Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el Ministro J.M.P.R., en la acción de inconstitucionalidad 30/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de dos de julio de dos mil diecinueve, resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, donde se determinó la invalidez del artículo 22 del Código Penal para el Estado de Tamaulipas,(1) publicado mediante Decretos Nos. LXIII-149 y LXIII-160 en el Periódico Oficial de dicha entidad el veintiuno de abril de dos mil diecisiete, por considerar que el referido precepto regula los supuestos de procedencia de la prisión preventiva oficiosa, que es una medida cautelar, consecuentemente procesal, que se encuentra regulada en el Código Nacional de Procedimientos Penales, con cuya expedición se invadió el ámbito competencial exclusivo del Congreso de la Unión, ya que fue aprobado en fecha posterior a la aludida reforma al artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal.(2)

En tal virtud, si bien comparto el sentido de la resolución, lo cierto es que difiero del criterio mayoritario, relativo a que el precepto impugnado es una norma exclusivamente de carácter procesal, no obstante que tiene una vinculación y afectación directa a la libertad personal en los casos en que se trate de los delitos que se enumeran en la norma impugnada.

Lo anterior, en virtud de que, calificar la lista de delitos que se consideran graves y respecto los cuales procede la prisión preventiva oficiosa como un aspecto meramente procesal pudiera tener algunas consecuencias, esto es, que se pudiera generar y decir que la violación a este tipo de normas es una violación que afecta solamente a normas procesales; ya que considero que este aspecto tiene un ámbito de afectación a derechos sustantivos, como la libertad personal, porque la consecuencia de que un delito sea calificado o sea incluido en esta lista tiene, evidentemente, la consecuencia de que la persona tendrá que seguir su procedimiento penal privado de su libertad.

En este sentido, considero que el precepto impugnado es inconstitucional, por las siguientes razones:

Del artículo 19 de la Constitución Federal,(3) que el accionante considera violado, se advierte de manera precisa los casos en los que procede la prisión preventiva oficiosa, estableciendo que el J. la ordenará, para los casos de abuso o violencia sexual contra menores, delincuencia organizada, homicidio doloso, feminicidio, violación, secuestro, trata de personas, robo de casa habitación, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción tratándose de los delitos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, robo al transporte de carga en cualquiera de sus modalidades, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, delitos en materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

Ahora, para poder entender de manera nítida las estipulaciones referidas, es conveniente acudir al procedimiento legislativo que culminó con la reforma constitucional de dieciocho de junio de dos mil ocho, la llamada reforma penal, en la que se modificó de manera relevante el sistema procesal penal en nuestro país, pasando de un sistema mixto a un sistema de corte acusatorio y oral.

En efecto, el artículo 19 de la Constitución Federal, fue modificado con motivo de las reformas de dos mil ocho, con el objeto de regular concretamente lo relativo al sistema de prisión preventiva oficiosa, como parte del sistema penal acusatorio, ello acorde con el principio de presunción de inocencia, habiéndose estimado conveniente establecer el principio de subsidiariedad y excepcionalidad para la procedencia de este instituto.

En el dictamen de la Cámara de Origen, se refirió a lo siguiente:

"Artículo 19

"Cambio de denominación: auto de vinculación

"En esta reforma se modifica el nombre del tradicional auto de sujeción a proceso para sustituirlo por el de auto de vinculación a proceso. La idea de sujeción denota justamente una coacción que por lo general lleva aparejada alguna afectación a derechos; en cambio, vinculación únicamente se refiere a la información formal que el ministerio público realiza al indiciado para los efectos de que conozca puntualmente los motivos por los que se sigue una investigación y para que el J. intervenga para controlar las actuaciones que pudiera derivar en la afectación de un derecho fundamental. Se continuará exigiendo, no obstante, acreditar el supuesto material.

"Estándar para el supuesto material

"Al igual que en el caso del artículo 16 constitucional, la nueva redacción del artículo 19 constitucional se prevé modificar el estándar probatorio para el libramiento del auto de vinculación a proceso. La razón de ello es fundamentalmente la misma que ya se expuso en su oportunidad al abordar el artículo 16. En este punto habría que agregar que el excesivo estándar probatorio que hasta ahora se utiliza, genera el efecto de que en el plazo de término constitucional se realice un procedimiento que culmina con un auto que prácticamente es una sentencia condenatoria. Ello debilita el juicio, única fase en la que el imputado puede defenderse con efectivas garantías, y fortalece indebidamente el procedimiento unilateral de levantamiento de elementos probatorios realizado por el ministerio público en la investigación, el cual todavía no ha sido sometido al control del contradictorio. La calidad de la información aportada por el ministerio público viene asegurada por el control horizontal que ejerce la defensa en el juicio, en tal sentido, no es adecuado que en el plazo de término constitucional se adelante el juicio.

"Medidas cautelares y prisión preventiva

"Para los efectos de evitar los excesos cometidos hasta ahora con la prisión preventiva, se acordó establecer el principio de subsidiariedad y excepcionalidad para la procedencia de este instituto. La aplicación de medidas cautelares, las cuales son auténticos actos de molestia, procederá únicamente cuando exista la necesidad de cautela del proceso o de protección de las víctimas. Esto quiere decir que sólo cuando exista necesidad de garantizar la comparecencia del imputado en el juicio; el desarrollo de la investigación; la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad; cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso, procederá la aplicación de alguna medida cautelar de las que prevea la ley. La prisión preventiva sólo procederá cuando ninguna otra medida cautelar sea suficiente para el logro de los propósitos indicados.

