Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistra Yasmín Esquivel Mossa
Número de registro43443
Fecha04 Octubre 2019
Fecha de publicación04 Octubre 2019
Número de resolución105/2018
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 71, Octubre de 2019, Tomo I, 616
EmisorPleno

Voto particular que formula la Ministra Y.E.M., en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, falladas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del veinte de mayo de dos mil diecinueve.


Por mayoría, el Tribunal Pleno determinó declarar la invalidez, entre otros, de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como su párrafo último; y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho.


De acuerdo con el criterio mayoritario, la invalidez de tales preceptos deriva de una omisión en la que habría incurrido el Congreso de la Unión, al no haber desarrollado en éstos el contenido del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de otras disposiciones constitucionales que le son relativas, y cuyo propósito es el de evitar la discrecionalidad en la determinación de los sueldos de los servidores públicos federales.


De esta forma, la omisión legislativa que se reprocha al legislador federal deriva del hecho de que no estableció en los preceptos invalidados los elementos técnicos, bases, procedimientos o metodologías para determinar la remuneración máxima que debe corresponder al presidente de la República, la cual, de conformidad con el artículo 127 de la Constitución Federal, debe ser el referente o tope máximo de lo que pueden percibir como remuneración los servidores públicos.


Además de ello, se dijo que el legislador fue omiso en desarrollar los elementos, metodología o procedimientos para aplicar el principio de proporcionalidad en la retribución que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución, deben recibir los servidores públicos de acuerdo con las funciones y responsabilidades que desarrollan.


Así, al no haberse establecido tales parámetros, criterios, procedimientos o metodología para fijar el referente máximo de las remuneraciones que debe percibir un servidor público por la función que desempeña, y como para aplicar el criterio de proporcionalidad previsto en el artículo 127 de la Constitución Federal, es que la mayoría del Pleno consideró invalidar las disposiciones referidas de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, y obligó al Congreso de la Unión para que en el próximo periodo ordinario de sesiones, corrija la omisión en que incurrió, de acuerdo con los lineamientos dictados en el fallo.


Tal como lo hice patente en las cuatro sesiones plenarias que tuvieron lugar los días trece, catorce, dieciséis y veinte de mayo de dos mil diecinueve, en las que se analizó el presente asunto, discrepo del criterio mayoritario del que derivó la declaración de invalidez de los artículos antes citados, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, pues, a mi juicio, dada la reforma estructural de la que fue objeto dicho ordenamiento por virtud del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el doce de abril de dos mil diecinueve, es que no resultaba posible analizar y, menos concluir, que existió la omisión legislativa que finalmente se atribuyó al Congreso de la Unión a partir del análisis de algunos párrafos, fracciones e incisos de tan sólo tres artículos de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, sobre un total de diecisiete que originalmente la conformaban.


Existe en la actualidad un amplio consenso en la comunidad jurídica, de que las disposiciones de cualquier ordenamiento no pueden entenderse o interpretarse de forma aislada, pues forman parte de un contexto normativo más amplio con el que se encuentran vinculadas de forma racional.


Al menos, desde la época de la escuela histórica del derecho alemana, se ha mantenido la tesis de que, para determinar el sentido y alcance de cualquier norma jurídica, se requiere considerar su dimensión sistémica, esto es, la relación que guarda ésta con el resto de las hipótesis normativas que conforman un ordenamiento determinado.


Resulta innegable que el método de interpretación sistémico constituyó un avance para el ejercicio intelectual que supone desentrañar el sentido de cualquier disposición normativa, y a partir del cual se desarrollaron otros que, como el funcional y teleológico, resultan indispensables para comprender el significado de cualquier disposición, sobre todo en la actualidad, donde los sistemas normativos que rigen a las personas no se limitan al conjunto de principios y reglas establecidos en el derecho doméstico, sino que abarcan también al pactado entre los miembros de la comunidad internacional.


Dada la intrínseca relación que guarda una disposición con el resto de las normas que integran el orden jurídico nacional, es que resulta bastante probable que la reforma o derogación de algún precepto pueda afectar en mayor o menor medida el significado de otro u otros, aun cuando éstos formalmente no hayan sido objeto de modificación alguna.


Esa relación sistémica entre normas fue contemplada por el propio legislador en el diseño mismo de las reglas procesales por las cuales este Tribunal Pleno realiza sus funciones de control de la constitucionalidad, al establecer en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la posibilidad de que cuando en una sentencia se declare la invalidez de normas generales, sus efectos puedan extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.


Dada la conexión sistémica que existe entre las normas jurídicas, es que, al analizar la causa de improcedencia por cesación de efectos, me pronuncié en el sentido de que las acciones de inconstitucionalidad promovidas en contra del decreto impugnado debieron sobreseerse en su totalidad, toda vez que las disposiciones combatidas fueron modificadas de forma sustancial en virtud de las reformas de las que fueron objeto, las cuales se publicaron el doce de abril de dos mil diecinueve en el Diario Oficial de la Federación.


