Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Número de registro43437
Fecha04 Octubre 2019
Fecha de publicación04 Octubre 2019
Número de resolución105/2018
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 71, Octubre de 2019, Tomo I, 574
EmisorPleno

Voto particular que formula el M.P.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.


Durante las sesiones del trece, catorce, dieciséis y veinte de mayo de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno analizó las acciones de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y por senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión, respectivamente. En dichos asuntos se impugnó el decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "Ley Federal de Remuneraciones") y se adiciona el Código Penal Federal, publicado el cinco de noviembre de dos mil dieciocho.


Destaco que el doce de abril de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto en el que se adicionó el artículo 7 Bis y se modificaron catorce de diecisiete artículos de la Ley Federal de Remuneraciones. Por tal razón, se analizó si el decreto impugnado había cesado o no sus efectos frente al nuevo acto legislativo.


Al respecto, la mayoría votó por sobreseer las acciones únicamente respecto a los artículos 1, 2, 3, párrafo segundo, fracciones III, V y VII, 5, 6, fracciones I y IV, inciso a) y párrafo penúltimo, 7, fracciones I, inciso b) y III, 8, 10, 11, 12, párrafos primero y segundo, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley Federal de la Ley Federal de Remuneraciones, por haber sufrido modificaciones sustanciales. Sin embargo, se dejó subsistente la materia de las acciones por lo que hace al resto de los artículos.


Por otra parte, la mayoría declaró la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV al considerar que dichos preceptos omitieron prever los elementos y procedimientos para establecer la remuneración del titular del Ejecutivo Federal.


Ahora, a pesar del sumo respeto que me merece la opinión mayoritaria, considero que debió decretarse el sobreseimiento total del decreto impugnado, pues la reforma a la Ley Federal de Remuneraciones fue de tal magnitud que dejó sin efectos al sistema expedido originalmente, dando lugar al surgimiento de un nuevo y diferente sistema. Por esa razón, tampoco se pueden estudiar las violaciones al procedimiento legislativo ni las omisiones legislativas alegadas.


Posteriormente y al no haberse sobreseído en las acciones, fueron desestimados los planteamientos encaminados a combatir el procedimiento legislativo por no alcanzarse la mayoría de ocho votos para declarar su invalidez. Al respecto, obligado por la mayoría, sostuve que no se violó el artículo 72 de la Constitución General y que las violaciones al Reglamento de la Cámara de Diputados no tienen potencial invalidante.


No obstante, tal como sostuve reiteradamente en la discusión del asunto, la razón fundamental por la que voté en contra del proyecto es que debió sobreseerse respecto de todo el decreto por haber cesado sus efectos y en ese sentido desarrollo el presente voto particular.


A. Sobreseimiento por cesación de efectos.


El cinco de noviembre de dos mil ocho se publicó el decreto impugnado mediante el cual se expidió la Ley Federal de Remuneraciones. Posteriormente, el doce de abril de dos mil diecinueve se publicó un decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de dicha ley.


En concreto, se reformaron los artículos 1, primer párrafo, 2, primer párrafo, 3, segundo párrafo y fracciones III, V y VII, 5, primer párrafo, 6, fracciones I, IV, inciso a) y segundo párrafo, 7, fracción I, inciso b) y III, incisos h) a m), 8, 10, primer y segundo párrafos, 11, 12, párrafos primero y segundo, 13, párrafo primero, 15, 16, y 17 párrafos primero y actual tercero; se adicionaron los artículos 1, con un segundo párrafo, 2, con un segundo párrafo, 3, con una fracción VIII, 6, con un párrafo segundo al inciso a) de la fracción IV, 7, con los incisos n) a v) y un segundo párrafo a la fracción III, un último párrafo, un artículo 7 bis, 10, con un tercer párrafo, 17, con un tercer y cuarto párrafos; y se recorrió el párrafo tercero para pasar a ser quinto, todos de la Ley Federal de Remuneraciones.


Ante dicha circunstancia, el Tribunal Pleno discutió si la reforma había dejado sin efectos al decreto impugnado ante la existencia de un nuevo acto legislativo. La mayoría sostuvo que no debía sobreseerse respecto de todo el decreto, sino únicamente en relación a determinados artículos.(1)


Razones del disenso


Contrario a lo que sostiene el Tribunal Pleno, en mi opinión, el decreto legislativo impugnado cesó integralmente en sus efectos por lo que debe decretarse el sobreseimiento total de ambas acciones de inconstitucionalidad. La reforma a la Ley Federal de Remuneraciones fue de tal magnitud que prácticamente derogó el sistema expedido originalmente dando lugar al surgimiento de uno nuevo y diferente, como lo explico a continuación:


La Ley Federal de Remuneraciones, como su nombre lo indica, regula la forma en la que se determinan las remuneraciones de los servidores públicos federales.(2) Para tal efecto en el decreto impugnado se preveían los sujetos de la ley; los principios que rigen la materia, las bases y procedimientos para la determinación y presupuestación de remuneraciones; los órganos encargados de la vigilancia de la ley; así como los sistemas de control, sanción y de responsabilidades de los servidores públicos.