"Este nuevo diseño es acorde con el principio de presunción de inocencia. Diversos procesalistas clásicos y contemporáneos han hecho notar, con razón, la inevitable antinomia que supone afectar los derechos de las personas sometiéndolas a prisión preventiva, sin que antes se haya derrotado su presunción de inocencia en un juicio en el que se respeten todas las garantías del debido proceso. La antinomia es de por sí insalvable, pero para paliarla en alguna medida se prevé que la procedencia de tales afectaciones sea excepcional.

"Otro de los elementos que se debe tener en cuenta es que las medidas cautelares sean proporcionales, tanto al delito que se imputa, como a la necesidad de cautela. Los riesgos mencionados con anterioridad admiten graduación y nunca son de todo o nada, dependerán de cada caso concreto. Por ello es que la necesidad de cautela siempre deberá ser evaluada por el ministerio público y justificada por él ante el J., con la posibilidad de que tanto el imputado como su defensor ejerzan su derecho de contradicción en una audiencia.

"Finalmente, la procedencia de las medidas cautelares deberá estar regida por el principio de subsidiariedad, de modo tal que siempre se opte por aquella medida cautelar que sea lo menos intrusiva para la esfera jurídica de los particulares. El propósito en este caso será provocar la menor afectación posible.

"Prisión preventiva y delitos graves

"A la regulación de las medidas cautelares en aquellos casos en los que se trate de delitos graves y de delincuencia organizada se le da un tratamiento diverso. Se pretende evitar que se produzca con el tema de los delitos graves y la delincuencia organizada, lo que hasta ahora ha venido sucediendo, es decir, que sea el legislador ordinario el que en definitiva decida a qué casos se aplica la Constitución y cuáles requieren un tratamiento excepcional por tratarse de delitos graves o delincuencia organizada. Debe apreciarse que se requiere una regulación especial de las medidas cautelares cuando se trate de estos casos, sin embargo, las excepciones tienen que estar previstas en el propio Texto Constitucional, ya que si se hace un reenvío a la ley, inevitablemente se debilita el principio de supremacía constitucional.

"Cuando por primera vez se creó el sistema de delitos graves para la procedencia de la libertad provisional bajo caución, se tenía el propósito de que éstos fueran excepcionales. No obstante, la experiencia estatal y federal ha mostrado que este sistema excepcional ha colonizado el resto del ordenamiento. Hoy por hoy existe un enorme abuso de la prisión preventiva, toda vez que la mayoría de los delitos están calificados como graves por la legislación ordinaria. Con la finalidad de superar este estado de cosas se impone que sea la propia Constitución la que determine aquellos casos excepcionales, para los que bastará acreditar el supuesto material para que en principio proceda la prisión preventiva.

"El propio artículo 19 constitucional establece la posibilidad de que los ordenamientos procesales de las entidades federativas y de la Federación, incorporen una excepción al diseño normativo de las medidas cautelares y de la prisión preventiva recién explicado. Se prevé que el J. aplique prisión preventiva para los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios especialmente violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud, si el ministerio público logra acreditar, en audiencia, las condiciones exigidas para vincular a proceso por esos delitos.

"La decisión sobre medidas cautelares es evidentemente revisable, tan es así que expresamente se prevé que se podrá revocar la libertad de los individuos ya vinculados a proceso, cuando se acrediten los extremos previstos en la propia Constitución y de conformidad con lo que disponga la ley.

"Suspensión del plazo de prescripción de la acción penal y del proceso en delincuencia organizada

"Para evitar que los procesados por delincuencia organizada se sustraigan con facilidad a la acción de la justicia se prevé la suspensión de la prescripción de la acción penal y del proceso, si ya se hubiere dictado el auto de vinculación por dicho delito."

Ahora, debe destacarse que la reforma al citado precepto constitucional, de doce de abril de dos mil diecinueve, tuvo como objeto aumentar el catálogo de delitos respecto de los que el J. debe ordenar la presión preventiva, como se advierte del siguiente cuadro:

Ver cuadro

Lo que se hace evidente del trabajo legislativo de la reforma constitucional, como se advierte de la parte conducente del dictamen de la Cámara de Senadores, como Cámara de Origen, el cual a la letra señala:

"... Por lo anterior, se propone reformar el artículo 19 constitucional, con la finalidad de incorporar al catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, las siguientes conductas antijurídicas y punibles:

"• En los casos de abuso o violencia sexual contra menores;

"• El uso de programas sociales con fines electorales;

"• El robo de transporte en cualquiera de sus modalidades;

"• Delitos en materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del ejército, la armada y la fuerza aérea.

"• Los delitos cuya media aritmética de la pena exceda de cinco años de prisión (incluidas sus calificativas, sus atenuantes o agravantes), en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos; y en materia de corrupción."

