Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 43559 |
| Fecha | 07 Febrero 2020 |
| Fecha de publicación | 07 Febrero 2020 |
| Número de resolución | 73/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 75, Febrero de 2020, Tomo I, 213 |
| Emisor | Pleno |
Voto que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 73/2016, promovida por la Defensoría de los Derechos Humanos de Querétaro.
En sesión del seis de agosto de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 73/2016 en la que la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Querétaro planteó entre otras cosas, la inconstitucionalidad de la derogación del artículo 131, fracciones II y VII, de la Ley de Derechos Humanos de Querétaro1 por considerar que el Poder Legislativo carecía de competencia para legislar sobre la responsabilidad administrativa del presidente de la Defensoría.
El proyecto inicialmente proponía declarar la inconstitucionalidad de dicha derogación. Sin embargo, no se alcanzó la mayoría calificada, por lo que se desestimó la acción en ese punto. En este voto explicaré las razones por las que voté por la invalidez y por las que estimo que no se debió haber desestimado la acción.
Razones del voto
Como adelanté en el párrafo anterior, en mi opinión, la derogación de las fracciones II y VII del artículo 131 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro era inválida, ya que se trata de una reforma a un régimen de remoción inconstitucional. Así, estimo que se debió haber invalidado por extensión todo el título sexto que regula dicho procedimiento.
El procedimiento de destitución del titular de la Defensoría está desarrollado en los artículos 122 a 130 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro y las causales de destitución se encuentran en el artículo 131 de la misma ley. Dicho proceso es el siguiente: 1) La petición de remoción la puede solicitar cualquier ciudadano al Congreso Local, sin ser vinculante para los legisladores;2 2) se cita al presidente de la Defensoría para que ejerza su derecho de audiencia;3 3) se abre un periodo para el ofrecimiento y desahogo probatorio y se formulan alegatos;4 4) la mesa directiva dictamina respecto a la responsabilidad del presidente de la Defensoría;5 5) el Pleno de la Legislatura discute y vota el dictamen, requiriéndose el voto de las dos terceras partes para que proceda la remoción.6
Así, tal como sostuve en la discusión de la acción de inconstitucionalidad 101/2015,7 dicho procedimiento viola la autonomía e independencia con que debe contar la Defensoría Local de Derechos Humanos, en términos del artículo 102, apartado B, constitucional, el cual prevé que las Constituciones de las entidades federativas establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos. Se trata de un procedimiento de remoción por causas que no encajan ni en el ámbito de la responsabilidad administrativa ni tampoco en el ámbito de la responsabilidad política, sino que se prevé un procedimiento especial por "causas graves", que no responde a ninguno de los tipos de responsabilidad que la Constitución prevé.
En primer lugar, el artículo 38, fracción I, de la Constitución Política de Estado Libre y Soberano de Querétaro excluye al presidente de la Defensoría del Juicio Político8 y además, suponiendo que se hubiera querido regular un tipo de juicio político, debe destacarse que la Ley de Juicio Político del Estado de Querétaro tiene más garantías y las causales ahí previstas son menos vagas y más graves que las establecidas en esta ley.9 Además, en la Ley de Juicio Político del Estado de Querétaro se separan las funciones de acusación y enjuiciamiento, ya que el Congreso Local funge como órgano de acusación y el Tribunal Superior de Justicia del Estado como jurado de sentencia.10 En cambio, en la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro, el Congreso Local sustancia la acusación y después resuelve en Pleno del mismo Congreso.11 Entonces, en tanto un solo poder decide sobre la responsabilidad política del presidente de la Defensoría, se trata de un proceso menos protector y más propenso a arbitrariedades.
Ahora, tampoco podría interpretarse que los artículos impugnados regulan causales de responsabilidad administrativa. De acuerdo al artículo 108 de la Constitución General y el artículo 9 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas,12 los Congresos Locales no pueden ser autoridades competentes para imponer sanciones por responsabilidad administrativa. Entonces, asumir esa interpretación nos llevaría a declarar igualmente la inconstitucionalidad de todo el sistema.
Así, en mi opinión, estamos ante un proceso ad hoc de remoción del presidente de la Defensoría, lo cual es violatorio de la autonomía de dicho órgano de protección de derechos. La autonomía prevista en el artículo 102, apartado B, de la Constitución General debe implicar que, cuando menos, los órganos de derechos humanos gocen de las mismas salvaguardas institucionales que el resto de los poderes, salvo que haya una justificación constitucional que amerite darle un tratamiento distinto.
En el caso, no hay ninguna razón que justifique que el presidente de la Defensoría pueda ser removido por la Legislatura Estatal fuera de los procedimientos de responsabilidad política o administrativa. Por el contrario, las funciones de investigación y protección de derechos fundamentales hacen que la Defensoría entre constantemente en tensión con otros poderes, lo que requiere de una protección robusta.
Adicionalmente, es preciso señalar que en la acción de inconstitucionalidad 63/2009,13 en la que se resolvió la inconstitucionalidad de la figura de la revocación de mandato, el Tribunal Pleno sostuvo que no se pueden establecer más causas de responsabilidad a los servidores públicos que las previstas expresamente en la Constitución General esto es: la administrativa, penal, política y civil. Ahora, si bien yo no compartí la conclusión a la que llegó la mayoría en ese asunto, no fue porque no coincidiera en esa afirmación, sino porque pienso que la revocación de mandato es un mecanismo de democracia participativa y no un medio adicional de responsabilidad. En el caso, en cambio, se trata de un mecanismo de remoción sujeto a causales distintas a las de los regímenes de responsabilidades, a través del cual el Congreso Local puede determinar si el presidente de la Defensoría conserva o no su nombramiento.
Por último, no pasa desapercibido que, en el caso, se impugna la derogación de dos fracciones; esto es, no se impugna contenido normativo alguno. Sin embargo, en la medida en que dicha derogación se refiere a la regulación de un régimen de remoción inconstitucional, considero que debía declararse la invalidez de dicho acto legislativo, haciendo extensiva la invalidez a la totalidad del procedimiento de remoción establecido en el título sexto de la ley impugnada.
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1. Texto del artículo vigente antes de la derogación de la Ley de Derechos Humanos de Querétaro:
"Artículo 131. La remoción del presidente de la Defensoría de los Derechos Humanos de Querétaro, procederá cuando éste incurra en una o más causas graves:
Para efectos de esta ley, se consideran causas graves las siguientes: ...
"II. La negativa injustificada a iniciar procedimiento de queja de algún ciudadano ante una notoria violación de Derechos Humanos; ...
"VII. La ausencia laboral por más de tres días sin autorización de la Legislatura; ..."
2. Artículo 123 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro.
3. Artículo 124 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro.
4. Artículo 125 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro.
Artículo 126 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro.
Artículo 128 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro.
5. Artículo 129 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro.
6. Artículos 20 y 122 de la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Querétaro.
7. Resuelta por unanimidad de votos en sesión de Pleno de doce de marzo de dos mil diecinueve, bajo la ponencia del M.G.O.M..
8. "Artículo 38. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:
"I. Se impondrán, mediante juicio político, cuando los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Podrán ser sujetos a juicio político, los Magistrados de los Tribunales del Estado, los Jueces del Poder Judicial, los secretarios, sub-secretarios, oficial mayor y directores de la administración pública estatal, el fiscal general del Estado y los Ministerios Públicos; el Auditor Superior del Estado, los Comisionados integrantes de la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Querétaro, los miembros de los Ayuntamientos y los directores G. o sus equivalentes en las entidades paraestatales y paramunicipales; ..."
9. Artículo 4 de la Ley de Juicio Político del Estado de Querétaro.
10. Artículo 7 de la Ley de Juicio Político del Estado de Querétaro.
11. Artículo 129 de la Ley de Derechos Humanos de Querétaro.
12. "Artículo 9. En el ámbito de su competencia, serán autoridades facultadas para aplicar la presente ley: I. Las secretarías;
"II. los órganos internos de control;
"III. La Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas;
"IV. Los tribunales;
"V. Tratándose de las responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos de los poderes judiciales, serán competentes para investigar e imponer las sanciones que correspondan, la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal, conforme al régimen establecido en los artículos 94 y 109 de la Constitución y en su reglamentación interna correspondiente; y los Poderes Judiciales de los Estados y el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México, así como sus Consejos de la Judicatura respectivos, de acuerdo a lo previsto en los artículos 116 y 122 de la Constitución, así como sus Constituciones Locales y reglamentaciones orgánicas correspondientes. Lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones de la Auditoría Superior y de las entidades de fiscalización de las entidades federativas, en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos, y
"VI. Las unidades de responsabilidades de las empresas productivas del Estado, de conformidad con las leyes que las regulan. Para tal efecto, contarán exclusivamente con las siguientes atribuciones:
"a) Las que esta ley prevé para las autoridades investigadoras y sustanciadoras;
"b) Las necesarias para imponer sanciones por faltas administrativas no graves, y
"c) Las relacionadas con la plataforma digital nacional, en los términos previstos en esta ley."
13. Resuelta por unanimidad en sesión de Pleno de primero de diciembre de dos mil nueve, bajo la ponencia del M.A.A..
Este voto se publicó el viernes 07 de febrero de 2020 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.