Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 73/2016. DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS DE QUERÉTARO. 6 DE AGOSTO DE 2019. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: R.F.J..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al seis de agosto de dos mil diecinueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Por escrito presentado el veintidós de agosto de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presidente de la Defensoría de los Derechos Humanos del Estado de Q. promovió acción de inconstitucionalidad, solicitando la invalidez de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q. en lo general, y en lo particular, los artículos 19, fracción II, y 37, fracción I, y todo el título sexto, así como la derogación de los diversos 5 y 131, fracciones II y III, de la citada legislación; publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q. "La Sombra de Arteaga" el veintidós de julio del dos mil dieciséis; emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:

"II. Órgano legislativo emisor de la norma general impugnada.

"La Quincuagésima Octava Legislatura del Estado de Q. ...

"III. Órgano ejecutivo promulgador de la norma impugnada.

"El Poder Ejecutivo del Estado de Q. ..."

SEGUNDO.—El organismo demandante formuló los conceptos de invalidez que se sintetizarán en la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO.—Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la Defensoría de los Derechos Humanos del Estado de Q. estima infringidos son los artículos 1o., 14, 16, 39, 40, 73, fracción XXIX-V, 102, apartado B, 116, 124 y 133; así como los diversos 1o., 2o. y 28 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como los principios relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, adoptados en la resolución aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas A/ARES/48/134 el veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (en adelante "principios de París").

CUARTO.—Mediante proveído del veintitrés de agosto de dos mil dieciséis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 73/2016, así como su turno al M.J.F.F.G.S. para que fungiera como instructor del procedimiento.

En diverso proveído del veinticuatro del mes y año citados, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los órganos legislativo y ejecutivo locales, emisor y promulgador de la norma impugnada, para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República, para que emitiera su opinión.

QUINTO.—En el informe rendido por el Congreso del Estado de Q. se señala, en síntesis, lo siguiente.

• En relación con el primer concepto de invalidez, sostiene que debe declararse infundado y, por ende, inoperante, ya que el procedimiento legislativo que precedió a la emisión de la norma controvertida satisfizo todas y cada una de las etapas procedimentales contenidas en el artículo 19 de la Constitución Política del Estado de Q., en otras palabras, de las constancias se advierte que se cumplieron con los requisitos de iniciativa, discusión, aprobación, sanción, promulgación, publicación e inicio de vigencia de la norma.

• Que en oposición a lo aseverado por la defensoría accionante, el artículo 48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. no señala un término mínimo o máximo para que las comisiones emitan los dictámenes de las iniciativas que les sean turnadas, por lo que no puede hablarse de la existencia de un procedimiento sumario en el que la comisión haya dictaminado la iniciativa de ley de la norma controvertida.

• Cuestiona el argumento de la accionante, en el que ésta afirma que la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública de la Legislatura Local, aprobó el dictamen sin conocer previamente el proyecto de ley; lo anterior lo refuta en virtud de que el proyecto de ley referido no puede existir sino hasta después de la aprobación, por el Pleno de la Legislatura, del dictamen correspondiente, según lo disponen los artículos 49 y 81 de la ley orgánica antes referida.

• Menciona que es ilógico que la comisión no hubiere analizado ni estudiado el dictamen antes de su aprobación, puesto que las autoras de la iniciativa dictaminada son precisamente integrantes de la Comisión Dictaminadora.

• Sostiene que el Pleno del Poder Legislativo de Q. no hizo caso omiso a la moción suspensiva presentada por un diputado integrante de la misma como lo asevera la defensoría; lo anterior así es porque dicha moción se sometió a votación y se declaró improcedente por virtud de haberse emitido un voto a favor y veintidós en contra, cuenta habida de que la citada moción tuvo su origen en una confusión del propio legislador que la propuso.

• Afirma que de ninguna manera puede sostenerse que la diversa iniciativa formulada por la defensoría actora –respecto de la norma controvertida–, fue ingresada en tiempo y forma para que fuera dictaminada de manera conjunta por la presentada por los diputados integrantes de la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública de la Legislatura Estatal.

