Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto que formula el M.J.L.P. en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.

En sesión del veinte de mayo de dos mil diecinueve, el Pleno de la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y algunos senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, en contra del "Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal", publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho.

A continuación explicaré las cuestiones en las que no comparto el sentido de la resolución así como aquellas en las que si bien estoy de acuerdo, me aparto de las consideraciones que las sustentan.

Voto particular

1. Improcedencia por cesación de efectos

Con posterioridad a la expedición de la Ley Federal de Remuneraciones, el doce de abril de dos mil diecinueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del Código Penal Federal y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Es decir, la ley impugnada sufrió modificaciones después de que fue promovida la acción de inconstitucionalidad.

Como consecuencia de lo anterior, correspondió al Tribunal Pleno determinar si derivado de ese nuevo decreto habían cesado los efectos de las normas impugnadas y, por ende, si se actualizaba la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 59, de la ley reglamentaria.(1)

El Tribunal Pleno consideró que para determinar si habían cesado o no los efectos de la norma debía atenderse al criterio que tradicionalmente esta Suprema Corte ha adoptado. Esto es, para considerar que se ha configurado un nuevo acto legislativo y que han cesado los efectos de la norma impugnada debían reunirse los siguientes dos aspectos: a) que se haya llevado a cabo un procedimiento legislativo (criterio formal); y b) que la modificación sea sustantiva o material.(2) Lo anterior se circunscribe a analizar si el sentido y alcance de la norma impugnada varió derivado de un cambio legislativo, pues ningún sentido tendría analizar una norma cuyo contenido sea distinto al originalmente impugnado y que ha dejado de tener efectos.

Si bien estoy de acuerdo con que el criterio material y criterio formal sean utilizados para analizar si se está ante un nuevo acto legislativo, esta metodología normalmente ha sido empleada cuando el planteamiento toral de la accionante tiene que ver con la incompatibilidad entre el contenido de una norma y el constitucional. Por tanto, dado que las acciones de inconstitucionalidad no tienen efectos retroactivos salvo en materia penal, el cambio de la norma impugnada necesariamente se traduce en que sea irrelevante que el Tribunal Pleno analice si violaba o no la Constitución Federal.

Sin embargo, considero que no fue adecuado utilizar dicha metodología en este asunto porque los accionantes cuestionaron fundamentalmente una omisión legislativa. Es decir, en este caso cuestionaban la violación a un mandato constitucional para legislar en cierto sentido. En virtud de esta distinción, me parece que era necesario realizar un matiz a la teoría actual del Tribunal Pleno sobre cuándo existe un nuevo acto legislativo que nos permitiera seguir analizando las impugnaciones que se formulen con el fin de que las mismas no se tornen superfluas. Esto es así porque el hecho que se reforme la norma impugnada no necesariamente implica que cesó la omisión constitucional que se cuestiona. Considerar que un cambio en el supuesto regulado tiene por efecto que la norma sea distinta y que por ello cesaron sus efectos, soslaya o pasa por alto que la minoría parlamentaria que promovió la acción de inconstitucionalidad cuestiona, en primera instancia, que el Congreso de la Unión dejó de atender a los parámetros o mandatos de la Constitución Federal al emitir determinada legislación.

Es decir, cuando el planteamiento toral de un accionante es una omisión legislativa relativa, estimar que un nuevo acto legislativo por sí mismo cesa los efectos del acto reclamado implicaría incurrir en una petición de principio, pues para saber si las carencias reclamadas verdaderamente han sido extinguidas, es necesario estudiar los cambios introducidos. Así, a diferencia de lo que sucede con las impugnaciones en donde se contrasta una ley con el texto constitucional y en las que el cambio sustantivo de la norma deja sin efectos sus posibles vicios en el futuro, cuando el planteamiento es de omisión no hay tal seguridad de que la supuesta inconstitucionalidad que detonó la impugnación haya cesado.

Aunque mi postura pueda parecer una nueva aproximación al estudio de acciones de inconstitucionalidad, ello solamente obedece a que nunca se le había presentado al Tribunal Pleno una situación como ésta. Si bien la Suprema Corte ha considerado que las omisiones legislativas son impugnables en acciones de inconstitucionalidad(3) con el fin de proteger los mandatos ordenados por la Constitución Federal –pues de lo contrario, tales mandatos no tendrían eficacia jurídica–(4) fue hasta ahora que conoció un asunto en el que se alegaran omisiones como un argumento central y toral de la impugnación y que durante la tramitación del juicio constitucional, el ordenamiento impugnado sufriera una reforma de este tipo.

