Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente y particular que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 56/2018, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión pública celebrada el veintiuno de mayo de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió la acción de inconstitucionalidad 56/2018.

Entre otras cosas, se declaró la invalidez de los artículos 192, fracciones I y II, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco, y 12, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Organismo Público Descentralizado denominado Centro de Coordinación, Comando, Control, Comunicaciones y Cómputo del mismo Estado. Lo anterior, pues se consideró que las reservas a la información previstas en tales preceptos normativos son contrarias al derecho de acceso a la información. En contraste, el Tribunal Pleno reconoció la validez del artículo 192, fracción III, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco, por estimar que el mismo es acorde con el derecho de acceso a la información.

Presento este voto pues aunque concuerdo con la resolución mayoritaria en términos generales, considero necesario realizar ciertas precisiones y dar razones diversas. Por otro lado, difiero de algunas determinaciones alcanzada, por la mayoría de los Ministros.

Para explicar estas razones, el presente voto se estructurará de la siguiente manera:

I.V. concurrente en cuanto a la:

A.I. del artículo 192, fracción I, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco.

B.I. del artículo 12 de la Ley Orgánica del Organismo Público Descentralizado denominado Centro de Coordinación, Comando, Control, Comunicaciones y Cómputo.

II.V. particular en cuanto a la:

A.I. del artículo 192, fracción II, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco.

B.V. del artículo 192, fracción III, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco.

I.V. concurrente

A.I. del artículo 192, fracción I, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco.

En el apartado 2.1.1. de la sentencia se concluye que el artículo 192, fracción I, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Jalisco(1) es inconstitucional porque: (i) establece una reserva a la información a manera de regla y no como una excepción; (ii) es desproporcional pues no permite valorar la existencia de una afectación al objetivo perseguido y ponderar el riesgo de daño frente al interés público; y, (iii) no prevé un plazo razonable para la reserva de información.

Aunque coincido con la invalidez de la norma, disiento de dos puntos específicos de la sentencia.

En primer lugar, no comparto la afirmación de que la norma combatida es inconstitucional y contraria al principio de máxima publicidad por el solo hecho de contemplar una reserva absoluta. A mi juicio, la simple apelación a dicho principio no puede llevar a declarar la invalidez de una norma, pues el carácter absoluto de una reserva no la hace por sí misma inconstitucional. Por el contrario, al tratarse de una restricción al derecho de acceso a la información, ésta debe analizarse a partir de la aplicación de un test de proporcionalidad, conforme a la práctica y criterios establecidos por este Alto Tribunal para este tipo de casos.(2)

Sin embargo, la sentencia aplica un test en el que si bien se analizan las gradas de fin legítimo e idoneidad de la medida, se omite tomar en consideración la grada de necesidad y se interpreta la grada de proporcionalidad en sentido estricto, no como el grado de realización del fin legítimo frente al nivel de afectación del derecho en cuestión, sino como la posibilidad de dilucidar si existe una afectación a dicha finalidad y ponderar el riesgo del daño generado frente al interés público de acceder a la información. Es decir, en la resolución se entiende que la norma será proporcional siempre y cuando permita (i) llevar a cabo una prueba de daño y (ii) ponderar los intereses en juego.

Ahora bien, con independencia de dicha precisión metodológica, estoy de acuerdo con la invalidez del precepto impugnado, pues de aplicar el test de proporcionalidad respectivo es posible concluir que la reserva analizada, si bien persigue una finalidad constitucionalmente válida (lograr la adecuada salvaguarda de la seguridad pública) y es además idónea (en tanto que la clasificación de la información es una medida útil para la prevención o el combate a la delincuencia), no supera la grada de necesidad.

Ello es así, en mi opinión, ya que para salvaguardar la seguridad nacional existen criterios de clasificación que afectan en menor medida el derecho en cuestión, como sería el que se delegara al operador jurídico clasificar la información mediante una prueba de daño o que se estableciera taxativamente la información específica a reservar. Con ello se garantizaría que no toda la información relacionada con "normas, procedimientos, métodos, especificaciones técnicas, sistemas, tecnología o equipos útiles para la prevención o el combate a la delincuencia" sea reservada, sino únicamente aquella que efectivamente pone en riesgo la seguridad pública.

En este sentido, considero que el problema con la fracción impugnada es que es sobre-inclusiva (pues califica como reservada cierto "tipo" de información que no necesariamente en todos los casos pone en riesgo la seguridad pública) aunado a que, debido a la forma en la que está redactada, no permite al operador jurídico hacer una evaluación sobre la pertinencia o no de la reserva de la información atendiendo a su "contenido" (es decir, caso por caso) y mediante una prueba de daño.

