Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular que formula el Ministro J.L.P. en la controversia constitucional 81/2017.

En sesión de dieciocho de junio de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la presente controversia constitucional promovida por el Tribunal Superior de Justicia del entonces Distrito Federal, que impugnó diversos artículos de la Constitución de la Ciudad de México relativos al Consejo de la Judicatura y el funcionamiento del Tribunal Superior de Justicia capitalinos. Entre otros, se impugnaron los artículos 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano", y el segundo párrafo, relacionado con la prohibición dispuesta al presidente del Tribunal Superior de Justicia local para presidir de igual manera el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México, y el artículo 37, numeral 3, inciso a), respecto de la facultad del Consejo Judicial Ciudadano para nombrar a todos los consejeros de la Judicatura de la Ciudad de México.(1)

El Pleno, por mayoría calificada de ocho votos, declaró la inconstitucionalidad de los artículos mencionados al considerar que tales disposiciones violaban la autonomía e independencia judicial y la división de poderes. Disiento de la conclusión del Pleno de la Suprema Corte por las razones que a continuación expongo.

1)Atribución del Consejo Judicial Ciudadano para designar a los consejeros de la Judicatura Local

El Tribunal Pleno debía determinar si los artículos 35, apartado E, numeral 2, primer párrafo, en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano", y 37, numeral 3, inciso a), vulneran la independencia del Poder Judicial al atribuirle al Consejo Judicial Ciudadano la facultad de designar a los consejeros de la Judicatura local.

Considero que, aún existiendo un vínculo entre el Congreso de la Ciudad y el Consejo Judicial Ciudadano, no asiste la razón al actor, pues este mecanismo de nombramiento no supone en sí mismo una subordinación, injerencia indebida o sometimiento del Poder Judicial de la Ciudad al Poder Legislativo local, por las razones que expongo a continuación.

Primero, los miembros de este Consejo no son representantes de la mayoría parlamentaria que los nombró, porque no "hacen las veces" de los parlamentarios.(2) En esta línea de razonamiento, el mecanismo en estudio consiste en un sistema de designación y no de representación.(3) Por lo mismo, los miembros del Consejo Judicial Ciudadano carecen de un mandato por parte del Poder Legislativo de la ciudad y, por tanto, no están limitados o constreñidos de algún modo sobre el sentido de su labor al conformar al Consejo de la Judicatura. Esto se corrobora con que no tienen que dar explicaciones al Poder Legislativo sobre el sentido de su voto ni éste puede vetar su decisión una vez hecha. Si bien el diseño del artículo 37 de la Constitución de la ciudad establece una participación del Legislativo Local, ésta se ve limitada a nombrar al Consejo Judicial Ciudadano, que una vez nombrado, pierde todo vínculo con el Congreso capitalino.

Segundo, el mecanismo de nombramiento es constitucional porque el diseño que la norma impugnada establece es coherente con los controles (pesos y contrapesos)(4) que pueden legítimamente ejercer los poderes de cada entidad federativa de manera mutua.(5) Así, el Constituyente capitalino decidió que el Congreso no intervenga directamente en la designación de los consejeros de la Judicatura sino que integre un Consejo Judicial Ciudadano que a su vez nombrará a las o los integrantes del Consejo de la Judicatura que, derivado de nuestra sentencia en la acción de inconstitucionalidad 15/2017, y acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, fallada el seis de septiembre de dos mil dieciocho, deben ser en su mayoría extraídos del Poder Judicial de la Ciudad de México.

Tercero, de la misma manera que la designación del Consejo Judicial Ciudadano por parte del Legislativo de la Ciudad de México no constituye una relación de representación entre ambas instancias, así también la designación del Consejo de la Judicatura por el Consejo Judicial Ciudadano no implica una relación de subordinación. El Consejo Judicial termina su encargo cuando nombra a los consejeros de la Judicatura, por lo que una supuesta subordinación se torna imposible cuando una de las partes de la relación ha dejado de existir. Por estas razones es que el diseño que establece la Constitución capitalina para la integración de su Consejo de la Judicatura no supone una intromisión, dependencia o subordinación del Poder Judicial al Poder Legislativo de la Ciudad de México.

Como no hay una cadena de representación entre el Legislativo de la ciudad y el Consejo Judicial Ciudadano, ni entre este órgano y el Consejo de la Judicatura, no existe una injerencia, dependencia o subordinación del Congreso capitalino a su Poder Judicial, garantizándose una mayoría de consejeros extraídos directamente del mismo Poder Judicial, como resolvimos en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, se garantiza su independencia y autonomía. Esta conclusión es coherente con nuestros criterios establecidos en la controversia constitucional 32/2007 y las jurisprudencias P./J. 112/2009(6) y P./J. 113/2009(7) de ella derivadas.

Finalmente, al no existir vinculación entre el Congreso de la Ciudad de México y el Consejo de la Judicatura Local, tampoco se vulnera la división de poderes cuando el Poder Legislativo capitalino designa a los y las Magistrados de la ciudad de entre las ternas que presente el Consejo de la Judicatura.(8) No obstante, en las controversias constitucionales 88/2008 y 66/2009 el Pleno de la Suprema Corte se ha pronunciado ya sobre la validez del nombramiento directo de los Magistrados Locales por las Legislaturas de la entidad federativa respectiva, sin ni siquiera ternas u otro modo de propuesta de candidatos. En esas ocasiones la Corte determinó que es coherente con la división de poderes y la independencia judicial que los nombramientos de Magistrados los realice el Congreso Local por sí solo, mientras preceda al nombramiento una convocatoria pública y los candidatos demuestren eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia.

El nombramiento de los consejeros de la Judicatura capitalinos por un Consejo Judicial Ciudadano tampoco supone en mi opinión que la función judicial quede a cargo de ciudadanos que no están sujetos al régimen de responsabilidades de los servidores públicos. El Consejo Judicial Ciudadano es un mecanismo de integración del Consejo de la Judicatura que termina sus funciones cuando concluye su encargo. Por ello, considero que no asistía la razón al Tribunal Superior de Justicia cuando argumenta que dicho Consejo Judicial implica dejar las funciones jurisdiccionales a cargo de la ciudadanía.

Las funciones propiamente jurisdiccionales siguen a cargo de los Magistrados y Jueces de la Ciudad de México, mientras que la administración del Poder Judicial Local está a cargo del Consejo de la Judicatura. Al tratarse el Consejo Judicial Ciudadano de un mecanismo para el solo nombramiento de los consejeros de la Judicatura y cesar en sus funciones cuando cumple este encargo, el Consejo Judicial Ciudadano carece de funciones adicionales a los nombramientos que emite, esto es, no tiene atribuciones disciplinarias, de combate a la corrupción o bien, de funciones sustantivas para administrar justicia.

Por otra parte, no coincidí con el razonamiento del tribunal promovente en el sentido de que el Consejo Judicial Ciudadano es inconstitucional por ser parte del Poder Judicial de la ciudad y no estar previsto de manera expresa en el artículo 122, apartado A, fracción IV, de la Constitución Federal. Este artículo refiere que el Poder Judicial Local se compone del Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Judicatura y de los juzgados y tribunales que establezca la Constitución de la Ciudad de México; no se incluye la figura de un Consejo Judicial. Sin embargo, tal mención no es necesaria pues el Consejo Judicial es un mecanismo coyuntural de integración del Consejo de la Judicatura Local y, como tal, no forma parte del Poder Judicial capitalino.

Considerando que la mayoría de los consejeros de la Judicatura deben ser extraídos directamente del Poder Judicial de la Ciudad de México, al que el Consejo de la Judicatura administrará,(9) la existencia del Consejo Judicial Ciudadano para nombrar a los consejeros no implicaba por sí mismo una vulneración de la independencia y autonomía judiciales, como he razonado ya. El establecimiento de esta figura tampoco contravenía algún precepto de la Constitución Federal. Por ello, el Consejo Judicial caía, en mi concepto, dentro de la libertad configurativa de la Ciudad de México para establecer su régimen interior y su organización política y administrativa.

Por todas estas razones es que concluyo que el establecimiento de un Consejo Judicial Ciudadano para el nombramiento de los consejeros de la Judicatura capitalinos no vulneraba la independencia y autonomía judiciales, ni tampoco representaba una injerencia, dependencia o subordinación del Poder Judicial Local al Congreso de la Ciudad de México. Por ello voté a favor de la constitucionalidad de los preceptos impugnados.

2) Prohibición de que el presidente del Tribunal Superior de Justicia Local lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México

El Tribunal Pleno debía resolver si el artículo 35, apartado E, numeral 2, párrafo segundo, de la Constitución de la Ciudad de México vulneraba la autonomía judicial al prohibir que el presidente del Tribunal Superior de Justicia lo sea también del Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México. El proyecto que presenté al Pleno proponía reconocer su validez.

En mi concepto, la limitación que ordenaba el precepto impugnado era coherente con la independencia y autonomía judicial. Parto de la premisa de que el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México tendrá una mayoría de miembros provenientes directamente del Poder Judicial local, como resolvimos en la sentencia de acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas. En vista de lo anterior, cualquier decisión que tome el Consejo –incluida la del nombramiento de su presidente– será tomada al menos por una mayoría de votos de los miembros de carrera judicial,(10) y será por tanto respetuosa de la independencia judicial en términos de nuestros precedentes.(11) Por tanto, considero que los argumentos del Tribunal Superior de Justicia capitalino son incorrectos al suponer que la limitación para que su presidente no encabece el Consejo de la Judicatura supone por sí sola una vulneración de la autonomía e independencia del Poder Judicial de la ciudad pues –a decir del tribunal– serían agentes externos los que determinarían la administración, organización y disciplina de dicho poder, lo que fue corregido ya.

Considero que tampoco asistía la razón al promovente cuando argumentó que, si el presidente del tribunal no encabeza en automático el Consejo de la Judicatura, el voto de calidad en caso de empate en las decisiones del Consejo quedaría en manos de una persona sin la debida experiencia de las cuestiones judiciales. De la lectura de los preceptos de la Constitución de la Ciudad de México y de la Ley Orgánica del Poder Judicial capitalina que regulan al Consejo de la Judicatura no se desprende facultad alguna para su presidente en el sentido de tener voto de calidad en caso de empate. Además, el artículo 216, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que será necesaria siempre –aun cuando no estén todos los miembros presentes– una mayoría de al menos cuatro de los siete consejeros para la validez de las resoluciones.(12) Este mecanismo, aunado a la mayoría de consejeros de la Judicatura de carrera judicial que ordenamos en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, es suficiente para cumplir con los estándares que apuntalan la independencia judicial ya mencionados y, dicho de otro modo, la presencia del presidente del Tribunal Superior de Justicia en el Consejo de la Judicatura no es indispensable para cumplir con los extremos de la independencia del Poder Judicial.

A mi juicio, la disposición impugnada es válida ya que si bien es cierto que el diseño a nivel federal del Consejo de la Judicatura supone la participación del presidente en turno de la Suprema Corte de Justicia como su cabeza, del artículo 122, apartado A, fracción IV, de la Constitución Federal no se advierte alguna indicación de que este mecanismo se deba replicar en la Ciudad de México. Una vez garantizada una composición mayoritaria de miembros de carrera judicial en el Consejo de la Judicatura –como consecuencia de este fallo–, no encuentro algún razonamiento que me lleve a concluir que la imposibilidad del presidente del Tribunal Superior de Justicia capitalino pueda presidir el Consejo de la Judicatura, viole también la independencia judicial.

A mi parecer, el precepto en cuestión es coherente con la libertad configurativa que le otorga el mismo artículo 122 de la Constitución Federal a la Ciudad de México, en lo que toca a su régimen interior y a su organización política y administrativa. También es coherente con los motivos que delineó la reforma constitucional del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, consistentes en descargar a los juzgadores de las funciones organizacionales, administrativas y disciplinarias para que se enfocaran de lleno a sus labores propiamente jurisdiccionales y se pudiera fortalecer la carrera judicial. En este sentido, la independencia del Consejo de la Judicatura respecto al Poder Judicial que administra fue también una finalidad de la mencionada reforma.(13)

Como se desprende de las discusiones en el seno de la Asamblea Constituyente de la ciudad, la medida que impuso el Constituyente capitalino va encaminada a desvincular la administración, disciplina y carrera judicial de la labor propiamente jurisdiccional que llevan a cabo los Jueces capitalinos y los Magistrados que componen el Tribunal Superior de Justicia.(14) Por otro lado, la Constitución capitalina es clara en prohibir al Consejo de la Judicatura modificar las resoluciones o invadir la función sustantiva de los órganos judiciales de la Ciudad de México que tienen una naturaleza jurisdiccional; afectar las resoluciones de los Jueces y Magistrados, e intervenir de cualquier manera en los asuntos del Tribunal Superior de Justicia, la Sala Constitucional, el Tribunal Electoral y los juzgados capitalinos.(15)

Existen pues garantías en la propia Constitución de la ciudad para tutelar la independencia tanto de los órganos jurisdiccionales como del Consejo de la Judicatura capitalinos. Es por ello que a mi parecer, la prohibición de que el presidente del Tribunal Superior de Justicia encabece también al Consejo, no es por sí misma inconstitucional. En este sentido, me parece relevante aclarar también que la Constitución de la Ciudad de México en forma alguna impide a los consejeros de carrera judicial (Jueces y Magistrados) ser presidentes del Consejo si son elegidos para tal función por una mayoría de los propios consejeros.

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1. Artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México. "Del Poder Judicial

"...

"E. Consejo de la Judicatura

"...

"2. El Consejo se integrará por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano, de los cuales tres deberán contar con carrera judicial (porción declarada inválida por la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas).

"Quien presida el Consejo de la Judicatura no podrá presidir el Tribunal Superior de Justicia."

Artículo 37 de la Constitución de la Ciudad de México. "Del Consejo Judicial Ciudadano

"...

"3. Atribuciones del Consejo Judicial Ciudadano serán:

"a. Designar a las y los consejeros de la Judicatura; ..."

2. H.P., El Concepto de Representación, primera edición en español, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, mil novecientos ochenta y cinco, páginas 123 a 156.

3. Dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, presentado el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro ante la Cámara de Senadores (Origen) que culminó en la reforma constitucional por virtud de la cual se introdujo la figura del Consejo de la Judicatura Federal, publicada el 31 de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. V. también la sentencia de controversia constitucional 32/2007.

4. V. la tesis jurisprudencial P./J. 52/2005 emitida por el Pleno, de rubro y texto: "DIVISION DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCION FEDERAL.—La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISION DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARACTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema –origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos–, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de dos mil cinco, con número de registrodigital: 177980, página 954.

5. Estos controles se multiplican en nuestro orden constitucional. Por ejemplo, existen nombramientos del Ejecutivo que tienen que ser ratificados por el Senado (los funcionarios superiores de hacienda); los nombramientos de los Ministros de nuestra Corte se realizan con la colaboración del Ejecutivo y el Senado de la República; los órganos a los que la Constitución Federal les da autonomía, también suelen tener mecanismos de integración donde colaboran los Poderes de la Unión o en los que sólo participa uno de ellos (por ejemplo el Instituto Nacional Electoral).

6. Tesis jurisprudencial P./J. 112/2009 emitida por el Pleno, de rubro y texto: "CONSEJOS DE LA JUDICATURA LOCALES. PRINCIPIOS ESTABLECIDOS POR EL CONSTITUYENTE PERMANENTE EN RELACIÓN CON SU CREACIÓN.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de dos mil nueve, con número dee registro digital: 165846, página 1241.