Por tanto, a diferencia de lo que sucede con el actual criterio –formal y material–, el cambio sustantivo para efectos del sobreseimiento debe concretarse en función de si el vicio de omisión planteado subsiste o no, pues de no ser así, correríamos el riesgo de que la Suprema Corte no estudie la petición aún y cuando el vicio de inconstitucionalidad subsista. Esta propuesta interpretativa no sólo es congruente con los criterios del Tribunal Pleno, sino que además robustece la función de la Suprema Corte como Tribunal Constitucional, así como sus atribuciones para resolver acciones de inconstitucionalidad. Especialmente, porque el constituyente pretendió con estos procesos proteger a las minorías parlamentarias en términos sustantivos y procesales.(5) De sólo utilizar la metodología tradicional –criterio formal y material– se permitiría a las mayorías legislativas obstaculizar el control constitucional de este tribunal, pues son ellos quienes emitieron la ley y quienes podrían modificarla una y otra vez, volviendo inoperante el contrapeso que la Constitución Federal establece a favor de las minorías parlamentarias.(6)

Además, porque el Tribunal Pleno ha sostenido reiteradamente que para que se actualice una causa de improcedencia que impida resolver el fondo del asunto, ésta debe estar completamente acreditada, de modo que ante la mínima duda, el principio pro actione nos obliga a resolver el fondo del asunto. Lo anterior, dado que las acciones de inconstitucionalidad son un medio de control abstracto en el que existe suplencia absoluta, por lo que su finalidad no es sólo resolver la controversia que en el caso concreto se presenta, sino que se busca que el tribunal fije un criterio de interpretación constitucional sobre lo que es válido o no en nuestro sistema jurídico.

La función de un Tribunal Constitucional no es corregir una interpretación específica, como si fuese un tribunal superior o de casación, sino orientar y uniformar las interpretaciones válidas en el sistema jurídico. Lo anterior obedece a que las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en una acción de inconstitucionalidad indirectamente trascienden a la resolución de un asunto, pues fijan los parámetros interpretativos que deben seguir los demás jueces y autoridades al resolver los ulteriores conflictos de su competencia.

Por tanto, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación es el órgano legitimado para resolver interrogantes sobre interpretaciones y actos admisibles conforme a la Constitución Federal, considero que en este asunto no debió analizarse en concreto cada una de las porciones normativas impugnadas a fin de determinar cuáles de ellas se habían transformado de modo tal que cesaron sus efectos. Lo anterior, pues no es el deber de este Tribunal actuar como un "borrador de normas" o un corrector de estilo.

En consecuencia, al cuestionarse que ciertas normas generaban una omisión legislativa relativa, ameritaba analizarse si ésta fue colmada o subsanada por la reforma posterior, por lo que considero que debió declararse infundada la causal de improcedencia. Al considerar que dicho análisis era propio del estudio de fondo,(7) voté en contra del sobreseimiento respecto de todos los artículos que fueron modificados.(8)

2. Invalidez total del decreto por omisión legislativa.

En el proyecto original que se presentó al Tribunal Pleno se proponía declarar la invalidez total del decreto impugnado toda vez que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos: A) no previó lineamientos que modulen objetivamente la remuneración del presidente; B) omitió establecer los parámetros, elementos y procedimientos para determinar las remuneraciones de los servidores públicos distintos al presidente, y C) omitió incluir una regulación particular para los juzgadores pertenecientes al Poder Judicial de la Federación y Poderes Judiciales de las entidades federativas.

Si bien compartí esencialmente las consideraciones del proyecto que originalmente fue presentado y que fue desestimado por no alcanzar una mayoría de ocho votos por parte de los Ministros para declarar la invalidez del decreto impugnado, no compartía a plenitud el tratamiento argumentativo que se presentó. A mi juicio, debió declararse la invalidez de la totalidad del decreto impugnado pues la ley impugnada se limitó a replicar el texto del artículo 127 constitucional e incumplió la reserva que le ordenaba desarrollar los contenidos que permitieran hacer efectivos los principios establecidos en la Constitución Federal, pues la legislación emitida no contiene bases, lineamientos ni procedimientos para definir cómo se integrará la remuneración del presidente de la República.(9)

El artículo 127 constitucional establece que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas en el ámbito de sus competencias, expedirán leyes "para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas ...". De lo anterior, se advierte la preocupación del Poder Constituyente porque existan, a nivel legal, reglas y pautas claras para definir estos aspectos.