Con lo anterior, es posible interpretar la segunda parte del párrafo segundo del artículo 19 de la Constitución Federal, en el sentido de que, establece un listado taxativo de delitos respecto de los que procede la prisión preventiva oficiosa y, que son abuso o violencia sexual contra menores, delincuencia organizada, homicidio doloso, feminicidio, violación, secuestro, trata de personas, robo de casa habitación, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción tratándose de los delitos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, robo al transporte de carga en cualquiera de sus modalidades, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, delitos en materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, los cuales no son disponibles para el legislador local, debido a que lo que se pretendió con la reforma constitucional y el establecimiento preciso de tales delitos como casos de excepción respecto de los que procede la prisión preventiva oficiosa, fue la de evitar los excesos cometidos hasta ese momento con la prisión preventiva, ya que si se hace un reenvío a la ley, inevitablemente se debilita el principio de supremacía constitucional.

Esto atendiendo a que, desde que se creó el sistema de delitos graves para la procedencia de la libertad provisional bajo caución, se tenía el propósito de que éstos fueran excepcionales, no obstante, la experiencia estatal y federal mostró que este sistema excepcional había colonizado el resto del ordenamiento, existiendo un enorme abuso de la prisión preventiva, toda vez que la mayoría de los delitos estaban calificados como graves por la legislación ordinaria. Por ello, con la finalidad de superar este estado de cosas, el Constituyente consideró necesario que fuera la propia Constitución la que determinará aquellos casos excepcionales, para los que bastaría sólo acreditar el supuesto material para que en principio proceda la prisión preventiva.

Por ello, la Norma Constitucional expresamente establece que será el J. quien ordenará, la prisión preventiva oficiosa si el Ministerio Público logra acreditar, en audiencia, las condiciones exigidas para vincular a proceso por esos delitos; por lo que, deberá ser el propio juzgador quien, atendiendo al arbitrio judicial, determine si el delito, por que se le imputa al indiciado, se encuentra dentro del catálogo establecido en forma expresa en la Norma Constitucional; pues, en palabras del propio Constituyente permanente la necesidad de cautela siempre deberá ser evaluada por el Ministerio Público y justificada por él ante el J., con la posibilidad de que tanto el imputado como su defensor ejerzan su derecho de contradicción en una audiencia.

Por otra parte, la N.F., además de establecer un catálogo de delitos que se considerarán graves y, por ende, procederá la prisión preventiva oficiosamente, también, abre la posibilidad para que sea el legislador ordinario, tanto federal como local, el que establezca los delitos que deben considerarse también como graves para tal efecto, los cuales sólo pueden ser aquellos que se cometan contra la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud; es decir la propia Constitución otorga competencia a los legisladores federal y locales, para tal establecimiento.

No obstante tales competencias que se dan a los legisladores comunes deben entenderse conforme a la propia intención del Constituyente Permanente, que se ve reflejado en el trabajo legislativo y, en el que se precisó que el nuevo diseño de la prisión preventiva se basa en el principio de subsidiariedad y excepcionalidad, acorde con el principio de presunción de inocencia.

Asimismo, que con el establecimiento de delitos graves en la N.F. se pretendía evitar que se produjera una manipulación indiscriminada por parte del legislador ordinario.

No obstante ello, se precisó que la propia N.S. establece la posibilidad de que los ordenamientos procesales de las entidades federativas y de la Federación, incorporen una excepción al diseño normativo de las medidas cautelares y de la prisión preventiva; excepción que se vio reflejada en la última parte del párrafo segundo del artículo 19 constitucional, la cual establece que el legislador ordinario podrá establecer los delitos graves respecto de lo que procede la prisión preventiva oficiosa; sólo respecto de delitos contra la seguridad de la nación el libre desarrollo de la personalidad y la salud.

Así, debe considerarse que el legislador local sólo tiene competencia para establecer delitos graves contra el libre desarrollo de la personalidad, en tanto carece de competencia para establecer delitos contra la salud y contra la seguridad nacional y, por ende, su tratamiento como delitos graves o no; esto en tanto la Constitución Federal en su artículo 73, fracciones XVI, XXI, inciso b) y XXIX-M, otorga competencia al Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de salubridad general de la República, expedir la legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y, para expedir leyes en materia de seguridad nacional.

Entendiendo que la estipulación relativa a que en "la ley" se podrá establecer los delitos graves contra la seguridad nacional, no se refiere a la seguridad pública, al orden público o a la seguridad de la comunidad; sino precisamente a la seguridad nacional como tal, pues el tratarse de un supuesto de excepción debe ser entendido en sentido estricto; máxime si se atiende a la intención del Constituyente al momento de establecer tal estipulación, la cual debe entenderse dentro del principio de excepcionalidad de la aplicación de la prisión preventiva y de la presunción de inocencia.

Lo que además, encuentra respaldo en el artículo 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece claramente como regla general, que los procesados se mantengan en libertad, salvo cuando esto no sea posible por las medidas de aseguramiento que se requieran para que se lleve a cabo el proceso y para que se ejecuten los fallos, pero ésta es la regla general: la libertad.(4)

En esta misma línea, la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, en su artículo 7 consagra el derecho a la libertad personal y establece, en su apartado 3, la prohibición de que una persona sea sometida a detención o encarcelamiento arbitrarios. Asimismo, en su punto 5, establece el derecho que tiene toda persona detenida a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso, en la inteligencia de que su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en juicio.(5)

De la misma forma la jurisprudencia sustentada por la Corte Interamericana, de manera clara ha establecido que todas las garantías judiciales deben tener como principio la presunción de inocencia; consecuentemente, para que sea una medida legítima la prisión preventiva, requiere ser una medida de carácter excepcional, que sólo procederá cuando otras garantías no sean suficientes para permitir el desarrollo eficiente de las investigaciones y evitar que se eluda la acción de la justicia.

