Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Luis María Aguilar Morales
Número de registro43439
Fecha04 Octubre 2019
Fecha de publicación04 Octubre 2019
Número de resolución105/2018
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 71, Octubre de 2019, Tomo I, 579
EmisorPleno

Voto concurrente que formula el M.L.M.A.M., respecto de la ejecutoria pronunciada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.


Al resolver este asunto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre otras cosas, declaró la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b), y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal.


Si bien coincidí con esa conclusión, a continuación expondré, inicialmente, algunas consideraciones en torno al análisis que se emprendió sobre la posible improcedencia de la acción con motivo de la cesación de los efectos de las normas impugnadas; posteriormente, expresaré las razones por las que considero que debía declararse la invalidez de la totalidad del decreto impugnado con motivo de irregularidades acontecidas durante el procedimiento legislativo que le dio origen, así como por las omisiones relativas en que incurrió el Congreso de la Unión en el diseño de la ley.


1. Sobreseimiento por cesación de efectos.


Al estudiar las causas de improcedencia, el Tribunal Pleno determinó que a pesar de que los ordenamientos impugnados, Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y Código Penal Federal, fueron objeto de reformas, realizadas mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el doce de abril de dos mil diecinueve, ello no conducía al sobreseimiento en las acciones de inconstitucionalidad, decisión con la cual estuve de acuerdo.


Al respecto, considero importante precisar que mi posicionamiento sobre este tema parte de que, en el presente asunto, se impugnó de forma destacada un ordenamiento de nueva creación que reglamenta los artículos 75 y 127 constitucionales, con motivo de irregularidades acontecidas durante el procedimiento legislativo que le dio origen, así como de deficiencias en que incurrió el Congreso de la Unión en su expedición.


Desde mi perspectiva, el hecho de que la ley en cuestión haya sido objeto de reformas durante el trámite de la acción de inconstitucionalidad no podía conducir al sobreseimiento, pues las líneas argumentativas planteadas por los accionantes implicaban, inicialmente, que este Alto Tribunal revisara la regularidad del proceso legislativo que dio lugar a la ley, pues en caso de ser fundados los planteamientos de esta naturaleza lo conducente sería declarar la invalidez de la totalidad del nuevo ordenamiento; en caso contrario, procedía analizar su contenido –visto como sistema normativo–, a fin de verificar si se presentaban o no las omisiones atribuidas.


En otras palabras, considero que con independencia de que diversos artículos de la ley impugnada hayan sido modificados, en el caso no podía decretarse el sobreseimiento, pues se plantearon conceptos de invalidez mediante los cuales se atribuyeron a la norma, vicios globales que no se circunscriben a ninguna porción normativa del ordenamiento, el cual, por cierto, no fue abrogado con el decreto de doce de abril de dos mil diecinueve.


Bajo esta apreciación, el estudio de la improcedencia por cesación de efectos no podía limitarse a verificar la existencia o no de un nuevo acto legislativo respecto de los artículos reformados, puesto que había planteamientos en contra del ordenamiento en su conjunto que necesariamente tenían que ser objeto de análisis y pronunciamiento por parte de esta Suprema Corte.


A mi juicio, sobreseer en la acción de inconstitucionalidad implicaba dejar inauditos tales conceptos de invalidez y convalidar tanto las posibles irregularidades en el procedimiento legislativo, como las omisiones legislativas que permean a la totalidad de la ley, sobre todo, si se tiene en cuenta que un buen número de reformas tuvo por objeto subsanar imprecisiones derivadas del prolongado lapso transcurrido desde la emisión del dictamen en la Cámara de Origen y su aprobación por la colegisladora.


Superado lo anterior y teniendo en cuenta que también se hicieron valer conceptos de invalidez en contra de disposiciones específicas de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, me pronuncié por el sobreseimiento por cesación de efectos respecto de aquellas porciones normativas que fueron objeto de reforma en el decreto de doce de abril de dos mil diecinueve, bajo el criterio que reiteradamente he sostenido, en el sentido de que se está en presencia de un nuevo acto legislativo cuando la norma de que se trata haya sido sometida expresa y realmente a la consideración del legislador y materia de un acto positivo de aprobación.(1)


2. Violaciones durante el procedimiento legislativo.


En la sesión respectiva, se desestimó la acción de inconstitucionalidad respecto de las irregularidades advertidas durante el proceso legislativo, en virtud de que no se obtuvo la votación calificada para declarar la invalidez del decreto combatido.


