Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 43552 |
| Fecha | 31 Enero 2020 |
| Fecha de publicación | 31 Enero 2020 |
| Número de resolución | 103/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 74, Enero de 2020, Tomo I, 322 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro A.G.O.M. en la acción de inconstitucionalidad 103/2016.
El veinticuatro de junio de dos mil diecinueve, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad señalada al rubro. La mayoría de los Ministros decidió que, contrario a los argumentos de la Comisión accionante, el artículo 94, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O.,(1) es constitucional por no violar el principio de progresividad que acompaña al deber de protección de los derechos humanos. En concreto, la mayoría determinó que la decisión por virtud de la cual el Constituyente Local incrementó el límite máximo de las penas privativas de libertad (de 40 a 50 años para delitos graves y concursos) supera satisfactoriamente el estándar aplicable en materia de progresividad, y que tampoco viola los principios de proporcionalidad de las penas y de reinserción social.
La mayoría consideró que la norma impugnada no representaba la disminución o retroceso en la salvaguarda de los derechos en juego, en esencia porque (a su juicio) no existe un derecho humano reconocido en la Constitución o en algún tratado internacional que establezca un límite en el quántum de la pena de prisión.
La ejecutoria alude al amplio margen de apreciación del legislador local para diseñar el rumbo de la política criminal y valida los motivos ofrecidos en su proceso legislativo: a saber, “las necesidades sociales” y el “incremento en el índice delictivo”.
Por otro lado, el Pleno consideró posible concluir, en abstracto, que la porción normativa impugnada no vulneraba los principios de proporcionalidad de la pena, reinserción social y “el nuevo sistema de justicia penal acusatorio y oral”; pues –según concluyó– para realizar ese estudio es necesario analizar la penalidad aplicable a un tipo penal específico dentro de parámetros mínimos y máximos. Al considerar que en el caso esto no era posible, el Pleno desestimó la pregunta sobre la posibilidad de aplicar un estándar de proporcionalidad de penas.
Pues bien, no comparto las consideraciones de la mayoría y tampoco el sentido del fallo. A mi juicio, el Pleno estaba en condiciones de declarar la invalidez de la norma porque sí resulta una medida regresiva; y, consecuentemente, tal condición exigía que el legislador justificara su imperiosa necesidad. A continuación desarrollo las razones que me llevan a esta conclusión. Primero explico por qué considero que la medida era regresiva y en segundo lugar por qué era necesario someterla a un control de escrutinio estricto.
Contrario a la premisa de la que, entiendo, implícitamente pende el fallo mayoritario, mi posición es que –tratándose de la evaluación abstracta de la validez del quántum máximo de una pena– el margen de apreciación a favor del Estado es amplio, pero definitivamente no ilimitado. En términos de los artículos 18 y 22 constitucionales, el Estado cuenta con la facultad para privar a una persona de su libertad como sanción por la comisión de un delito, siempre que la pena no sea desmedida en relación con el bien jurídico protegido y siempre que no impida su eventual reinserción social. Como la Primera Sala ha sostenido en múltiples ocasiones, se trata de límites constitucionales al poder punitivo del Estado: básicamente, el legislador, al tasar las penas, tiene prohibido actuar irracionalmente y olvidarse de que estos principios constriñen su actuar.
Esta es la posición de donde parto en este y todos los asuntos que ve la Primera Sala sobre proporcionalidad de penas. Sin embargo, ciertamente era necesario reconocer que las peculiaridades de la pregunta sometida a nuestra consideración en esta acción requerían algunas distinciones. Al fallar el caso no estábamos midiendo, como tradicionalmente se nos pide, la proporción entre un bien jurídico determinado y una pena. Obviamente debo coincidir con ese diagnóstico en la ejecutoria. En esta ocasión, la pregunta era si el incremento de la pena máxima –atrincherada en el ordenamiento Constitucional Local– constituía una regresión y, en su caso, si ella era incompatible con algunos de los derechos previstos por la Constitución Federal.
Como ya anotaba, al respecto la ejecutoria señala que no estamos ante una regresión porque “ni la Constitución Federal ni ningún tratado que reconozca derechos humanos del cual forme parte el Estado mexicano, establece un límite en el quántum de la pena de prisión, que sirva de parámetro.”
Me parece que en esta consideración se esconde un non sequitur. Del hecho de que la Constitución Federal (o los tratados internacionales sobre derechos humanos que forman parte de ella) no contemplen una regla que explícitamente prevea un número máximo de años de prisión, no se sigue que carezcamos de parámetro normativo, específicamente, de uno integrado por principios constitucionales. Más aún, no se sigue que estemos imposibilitados para generar criterios interpretativos sobre los mismos, perfectamente capaces de gobernar la cuestión.
Precisamente, los artículos 18 y 22 constitucionales contemplan principios que sirven para ello. Y, como reconoce nuestra doctrina, se distinguen de las reglas en que no se aplican a la manera de todo o nada; más bien, sus mandatos deben ser optimizados.