Una vez precisado lo anterior, conviene destacar que, el artículo 19 señalado, fue reformado nuevamente el catorce de julio de dos mil once, con el objeto de introducir en la gama de delitos respecto de los cuales el J. debe ordenar la prisión preventiva de manera oficiosa, como parte del sistema penal acusatorio, el delito de trata de personas.

Ahora, como lo aduce el procurador general de la República, al ser la prisión preventiva parte del andamiaje del sistema de justicia penal adoptado por la N.F. en dos mil ocho y que entró en pleno vigor, en todo el país, en junio de dos mil dieciséis; debe hacerse referencia a que el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto el Tribunal Pleno ha sostenido en diversos precedentes(6) que, la referida Norma Constitucional, en lo que al caso interesa, prevé que el Congreso de la Unión será competente para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de procedimientos alternativos de solución de controversias en materia penal y de ejecución de penas que regirá en la República, excluyendo de esta forma la concurrencia de los Estados para legislar al respecto.

En términos de este precepto, al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer, mediante una ley única en proceso penal y demás supuestos supracitados, se privó a los Estados la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 de la Constitución Federal, para legislar en relación con esa materia.

La citada reforma constitucional, tiene como finalidad la unificación de las normas aplicables a todos los procesos penales a fin de hacer operativo el nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional, según se advierte de lo expuesto durante el procedimiento legislativo.

El Congreso de la Unión en ejercicio de la potestad constitucional que tiene, expidió el Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el cinco de marzo de dos mil catorce, estableciendo que su entrada en vigor se hará de manera gradual, sin que pudiera exceder del dieciocho de junio de dos mil dieciséis.

Ahora en el caso que nos ocupa, debemos hacer referencia a que en el libro primero "disposiciones generales", título VI "medidas de protección durante la investigación, formas de conducción del imputado al proceso y medidas cautelares" capítulo I "medidas de protección y providencias precautorias", se localiza el artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales.(7)

Del que se desprende, que el propio Congreso de la Unión consideró que el establecimiento de los delitos graves por los que procede la prisión preventiva oficiosa, es un aspecto sustantivo, en tanto si bien señala cuáles serán éstos; lo cierto es que, sólo reitera la estipulación contenida en el artículo 19, párrafo segundo, de la Constitución Federal, destacando que, el J. de control en el ámbito de su competencia, ordenará la prisión preventiva oficiosamente en los casos de los delitos graves que determine la ley contra la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

De todo lo anterior se tiene que, como se dijo, tanto la Constitución Federal en su artículo 19, párrafo segundo, como el Código Nacional de Procedimientos Penales en el artículo 167, segundo párrafo, establecen un catálogo taxativo de delitos respecto de los que procede decretar la prisión preventiva de manera oficiosa; asimismo, que la ley determinará los delitos graves respecto de los que también procederá decretarse dicha medida cautelar, únicamente para los casos que precisa.

En efecto, la N.F., además de establecer un catálogo de delitos que se considerarán graves y, por ende, procederá la prisión preventiva oficiosamente, los cuales son abuso o violencia sexual contra menores, delincuencia organizada, homicidio doloso, feminicidio, violación, secuestro, trata de personas, robo de casa habitación, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción tratándose de los delitos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, robo al transporte de carga en cualquiera de sus modalidades, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, delitos en materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea; también, abre la posibilidad para que sea el legislador ordinario, tanto Federal como local, el que establezca los delitos que deben considerarse también como graves para tal efecto, los cuales sólo pueden ser aquellos que se cometan contra la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud; es decir, la propia Constitución otorga competencia a los legisladores federal y locales, para tal establecimiento. Lo cual, reitera el Código Nacional de Procedimientos Penales.

No obstante tales competencias que se dan a los legisladores ordinarios, deben entenderse conforme a la propia intención del Constituyente Permanente, que se ve reflejado en el trabajo legislativo y, en el que se precisó que el nuevo diseño de la prisión preventiva se basa en el principio de subsidiariedad y excepcionalidad, acorde con el principio de presunción de inocencia.

Asimismo, que con el establecimiento de delitos graves en la N.F. se pretendía evitar que se produjera una manipulación indiscriminada por parte del legislador ordinario, pues cuando por primera vez se creó el sistema de delitos graves para la procedencia de la libertad provisional bajo caución, se tenía el propósito de que éstos fueran excepcionales, no obstante, en la realidad ese sistema excepcional colonizó el resto del ordenamiento y se produjo un enorme abuso de la prisión preventiva, toda vez que la mayoría de los delitos eran calificados como graves por la legislación ordinaria; por lo que, con la finalidad de superar ese estado de cosas se consideró necesario que fuera la propia Constitución la que determinara aquellos casos excepcionales, para los que bastará acreditar el supuesto material para que en principio proceda la prisión preventiva.

No obstante ello, se precisó que la propia N.S. establecía la posibilidad de que los ordenamientos procesales de las entidades federativas y de la Federación, incorporen una excepción al diseño normativo de las medidas cautelares y de la prisión preventiva; excepción que se vio reflejada en la última parte del párrafo segundo del artículo 19 constitucional, la cual establece que el legislador ordinario podrá establecer los delitos graves respecto de los que procede la prisión preventiva oficiosa; sólo respecto de delitos contra la seguridad de la nación el libre desarrollo de la personalidad y la salud.