Al respecto, considero que en el caso sí existieron violaciones al procedimiento legislativo con potencial invalidatorio, en virtud de que la Cámara de Diputados incurrió en al menos, dos omisiones relevantes. La primera, porque la comisión legislativa a la que fue turnada la minuta proveniente de la Cámara de Senadores omitió dictaminarla, a pesar de que fueron aprobadas tres prórrogas para hacerlo; la segunda, porque si bien el artículo 95, numeral 2, fracción II, del Reglamento de la Cámara de Diputados,(2) permite que ante la falta de dictamen la minuta sea puesta a consideración del Pleno, emitiéndose para ello una "declaratoria de publicidad", la propia norma establece que ello debe realizarse a más tardar dos sesiones ordinarias después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido, plazo que la Cámara de Diputados tampoco atendió.


Esta conducta pasiva de la Cámara de Diputados ocasionó un desfase de más de 6 años entre la aprobación de la minuta correspondiente por la Cámara de Senadores y su aprobación por la colegisladora, lo que dio lugar a que se autorizara una propuesta que fue elaborada bajo un contexto jurídico, económico y social diferente, circunstancia que, a mi juicio, contraviene el artículo 72 de la Constitución Federal y tiene un impacto negativo sobre el proceso deliberativo que dio lugar al ordenamiento impugnado.


Esto es así, porque del artículo 72 constitucional se desprende que las leyes federales deben transitar por un procedimiento sucesivo entre las Cámaras colegisladoras, aspecto que se encuentra regulado en el Reglamento de la Cámara de Diputados, que prevé plazos para la tramitación de las minutas provenientes de la Cámara de Senadores y que, además, limita la posibilidad de autorizar prórrogas para su dictamen e, incluso, prevé la posibilidad de que las minutas sean aprobadas por el Pleno sin previo dictamen, lo que también se encuentra sujeto a plazo. Sin embargo, en el caso ninguno de estos límites temporales fue atendido por la Cámara de Diputados, por lo que, desde mi punto de vista, la ley impugnada no fue producto de un proceso de deliberación razonablemente continuo entre las Cámaras del Congreso de la Unión, en términos de la norma constitucional.


Además, estimo que la transgresión al principio de deliberación democrática deriva de que la demora en que incurrió la Cámara de Diputados fue tal que durante ese lapso hubo importantes modificaciones en el orden jurídico nacional, que evidentemente no pudieron ser tomadas en cuenta en la decisión aprobada por la colegisladora, circunstancia que tendría que haber llevado a un nuevo proceso de debate en el que intervinieran una vez más ambas Cámaras.


Desde mi punto de vista, el hecho de que la Cámara de Diputados haya retomado de forma espontánea el trámite de una minuta aprobada en un contexto distinto, implica pasar por alto el deber constitucional de dar intervención a los integrantes de la Cámara de Senadores, a fin de pronunciarse sobre la propuesta en la situación actual, para que el resultado final sea producto de un auténtico proceso deliberativo democrático, en el que se garantizara el derecho de los representantes, incluyendo las minorías, de diseñar la ley en cuestión tomando en consideración las condiciones que prevalecen en la actualidad.


Considero que estas irregularidades en el procedimiento legislativo no se subsanaron con la discusión y aprobación de la ley por la Cámara de Diputados, pues lo que se impidió fue la intervención de la Cámara de Senadores en el diseño de la ley en el contexto actual.


Tampoco creo que el hecho de que el doce de abril de dos mil diecinueve se hayan publicado reformas a la ley impugnada con el objeto de realizar diversos ajustes, torne irrelevantes las violaciones al procedimiento legislativo, pues tales reformas fueron parciales, por lo que no puede considerarse que existió una verdadera posibilidad de revivir el debate sobre la totalidad del ordenamiento, ya que la nueva discusión se dio a partir de la ley previamente publicada, la cual, insisto, no fue producto de un procedimiento en el que se garantizara el principio de deliberación democrática.