En otras palabras, el hecho de que no exista una regla constitucional explícita sobre el máximo de penalidad aplicable no es indicativo de que estamos ante una zona de obligada deferencia al legislador. Asumir que éste es un impedimento me parece ajeno a la forma en que el Tribunal Pleno normalmente diagnostica la necesidad de interpretar principios constitucionales.
Pues bien, al utilizar esas normas constitucionales como parámetro, logré la convicción de que la medida es regresiva, ya que básicamente reduce el alcance de los derechos ahí consagrados. Con ella, el Constituyente Local permitió intensificar una restricción al derecho humano a la libertad personal y, consecuentemente, acotar el alcance de la reinserción social –un concepto que necesariamente supone dejar la posibilidad de que una persona eventualmente regenere lazos con su sociedad en libertad–. 50 años de penalidad máxima es una medida que requiere ser evaluada con cierta sospecha bajo este paradigma, pues objetivamente dificulta de manera significativa las posibilidades de cualquier persona (hasta las del imputable más joven) para reinsertarse en la sociedad.
Leo la estructura del artículo impugnado como algo que pretende ser una garantía en favor del individuo. No por nada está en la Constitución Local misma; nació para limitar los impulsos del legislador ordinario. Desde la teoría constitucional, tiene sentido reconstruir la intención de la medida original –el tope de 40 años de prisión– como una forma de autocontención de las mayorías, esto es, una promesa de protección reforzada hacia el futuro. Se podría entender que, en ese primer momento constitucional, el Constituyente Local decidió garantizar un derecho y/o limitar a las Legislaturas del futuro para que contuvieran el impulso de incrementar irracionalmente una pena.
La Constitución Federal nos permite entender la teleología del límite original (de 40 años) como algo que pretendía servir de garantía contra incrementos de penalidades por razones adversas a los fines constitucionales de la pena que prevé el artículo 18 constitucional;(2) por ejemplo, contra incrementos que buscan enviar un mensaje de compensación a la población por la falta de políticas públicas dirigidas a evitar la comisión de delitos.
Sin embargo, al haber elevado ese tope en 10 años, el mismo Poder Constituyente Local renunció a esa promesa y, con ello, efectivamente redujo los derechos de las personas condenadas a partir de su vigencia.
Creo que a partir de estas razones se desprende que la norma impugnada debe ser clasificada como una medida regresiva. Sin embargo, de esa caracterización no se sigue necesariamente su inconstitucionalidad.
Ese es el criterio del Tribunal Pleno y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tal como la sentencia reconoce. Entonces, para contestar esa otra pregunta, se debe correr algún estándar que nos permita identificar cuándo estamos ante medidas regresivas válidas y cuando no. Al respecto, me parece aplicable un estándar de escrutinio alto, que básicamente permita identificar si la medida legislativa está cuidadosamente confeccionada para proteger una necesidad imperiosa.
Aquí reitero lo que expresé en el voto de minoría que elaboré con el M.J.R.C.D. en la contradicción de tesis 248/2014:(3)
La progresividad entraña que una vez alcanzado determinado nivel de protección a prerrogativas fundamentales, la amplia libertad de configuración que tiene el legislador para establecer requisitos que puedan afectar derechos sustantivos reconocidos a las personas se torna restringida, a menos que haya razones que de manera justificada permitan retroceder en la tutela de esos derechos.
Este principio debe observarse en las leyes, políticas públicas, decisiones judiciales y, en general, en toda conducta estatal que afecte derechos, pues todo retroceso en la protección a derechos humanos, es inconstitucional; y, solamente, de manera excepcional, se puede justificar por la autoridad, siempre que se demuestre que existen imperiosas razones que vuelven necesario un paso regresivo.
Aplicar este nivel de escrutinio estricto me lleva a la conclusión de que la norma sí es inconstitucional. Considero que el proceso de creación legislativa no revela que la política pública venga acompañada de una justificación técnica viable que sostenga por qué el incremento en la penalidad disminuye el índice delictivo. Su pretendida finalidad (y la que el engrose parece suscribir implícitamente) es incrementar el grado de tutela de los derechos humanos de las víctimas, disminuir el crimen, mejorar la seguridad de la sociedad.
Sin embargo, estas alusiones son todo menos cuidadosas. Aumentar el número máximo de años de prisión no necesariamente significa mayor protección para las víctimas. Tampoco se incorpora información empírica que permita comprobar que el legislador procuró confeccionar la norma de manera cuidadosa y en el ámbito de lo estrictamente necesario para proteger todos esos valores sociales aludidos. No se demuestra (como creo que es deber del legislador) una relación lógica entre un fin y el instrumento.
El constituyente local no demostró haber modificado su Constitución con base en datos o análisis que demostraran cómo es que, instrumentalmente, esa política pública prometía ser efectiva. En todo el proceso de reforma no se observa un intento de documentación sobre su viabilidad y un mínimo de discusión sobre su potencial de éxito. El constituyente local sólo aludió a “su compromiso” con la sociedad michoacana para combatir la violencia contra las mujeres y otros delitos graves. Esa laxitud y vaguedad en las razones que motivan una medida regresiva de derecho humanos es la que, precisamente, me lleva a considerar que no está confeccionada con cuidado. El Constituyente Local no dio al Pleno condiciones para reconstruir sus razones legislativas, y éstas eran imprescindibles.