Como señalé en su momento, las modificaciones realizadas a las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, afectaron de forma transversal, es decir, de forma directa o indirecta, a los diecisiete artículos que la integran, de manera que la reforma impactó a cerca del noventa por ciento de los artículos de dicha ley, lo que hizo que fuera prácticamente un ordenamiento distinto de aquel que fue impugnado en las acciones de inconstitucionalidad 105/2018 y 108/2018.


Las reformas realizadas por el legislador federal a la primigenia Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, hacían imposible e innecesario que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, analizara los conceptos de invalidez hechos valer por los promoventes de las acciones de inconstitucionalidad, puesto que con ellas cesaron los efectos de las normas impugnadas.


No obstante, el criterio mayoritario –del cual también me aparté– se inclinó por sobreseer las acciones de inconstitucionalidad sólo en relación con ciertos preceptos y porciones normativas impugnadas, dejando a salvo para el análisis de fondo algunas partes de los artículos 6, 7 y 12 del texto original de la citada Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.


Dado el sobreseimiento parcial decretado, desde mi perspectiva resultaba prácticamente imposible analizar los planteamientos de inconstitucionalidad hechos por los promoventes, en particular aquellos relacionados con la omisión legislativa que se atribuyó al legislador federal, esto es, en cuanto a no establecer los elementos, metodología o procedimientos para fijar la remuneración que debe corresponder al presidente de la República, y de la cual depende la determinación de la remuneración de los demás servidores públicos de la Federación.


Lo anterior, resulta más evidente si se considera que las partes de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos que quedaron para su análisis de fondo, se limitaron a sólo algunos párrafos y fracciones de tres artículos de dicho ordenamiento, respecto de los cuales, vistos de forma aislada, no puede concluirse si el legislador omitió su deber de legislar en los términos previstos en la Constitución Federal.


De acuerdo con el criterio mayoritario –con el cual disiento–, la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, en relación con la cual se pidió al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se pronunciara sobre su constitucionalidad, particularmente en cuanto a la existencia de una omisión legislativa, una vez decretados los sobreseimientos respectivos, quedó de la siguiente forma:


Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (texto original publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de noviembre de dos mil dieciocho)


"Artículo 6. Para la determinación de la remuneración de los servidores públicos se consideran las siguientes bases:


"I. (fracción sobreseída)


"II. Ningún servidor público puede tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente sea consecuencia de:


"c) El desempeño de varios puestos, siempre que el servidor público cuente con el dictamen de compatibilidad correspondiente con antelación al desempeño del segundo o subsecuentes puestos, ya sean federales o locales;


"d) El contrato colectivo o las condiciones generales de trabajo;


"e) Un trabajo técnico calificado, considerado así cuando su desempeño exige una preparación, formación y conocimiento resultado de los avances de la ciencia o la tecnología o porque corresponde en lo específico a determinadas herramientas tecnológicas, instrumentos, técnicas o aptitud física y requiere para su ejecución o realización de una certificación, habilitación o aptitud jurídica otorgada por un ente calificado, institución técnica, profesional o autoridad competente, o

f) Un trabajo de alta especialización, determinado así cuando las funciones conferidas resultan de determinadas facultades previstas en un ordenamiento jurídico y exige para su desempeño de una experiencia determinada, de la acreditación de competencias o de capacidades específicas o de cumplir con un determinado perfil y, cuando corresponda, de satisfacer evaluaciones dentro de un procedimiento de selección o promoción en el marco de un sistema de carrera establecido por ley.


"Bajo las anteriores excepciones, la suma de las retribuciones no excede la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto de egresos de la Federación.


"III. En ningún caso se cubre una remuneración con efectos retroactivos a la fecha de su autorización, salvo resolución jurisdiccional.


"Las contribuciones causadas por concepto de las remuneraciones a cargo de los servidores públicos se retienen y enteran a las autoridades fiscales respectivas de conformidad con la legislación aplicable y no son pagadas por los órganos públicos en calidad de prestación, percepción extraordinaria u otro concepto.


"IV. Las unidades de administración de los órganos públicos a que se refiere el artículo 2 de esta ley, dictaminan la compatibilidad entre funciones, empleos, cargos o comisiones conforme a lo siguiente:


"a) (inciso sobreseído)


"b) Dictaminada la incompatibilidad, el servidor público opta por el puesto que convenga a sus intereses, y


"c) El dictamen de compatibilidad de puestos es dado a conocer al área de administración del ente público en que el interesado presta servicios, para los efectos a que haya lugar.


"(Penúltimo párrafo sobreseído)


"La falta de dictamen se subsana mediante el mismo procedimiento descrito, incluyendo la necesidad de optar por uno u otro cargo cuando se determina la incompatibilidad."


