Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Número de registro | 43560 |
| Fecha | 07 Febrero 2020 |
| Fecha de publicación | 07 Febrero 2020 |
| Número de resolución | 73/2016 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 75, Febrero de 2020, Tomo I, 217 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.L.M.A.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 73/2016.
En sesión celebrada el seis de agosto de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, determinó reconocer que la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. tiene legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad en contra de normas locales, por la vulneración de competencias de la Defensoría y del Congreso de la Unión, y analizó la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..
Al respecto, me permito emitir este voto concurrente para expresar las razones por las que voté a favor de reconocer legitimación a la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. en este caso y, además, los motivos por los que consideré que la derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos –en el que se preveía la facultad de la Defensoría Local de generar la interpretación de normas locales, para referir si violaban o no algún derecho humano– debía declararse inconstitucional.
a) Legitimación de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q..
En la sentencia se reconoció la legitimación del presidente de la Defensoría Local para promover la acción de inconstitucionalidad, pues los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas cuentan con facultades para promover este tipo de medios de control constitucional en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales, como en el caso lo es la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..
De esta manera, se sostuvo que el presidente de la Defensoría cuenta con legitimación para impugnar normas locales por la supuesta vulneración, entre otros, del artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución Federal, y por la vulneración de las competencias y atribuciones del órgano local.
Al respecto, coincido en que la Defensoría tiene legitimación para cuestionar una norma local por violaciones a las competencias del Congreso de la Unión y a las suyas propias.
En efecto, la Defensoría hace valer conceptos de invalidez por la supuesta violación de competencias legislativas del Congreso de la Unión. En concreto, combate la inconstitucionalidad de la derogación de las fracciones II y VII del artículo 131, en las que se establecían dos causas de remoción del presidente de la Defensoría. En este sentido, la parte promovente estimó que la Legislatura Local invadió la esfera competencial del Congreso de la Unión.
Al respecto, conforme a lo previsto en el artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional,1 los órganos de protección de los derechos humanos pueden promover acción de inconstitucionalidad en contra de normas locales que vulneren los derechos humanos.
En este sentido, siguiendo los precedentes del Pleno,2 este precepto constitucional no contiene alguna distinción que impida al promovente hacer valer la inconstitucionalidad a partir de vicios competenciales, por lo que coincido en que la Defensoría tiene legitimación para promover esta acción en contra de normas locales por la vulneración de esferas competenciales.
Asimismo, de la lectura de la demanda se puede apreciar que la Defensoría hace valer conceptos de invalidez relacionados con su organización interna, los cuales, como se sostiene en la sentencia, son susceptibles de impactar en los derechos humanos de las personas, de ahí que pueden ser hechos valer por la Defensoría.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 102, apartado B, párrafos primero y quinto, de la Constitución Federal, las entidades federativas contarán con un organismo de protección de los derechos humanos, que deberá gozar de autonomía de gestión.3 En este sentido, la protección de la autonomía del órgano puede tener un impacto en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales, de ahí que considero que el presidente de la Defensoría queretana sí tiene legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad.
Incluso, al resolver la acción de inconstitucionalidad 30/2016 y su acumulada, voté a favor de desestimar esta causal de improcedencia, pues ha sido mi convicción que para tener por actualizada la legitimación activa, basta con la expresión de los conceptos de invalidez en los que se expongan violaciones a la N.F., para que se esté en aptitud de considerar que se materializa el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105.4
b) Derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..
Por otra parte, en el proyecto que se sometió a consideración del Tribunal Pleno, se proponía declarar la invalidez de la derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.,5 en el que se preveía la facultad de la Defensoría de los Derechos Humanos de generar, a partir de la petición de un ciudadano, interpretaciones respecto de porciones normativas previstas en el ordenamiento jurídico de dicha entidad federativa, en torno a si violaban o no algún derecho humano.
En este sentido, se sostenía que aun y cuando las opiniones generadas no contaban con fuerza normativa vinculante, podían constituirse como una directriz, comunicación o recomendación para efectos meramente consultivos por parte de las propias autoridades locales, brindando una visión sobre la interpretación del ordenamiento jurídico de esa entidad, lo que coadyuvaría en la interpretación de los derechos humanos.
De este modo, se refería que la derogación de la norma implicaba un menoscabo del nivel de protección alcanzado, pues limitaba la posibilidad de ejercitar el instrumento por el cual podían obtener opinión sobre la congruencia de la interpretación de disposiciones jurídicas locales frente a los derechos humanos, con lo que se transgredía el principio de progresividad en su vertiente de no regresividad.
Sin embargo, como se destaca en la sentencia, en este apartado únicamente se obtuvo una votación de siete votos a favor de la invalidez, por lo que, de conformidad con lo previsto en los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal y 72, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, se desestimó la acción de inconstitucionalidad en este tema.
Por ese motivo, me permito expresar que voté a favor de la propuesta de declarar la invalidez de la derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., en el que se preveía la facultad de la Defensoría de los Derechos Humanos de generar, a partir de la petición de un ciudadano, interpretaciones respecto de porciones normativas previstas en el ordenamiento jurídico de dicha entidad federativa, en torno a si violaban o no algún derecho humano.
Al respecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1o. constitucional,6 los derechos humanos deben interpretarse de acuerdo con el principio de progresividad.