En segundo lugar, no comparto las consideraciones contenidas en las páginas 30 a 33 de la sentencia en las que se concluye que la norma es inconstitucional por no prever un plazo de reserva de la información, y que dicho plazo no puede determinarse a partir de lo establecido en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

A mi juicio, aunque la ley local impugnada no establece un plazo para la reclasificación de la información, al establecer un supuesto de reserva, ésta se inserta en el sistema normativo en materia de acceso a la información, en el que tanto la ley general como la Ley Estatal de Transparencia proyectan sus contenidos normativos a todas aquellas leyes que incidan en este derecho.

Así, con independencia de que la ley impugnada no establezca una remisión expresa a la ley general o a la Ley Estatal de Transparencia, dichos ordenamientos sí establecen reglas aplicables a las reservas contenidas en otros ordenamientos. En particular, por cuanto hace a la duración de las reservas, éstas prevén un periodo máximo de 5 años (artículos 113, fracción XIII, en relación con el 101, de la ley general(3) y 19.1 de la ley estatal).(4)

En ese orden de ideas, estimo que la falta de un plazo de reserva en la ley local impugnada no es un argumento que conduzca a declarar su inconstitucionalidad, pues al respecto cobra aplicación la ley general. Estimar lo contrario, a mi parecer, llevaría al extremo de tener que considerar que todos los supuestos de reserva de información contenidos en leyes distintas a las de transparencia, deben aplicarse e interpretarse aisladamente, sin poder tomar en consideración los principios, reglas y procedimientos contenidos en dicha ley general, cuando tales leyes no establezcan una remisión expresa a esta última.

B.I. del artículo 12, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Organismo Público Descentralizado denominado Centro de Coordinación, Comando, Control, Comunicaciones y Cómputo del Estado de Jalisco.

La sentencia declara la invalidez del artículo 12 de la Ley Orgánica del Organismo Público Descentralizado denominado Centro de Coordinación, Comando, Control, Comunicaciones y Cómputo del Estado de Jalisco ("Escudo Urbano C5"),(5) bajo el argumento de que adolece de los mismos vicios que la fracción I del artículo 192 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Jalisco al ser desproporcional y no prever un plazo para la reserva de la información.

Concuerdo con la declaración de invalidez, sin embargo, en atención a las consideraciones que esgrimí en el apartado anterior, por un lado, considero que al analizar el artículo 12 de la referida ley orgánica también debió aplicarse un test de proporcionalidad por establecer una clara restricción al derecho de acceso a la información. No obstante lo anterior, estimo que dicha norma no supera la grada de necesidad de dicho test.

En mi opinión, es cierto que la norma analizada persigue un fin legítimo (garantizar la seguridad pública y el bienestar social a través de la toma informada de decisiones) y es idónea para alcanzar dicha finalidad (al reservar la información relacionada con dicha operación). Sin embargo, considero que existen criterios de clasificación que afectan en menor medida el derecho de acceso a la información, como sería que se estableciera taxativamente la información del "Escudo Urbano C5" que debe reservarse por constituir una amenaza al fin perseguido. De esta forma, se garantizaría que no toda la información "relacionada con la operación del ‘Escudo Urbano C5’ y sus sistemas" fuera reservada, sino únicamente aquella que efectivamente pone en riesgo la seguridad pública y el bienestar social.

Por otro lado, tampoco estoy de acuerdo con que la norma analizada sea inconstitucional por carecer de un plazo para reclasificar la información. Esto último, pues como señalé previamente, por aplicación expresa del artículo 101, en relación con el diverso numeral 113, fracción XIII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, debe entenderse que la reserva tiene una duración de 5 años.

II.V. particular

A.I. del artículo 192, fracción II, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco.

En el apartado 2.1.2. de la sentencia, se concluye que la fracción II del referido artículo 192(6) es inconstitucional por establecer una reserva absoluta de información que la torna desproporcional, además de que los posibles vicios de inconstitucionalidad de que adolece no pueden subsanarse con las reglas previstas en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

No estoy de acuerdo con la declaración de invalidez, a mi juicio, dicha norma es constitucional.

En primer lugar, tal y como precisé en los apartados anteriores de este voto, considero que, al estar frente a una clara restricción del derecho de acceso a la información, la norma impugnada debió analizarse a partir de un test de proporcionalidad. En segundo lugar, estimo que el precepto normativo bajo análisis supera satisfactoriamente todas las gradas de dicho test.