• Lo anterior ya que la iniciativa primeramente nombrada fue presentada el veintiuno de julio de dos mil dieciséis, siendo que la formulada por la comisión legislativa se presentó el día trece del mes y año citados y se dictaminó el diecinueve siguiente, consecuentemente, resultó material y jurídicamente imposible discutir y analizar la iniciativa presentada por el órgano constitucional autónomo en esa fecha, y haber hecho lo contrarío sí hubiera significado una violación al proceso legislativo.

• Señala que el hecho de que los legisladores elijan de manera voluntaria no hacer uso de la voz para expresar argumentos a favor o en contra del proyecto del dictamen, sólo denota que están de acuerdo con el contenido del documento.

• Finalmente, aduce que es erróneo que la reforma impugnada se haya aprobado a unas horas de haberse elaborado el dictamen, pues éste se presentó el diecinueve de julio de dos mil dieciséis y la aprobación del Pleno sucedió el día veintiuno siguiente. Asimismo, también es falso que la Comisión de Redacción y Estilo omitiera dar cumplimiento al artículo 81 de la ley orgánica mencionada anteriormente, pues así se acredita con las constancias de autos.

• En relación con el segundo concepto de invalidez, refiere que resulta infundado el argumento relativo a que la derogación de las fracciones II y VII del artículo 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q. vulneren los numerales 16, 73, fracción XXIX-V, 116 y 124 de la Constitución Federal.

• Refiere que si bien el artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución General otorga facultad al Congreso de la Unión para legislar en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos incluyendo sus obligaciones, sanciones aplicables y procedimientos a seguir; sin embargo, la reforma impugnada no contraviene tal precepto constitucional, en razón de que tal reforma no fue dirigida al establecimiento de responsabilidades, obligaciones ni sanciones.

• Contrario a lo manifestado por la defensoría actora, se eliminó del párrafo segundo del artículo 131 de la ley combatida, lo referente a la remoción del presidente de la Defensoría cuando éste incurra en faltas graves descritas en el citado párrafo; por lo que no se vulnera la competencia del legislador federal.

• El hecho de que le competa al Congreso de la Unión legislar en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos no implica que las Legislaturas Locales, en ejercicio de su competencia, no puedan realizar adecuaciones a su sistema normativo interno –incluyendo leyes en materia de derechos humanos–, relacionadas con las responsabilidades de quienes conforman los órganos garantes de derechos humanos; en este caso la única limitante es no traspasar la competencia que a cada órgano legislativo le corresponde.

• El artículo tercero transitorio del Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y diversas normatividades, publicado el dieciocho de junio de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación que señala la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades, en forma alguna impide o prohíbe al legislador local la realización de adecuaciones a las leyes locales.

• Resulta inverosímil la manifestación de la accionante en el sentido de que se deba derogar la totalidad del artículo 131 de la ley impugnada, esto porque un acto de tal naturaleza representaría soslayar la comisión de conductas arbitrarias u omisiones de las obligaciones del presidente de la propia Defensoría de Derechos Humanos de la entidad.

• En contestación al tercer concepto de invalidez referente a la inconstitucionalidad de la derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.; señala que la derogación del referido precepto legal no priva a la defensoría actora –y a la ciudadanía– de un instrumento fundamental para la promoción de los derechos humanos en el ámbito no jurisdiccional de protección.

• Lo anterior se refuerza, ya que si bien el artículo derogado otorgaba a la Defensoría Local de Derechos Humanos la facultad de interpretar disposiciones potencialmente transgresoras de derechos humanos –con la naturaleza de una mera opinión no vinculatoria–, lo cierto es que esa facultad sólo corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

• La derogación del aludido artículo no agravia lo previsto en los artículos 1o., párrafo tercero, y 102, apartado B, de la Constitución Federal, dado que no se limita a la actora para que cumpla con su obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

• En respuesta al cuarto concepto de invalidez, señala que contrario a lo aducido por la actora, el artículo 19, fracción II, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., no vulnera el carácter especializado de la defensoría como órgano constitucional autónomo y, por ende, los principios de París, y el artículo 10, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Argumenta que el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal al igual que los principios de París, no precisan que quién presida el órgano constitucional autónomo de protección de los derechos humanos deba contar con una preparación profesional determinada ni con ciertos años de experiencia laboral en esa materia.

• En esa tesitura, menciona que el hecho de que la reforma impugnada permita que otras personas que no cuenten preferentemente con licenciatura en derecho, pero tengan conocimientos y experiencia afines con los derechos humanos –siempre y cuando cumplan con los demás requisitos legales– acceder a la presidencia del mencionado organismo constitucional autónomo, no impacta en el carácter de su especialización.

• En atención al quinto concepto de invalidez, puntualiza que resulta insuficiente e inoperante lo referente a la inconstitucionalidad del artículo 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., que faculta al visitador general la designación de visitadores adjuntos y adjuntos auxiliares, lo cual –según la Defensoría– vulnera la autonomía del organismo local consagrada en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, así como en los principios de París.

• Desestima el anterior argumento, en razón de que es el presidente del propio organismo constitucional autónomo, quien designa al visitador general y éste a los visitadores adjuntos y visitadores auxiliares, en otras palabras, es la Visitaduría General perteneciente a la propia defensoría, la que designa a los visitadores adjuntos y adjuntos auxiliares.

• Finalmente, refiere que lejos de debilitar o mermar las facultades del presidente del órgano garante, se le está brindado la posibilidad de integrar un equipo de trabajo robusto según sus criterios, pues se le dota a dicho presidente la designación del visitador general, como así se dispone en el artículo 35, párrafo primero, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q. (precepto cuya invalidez no se impugna).

SEXTO.—En el informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Q. se manifiesta, fundamentalmente, lo siguiente:

• Por cuanto al primer concepto de invalidez, señala que los argumentos que ahí se contienen son infundados e ineficaces, puesto que descansan en una interpretación aislada, restrictiva e imparcial de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., en relación con la Constitución Política del Estado de Q. y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Sostiene que la ley impugnada sí cumplió con los parámetros de validez previstos en la Constitución Local (artículos 16, 17, 18 y 19) y en la ley orgánica referida (título tercero); en todo caso, las violaciones que refiere la accionante son intrascendentes para el contenido efectivo de la norma.

• Reitera que contrario a lo alegado, la moción suspensiva propuesta por un diputado integrante de la Legislatura Local en la sesión del Pleno del Poder Legislativo Local sí fue atendida; explica que en dicha moción se solicitó se aclarara y se devolviera el dictamen inicial de la ley impugnada a fin de que la comisión correspondiente dictaminara conjuntamente ambas iniciativas, es decir, la que fue presentada en un principio y la que fue presentada posteriormente por la Defensoría del organismo actor; sin embargo, dicha moción fue puesta en votación económica y fue rechazada por veintidós votos en contra y uno a favor.

• Refiere que es ilógico que se atendiera a la moción suspensiva y se retrasara de esta manera la discusión de un proyecto de ley que pasó por todo el proceso legislativo necesario para estar en la orden del día de la sesión ordinaria del Pleno de la Legislatura del Estado, en cumplimiento a lo establecido en los artículos 36, último párrafo, 42 y 44 de la ley orgánica de dicho Poder Estatal; por lo que de haber atendido la moción en los términos solicitados, se hubiera violado claramente el último párrafo del artículo 36 de la ley orgánica en cita.

• Por lo que hace al segundo concepto de invalidez, aduce que la accionante parte de una premisa falsa al aseverar que la ley controvertida es inconstitucional, en tanto que la Legislatura del Estado de Q. vulneró el artículo 73, fracción XXIX-V, de la Constitución Federal que faculta al Congreso de la Unión para legislar las bases del Sistema Nacional Anticorrupción.

• Derivado de lo anterior, afirma que la Constitución General de la República no prevé un ámbito exclusivo de competencia en favor de la Federación para legislar en materia de responsabilidades de servidores públicos, sino que establece la implementación de un sistema complementario que involucra la participación conjunta de las autoridades de los tres órdenes de gobierno.

• Asimismo, refiere que el establecimiento de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, son facultades legislativas que se ejercen simultáneamente en un plano de coordinación entre Federación y Estados, con el fin de unificar criterios que impidan la evasión de dichas responsabilidades.

• Así, es claro que la intención del legislador no fue conceder a la Federación la exclusividad para regular la materia de responsabilidades de los servidores públicos, sino el establecimiento de aspectos generales, que en todo caso, deberán las autoridades legislativas, federales o locales, tomar en consideración para sancionar las acciones que deban regularse en leyes específicas.

• En conclusión a este aspecto, la facultad del Congreso de la Unión para legislar en esta materia, no limita a las Legislaturas Locales su libertad de configuración normativa para el establecimiento de supuestos que deban sancionarse conforme a las particularidades de cada entidad federativa y sólo en su ámbito territorial de aplicación.

• En relación con el tercer concepto de invalidez, refiere que la derogación del artículo 5 de la ley atacada no es violatoria del artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal ni de los principios de París, en función de que no se le quita a la Defensoría actora ni a la ciudadanía de un instrumento para la defensa de los derechos humanos, puesto que la facultad interpretativa y la opinión no vinculante derivada de ella, no representa una atribución de mayor trascendencia y utilidad para la propia ciudadanía, por lo que la Legislatura optó por eliminarla.

• En suma, concluye que con la derogación reclamada no se le quita al organismo actor la atribución principal que la constitución y la ley le otorgan, ni se deja sin materia su actuar.

• En lo tocante al cuarto concepto de invalidez, afirma que resulta improcedente ya que, contrario a lo aducido por la Defensoría, el artículo 19 de la ley impugnada no vulnera el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal ni los principios de París.

• En ese sentido, argumenta que el precepto constitucional antes citado no establece los requisitos para ser presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ni de los organismos constitucionales autónomos análogos pertenecientes a las entidades federativas.

• En igual orden de ideas, sostiene que tampoco los principios de París establecen algún requisito especial para el cual una persona deba ser integrante de un organismo de defensa de los derechos humanos.

• Por último, menciona que la Legislatura del Estado cuenta con libertad de configuración normativa para determinar los requisitos para ser presidente de la Defensoría de Derechos Humanos Estatal, en virtud de que en la Constitución Federal no se expresan tales requisitos, ni reserva competencia legislativa en esos aspectos al Congreso de la Unión, sirviendo de apoyo la jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación número P./J. 5/2013 (10a.) «con número de registro digital 2002717» de rubro: "CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR EN LOS ESTADOS. CORRESPONDE A LOS CONGRESOS LOCALES LEGISLAR SOBRE LOS REQUISITOS QUE DEBEN SATISFACER QUIENES PRETENDAN ACCEDER A AQUÉLLOS."

• Finalmente, en relación al quinto concepto de invalidez, relacionado con la impugnación del artículo 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos de la entidad, refiere que la promovente pretende demostrar que la facultad del visitador general de designar visitadores adjuntos y visitadores auxiliares vulnera el principio de autonomía del organismo, ya que la Legislatura insiste en debilitar la facultades del presidente de la Defensoría; lo cual –a juicio del Poder Ejecutivo de la entidad– es inoperante.

• Lo anterior así lo afirma, ya que el segundo párrafo del artículo 35 de la ley atacada es exactamente igual al texto de la ley aprobada, promulgada y publicada con anterioridad en el Periódico Oficial "La Sombra de Arteaga" el tres de septiembre de dos mil quince, de tal suerte que sólo sufrió un reacomodo en su estructura al haberse reformado a través de la ley que se combate, así como la primera porción normativa de la fracción I del artículo 37 de la mencionada ley.

• Luego, por no ser esos preceptos sustancialmente novedosos, no son susceptibles de ser impugnados mediante la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia sustentada por el Pleno del Alto Tribunal número P.9. «con número de registro digital 170882» de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CAMBIO DE LA IDENTIFICACIÓN NUMÉRICA DE UNA NORMA GENERAL NO CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE AQUÉL MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL."

SÉPTIMO.—La Procuraduría General de la República no formuló pedimento en relación con el presente asunto.

OCTAVO.—Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes y encontrándose debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución; y,

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con el punto segundo, fracción II, del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se plantea la posible contradicción entre la reforma que dio origen a la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., así como diversas disposiciones de ésta, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el diverso instrumento internacional denominado "principios de París", emitido por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

SEGUNDO.—Oportunidad. Por cuestión de orden, en primer lugar, se analizará si la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.

El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. ..."