3. Omisiones legislativas relativas


En el considerando séptimo de la ejecutoria correspondiente se proponía declarar la invalidez total de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, al considerar, medularmente, que el Congreso de la Unión incurrió en una serie de deficiencias legislativas que no permiten dar eficacia a lo ordenado por el Poder Reformador, ya que simplemente replica el contenido del artículo 127 constitucional, sin dar contenido a los principios que lo conforman.


Esto, al señalar el proyecto propuesto al Pleno de este Alto Tribunal que la ley en estudio no establece: 1) lineamientos que permitan modular objetivamente la remuneración del presidente de la República; 2) parámetros, elementos y procedimientos para determinar las remuneraciones de los servidores públicos distintos al presidente de la República, en atención a que éstas deben ser adecuadas, irrenunciables y proporcionales y depender de las excepciones contenidas en la fracción III del artículo 127 constitucional; y, 3) una regulación particular para los juzgadores pertenecientes al Poder Judicial de la Federación y Poderes Judiciales de las entidades federativas.


La propuesta en comento fue apoyada por una mayoría de siete Ministros,(3) esto es, no fue respaldada por los votos necesarios para ser aprobada y, consecuentemente, se determinó desestimar la acción de inconstitucionalidad en cuanto a este tema.


En este escenario y toda vez que me pronuncié a favor de la propuesta planteada en el proyecto respectivo, estimo que es importante expresar las razones con base en las cuales sostuve mi posicionamiento.


Al respecto, considero que estamos ante la presencia de una omisión relativa en competencia de ejercicio obligatorio, ya que el Congreso de la Unión emitió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos en cumplimiento a un mandato constitucional, pero lo realizó de manera deficiente.


Esto, toda vez que del artículo 127, fracción VI, de la Constitución Federal,(4) así como de los artículos transitorios cuarto y quinto del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, por el que se reformaron diversos artículos de la Constitución Federal,(5) se desprende que existe la obligación por parte del Congreso de la Unión, de expedir o adecuar la legislación correspondiente para hacer efectivo el contenido del artículo 127 constitucional y del resto de las disposiciones constitucionales relativas, así como para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen su incumplimiento.


Si bien, el Congreso de la Unión expidió la ley correspondiente, como lo mandata la Constitución Federal, lo cierto es que al momento de hacerlo, no respetó los lineamientos que se desprenden de los artículos 75 y 127 constitucionales,(6) así como de los artículos transitorios del decreto de reforma de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, así como de sus antecedentes legislativos; pues, simplemente reitera lo previsto en el artículo 127 constitucional, sin contemplar los lineamientos que garanticen, entre otras cuestiones, que las remuneraciones de todos los servidores públicos se determinen bajo parámetros objetivos, evitando su discrecionalidad.


Estoy de acuerdo en que exista un parámetro que sirva como base para determinar los sueldos de todos los servidores públicos; pero, éste debe establecer, de manera clara, los lineamientos y elementos que servirán para determinar las remuneraciones correspondientes, con el objetivo de generar certeza, claridad y seguridad jurídica a los servidores públicos y a la sociedad en general.


La ley en estudio no contiene los procedimientos o los parámetros que permitan determinar objetivamente la remuneración del presidente de la República, que es el referente máximo para la integración del resto de las remuneraciones de los servidores públicos, sino que deja su determinación a la discrecionalidad de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión al momento de aprobar el presupuesto de egresos correspondiente, lo que genera una situación de inseguridad jurídica.


Para establecer los parámetros o los procedimientos para la determinación de la remuneración del presidente de la República se deben tomar en cuenta todas las asignaciones que éste recibe, es decir, no sólo las que percibe en efectivo sino también aquellas que recibe en especie, como pueden ser habitación, menaje de casa, alimentación, transporte, servicios de salud, entre otros, pues con ello se tendrá un parámetro real de su ingreso, lo que permitirá partir de una base objetiva para garantizar que todo servidor público goce de una remuneración adecuada y proporcional a sus responsabilidades.