Así, contrario al fraseo comúnmente utilizado(10) por la Constitución Federal para que se emita cierta norma (deberá emitirse una ley reglamentaria, que la ley establecerá o que cierto aspecto se regulará en términos de ley), en este caso el Constituyente usó un lenguaje con objetivos claros con el propósito de que la reforma constitucional fuera eficaz y se implementara correctamente. La existencia de un claro mandato se robustece si se tiene en cuenta que del proceso legislativo de la reforma constitucional se desprende que el Constituyente pretendió que los principios constitucionales fueran desarrollados en la legislación para otorgar certeza jurídica y se evitara la discrecionalidad del monto máximo.(11)

Del proceso también se hace patente que la reforma constitucional pretendía que en la legislación respectiva se establecieran criterios objetivos para resguardar ciertas garantías orgánicas o institucionales y así asegurar el debido ejercicio del servicio público.(12) Con ello se buscó no sólo reclutar personas capaces, sino garantizar que la retribución de su servicio fuera acorde y proporcional a las relevantes encomiendas, funciones y responsabilidades que se establecen desde el propio texto constitucional.(13)

El constituyente fue claro en cuanto a establecer el salario presidencial como monto máximo para fijar las remuneraciones de los demás servidores públicos del país, sería sólo como referente, sin que ello significara una preeminencia de dicho poder sobre los otros, pues no pretendió vulnerar la igualdad de los poderes.(14) De ahí la importancia que la legislación de la materia estableciera claramente las bases, principios y lineamientos necesarios para estar en posibilidades de determinar tal remuneración.

En el caso, la legislación no hace más que replicar el texto del artículo 127, sin que haya lineamientos que modulen objetivamente la remuneración del presidente de la República. Es decir, no se establecieron metodologías o criterios que permitan definir con precisión cómo se materializará. Además, prescinde de incluir cómo es que se van a monetizar o computar todas aquellas percepciones que, más allá de lo nominal, están disponibles para el jefe del Ejecutivo y que necesariamente deben ser tomadas en cuenta para integrar el tope máximo, tales como: vivienda, seguridad, celulares, gasolina, atención médica, gastos de traslado para el ejercicio de sus funciones constitucionales, entre otras.

Al no establecerse correctamente los parámetros respecto de la remuneración del presidente de la República ello a su vez conlleva a que no haya bases, principios ni procedimientos para definir cómo se integrará la remuneración del resto de los servidores públicos, se viola con ello el principio de seguridad jurídica y las garantías institucionales que tutelan el correcto desempeño de la función pública. Además, no se hace referencia al régimen de excepción que se prevé en la fracción III del artículo 127 constitucional en el sentido de que ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

De igual modo, tampoco señala si es necesario establecer un régimen especial respecto de aquellos servidores públicos, –como los comisionados del INAI,(15) los miembros de la Junta de Gobierno del INEGI,(16) los consejeros electorales,(17) entre otros–, que la propia Constitución prohíbe desempeñar algún otro cargo o comisión.

Por otro lado, existe un deber de proporcionalidad que necesariamente debió tenerse en cuenta para la creación de la legislación y que no obstante el legislador omitió: si la Constitución ordena que las remuneraciones sean proporcionales en relación con las funciones y responsabilidades del cargo. No obstante, la omisión legislativa hace imposible determinar si las remuneraciones son proporcionales a las responsabilidades de quienes las perciben, pues no hay manera de desprender que una remuneración cumpla con los requisitos previstos en el artículo 127 constitucional.

La proporcionalidad o razonabilidad de un concepto que debe estar previsto en ley presupone que ésta se haya expedido. Si no se emitió, nunca se podría realizar válidamente un ejercicio de contraste respecto de una remuneración determinada. La ausencia de un parámetro impide a los tribunales resolver en el caso concreto si un salario es proporcional o no al encargo.

Todo lo anterior genera arbitrariedad en la fijación del sueldo máximo y ello impacta primordialmente en dos planos:

En nuestro esquema federal. La regla constitucional de remuneración máxima del presidente impacta en los demás órdenes de gobierno, por lo que esa intervención o excepción al pacto federal debe estar claramente regulada, no sólo por su gran alcance, sino por la certidumbre jurídica que se debe brindar a todos los gobiernos locales y municipales.

En la división de poderes, en tanto el órgano competente para aplicar esta regla constitucional, la Cámara de Diputados al expedir el presupuesto de egresos de la Federación, puede incurrir en arbitrariedades y con ello afectar el correcto funcionamiento de los otros Poderes, el Ejecutivo y el Judicial. Es decir, al no existir parámetros, su fijación se vuelve discrecional y puede generar una intromisión entre poderes y niveles de gobierno.

Sobre este aspecto quisiera precisar que al resolver la controversia constitucional 35/2000, promovida por el Poder Judicial del Estado de Aguascalientes en contra de la Ley Patrimonial de dicha entidad federativa, la Suprema Corte destacó que el artículo 116 de la Constitución Federal prescribe tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) la no intromisión, b) la no dependencia y c) la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros.(18) Por tanto, determinó que existe una vulneración al principio de división de poderes cuando existe intromisión, dependencia o subordinación por parte de otro poder que verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de sus miembros, la inmutabilidad salarial, la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal.(19)

Asimismo, al resolver la controversia constitucional 56/2010, el Tribunal Pleno declaró inconstitucional una orden emitida por el Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala al Poder Judicial de dicha entidad por virtud de la cual determinaba que, en caso de que un órgano jurisdiccional ordenare el pago de prestaciones a ciertos exmagistrados por los servicios prestados durante el ejercicio de su encargo, sería el Tribunal Superior de Justicia quien sufragara dichos gastos con cargo al erario público. Lo anterior, al considerar que dicha actuación generaba un estado de dependencia y subordinación de poderes al entrometerse directamente en la ejecución y/o aplicación de su presupuesto. En consecuencia, resolvió que si bien el Poder Legislativo tenía la facultad para expedir este tipo de órdenes, dicha facultad no puede ejercerse de manera arbitraria.(20)

En concordancia con lo anterior, considero que las remuneraciones son una garantía institucional, esto es, son una precondición para el correcto ejercicio de la función pública, pues si no existe ningún tipo de lineamiento respecto de cómo establecerlas, ello inevitablemente dará lugar a una indebida injerencia por parte del Poder Legislativo. Lo anterior, pues será dicho poder quien los fije de manera arbitraria y con ello, que la remuneración de los funcionarios fuera del orden ejecutivo –al depender del presidente de la República– pueda ser usada como un instrumento de chantaje, incidiendo indebidamente en la forma en que los otros poderes y niveles de gobierno ejercen su presupuesto, así como los funcionarios públicos que los integran.

Una vez expuestas las razones por las cuales considero que el decreto impugnado debió ser declarado inconstitucional y en términos de lo analizado en el apartado anterior relativo a la cesación de efectos tratándose de omisiones legislativas, considero que debió entonces analizarse si con el decreto publicado el doce de abril de dos mil diecinueve se subsanó la omisión legislativa.

De haber sido así, me parece que con el segundo decreto no se subsanó dicha inconstitucionalidad, pues la legislación vigente continúa sin establecer las bases, principios y procedimientos para definir objetivamente ni la remuneración del presidente de la República ni la de los demás funcionarios púbicos. Si bien es cierto que el artículo 7 Bis de la legislación impugnada fue adicionado,(21) éste únicamentehace referencia a la emisión de una opinión no vinculante por parte del Centro de Estudios de la Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, que inclusive se realizará sin tener un referente objetivo.

Por todo lo anteriormente expuesto, aunque en la sentencia se declararon inconstitucionales los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos por motivos muy similares a los que el proyecto original hacía valer en el apartado de omisión legislativa, considero que ello no bastaba. Debió declararse inválida la totalidad del decreto pues ante la impugnación de omisión legislativa era necesario analizar la legislación como un sistema completo, sin que sea óptimo acotar la omisión a dos artículos cuando es evidente que toda la normatividad se hizo sin tomar en cuenta los mandatos y directrices previstos por la Constitución Federal.

Asimismo, al no haber cesado la inconstitucionalidad advertida por virtud del decreto publicado el doce de abril de dos mil diecinueve, considero que debió también decretarse la invalidez por extensión de efectos a la totalidad de dicho decreto.

Voto concurrente respecto a los efectos de la sentencia

Finalmente, en el apartado de efectos se condenó "al Congreso de la Unión a que en el siguiente periodo ordinario de sesiones legisle respecto de las deficiencias legislativas advertidas en este fallo, sin perjuicio de que dicha autoridad tiene la facultad de legislar de la manera que estime adecuada". A mi juicio, debió establecerse expresamente que la Cámara de Diputados tiene que estar en posibilidad de disponer de dicha legislación una vez que empiece a realizar las labores relativas al proceso presupuestario.

