Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 43518 |
| Fecha | 10 Enero 2020 |
| Fecha de publicación | 10 Enero 2020 |
| Número de resolución | 68/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 74, Enero de 2020, Tomo I, 405 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 68/2016 promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos.
En la sesión de veintiséis de agosto de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno resolvió la presente acción de inconstitucionalidad en la que la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Morelos impugnó, entre otras cosas, la constitucionalidad de que se haya eliminado al Consejo Estatal de Participación Ciudadana y, con ello, su facultad de solicitar la realización de los mecanismos de participación ciudadana, y en su lugar se le haya transmitido esa facultad al Congreso del Estado, así como su potestad para preparar, desarrollar, vigilar y calificar dichos mecanismos. Así, en dicha sesión el Tribunal Pleno reconoció la validez del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.(1)
Aunque comparto plenamente la conclusión a la que llega la mayoría, me aparto de muchas de las consideraciones que se sostienen para sostener la validez del precepto impugnado.
I.C. de la mayoría
En dos mil doce se reformó la Constitución General para incorporar a las consultas populares y las iniciativas ciudadanas. En respuesta a dicha reforma, el Congreso de Morelos incluyó en la Constitución Local esos dos medios de participación ciudadana y agregó la revocación de mandato y la rendición de cuentas. De todas las cuestiones que se introdujeron en esa reforma, para efectos de este asunto, se debe destacar que en ese momento facultó al Consejo Estatal de Participación Ciudadana para calificar la procedencia de los medios de participación ciudadana con ayuda del Instituto Estatal Electoral.
Sin embargo, en dos mil catorce se reformó nuevamente la Constitución General y se encomendó a los organismos públicos estatales electorales la organización, desarrollo, cómputo y declaración de los mecanismos de participación ciudadana previstos en la legislación local.(2) En consecuencia, el Congreso de Morelos derogó la revocación de mandato, desapareció al Consejo Estatal de Participación Ciudadana y creó el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, para que éste fuera el nuevo encargado de administrar y organizar los medios de participación ciudadana. En ese contexto se emitió la fracción LIV del artículo del 40 de la Constitución Local, el cual fue impugnado en esta acción y en el cual se facultó al Congreso Local para solicitar a dicho instituto que se llevaran a cabo los mecanismos de democracia directa.
Ahora, el Tribunal Pleno reconoció la validez de dicho artículo debido a que: (i) la reforma homologó a la Constitución Local con la General; (ii) el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, no es un órgano distinto al Consejo Estatal de Participación Ciudadana y al Instituto Electoral Estatal; (iii) los medios de participación ciudadana pueden tener origen popular o provenir de autoridad pública; (iv) los organismos públicos locales están conformados por ciudadanos, por lo que la calificación de procedencia de estos medios aún corre a cargo de la ciudadanía; y, (v) los Estados tienen libertad configurativa para regular los medios de participación ciudadana de la forma que consideren más adecuada.
II. Motivo del disenso
Aunque reconozco y agradezco que se incluyeron algunas de las razones que manifesté en la sesión para declarar la validez del precepto impugnado, sigo sin compartir la mayoría de argumentos que se sostienen en la sentencia.
En primer lugar, me parece que en ningún momento se aclara cuál es el parámetro de validez contra el cual se enjuicia la constitucionalidad del artículo 40, fracción LIV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos. La sentencia hace un recuento de la historia legislativa del artículo; sin embargo, en ningún momento aclara qué disposición constitucional podría violarse al extinguir al Consejo de Participación Ciudadana y darle al Congreso Local la facultad de iniciar mecanismos de participación.
En este sentido, en mi opinión, el análisis debió haber partido de la premisa de que, salvo por lo que hace a la iniciativa ciudadana,(3) la Constitución no obliga a los Estados a implementar mecanismos de participación ciudadana.
En efecto, en el artículo 35, fracción VII, de la Constitución General se establece la iniciativa ciudadana y en la VIII las consultas populares,(4) estos mecanismos son federales y no existe mandato a los Estados para que implementen mecanismos similares.(5)
Ahora, en el artículo tercero transitorio de la reforma a la Constitución General que introdujo dichas figuras, se dispuso que las entidades federativas debían realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria.(6) En mi opinión, de ello no se desprende ninguna obligación en materia de mecanismos de participación, ya que en la reforma política también se regularon las candidaturas independientes, el acceso al servicio público, la facultad del presidente de proponer el nombramiento de funcionarios y la del Senado para ratificarlos, la integración de la entonces Asamblea Legislativa del Distrito Federal, entre otras cuestiones. Por lo anterior, considero que dicho transitorio más bien dispone que los Estados deben hacer las adecuaciones necesarias para no violar la Constitución, sin establecer el deber de prever mecanismos de participación ciudadana.