Así, debe considerarse que el legislador local sólo tiene competencia para establecer delitos graves contra el libre desarrollo de la personalidad, en tanto carece de competencia para establecer delitos contra la salud y contra la seguridad nacional y, por ende, su tratamiento como delitos graves o no; esto en tanto la Constitución Federal en su artículo 73, fracciones XVI, XXI, inciso b) y XXIX-M, otorga competencia al Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de salubridad general de la República, expedir la legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y, para expedir leyes en materia de seguridad nacional.

Entendiendo que la estipulación relativa a que "la ley" se podrán establecer los delitos graves contra la seguridad nacional, no se refiere a la seguridad pública, al orden público o a la seguridad de la comunidad; sino precisamente a la seguridad nacional como tal, pues el tratarse de un supuesto de excepción debe ser entendido en sentido estricto; máxime si se atiende a la intención del Constituyente al momento de establecer tal estipulación, la cual debe entenderse dentro del principio de excepcionalidad de la aplicación de la prisión preventiva y de la presunción de inocencia.

Una vez señalado lo anterior, conviene recordar que el artículo 22 de Código Penal para el Estado de Tamaulipas, impugnado, establece que se calificarán como delitos graves, para todos los efectos legales, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad y que ameritan prisión preventiva oficiosa, los siguientes: a) Atentados a la seguridad de la comunidad, cuando sean de los comprendidos en las fracciones I, VIII y IX del artículo 171 Q.;(8) b) Tortura, previsto y sancionado por el artículo 213;(9) c) Peculado, previsto en el artículo 218, cuando el monto de lo distraído o de los fondos utilizados indebidamente excedan de mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización; d) Robo, previsto en los casos de las fracciones VI, VII, VIII, IX, X y XI del artículo 400(10) y sancionados por el artículo 403 Bis, y el previsto y sancionado por el artículo 405;(11) y e) Extorsión, previsto y sancionado en el artículo 426.(12)

Así es evidente que ninguno de los delitos que el precepto impugnado establece como graves es cometido directamente contra el libre desarrollo de la personalidad, es decir en ninguno de ellos el bien jurídico tutelado es el libre desarrollo de la personalidad y, por ende, debe concluirse que el legislador del Estado de Tamaulipas excedió sus competencias al aprobar el artículo 22 del Código Penal, pues los delitos que señala no se encuentran dentro del único supuesto que el legislador local puede incorporar delitos al diseño normativo de la prisión preventiva, recién establecido en la Constitución Federal.

Debe precisarse que si bien, pudiera considerarse que el delito de tortura de alguna forma incide en el libre desarrollo de la personalidad; lo cierto es que, los Congresos Locales carecen de competencia para establecer los tipos penales y sus sanciones en materia de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, por lo que tampoco tiene competencia para establecer la gravedad o no y, por ende, la procedencia de la prisión preventiva oficiosa al respecto.

En efecto, en múltiples precedentes(13) el Tribunal Pleno ha analizado las notas distintivas de dicho régimen para el caso de los delitos de secuestro y trata de personas, y ha precisado que en esas materias corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión establecer los tipos y penas aplicables así como distribuir las facultades que a cada uno de los órdenes de gobierno, deban corresponder para efectos de su investigación, persecución y sanción.

De esta manera, al momento de analizar la constitucionalidad de las legislaciones locales en las que se regulan los delitos de secuestro y trata de personas, el Pleno se ha enfrentado a dos tipos de normas: por un lado, las que pretenden tipificar o establecer las sanciones correspondientes –generalmente mediante la reiteración de los tipos y sanciones contenidos en las leyes generales– y, por otro lado, las que regulan otros aspectos vinculados con esos delitos, distintos a la tipificación y sanción.

En el primer caso, el parámetro de validez es el propio contenido del artículo 73, fracción XXI, inciso a), que confiere al legislador federal la competencia exclusiva para establecer los tipos y sanciones; mientras que en el segundo caso, dicho parámetro se integra también con lo dispuesto en las leyes generales correspondientes, las cuales distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno, por lo que en tales casos se ha entrado al análisis del contenido de dichos ordenamientos.(14)

Ahora, además de los delitos de secuestro y trata de personas, el artículo 73, fracción XXI, constitucional, también prevé el régimen de concurrencia para los delitos de desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, los cuales fueron adicionados mediante reforma constitucional de diez de julio de dos mil quince, por lo que, al respecto rige exactamente el mismo régimen competencial descrito, en el que la tipificación y sanción corresponden al Congreso de la Unión, mientras que las otras facultades en la materia deberán distribuirse mediante la legislación general que éste expida.

Así, al igual que en los casos de secuestro y trata de personas, las entidades federativas no tienen competencia para legislar en torno al tipo y sanciones correspondientes a los delitos de tortura y para legislar en otras cuestiones respecto de dichos delitos habrá que estar a lo que dispongan las leyes generales correspondientes.

Ahora, a juicio del Tribunal Pleno la clasificación de gravedad y la consecuente determinación de procedencia de la prisión preventiva oficiosa son cuestiones íntimamente vinculadas al tipo penal y su sanción, que no pueden ser disponibles para el legislador local, sino que entran en el ámbito de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en torno a los delitos tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Si bien la calificación de gravedad no forma parte de la descripción típica ni del establecimiento de la pena, se trata de una cuestión que modaliza al delito mismo, en tanto de ello derivan consecuencias determinantes para su investigación, persecución y sanción, por lo que la facultad para establecer esta calificación corresponde al orden de gobierno competente para establecer el tipo y su sanción.

Cobra aplicación al caso lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 54/2012(15) en la que se declaró la invalidez del artículo 10 del Código Penal para el Estado de Colima, precisamente bajo el argumento de que: "...en la citada norma penal, el legislador local calificó como delitos graves la trata de personas, el secuestro, secuestro exprés y la tentativa de secuestro, y ello constituye una invasión a la esfera de facultades del Congreso de la Unión, pues conforme se ha señalado, el legislador local es incompetente para legislar en dichas materias, al haber quedado estas reservadas exclusivamente para el Congreso de la Unión mediante las reformas realizadas a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Federal ...".

Por lo que, en todo caso, deberá estarse a lo que establece la Ley General para Prevenir y Sancionar la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes, publicada el veintiséis de junio de dos mil diecisiete.

Por las razones expresadas, es que comparto el sentido de la determinación tomada en este asunto, pero separándome de sus consideraciones, en los términos del presente voto.

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1. (P.O. 21 de abril de 2017)

"Artículo 22. Se calificarán como delitos graves, para todos los efectos legales, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad y que ameritan prisión preventiva oficiosa, los siguientes:

"I.A. a la seguridad de la comunidad, cuando sean de los comprendidos en las fracciones I, VIII y IX del artículo 171 Quáter.

"II. Tortura, previsto y sancionado por el artículo 213;

"III. Peculado, previsto en el artículo 218, cuando el monto de lo distraído o de los fondos utilizados indebidamente excedan de mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización;

"IV. Robo, previsto en los casos de las fracciones VI, VII, VIII, IX, X y XI del artículo 400 y sancionados por el artículo 403 Bis, y el previsto y sancionado por el artículo 405; y

"V. Extorsión, previsto y sancionado en el artículo 426."

2. El artículo 22 del Código Penal para el Estado de Tamaulipas, fue publicado mediante Decretos Números LXIII-149 y LXIII-160, en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, el veintiuno de abril de dos mil diecisiete; y entro en vigor en la misma fecha, conforme al único artículo transitorio del Decreto Número LXIII-160, cuyo texto es: "Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

3. (Reformado, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"Artículo 19. Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de vinculación a proceso en el que se expresará: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.

(Reformado, D.O.F. 12 de abril de 2019)

"El Ministerio Público sólo podrá solicitar al J. la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. El J. ordenará la prisión preventiva oficiosamente, en los casos de abuso o violencia sexual contra menores, delincuencia organizada, homicidio doloso, feminicidio, violación, secuestro, trata de personas, robo de casa habitación, uso de programas sociales con fines electorales, corrupción tratándose de los delitos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones, robo al transporte de carga en cualquiera de sus modalidades, delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos, delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, delitos en materia de armas de fuego y explosivos de uso exclusivo del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, así como los delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad, y de la salud.

"La ley determinará los casos en los cuales el J. podrá revocar la libertad de los individuos vinculados a proceso.

"El plazo para dictar el auto de vinculación a proceso podrá prorrogarse únicamente a petición del indiciado, en la forma que señale la ley. La prolongación de la detención en su perjuicio será sancionada por la ley penal. La autoridad responsable del establecimiento en el que se encuentre internado el indiciado, que dentro del plazo antes señalado no reciba copia autorizada del auto de vinculación a proceso y del que decrete la prisión preventiva, o de la solicitud de prórroga del plazo constitucional, deberá llamar la atención del J. sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el plazo y, si no recibe la constancia mencionada dentro de las tres horas siguientes, pondrá al indiciado en libertad.

"Todo proceso se seguirá forzosamente por el hecho o hechos delictivos señalados en el auto de vinculación a proceso. Si en la secuela de un proceso apareciere que se ha cometido un delito distinto del que se persigue, deberá ser objeto de investigación separada, sin perjuicio de que después pueda decretarse la acumulación, si fuere conducente.

"Si con posterioridad a la emisión del auto de vinculación a proceso por delincuencia organizada el inculpado evade la acción de la justicia o es puesto a disposición de otro J. que lo reclame en el extranjero, se suspenderá el proceso junto con los plazos para la prescripción de la acción penal.

"Todo mal tratamiento en la aprehensión o en las prisiones, toda molestia que se infiera sin motivo legal, toda gabela o contribución, en las cárceles, son abusos que serán corregidos por las leyes y reprimidos por las autoridades."

4. "Artículo 9.

"...

"3. Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante un J. u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier otro momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo."

5. "Artículo 7. Derecho a la libertad personal

"...

"3. Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios.

"...

5. Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un J. u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá "estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio."

6. La acción de inconstitucionalidad 12/2014, en sesión de siete de julio de dos mil quince, por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D. apartándose de las consideraciones, L.R., F.G.S. apartándose de las consideraciones, Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I. apartándose de algunas consideraciones, S.C. de G.V., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando sexto, relativo a la competencia del Estado de Morelos para legislar en materia de técnicas de investigación y cadena de custodia. Los señores M.G.O.M. y C.D. anunciaron sendos votos concurrentes. Cuyas consideraciones fueron reiteradas, al resolver la acción de inconstitucionalidad 107/2014, en sesión de veinte de agosto de dos mil quince, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., P.D. y presidente A.M., respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo. Así como en la acción de inconstitucionalidad 29/2015, en sesión de once de abril de dos mil dieciséis, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.H., M.M.I., L.P., P.D. con salvedades y presidente A.M. con salvedades, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez de los artículos 2, fracción VI, 24 y 25 de la Ley para la Protección de Personas que Intervienen en los Procedimientos Penales en el Estado de Zacatecas. Los señores M.C.D. y L.R. anunciaron sendos votos concurrentes.