7. Tesis jurisprudencial P./J. 113/2009 emitida por el Pleno, de rubro y texto: "CONSEJO DE LA JUDICATURA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. EL DISEÑO ESTABLECIDO POR EL CONSTITUYENTE LOCAL PARA SU INTEGRACIÓN, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE DIVISIÓN DE PODERES Y DE AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIALES.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de dos mil nueve, con número de registro digital: 165849, página 1238.

8. Artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México. "Del Poder Judicial

"...

"B. De la función judicial

"...

"4. A propuesta del Consejo de la Judicatura las y los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia serán designados y en su caso ratificados por las dos terceras partes de las y los diputados del Congreso, de entre las ternas que les remita el propio Consejo.

"Las ternas serán integradas por las y los aspirantes que hayan cubierto los requisitos y la evaluación que al efecto se lleve a cabo en los términos del apartado E, numeral 11 del presente artículo. ..."

9. Como consecuencia de la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, falladas por el Pleno de la Suprema Corte el seis de septiembre de dos mil dieciocho.

10. Artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México. "Del Poder Judicial

"...

"E. Consejo de la Judicatura

"...

"3. Las y los consejeros de la Judicatura, durarán seis años en el cargo y no podrán ser nombrados para un nuevo periodo. En caso de ausencia definitiva de algún integrante, el Consejo Judicial Ciudadano, en un plazo no mayor a treinta días naturales desde que se produjo la vacante, nombrará a quien deba sustituirlo, sin posibilidad de reelección. Las y los consejeros de la Judicatura elegirán de entre sus miembros, por mayoría de votos en sesión pública, y mediante sufragio secreto, a la persona que lo presidirá. Quien lo presida durará en su encargo tres años sin posibilidad de reelección alguna, sea sucesiva o alternada, independientemente de la calidad con que lo haya ostentado. ..."

11. Controversia constitucional 35/2007 y la controversia constitucional 179/2017.

12. Artículo 216 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Ciudad de México. "Para el cumplimiento de sus funciones, el Consejo de la Judicatura expedirá su propio reglamento interior, tomando en consideración las bases siguientes:

"...

"I.S. en Pleno cuando menos una vez cada quince días, y cuantas veces sea convocado por quien lo presida. Las sesiones las presidirá la o el presidente del Consejo de la Judicatura y podrán ser públicas o privadas, según lo ameriten los asuntos a tratar;

"II. Para que el Pleno del Consejo de la Judicatura sesione válidamente, se requiere la asistencia de al menos cinco integrantes del Consejo;

"III. Para la validez de los acuerdos del Pleno será necesario el voto de la mayoría de sus integrantes siempre y cuando esté presente la totalidad de sus miembros. En caso contrario se requerirá mayoría absoluta; ..."

13. C., Otra Reforma Constitucional: La subordinación del Consejo de la Judicatura Federal, Cuestiones Constitucionales 002, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, dos mil, páginas 209 a 118.

14. Esta motivación se desprende de los pronunciamientos de los miembros de la Asamblea Constituyente. V., versión estenográfica del Diario de Debates de la Asamblea Constituyente del veintiuno de enero de dos mil diecisiete, con el dictamen de la Comisión del Poder Judicial, Procuración de Justicia, Seguridad Ciudadana y Organismos Constitucionales Autónomos, páginas 20 y subsecuentes.

15. Artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México. "Del Poder Judicial

"...

"E. Consejo de la Judicatura

"...

"5. Las y los consejeros ejercerán su función con independencia e imparcialidad. Las sesiones del Consejo de la Judicatura serán públicas, salvo lo dispuesto en la normatividad aplicable. Los actos y decisiones del Consejo de la Judicatura, en ningún caso, podrán modificar las resoluciones o invadir la función jurisdiccional depositada en los órganos del Poder Judicial de la Ciudad de México, ni podrán afectar las resoluciones de las y los Jueces y M. o Magistrados.

"...

"8. Las y los consejeros se abstendrán de intervenir de cualquier manera en los asuntos a cargo del Tribunal Superior de Justicia, la Sala Constitucional, el Tribunal Electoral y los juzgados. ..."

Este voto se publicó el viernes 07 de febrero de 2020 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.