Por tanto, los Estados gozan de libertad configurativa, al regular los mecanismos de participación ciudadana. Así, pueden prever los mecanismos que consideren convenientes de acuerdo a las reglas que les parezcan adecuadas siempre que no violen otros derechos constitucionales. Por tanto, disponer que el Congreso Local tiene la facultad de solicitar que se lleven a cabo mecanismos de democracia directa entra dentro de su libertad configurativa y, en consecuencia, es constitucional.
Ahora, si bien la sentencia también reconoce que existe esta libertad configurativa, lo dice hasta el final a manera de obiter. En cambio, para mí, esa libertad configurativa es la razón principal para sostener la validez del artículo impugnado.
Por otro lado, tampoco concuerdo con el argumento desarrollado en el párrafo 104 de la sentencia en cuanto a que no se hace nugatorio el derecho de participación ciudadana por el simple hecho de otorgarle la facultad de calificar la procedencia de los medios de participación ciudadana al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana "toda vez que los organismos públicos locales están conformados por ciudadanos ... por ende, al tratarse de organismos ciudadanos (reconocidos constitucionalmente), entonces es evidente que la calificación de la procedencia o improcedencia de los mecanismos de participación ciudadana, en esencia, corre a cargo de la propia ciudadanía".
Me parece que ese argumento parte de una premisa incorrecta: que es problemático que los mecanismos de democracia directa no sean iniciados y administrados directamente por la ciudadanía. En efecto, los mecanismos de participación directa conceden a los ciudadanos el derecho a tomar ciertas decisiones sin la intervención de sus representantes políticos. Así, lo esencial de esos mecanismos es que se permita a los ciudadanos opinar o votar sobre un tema en concreto de manera directa.
Sin embargo, no tienen que ser directamente los ciudadanos quienes inicien u organicen esos procesos. Normalmente, en los mecanismos de democracia directa el gobierno llama a los ciudadanos para que voten o emitan su opinión sobre un tema. Por tanto, es posible –e incluso natural– que sean organismos públicos quienes tengan la facultad de activar estos procesos. Por citar un ejemplo, en el Reino Unido sólo el Parlamento puede iniciar un referéndum nacional.(7)
Por otra parte, el artículo 41, fracción V, apartado C, inciso 9, de la Constitución General faculta a los organismos públicos electorales locales a organizar, desarrollar, hacer el cómputo y declarar los resultados en los mecanismos de participación ciudadana estatales.(8) Por tanto, la Constitución General no sólo permite, sino que ordena que sea un organismo gubernamental quien administre los mecanismos de participación ciudadana.
No me pasa desapercibido que la propia sentencia llega a esta conclusión en su párrafo 106. No obstante, en mi opinión, estos dos párrafos son contradictorios por lo que debo aclarar que no comparto el contenido del párrafo 104 antes mencionado.
________________
1. "Artículo 40. Son facultades del Congreso:
"...
"LIV. Solicitaral (sic) Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, que se lleven a cabo los procesos de participación ciudadana que corresponda, en términos de la normativa aplicable."
2. "Artículo 41. ...
"V. La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución
"...
"Apartado C. En las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de esta Constitución, que ejercerán funciones en las siguientes materias:
"...
"9. Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local."
3. "Artículo 116. ...
"II. ... Las Legislaturas de los Estados regularán los términos para que los ciudadanos puedan presentar iniciativas de ley ante el respectivo Congreso."
4. Son derechos del ciudadano: ...
"VII. Iniciar leyes, en los términos y con los requisitos que señalen esta Constitución y la Ley del Congreso. El Instituto Nacional Electoral tendrá las facultades que en esta materia le otorgue la ley, y
"VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:
"1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de: a) El presidente de la República; b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley. Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión,
"2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes;
"3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;
"4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados; (apartado reformado DOF 10-02-2014)
"5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la jornada electoral federal;
"6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y
"7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción."
5. Asimismo, el artículo 26 constitucional establece que la ley facultará al Ejecutivo a establecer los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema de planeación democrática. Sin embargo, claramente se trata de una facultad del Ejecutivo de la que no se puede desprender una obligación para los Estados.
6. En el decreto de nueve de agosto de dos mil doce donde se reforman estos artículos, en los transitorios establece, lo siguiente: "Artículo tercero. Los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán realizar las adecuaciones necesarias a su legislación secundaria, derivadas del presente decreto en un plazo no mayor a un año, contado a partir de su entrada en vigor."
7. Ver Political Parties, Elections and Referendums Act, 2000. En específico el artículo 101, inciso 2.
8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
"...
"V. La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución.
"...
"Apartado C. En las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de esta Constitución, que ejercerán funciones en las siguientes materias:
"...
"9. Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local."
Este voto se publicó el viernes 10 de enero de 2020 a las 10:11 horas en el Semanario Judicial de la Federación.