No obstante, el doce de abril pasado, se publicó un decreto en el que se modificaron catorce de sus diecisiete artículos y se adicionó el artículo 7 Bis. En dicha reforma, los aspectos fundamentales de la Ley sufrieron modificaciones, lo cual alteró la totalidad del sistema normativo previsto en el primer decreto.


En efecto, en cuanto a los sujetos obligados, la reforma amplió el concepto de servidor público e incluyó a los organismos autónomos, empresas productivas del Estado y cualquier otro ente público federal.(3) Asimismo, se agregaron dos nuevos principios, que al ser interdependientes con los demás, obligan a entender los previstos originalmente de una manera distinta.(4)


Por otra parte, la forma en la que se determinan las remuneraciones también sufrió cambios importantes. Se introdujo que el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados debe emitir una opinión con base en la cual se fijan los montos mínimos y máximos para las remuneraciones de los servidores públicos.(5) Respecto a los órganos encargados de la vigilancia, conforme al decreto impugnado las entidades y dependencias fiscalizaban el cumplimiento de la ley, mientras que ahora la Secretaría de la Función Pública ostenta dicha facultad.(6)


Por último, el sistema de responsabilidades también se modificó radicalmente. Se reformaron los tipos penales previstos y se cambiaron tanto los supuestos como los procedimientos para imponer responsabilidades administrativas.(7)


Entonces, si todo el sistema fue modificado, se concluye que cesaron los efectos de la totalidad del decreto impugnado por lo que debieron sobreseerse ambas acciones. Aunque tres de sus artículos y algunas de sus porciones normativas hayan quedado intocadas, al encontrarse inscritas en un sistema normativo nuevo, su sentido y entendimiento también fueron modificados, por lo que se está ante una nueva ley y a ningún efecto práctico lleva invalidar un decreto que ya no está vigente.


Me gustaría precisar que, al haber cesado los efectos del decreto impugnado, no pueden estudiarse los conceptos de invalidez relacionados con las violaciones al procedimiento legislativo ni la existencia de omisiones legislativas. Considero no se podría invalidar la Ley Federal de Remuneraciones por deficiencias en el primer procedimiento legislativo –suponiendo sin conceder que existieron violaciones– cuando la totalidad del sistema fue modificado. Al haber quedado prácticamente derogada la Ley Federal de Remuneraciones expedida en el decreto impugnado las posibles violaciones al proceso legislativo no pueden trascender a la ley vigente que fue producto de otro proceso legislativo.


Por otra parte, tal como desarrollaré con más detalle en el siguiente apartado, no hay razón para estudiar si existe una omisión legislativa en un sistema normativo que ya fue derogado. Suponiendo sin conceder que se determinara que existe la omisión alegada, no tiene sentido ordenar legislar respecto a un sistema que ya está reformado. Además, podría ser que la deficiencia ya haya sido colmada en el nuevo sistema normativo, el cual no podía ser estudiado en este momento en tanto no es materia de este asunto.


En conclusión, el decreto publicado el doce de abril modifica significativamente el sistema normativo previsto en el decreto impugnado por lo que cesaron los efectos jurídicos de éste y por tal motivo voté por el sobreseimiento total de la acciones de inconstitucionalidad en cuestión.


Adicionalmente, me gustaría puntualizar mi opinión en el sentido de que la sentencia aplica incorrectamente el criterio vigente del Pleno en torno al nuevo acto legislativo y varía el estándar que para tal efecto hemos definido en los precedentes.(8)


En efecto, el Pleno nunca ha considerado que el estándar para analizar si existe un nuevo acto legislativo consiste en determinar si la regulación es en lo esencial la misma. El criterio mayoritario de esta Suprema Corte ha sido consistente en determinar que existe un nuevo acto legislativo si la modificación fue sustantiva, es decir, si variaron los supuestos, alcances, sujetos o cualquiera de los elementos normativos del precepto en oposición a cambios de mera forma (como la puntuación, correcciones ortográficas e identificación de los incisos).(9)

En conclusión, el decreto publicado el doce de abril modifica el sistema normativo previsto en el decreto impugnado al grado de que han cesado en su totalidad sus efectos jurídicos. En consecuencia, considero que se debió haber sobreseído respecto de la totalidad del decreto impugnado.


B. Omisiones legislativas relativas.


Por otra parte, se analizó el concepto de invalidez encaminado a demostrar que el capítulo III de la Ley Federal de Remuneraciones permite fijar remuneraciones discrecionalmente. La mayoría determinó que los artículos que no fueron sobreseídos permiten la discrecionalidad en la determinación de las remuneraciones, por lo que se declaró la invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV de la Ley Federal de Remuneraciones.