7. "Artículo 167. Causas de procedencia

"El Ministerio Público sólo podrá solicitar al J. de control la prisión preventiva o el resguardo domiciliario cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso, siempre y cuando la causa diversa no sea acumulable o conexa en los términos del presente código.

"En el supuesto de que el imputado esté siendo procesado por otro delito distinto de aquel en el que se solicite la prisión preventiva, deberá analizarse si ambos procesos son susceptibles de acumulación, en cuyo caso la existencia de proceso previo no dará lugar por si sola a la procedencia de la prisión preventiva.

"El J. de control en el ámbito de su competencia, ordenará la prisión preventiva oficiosamente en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley contra la seguridad de la Nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

"Las leyes generales de salud, secuestro y trata de personas establecerán los supuestos que ameriten prisión preventiva oficiosa.

"La ley en materia de delincuencia organizada establecerá los supuestos que ameriten prisión preventiva oficiosa. ...".

8. "Artículo 171 Q.. Comete el delito de atentado contra la seguridad de la comunidad y se le aplicará una sanción de siete a quince años de prisión y multa de doscientas a cuatrocientas veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, a quien sin causa justificada incurra en cualquiera de las siguientes fracciones:

(Reformada, P.O. 21 de abril de 2017)

"I. Quien utilice uno o más instrumentos en forma de abrojos, cuchillas, erizos, estrellas, púas o picos ponchallantas, fabricados de cualquier material que por su resistencia o contundencia, dañe o impida el paso de vehículos particulares u oficiales.

"Cuando la conducta se cometa en contra de elementos de las fuerzas armadas o de seguridad pública o de sus equipos motores, muebles o inmuebles, se aumentará la penalidad dos terceras partes;

"...

(Reformada [N. de E. adicionada], P.O. 21 de abril de 2017)

"VIII. Al que en pandilla o dentro de una asociación delictuosa o banda aceche, vigile o realice las funciones de obtener información o comunicar a la agrupación delictiva dicha información sobre la ubicación, acciones, actividades, movimientos, operativos o en general, las labores de los elementos de seguridad pública o de las fuerzas armadas, con la finalidad de obstaculizar o impedir su actuación o bien, con la finalidad de facilitar o permitir la realización de algún delito por un tercero.

(Reformada [N. de E. adicionada], P.O. 21 de abril de 2017)

"IX. Quien dañe, altere o impida el adecuado funcionamiento o monitoreo de cámaras de vigilancia en la vía pública o establecimientos con acceso al público instaladas para ser utilizadas por las instituciones de segundad pública."

9. (Reformado primer párrafo, P.O. 21 de diciembre de 2016)

"Artículo 213. Se sancionará con una pena de tres a doce años de prisión, multa de doscientas a cuatrocientas veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, destitución del cargo e inhabilitación de dos a catorce años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos, al servidor público que ordene, consienta o aplique intencionalmente a una persona golpes, azotes, quemaduras, mutilaciones o cualquier otro tipo de violencia física o moral con el objeto de obtener de ella o de un tercero información, confesión de culpabilidad o cualquier otra conducta que dañe al pasivo o beneficie al servidor o a un tercero.

(Reformado, P.O. 27 de marzo de 1993)

"Las mismas penas previstas en este artículo se aplicarán al servidor público que, con motivo del ejercicio de su cargo, instigue, compela o autorice a un tercero o se sirva de él para infligir a una persona dolores o sufrimientos graves, sean físicos o psíquicos; o no evite que se inflijan dichos dolores o sufrimientos a una persona que esté bajo su custodia.

(Reformado, P.O. 27 de marzo de 1993)

"Se aplicarán las mismas penas al tercero que, con cualquier finalidad, instigado o autorizado, explícita o implícitamente, por un servidor público, inflija dolores o sufrimientos graves sean físicos o psíquicos a un detenido."

10. "Artículo 400. Se sancionará con la pena del robo:

"...

(Adicionada, P.O. 31 de agosto de 2011)

"VI. El desmantelamiento de uno o más vehículos robados, así como la comercialización conjunta o separadamente sus partes;

(Adicionada, P.O. 31 de agosto de 2011)

"VII. La enajenación o tráfico de cualquier manera de un vehículo o vehículos robados;

(Adicionada, P.O. 31 de agosto de 2011)

"VIII. La tenencia, custodia, alteración o modificación de cualquier manera, de la documentación que acredite la propiedad o los datos de identificación de un vehículo, sin estar facultado para ello;

(Adicionada, P.O. 31 de agosto de 2011)

"IX. El traslado de un vehículo o vehículos robados a otra entidad federativa o al extranjero;

(Adicionada, P.O. 31 de agosto de 2011)

"X. La utilización del o los vehículos robados en la comisión de otro u otros delitos; o

(Adicionada, P.O. 31 de agosto de 2011)

"XI. La tenencia, posesión o utilización de algún vehículo de fuerza motriz robado, sin acreditar su legal posesión."