Si bien es cierto que su siguiente periodo ordinario de sesiones concluye el quince de diciembre de dos mil diecinueve, de nada servirá que se emita la legislación en materia de remuneraciones si previo a ello ya se aprobó el presupuesto del año siguiente sin haberla tomado como referente.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.

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1. "Artículo 19 de la ley reglamentaria. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia. ..."

"Artículo 59 de la ley reglamentaria. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

2. Tesis P./J. 25/2016 (10a.) emitida por el Tribunal Pleno de título, subtítulo y texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y, b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación «del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas» y en su Gaceta, Décima Época, Libro 35, Tomo I, octubre de dos mil dieciséis, registro digital: 2012802, página 65.

3. Ver tesis jurisprudencial 5/2008, emitida por el Tribunal Pleno de rubro y texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, noviembre de 2009, registro digital: 166041, página 701. Ver también. Acciones de inconstitucionalidad 118/2018, 21/2009 y 70/2015.

4. Ver la controversia constitucional 14/2005.

5. Del dictamen emitido por la Cámara de Senadores (Origen), que derivó en la reforma al artículo 105 constitucional publicada treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro en el Diario Oficial de la Federación se advierte que: "La iniciativa del Ejecutivo contempla que tanto las Cámaras de Senadores y de Diputados, la asamblea de representantes del Distrito Federal, así como los congresos locales, puedan presentar una solicitud de declaración de inconstitucionalidad de leyes con sólo el treinta y tres por ciento de sus miembros. Otro aspecto de trascendencia de esta reforma, es que da a las minorías la legitimidad procesal para enfrentar decisiones de la mayoría dentro de un marco legal."

6. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/2018, el Tribunal Pleno destacó que: "conforme a la doctrina constitucional, la acción de inconstitucionalidad, en sus orígenes, tuvo precisamente su razón de ser en la posibilidad de que las minorías legislativas que de alguna manera habían sido vencidas por las mayorías parlamentarias, pudieran plantear ante el Tribunal Constitucional la no conformidad de las leyes expedidas con el texto constitucional, esto con el objeto de preservar la supremacía constitucional.", páginas 21 a 22.

7. Tesis jurisprudencial P./J. 36/2004, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro y texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una acción de inconstitucionalidad se hace valer una causal que involucra una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse y, de no operar otro motivo de improcedencia estudiar los conceptos de invalidez.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio 2004, registro digital: 181395, página 865.

8. Por tal motivo, también estuve en contra del sobreseimiento de la acción respecto de los artículos 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal y no por lo que establece la sentencia en el sentido que a pesar de que dichas porciones sufrieron un cambio trascendental derivado de la reforma, no había lugar a sobreseer las acciones de inconstitucionalidad respecto de los mismos porque de acuerdo con los artículos 105 de la Constitución Federal y 45 de la ley reglamentaria, la Suprema Corte puede dar efectos retroactivos.

9. "Artículo 127 de la Constitución Federal. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

"Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.

"II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

"III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

"V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.

"VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo."

10. "Artículo 123 de la Constitución Federal. ...

"B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores: ...

"XII. Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje integrado según lo prevenido en la ley reglamentaria. ..."

"Artículo 4 de la Constitución Federal. ...

"Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo. ..."

"Artículo 2 de la Constitución Federal. La Nación Mexicana es única e indivisible. ...

"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ...

"VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley. ..."

11. De la iniciativa presentada el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, por Senadores de Diversos Grupos Parlamentarios de la LXI Legislatura, que derivó en la reforma al artículo 127 constitucional publicada el veinticuatro de agosto de dos mil nueve en el Diario Oficial de la Federación se advierte que: "La política de sueldos en la administración pública, los poderes legislativo y judicial de la Federación, así como las entidades federativas e, incluso, en los ayuntamientos ha sido, hasta ahora, la discrecionalidad, es decir, la ausencia de una auténtica política que ordene un sistema de percepciones adecuado a la realidad económica del país y de las finanzas públicas. ... A través de las leyes y de los presupuestos de egresos sería posible establecer criterios y crear, así, una auténtica política que ordene un sistema de percepciones adecuado a la realidad económica del país y de las finanzas públicas."