"Artículo 7. La remuneración de los servidores públicos se determina anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación o, para el caso de los entes públicos federales que no ejerzan recursos aprobados en éste, en el presupuesto que corresponda conforme a la ley aplicable, mismos que contendrán:


"I. Los tabuladores de remuneraciones mensuales, conforme a lo siguiente:


"...


"b) (sic) Los límites mínimos y máximos de percepciones ordinarias netas mensuales para los servidores públicos, las cuales incluyen la suma de la totalidad de pagos fijos, en efectivo y en especie, comprendiendo los conceptos que a continuación se señalan con sus respectivos montos, una vez realizada la retención de contribuciones correspondiente:


"i. Los montos correspondientes a sueldos y salarios, y


"ii. Los montos correspondientes a las prestaciones.


"Los montos así presentados no consideran los incrementos salariales que, en su caso, se autoricen para el personal operativo, de base y confianza, y categorías, para el ejercicio fiscal respectivo ni las repercusiones que se deriven de la aplicación de las disposiciones de carácter fiscal; y


"b) (inciso sobreseído)


"II. La remuneración total anual del presidente de la República para el ejercicio fiscal correspondiente, desglosada por cada concepto que la comprenda.


"III. (fracción sobreseída)


"IV. La remuneración total anual de los titulares de las instituciones financieras del Estado y de los fidecomisos públicos o afectos al presupuesto de egresos de la Federación, y los tabuladores correspondientes a las percepciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de tales ejecutores de gasto, conforme a lo dispuesto en la fracción I de este artículo."


"Artículo 12. (Párrafo primero sobreseído)

(Párrafo segundo sobreseído)


"Las remuneraciones, incluyendo prestaciones o beneficios económicos, establecidas en contratos colectivos de trabajo, contratos ley o condiciones generales de trabajo que por mandato de la ley que regula la relación jurídico laboral se otorgan a los servidores públicos que ocupan puestos de los niveles descritos en el párrafo anterior se fijan en un capítulo específico de dichos instrumentos y se incluyen en los tabuladores respectivos. Tales remuneraciones sólo se mantienen en la medida en que la remuneración total del servidor público no excede los límites máximos previstos en la Constitución y el presupuesto de egresos."


Podrá advertirse que, partiendo sólo de los preceptos antes transcritos, resulta prácticamente imposible determinar si el legislador federal fue o no omiso en su deber de desarrollar la regulación relativa a la remuneración de los servidores públicos federales, pues para ello sería necesario realizar un análisis del contexto en que se encuentran insertos, es decir, a la luz de su interrelación con las demás disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos que fueron reformadas mediante el decreto publicado el doce de abril de dos mil diecinueve.


Esta falta de análisis sistémico se advierte de manera patente en el artículo 12 tal como fue abordado por el Tribunal Pleno. Como es posible observar, de su simple lectura se advierte que para desentrañar el sentido de ese precepto, se necesita acudir, al menos, a un párrafo distinto que no fue motivo de estudio.


De hecho, el citado artículo, visto de forma aislada carece de todo sentido, pues de él sólo se puede advertir que existe una obligación para que las remuneraciones que se otorgan a los servidores públicos, se fijen en un capítulo específico de los contratos colectivos de trabajo, contratos ley o en las condiciones generales de trabajo, y se incluyan en los tabuladores respectivos.


Sin embargo, tal precepto sólo es aplicable a ciertos servidores públicos, en este caso, según se indica en el párrafo en análisis, a los "que ocupan puestos de los niveles descritos en el párrafo anterior".


Como se puede observar, dicho párrafo anterior no pudo ser analizado por el Tribunal Pleno, pues es uno de aquellos respecto de los cuales se decretó el sobreseimiento. Así, es claro que el análisis de tal disposición no puede hacerse sin considerar su relación sistémica con las demás normas con las que guarda una estrecha relación, como lo son, las que se contienen en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos que se encuentran vigentes.


Por ello, considero que el análisis sobre la constitucionalidad de los artículos que quedaron del texto original de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, esto es, de la publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, no puede realizarse sin considerar su relación sistémica, con al menos, las demás disposiciones que de dicha ley fueron reformadas el doce de abril de dos mil diecinueve.


En este sentido, estimo que la declaración de invalidez de los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como su párrafo último; y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, resulta incorrecta, porque dicha declaratoria se realizó sin tomar en cuenta que el alcance y sentido de tales disposiciones y, por ende, su compatibilidad con el texto fundamental, sólo puede determinarse a partir del estudio de su conexión sistémica con el resto de las disposiciones del ordenamiento del que forman parte.


Por esas razones, contrariamente a lo resuelto por la mayoría de los Ministros, considero que en el caso debió decretarse el sobreseimiento total en lo que respecta a la impugnación de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, porque, como lo he señalado, al haber sido modificada sustancialmente con motivo de las reformas publicadas el doce de abril de dos mil diecinueve, cesaron sus efectos conforme a su redacción original.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.

Este voto se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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