Esta Suprema Corte ha sostenido que el principio de progresividad de los derechos humanos tiene dos facetas: una positiva, consistente en la obligación del Estado de ampliar el alcance y tutela de los derechos humanos; y otra negativa, relativa a la prohibición de regresividad. Esto es, el legislador tiene prohibido, en principio, emitir normas que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y tutela que en un primer momento ya se reconocía a los derechos humanos.7
Así, el principio de progresividad y su prohibición de regresividad no son absolutos, pues pueden existir circunstancias que justifiquen una regresión en cuanto al alcance y tutela de un derecho humano. Sin embargo, cuando exista un límite o regresión, este Alto Tribunal debe analizar el caso bajo un escrutinio estricto, de manera que debe exigirse a la autoridad legislativa (o la que hubiere emitido el acto) justificar plenamente su decisión.8
En este sentido, para analizar si una medida respeta el principio de progresividad, debe comprobarse que la disminución tenga como fin incrementar la protección de un derecho humano, y generar un equilibrio razonable entre los derechos humanos en juego.9
Al respecto, el artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q. –que fue derogado– establecía una facultad a cargo de la Defensoría dirigida a fortalecer el sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos en Q..
Las opiniones interpretativas que se generaban a partir de esta facultad, aun y cuando no contaban con fuerza normativa vinculante, podían constituirse como una directriz o comunicación que, en conjunto con el resto de atribuciones de la Defensoría, permitían fortalecer el sistema de protección de los derechos humanos, fijando un posicionamiento que, a través de la fuerza moral de la institución de defensa de los derechos humanos, establecían pautas hermenéuticas sobre el alcance de los derechos humanos.
De esta manera, sin que desconozca que el Congreso queretano cuenta con un amplio margen de configuración legislativa para establecer las atribuciones del organismo de protección de los derechos humanos en la entidad federativa, lo cierto es que, para modular, como es el caso, el ámbito de protección de los derechos en el Estado de Q., debía justificar –y demostrar plenamente– que la medida legislativa tiene un fin de protección de derechos que es superior al límite establecido.
Por tanto, si en este caso el legislador queretano no demostró durante el procedimiento legislativo –y tampoco se aprecia de la mera lectura de la norma– que la derogación de la norma obedece a un bien superior, es evidente que no se actualiza alguna causa que exima la aplicación del principio de progresividad y no regresividad de los derechos.
En consecuencia, desde mi perspectiva, debía invalidarse el decreto derogatorio en este tema.
Así, con base en lo anterior, me permito expresar las razones por las que voté a favor de reconocer legitimación a la Defensoría Queretana en esta acción de inconstitucionalidad, y por las que consideré que debía declararse la invalidez del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..
______________
1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
"...
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
"...
"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;..."
2. Por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 110/2014, resuelta por el Pleno el 5 de junio de 2018, por unanimidad de 10 votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H. (ponente), M.M.I., L.P., P.D. y A.M., en la que se reconoció legitimación a la CNDH para promover la acción en contra de normas penales, por considerarse que el Congreso Local no tenía competencia para legislar en materia de medidas cautelares.
Asimismo, la acción de inconstitucionalidad 101/2015 y sus acumuladas 102/2015 y 105/2015, resuelta el 12 de marzo de 2019, por mayoría de 8 votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., P.R., P.H., P.D., Z.L. de L. y A.M., a favor de reconocer la legitimación de la CNDH y los organismos de protección de derechos humanos, para promover acciones de inconstitucionalidad, incluso, por violaciones competenciales y de naturaleza organizacional de las comisiones, así como para impugnar el procedimiento legislativo. En contra los Ministros Medina Mora y L.P..
3. "Artículo 102.
...
"B. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
"...
"El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.
"Las Constituciones de las entidades federativas establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos. ..."
4. Acción de inconstitucionalidad 30/2016 y su acumulada 31/2016, resuelta por el Pleno el 17 de noviembre de 2016, por unanimidad de 11 votos en cuanto al estudio de legitimación.
5. El texto anterior a la reforma de 22 de julio de 2016 por la que se derogaron las fracciones II y VII, es el siguiente:
"Artículo 5 La defensoría, a petición ciudadana, podrá emitir interpretaciones sobre disposiciones legales que presumiblemente violenten disposiciones en materia de Derechos Humanos, mismas que sólo tendrán efectos de opinión del organismo, las cuales no serán vinculatorias."
6. "Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
"...
"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. ..."
7. Tesis de título y subtítulo: "PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS.". Registro digital: 2015305. [J], Décima Época, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 47, Tomo I, octubre de 2017, página 189, 1a./J. 85/2017 (10a.).
8. Jurisprudencia de título y subtítulo: "PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. LA PROHIBICIÓN QUE TIENEN LAS AUTORIDADES DEL ESTADO MEXICANO DE ADOPTAR MEDIDAS REGRESIVAS NO ES ABSOLUTA, PUES EXCEPCIONALMENTE ÉSTAS SON ADMISIBLES SI SE JUSTIFICAN PLENAMENTE.". Registro digital: 2015304. [J]; Décima Época, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 47, Tomo I, octubre de 2017, página 188, 1a./J. 87/2017 (10a.).
9. Jurisprudencia de título y subtítulo: "PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN DERECHO HUMANO DERIVA EN LA VIOLACIÓN DE AQUEL PRINCIPIO.". Registro digital: 2014218. [J]; Décima Época, Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 42, Tomo I, mayo de 2017, página 634, 2a./J. 41/2017 (10a.).
Este voto se publicó el viernes 07 de febrero de 2020 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.