Desde cierta perspectiva se nos podría argumentar que la norma busca generar desincentivos para la comisión de delitos en el futuro y, por tanto, que ella se conecta racionalmente con ese fin. Sin embargo, por la importancia de los principios en juego, me parece que la regresión sí requería que el legislador demostrara algo más.
Esta argumentación olvida que, por virtud del derecho a la dignidad humana, ninguna persona puede ser tratada como fin. Es decir, las personas sentenciadas no pueden ser utilizadas como instrumento de disuasión de las conductas punitivas. Insisto, en términos constitucionales, la pena se justifica en la medida en que corresponda con el bien jurídico tutelado y en la medida en que permita la eventual reinserción de la persona.
De este modo, me parece, el congreso local no podía ser omiso en tomar en cuenta que esos eran los principios comprometidos. No podía solamente aludir al incremento en la inseguridad o la importancia de la protección de las víctimas. Esos intereses ciertamente son importantes, pero había que ponderarlos con el sacrificio que pedía del principio de reinserción social. Tenía que ofrecer una justificación que demostrara la estricta necesidad de la regresión.
Me parece que la sentencia de la mayoría implícitamente asume que la protección de los derechos de las víctimas justifica por sí misma cualquier incremento en los límites máximos de las penas. Pero esta posición obliga a formular la siguiente pregunta: ¿acaso no importa la intensidad con la que esa protección afecta los derechos del sentenciado? de ser el caso ¿en qué punto de ese balance empiezan éstos a pesar genuinamente?
A mi consideración, la lógica de la ejecutoria no les otorga ninguna relevancia genuina. En el párrafo 90 de la sentencia valida las razones del legislador de un modo que, respetuosamente, me parece bastante laxo, pues literalmente señala:
Esto, sin perder de vista que atento a la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Gobernador del Estado de Michoacán de O., así como del dictamen respectivo de la Legislatura Local, se tiene que la medida de incrementar hasta en cincuenta años la pena de prisión para los delitos del fuero común en esa entidad federativa, obedeció a fines de política criminal, como son la prevención general, respecto de los cuales las legislaturas de las entidades federativas cuentan con amplia libertad para diseñar el rumbo de esa política criminal, de conformidad con las necesidades sociales existentes en ese momento, como fue el alto incremento delictivo en el Estado de Michoacán respecto de delitos de mayor entidad relacionados con el bien jurídico que tutelan, dentro de los cuales se mencionó el feminicidio, con lo cual se justificó el incremento del plazo máximo de las penas privativas de libertad, que también podrá contemplarse como máxima para aquellos delitos calificados como graves por la ley y, también, en el caso de los concursos.
A mi entender, tener esto como un válido intento de justificación permitiría cualquier aumento de penas sin límite alguno. En suma, para que el aumento en el máximo de penalidad aplicable estuviere justificado en este caso (o sea, para que la medida regresiva estuviere constitucionalmente justificada) se necesitaba que el legislador proporcionara motivación superior a la ordinaria. En la materia, esta exigencia se traduciría en motivar una reforma constitucional de manera pública y transparente, pero, sobre todo, con apoyo en datos cuantitativos racionalmente hilados a una política pública específica que, por ejemplo, permitiera proyectar la desaceleración del aumento en la incidencia delictiva.
Como he explicado, me parece que este caso tenía ciertas particularidades que justificaban pedir del legislador un tanto más de lo que normalmente le pedimos cada que se nos formula una pregunta sobre el 22 constitucional. La deferencia con la que normalmente nos aproximamos a los temas de proporcionalidad de la pena se ve acotada por el hecho de estar frente a una medida regresiva, atrincherada en la constitución local misma. De acuerdo con la lógica expresada, simplemente no constate razones imperiosas que justificaran la regresividad.
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1. “Artículo 94. En el curso de los procesos penales no se emplearán con los acusados promesas, amenazas o violencias.
“Las penas privativas de la libertad no podrán en ningún caso exceder de cincuenta años. Esta sanción podrá contemplarse como máxima para delitos calificados como graves por la ley y, también, en el caso de los concursos.”
2. Esta consideración, por supuesto, no debe entenderse en el sentido de que supone algún juicio de valor sobre la validez constitucional de esta otra medida de 40 años. La idea es simplemente racionalizar el actuar del constituyente local y partir de un estado determinado en el avance que debe suponer la protección de los derechos humanos; para así juzgar la norma que sí fue materia de impugnación en esta acción de inconstitucionalidad y advertir sus características de regresividad.
3. Resuelto por el Pleno el trece de noviembre de dos mil catorce.
Este voto se publicó el viernes 31 de enero de 2020 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.