En mi opinión, la reserva de información bajo estudio persigue una finalidad legítima (proteger las funciones de seguridad pública y a las instituciones del Estado) y constituye una medida idónea (en tanto que clasifica la información que ponga en riesgo tal fin). Además, considero que la misma es necesaria, ya que se constriñe a la información que efectivamente actualice o potencie una amenaza a las funciones de seguridad pública y a las instituciones del Estado, excluyendo así todos los problemas de sobre-inclusión que pudieran presentarse. Es decir, permite al operador jurídico evaluar caso por caso si se encuentra justificada la reserva de información, en atención al riesgo o daño que pueda generarse a la seguridad pública; lo que la convierte en la medida menos lesiva del derecho fundamental en cuestión.

Asimismo, estimo que la reserva es proporcional en sentido estricto, pues la afectación que se puede generar al divulgar información que ponga en riesgo la seguridad pública y las instituciones del Estado es superior a la afectación que se genera en el derecho de acceso a la información pública. Ello es así, pues el correcto ejercicio de las funciones de seguridad pública y de las instituciones de un Estado es vital para garantizar no sólo el Estado de derecho en una región, sino también la protección de derechos fundamentales mediante un gobierno efectivo. Además, la medida sólo procede en casos específicos y excepcionales, y está sujeta a una revisión del operador jurídico respecto a si se actualiza o potencia una amenaza a los fines protegidos.

Finalmente, considero que son erróneas las consideraciones de la sentencia en las que se aduce que son inaplicables las reglas previstas en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Ello, pues como señalé anteriormente, dicha ley general sí resulta aplicable por tratarse de la materia de acceso a la información.

B.V. del artículo 192, fracción III, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco.

Por último, en el apartado 2.1.3. de la sentencia, se concluye que la fracción III del referido artículo 192,(7) que reserva información "producto de una intervención de comunicaciones privadas autorizadas conforme a la Constitución General y el Código Nacional de Procedimientos Penales", es constitucional. Esto último, pues la mayoría de los integrantes del Pleno consideró que dicha restricción al derecho de acceso a la información pública está justificada en tanto salvaguarda el derecho a la privacidad de las personas, impidiendo que se realicen injerencias arbitrarias al contenido de sus comunicaciones.

Como mencioné en la sesión, estoy en contra de la validez de dicha fracción normativa. A mi juicio, dicha causal de reserva (al igual que la prevista en la fracción IV del artículo 192 del mismo ordenamiento, la cual sí fue declarada inválida por el Tribunal Pleno en este asunto), incide claramente en la materia procedimental penal, reservada exclusivamente al Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General. Por esta razón, voté por la invalidez del citado precepto, al considerar que el legislador local invadió la esfera competencial de la Federación.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 18 de octubre de 2019.

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1. "Artículo 192. Toda información recabada por las autoridades de seguridad pública, con apego a la presente ley, se considerará reservada en los siguientes casos;

"l. Cuando su divulgación implique la revelación de normas, procedimientos, métodos, fuentes, especificaciones técnicas, sistemas, tecnología o equipos útiles para la prevención o el combate a la delincuencia; ..."

2. La Primera Sala de la Suprema Corte ha considerado que el test de proporcionalidad se compone de cuatro elementos que debe satisfacer la medida restrictiva: finalidad legítima, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido. V. en ese sentido la tesis 1a. CCLXIII/2016 (10a.) de título, subtítulo y texto: "TEST DE PROPORCIONALIDAD. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE INTERVENGAN CON UN DERECHO FUNDAMENTAL. El examen de la constitucionalidad de una medida legislativa debe realizarse a través de un análisis en dos etapas. En una primera etapa, debe determinarse si la norma impugnada incide en el alcance o contenido inicial del derecho en cuestión. Dicho en otros términos, debe establecerse si la medida legislativa impugnada efectivamente limita al derecho fundamental. De esta manera, en esta primera fase corresponde precisar cuáles son las conductas cubiertas prima facie o inicialmente por el derecho. Una vez hecho lo anterior, debe decidirse si la norma impugnada tiene algún efecto sobre dicha conducta; esto es, si incide en el ámbito de protección prima facie del derecho aludido. Si la conclusión es negativa, el examen debe terminar en esta etapa con la declaración de que la medida legislativa impugnada es constitucional. En cambio, si la conclusión es positiva, debe pasarse a otro nivel de análisis. En esta segunda fase, debe examinarse si en el caso concreto existe una justificación constitucional para que la medida legislativa reduzca o limite la extensión de la protección que otorga inicialmente el derecho. Al respecto, es necesario tener presente que los derechos y sus respectivos límites operan como principios, de tal manera que las relaciones entre el derecho y sus límites encierran una colisión que debe resolverse con ayuda de un método específico denominado test de proporcionalidad. En este orden de ideas, para que las intervenciones que se realizan a algún derecho fundamental sean constitucionales debe corroborarse lo siguiente: (i) que la intervención legislativa persiga un fin constitucionalmente válido; (ii) que la medida resulte idónea para satisfacer en alguna medida su propósito constitucional; (iii) que no existan medidas alternativas igualmente idóneas para lograr dicho fin, pero menos lesivas para el derecho fundamental; y, (iv) que el grado de realización del fin perseguido sea mayor al grado de afectación provocado al derecho fundamental por la medida impugnada. En este contexto, si la medida legislativa no supera el test de proporcionalidad, el derecho fundamental preservará su contenido inicial o prima facie. En cambio, si la ley que limita al derecho se encuentra justificada a la luz del test de proporcionalidad, el contenido definitivo o resultante del derecho será más reducido que el contenido inicial del mismo." «publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de noviembre de 2016 a las 10:36 y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, T.I., noviembre de 2016, página 915»

3. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública

"Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación:

"...

"XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."

"Artículo 101. Los Documentos clasificados como reservados serán públicos cuando:

"I. Se extingan las causas que dieron origen a su clasificación;

"II. Expire el plazo de clasificación;

"III. Exista resolución de una autoridad competente que determine que existe una causa de interés público que prevalece sobre la reserva de la información, o

"IV. El Comité de Transparencia considere pertinente la desclasificación, de conformidad con lo señalado en el presente título.

"La información clasificada como reservada, según el artículo 113 de esta ley, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de cinco años. El periodo de reserva correrá a partir de la fecha en que se clasifica el documento.

"Excepcionalmente, los sujetos obligados, con la aprobación de su Comité de Transparencia, podrán ampliar el periodo de reserva hasta por un plazo de cinco años adicionales, siempre y cuando justifiquen que subsisten las causas que dieron origen a su clasificación, mediante la aplicación de una prueba de daño.

"Para los casos previstos por la fracción II, cuando se trate de información cuya publicación pueda ocasionar la destrucción o inhabilitación de la infraestructura de carácter estratégico para la provisión de bienes o servicios públicos, o bien se refiera a las circunstancias expuestas en la fracción IV del artículo 113 de esta ley y que a juicio de un sujeto obligado sea necesario ampliar nuevamente el periodo de reserva de la información; el Comité de Transparencia respectivo deberá hacer la solicitud correspondiente al organismo garante competente, debidamente fundada y motivada, aplicando la prueba de daño y señalando el plazo de reserva, por lo menos con tres meses de anticipación al vencimiento del periodo."

4. "Artículo 19. Reserva-periodos y extinción

"1. La reserva de información pública será determinada por el sujeto obligado a través del Comité deTransparencia y nunca podrá exceder de cinco años, a excepción de los casos en que se ponga en riesgo la seguridad en tanto subsista tal circunstancia, para lo cual deberá emitirse el acuerdo correspondiente.

"2. La información pública no podrá clasificarse como reservada cuando se refiera a investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad; o se trate de información relacionada con actos de corrupción de acuerdo con las leyes aplicables; sin embargo, en estos casos el sujeto obligado deberá realizar una versión pública cuando la información contenga datos personales.

"3. Cuando un documento contenga partes o secciones reservadas o confidenciales, los sujetos obligados, para efectos de atender una solicitud de acceso a la información, deberán elaborar una versión pública en la que se testen las partes o secciones clasificadas, indicando su contenido de manera genérica y fundando y motivando su clasificación."

5. "Artículo 12. La actuación de los servidores públicos y elementos operativos adscritos y acreditados al ‘Escudo Urbano C5’ se regirá por los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina y respeto a los derechos humanos.

"La información relacionada con la operación del ‘Escudo Urbano C5’ y sus sistemas se considera reservada, de conformidad con la legislación aplicable.

"Los servidores públicos y elementos operativos adscritos y acreditados al ‘Escudo Urbano C5’ son responsables por la guarda y reserva en el manejo de la información relacionada con las atribuciones a su cargo, así como la relativa al contenido de su trabajo."

6. "Artículo 192. Toda información recabada por las autoridades de seguridad pública, con apego a la presente ley, se considerará reservada en los siguientes casos;

"...

"II. Cuando su revelación pueda ser utilizada para actualizar o potenciar una amenaza a la seguridad pública o a las instituciones del Estado. ..."

7. "Artículo 192. Toda información recabada por las autoridades de seguridad pública, con apego a la presente ley, se considerará reservada en los siguientes casos;

"...

"III. La información y los materiales de cualquier especie que sean producto de una intervención de comunicaciones privadas autorizadas conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Nacional de Procedimientos Penales; ..."

Este voto se publicó el viernes 08 de noviembre de 2019 a las 10:19 horas en el Semanario Judicial de la Federación.