Lo anterior en virtud de que el sistema de remuneraciones ordenado por el Poder Constituyente tuvo como eje central el evitar actos arbitrarios en la política de sueldos en la administración pública, pero los artículos 6 y 7 permiten a la Cámara de Diputados establecer remuneraciones sin precisar criterios objetivos y metodológicos que eviten actos discrecionales.


Razones de disenso


No comparto ni la metodología ni la conclusión de la sentencia en este apartado. Para poder analizar un planteamiento de omisión legislativa, un presupuesto básico es tener claro el sistema normativo que se estudia. Aunque puede haber casos muy claros en los que se puede identificar fácilmente en qué artículo se presenta una omisión legislativa relativa, lo cierto es que las omisiones siempre se refieren a sistemas normativos en su conjunto.


Cuando se dice que algo no se legisló, dicho enunciado se refiriere necesariamente a la totalidad de un sistema. Por esa razón, si la norma que supuestamente fue omitida se encontrara en cualquier artículo del sistema, no podría sostenerse que existe una omisión. Por tanto, el objeto de análisis debe ser el sistema en su conjunto y no determinados artículos de forma aislada.


En el caso que nos ocupa, se reformaron catorce del total de diecisiete artículos del decreto impugnado. Incluso, en la sentencia se sobresee cuando menos alguna porción normativa de quince artículos. Entonces, en la sentencia no sólo se hizo el estudio a partir de preceptos aislados, sino que se analizó un sistema que no tenía ningún sentido ni coherencia, al estar compuesto únicamente de los artículos que no fueron materia del sobreseimiento.


Así, cuando la mayoría concluye que en las porciones normativas de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III, IV, incisos b) y c) y párrafo último, 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV no se contienen los lineamientos y procedimientos que consideró obligatorios; la mayoría de los Ministros se pronunciaron respecto a un sistema incompleto que no se encontraba vigente.


Me parece que era técnicamente imposible el estudio de la existencia de las omisiones legislativas alegadas en un sistema en el que casi el 82% de sus normas sufrieron modificaciones. Podría ser que la omisión ya haya sido colmada y tampoco puede analizarse la reforma ya que ésta no es materia de las acciones resueltas.


Este problema se hace más evidente si pensamos en los conflictos que se generan en los efectos. Si ante la declaratoria de existencia de omisiones legislativas se obliga a legislar, entonces podría estarse ordenando emitir una norma que ya fue promulgada en el decreto de reforma. Por otra parte, si se invalida la totalidad del decreto impugnado ¿qué sucede con las normas expedidas en la reforma y que actualmente se encuentran vigentes?


Finalmente, preciso que en este momento de ninguna manera me pronuncio sobre la existencia de las omisiones que se alegan en la sentencia. Me parece que esa cuestión no podía analizarse en estas acciones de inconstitucionalidad y que el Tribunal Pleno debió haber esperado a analizar las diversas acciones de inconstitucional promovidas posteriormente para pronunciarse si la Ley Federal de Remuneraciones vigente es omisiva.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.








_______________

1. En específico se sobreseyó respecto de los de los artículos 1, 2, 3, párrafo segundo y fracciones III, V y VII, 5, 6, fracciones I y IV, inciso a), y párrafo penúltimo, 7, fracciones I, inciso b), y III, 8, 10, 11, 12, párrafos primero y segundo, 13, 15, 16 y 17 de la Ley Federal de Remuneraciones.


2. Ley Federal de Remuneraciones (texto original).

Artículo 1. la presente ley es reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos de los Poderes de la Unión y todos los demás entes públicos federales incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional.


3. Artículos 1, 2 y 7, fracción III de la Ley Federal de Remuneraciones.


4. Artículos 3, fracción VIII y 7, último párrafo de la Ley Federal de Remuneraciones.


5. Artículo 7 Bis de la Ley Federal de Remuneraciones.


6. Artículos 1 último párrafo, 5, 6, fracción IV, inciso a) y 15 de la Ley Federal de Remuneraciones.


7. Artículos 13 a 17 de la Ley Federal de Remuneraciones y 217 Ter y quáter del Código Penal Federal.


8. Jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) del Tribunal Pleno de la Décima Época, localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, registro: 2012802, página 65, de título y subtítulo siguientes: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."


9. El criterio mayoritario sostenido en las acciones de inconstitucionalidad 11/2015 y 25/2015 consiste en que para considerar que se trata de un nuevo acto legislativo se debe cumplir el requisito formal y el material, el primero es que exista un procedimiento legislativo y el segundo es que las modificaciones normativas sean sustanciales. Preciso que, congruente con la postura que he sostenido, para considerar que estamos frente a un nuevo acto legislativo considero suficiente que haya un cambio en el sentido normativo, sin que ese cambio tenga que ser trascendente o sustancial.

Este voto se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR