembre de 2018, por unanimidad de diez votos.

Se declaró la invalidez del Decreto 272 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas el veinte de diciembre de dos mil diecisiete, mediante el cual se promulgó y publicó la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas para el Ejercicio Fiscal dos mil dieciocho, del Decreto 274 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas el veinte de diciembre de dos mil diecisiete, mediante el cual se promulgó y publicó el presupuesto de egresos del Estado de Zacatecas para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, y del Decreto 273 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas el veinte de diciembre de dos mil diecisiete, mediante el cual se promulgaron y publicaron las reformas, adiciones y derogaciones de diversas disposiciones del Código Fiscal del Estado de Zacatecas y sus Municipios, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, de la Ley de Coordinación y Colaboración Financiera para el Estado de Zacatecas y sus Municipios, de la Ley de los Derechos y Defensa del Contribuyente del Estado de Zacatecas y sus Municipios, de la Ley de Disciplina Financiera y Responsabilidad Hacendaria del Estado de Zacatecas, y de la Ley de Obligaciones, Empréstitos y Deuda Pública del Estado de Zacatecas y sus Municipios.

Se consideró que fue ilegal la convocatoria a la reanudación de la sesión de treinta de noviembre para el día cinco de diciembre a las catorce horas con treinta minutos y, por tanto, a los promoventes no se les permitió una participación real y efectiva en la discusión y aprobación de las normas que se impugnan, máxime que existían oradores inscritos para participar; sin embargo, al no haber acudido a la reanudación de la sesión correspondiente, no llevaron a cabo el desahogo de su intervención. Consecuentemente, se concluyó que no se respetó el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, así como los principios contenidos en los artículos 39, 40, 41, 115 y 116 constitucionales, en tanto que dicha ilegalidad implicó que su discusión y aprobación no se dio bajo un contexto de deliberación pública que permitió a las minorías expresar en igualdad de condiciones sus puntos de vista al momento de la discusión y aprobación de las normas reclamadas.

14. Así lo ha reconocido el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en los siguientes criterios:

• P./J. 37/2009 de rubro: "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. SU FALTA DE MOTIVACIÓN NO SE CONVALIDA POR LA VOTACIÓN DE LA MAYORÍA O UNANIMIDAD DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA." «publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2009, página 1110»

• P. L/2008 de rubro: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL." «publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 717»

• P. XLIX/2008 de rubro: "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO." «publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página»

Este voto se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.