Es claro que, conforme a lo previsto en el artículo 74, fracción IV, de la Carta Magna,(7) la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados; sin embargo, para ejercer debidamente esa facultad es necesario que la ley que regule la materia de remuneraciones contemple los lineamientos indispensables para determinar objetivamente la remuneración del presidente de la República, que es el referente máximo para la fijación del resto de las remuneraciones de los servidores públicos, pues de no ser así, se permitiría que dicha remuneración se determine con absoluta discrecionalidad, nulificando el objetivo constitucional que se pretende alcanzar, consistente en evitar la discrecionalidad en la determinación de los sueldos de los servidores públicos, ya sea a la alza o a la baja.


Por tales argumentos, estimo que existe una omisión relativa grave, que ocasiona la invalidez de la ley combatida, toda vez que ésta hace inoperante el sistema, pues al ser la remuneración del presidente de la República el referente máximo para el resto de los salarios, la falta de regulación objetiva y específica en su determinación impacta a todo el ordenamiento y, por ello, provoca su invalidez total.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.








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1. Esta postura la he sostenido en diversas acciones de inconstitucionalidad falladas por el Tribunal Pleno, entre ellas la 28/2015, resuelta en sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciséis; 2/2016, resuelta en sesión de ocho de agosto de dos mil dieciséis; 150/2016, resuelta en sesión de tres de abril de dos mil dieciocho y 29/2018, resuelta en sesión de diecinueve de febrero de dos mil diecinueve.


2. "Artículo 95. ...

"2. En el proceso de dictamen de las minutas referidas en el numeral anterior, se observará lo siguiente: ...

"I. La comisión o comisiones que consideren conveniente prorrogar la decisión de la minuta turnada, deberán hacer la solicitud al presidente, por conducto de su Junta Directiva, dentro del término para dictaminar, establecido en el numeral anterior. La mesa directiva resolverá las solicitudes de prórroga, considerando las circunstancias y argumentos de la petición. En caso de otorgarse, las comisiones tendrán hasta cuarenta y cinco días y de noventa días tratándose de minutas de reforma constitucional respectivamente, en ambos casos el plazo correrá a partir del día siguiente en que se hubiese cumplido el término. No podrá haber más de una prórroga.

"II. Si transcurre este plazo, sin que la comisión formule un dictamen, se tendrá por precluida la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente:

"a) El presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad, a más tardar, dos sesiones ordinarias después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido.

"b) La mesa directiva deberá incluirlas en el orden del día para su discusión y votación, cuando hayan transcurrido dos sesiones, a partir de la declaratoria de publicidad.

"c) Las minutas deberán ser aprobadas por mayoría absoluta, de lo contrario, se tendrán por desechadas. En ambos supuestos, continuarán con su proceso legislativo de acuerdo a lo que establece el artículo 72 Constitucional.

"d) En el caso de las minutas de reforma constitucional deberán ser aprobadas por mayoría calificada, de lo contrario, se tendrán por desechadas.

"e) Por lo que se refiere a los incisos c) y d) de esta fracción, las minutas continuarán con su proceso legislativo, de acuerdo a lo que establece el artículo 72 constitucional. ..."


3. Votaron en contra de la propuesta los Ministros J.L.G.A.C., Y.E.M., N.L.P.H. y presidente A.Z.L. de L.. Votando a favor de la propuesta los Ministros A.G.O.M., J.F.F.G.S., J.M.P.R., E.M.M.I., J.L.P., A.P.D. y L.M.A.M..


4. Artículo 127. ...

"VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."


5. "Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán expedir o adecuar la legislación, de conformidad con los términos del presente decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor.

"Quinto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán tipificar y sancionar penal y administrativamente las conductas de los servidores públicos cuya finalidad sea eludir lo dispuesto en el presente decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor."


6. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"I. Se considera remuneración o retribución toda percepciónen efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.

"II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

"III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

"V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.

"VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."

"Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

"En todo caso, dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución y en las leyes que en la materia expida el Congreso General. ..."


7. Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ...

"IV. Aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos.

"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

"Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven. ..."

Este voto se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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