11. "Artículo 405. Si el robo se ejecutara por medio de la violencia, a la pena que corresponda por el robo simple, se aumentará de seis meses a tres años de prisión. Si de la conducta violenta resultare la comisión de otro delito se aplicarán las reglas del concurso.

"La violencia a las personas, se distingue en física y moral.

"Se entiende por violencia física en el robo la fuerza material que para cometerlo se hace a una persona.

"Hay violencia moral, cuando el agente amague o amenace a una persona con un mal grave, presente, o inmediato capaz de intimidarle."

12. (Reformado primer párrafo, P.O. 21 de abril de 2017)

"Artículo 426. Comete el delito de extorsión al que sin derecho, por cualquier medio, obligue a otro a dar, hacer, tolerar o dejar de hacer algo, con ánimo de lucro, o con la intención de obtener un beneficio, cualquiera que este sea, u obteniéndolo para sí o para otro o causando un perjuicio patrimonial, moral o psicológico, en contra de una persona o personas, se le impondrá una sanción de siete a quince años de prisión y de doscientos cincuenta a mil quinientas veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización.

(Adicionado, P.O. 21 de abril de 2017)

"Las penas previstas en el artículo anterior, se aumentarán en dos terceras partes y además, se impondrá la destitución del empleo, cargo o comisión públicos, inhabilitación de tres a siete años para ejercer cargos o comisiones públicas y en su caso, la suspensión del derecho para ejercer actividades en corporaciones de seguridad pública o de las fuerzas armadas, cuando el delito se realice por servidor público o quien sea o haya sido miembro de alguna corporación de seguridad pública o privada o de las fuerzas armadas.

(Adicionado, P.O. 21 de abril de 2017)

"Además de las penas señaladas en este artículo, se impondrá una sanción de cuatro a diez años de prisión y multa de doscientos ochenta y ocho a setecientas veinte veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, cuando en la comisión del delito:

"I. Intervenga una o más personas armadas o portando instrumentos peligrosos;

"II. Se emplee violencia;

"III. Se realice por pandilla, asociación delictuosa o el autor del delito se ostente por cualquier medio como miembro de la delincuencia organizada;

"IV. Se utilice como medio comisivo la vía telefónica, el correo electrónico o cualquier medio de comunicación mediante los cuales se pueda realizar la emisión, transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, voz, sonidos o información de cualquier naturaleza, que se efectúe por hilos, radioelectricidad, medios ópticos, físicos, vía satelital u otros sistemas electromagnéticos;

"V. Si el sujeto activo del delito de extorsión, se encuentra privado de su libertad personal;

"VI. Si es cometido en contra de un menor de edad o de una persona que no tenga la capacidad de comprender el significado del hecho, o bien en una persona mayor de sesenta años; y

"VII. El autor del delito de manera continuada obtenga dinero o bienes por concepto de cobro de cuotas de cualquier índole."

13. En torno al delito de secuestro esta Suprema Corte ha resuelto las acciones de inconstitucionalidad 25/2011 y 36/2012, falladas el veintiuno de mayo de dos mil trece; 54/2012, fallada el treinta y uno de octubre de dos mil trece; 1/2014, fallada el tres de agosto de dos mil quince; 48/2015, fallada el diecinueve de mayo de dos mil dieciséis y, recientemente, 2/2016 fallada el ocho de agosto de dos mil dieciséis.

En relación con el delito de trata de personas, el Tribunal Pleno se ha pronunciado en las acciones de inconstitucionalidad 26/2012, fallada el veintiuno de mayo de dos mil trece; 54/2012, fallada el treinta y uno de octubre de dos mil trece; 12/2014, fallada el siete de julio de dos mil quince; 1/2014, fallada el tres de agosto de dos mil quince y, recientemente, 6/2015 y 48/2015, falladas el diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.

14. En la materia de trata de personas, el Tribunal Pleno ha realizado la respectiva declaratoria de invalidez con fundamento en el parámetro que deriva del inciso a), fracción XXI del artículo 73 de la Constitución General, relativo a la prohibición de establecer los tipos y sanciones en la materia, en las acciones de inconstitucionalidad 26/2012, 54/2012 y 12/2013. En cambio, en la acción de inconstitucionalidad 6/2015 invalidó los preceptos impugnados con base en el parámetro previsto en la ley general de la materia.

En materia de secuestro, el Tribunal Pleno ha realizado el estudio de constitucionalidad con fundamento en el parámetro que deriva del inciso a), fracción XXI del artículo 73 de la Constitución General, relativo a la prohibición de establecer los tipos y sanciones en la materia, en las acciones de inconstitucionalidad 54/2012, 56/2012 y 36/2012. En cambio, en las acciones 48/2015 y 2/2016, se remite al contenido de la ley general de la materia como fundamento de la declaratoria de invalidez. En las acciones de inconstitucionalidad 25/2011 y 1/2014, el Tribunal Pleno aplicó ambos parámetros al invalidar los preceptos impugnados.

15. Fallada el treinta y uno de octubre de dos mil trece, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M.. De igual forma en la acción de inconstitucionalidad 1/2014, fallada el tres de agosto de dos mil quince, se invalidó un precepto que calificaba como grave el delito de trata de personas, por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., pardo R., S.M., M.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente A.M..

Este voto se publicó el viernes 31 de enero de 2020 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.