12. Del dictamen emitido por la Cámara de Senadores (Origen), que derivó en la reforma al artículo 127 constitucional publicada el veinticuatro de agosto de dos mil nueve en el Diario Oficial de la Federación se advierte que: "Los integrantes de estas comisiones coinciden con la intención de los autores de ambas iniciativas, en el sentido que debe regularse con precisión la asignación de las remuneraciones de los servidores públicos, conservando la garantía de adecuada, irrenunciable y proporcional que establece el texto vigente.

"Consideramos que el servicio público debe ser remunerado de tal forma que el Estado se cerciore de que en el desempeño de los servidores públicos se cuente con ciudadanos preparados, capaces y honestos, que puedan desempeñar con eficacia y profesionalismo las responsabilidades que les han sido confiadas, al mismo tiempo que, puedan también obtener un salario digno, el cual es un derecho humano esencial."

13. De la iniciativa presentada el veinticuatro de enero de dos mil siete, por el Ejecutivo Federal, que derivó en la reforma al artículo 127 constitucional publicada el veinticuatro de agosto de dos mil nueve en el Diario Oficial de la Federación se advierte que: "El servicio público debe ser remunerado de manera tal que el Estado se asegure de que en el desempeño de los cargos públicos se cuente con ciudadanos preparados, capaces y honestos, y que puedan ejercer con eficacia y profesionalismo las responsabilidades que les han sido confiadas, al tiempo que, quien presta el servicio público, pueda obtener también un ingreso digno."

14. I.. Se destacó que: "De las iniciativas presentadas se coincide en la necesidad de fijar un referente como monto máximo para fijar las remuneraciones de los servidores públicos. Al analizar ambas propuestas se consideró conveniente fijar como referente la remuneración del titular del Poder Ejecutivo Federal, sin que esto signifique una preeminencia de dicho poder sobre los otros o se pretenda, en forma alguna, vulnerar la igualdad de los poderes, simplemente es un referente."

15. "Artículo 6 de la Constitución Federal. ..."

"Los comisionados durarán en su encargo siete años y deberán cumplir con los requisitos previstos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas o de beneficencia, sólo podrán ser removidos de su cargo en los términos del título cuarto de esta Constitución y serán sujetos de juicio político ..."

16. "Artículo 26 de la Constitución Federal. ...

"Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución ..."

17. "Artículo 41 de la Constitución Federal. ...

"El consejero presidente y los consejeros electorales no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y los no remunerados que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia ..."

18. De la controversia constitucional 35/2000 derivó la tesis 178 emitida por el Tribunal Pleno, de rubro y texto: "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.—El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo 1, Constitucional 2, apéndice de dos mil once, registro digital: 1001419, página 621. Ver también. Controversia constitucional 86/2014, página 47.

19. Controversia constitucional 35/2000: "... es importante considerar que la autonomía de la gestión presupuestal viene a ser una condición necesaria para que los poderes judiciales locales puedan ejercer sus funciones jurisdiccionales con plena independencia. Sin aquélla, se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores. Por ser una circunstancia que condiciona la independencia judicial, la autonomía de la gestión presupuestal debe sumarse a la remuneración adecuada y no disminuible, carrera judicial e inmovilidad de los juzgadores, como principios fundamentales", página 43.

De la anterior resolución derivó la tesis jurisprudencial P./J. 81/2004, emitida por el Tribunal Pleno de rubro y texto: "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS.—El principio de división de poderes, con especial referencia a los Poderes Judiciales de las entidades federativas, se viola cuando se incurre en las siguientes conductas: a) que en cumplimiento deuna norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo; b) que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y c) que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, registro digital: 180538, página 1187.

20. Controversia constitucional 56/2010, páginas 54 a 55.

21. Artículo 7 Bis de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (reformada el doce de abril de dos mil diecinueve). "El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados será responsable de emitir una opinión anual sobre los montos mínimos y máximos de las remuneraciones de los servidores públicos, y sobre los trabajos técnicos calificados o por especialización en su función a que hace referencia el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Para la elaboración de la opinión referida en el párrafo anterior, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, solicitará y tomará en cuenta las consideraciones y propuestas que al efecto emitan por lo menos tres instituciones académicas de educación superior a nivel nacional o centros de investigación nacionales de reconocido prestigio.

"Dicha opinión será remitida a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, cinco días después de que la Cámara de Diputados haya recibido del Ejecutivo Federal la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación."

Este voto se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.