Conforme a este precepto, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional cuya invalidez se solicita, haya sido publicado en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Ahora bien, tenemos que la Ley que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q. fue publicada en el Periódico Oficial Local el veintidós de julio de dos mil dieciséis, como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado a los presentes autos,(1) por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transcrito, el plazo para promover la presente acción transcurrió a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación, es decir, del sábado veintitrés de julio al domingo veintiuno de agosto de dos mil dieciséis.

En el caso concreto, según consta en el sello asentado al reverso de la página veinte del expediente, la demanda se presentó el lunes veintidós de agosto de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, día hábil siguiente al de fenecimiento del plazo, por lo que es evidente que la presentación de la demanda es oportuna en términos del párrafo primero del artículo 60, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal ya referido.

TERCERO.—Legitimación. Se procederá a analizar la legitimación de quien promueve la acción de inconstitucionalidad, por ser presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Suscribe la demanda M.N.A., en su carácter de presidente de la Defensoría de los Derechos Humanos del Estado de Q., lo que acredita con la certificación expedida por el Segundo secretario de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado, así como con la copia certificada del Periódico Oficial de la entidad del seis de abril de dos mil doce, en las que consta que fue electo para ocupar dicho cargo para el periodo comprendido del doce de febrero de dos mil doce al once de febrero de dos mil diecisiete.(2)

Al respecto, el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta a los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas, a promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes expedidas por las Legislaturas Locales y, en el caso, como se ha indicado, se combate la invalidez de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., en lo general y, en lo particular, los artículos 19, fracción II, y 37, fracción I, así como la derogación de los diversos 5 y 131, fracciones II y III de la citada legislación, la cual fue expedida por la Legislatura del Estado a la que pertenece dicha Defensoría actora.

Así, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del propio artículo 105 constitucional, aplicable en términos del diverso numeral 59 de la propia ley,(3) el promovente de este medio impugnativo cuenta con la legitimación para ello, pues acredita su cargo y, además, impugna una ley local de carácter general, y diversas disposiciones de ésta, que estima contraria a la Constitución Federal y a diversos tratados internacionales que protegen derechos humanos, pues planteó la vulneración a los artículos 14, 16, 73, fracción XXIX-V, 102, apartado B, 116 y 124, así como los diversos 1, 2 y 28 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y los principios de París; mismos que consagran diversos principios relativos a la legalidad y seguridad jurídica en la expedición de las leyes, a las facultades legislativas exclusivas del Congreso de la Unión y reservadas para los Estados de la Federación, la existencia de mecanismos protectores de los derechos humanos en favor de los gobernados de sede no jurisdiccional, así como la especialización y autonomía de los organismos constitucionales autónomos de defensa de los derechos humanos.

Por tanto, no cabe duda que la Defensoría accionante cuenta con la legitimación necesaria para promover la presente acción de inconstitucionalidad y quien comparece en su representación también tiene facultades para ello ya que en términos del invocado precepto constitucional, en relación con el artículo 28, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.,(4) dicho funcionario cuenta con la representación necesaria.

En la causal de improcedencia que identifica con la letra A, sostiene que en la especie se actualiza la hipótesis prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, ya que la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. carece de legitimación para ejercitar la presente acción de inconstitucionalidad, en términos del artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución General de la República, en relación con el numeral 1 de la citada ley reglamentaria, ya que dicho organismo sólo puede impugnar, en ésta vía de control constitucional, normas generales que vulneren derechos humanos tutelados por la N.F. o los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, lo que no acontece en el caso en virtud de que la defensa emprendida por la accionante se dirige a la protección de su propia competencia, mas no a la protección de los derechos humanos de los gobernados.

La causa de improcedencia antes mencionada deviene infundada por las siguientes razones.

En efecto, como ya se precisó, la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. planteó, entre otros aspectos, la vulneración a los principios de legalidad y seguridad jurídica en la expedición de la norma impugnada, así como al derecho a un instrumento al alcance de los gobernados con el fin de proteger los derechos humanos; por lo que es evidente que en la presente acción de inconstitucionalidad, se plantearon violaciones a derechos humanos cuyos titulares son los gobernados que pudieran verse afectados por los actos de autoridad emanados de los entes públicos del Estado de Q..

Así entonces, no pasa inadvertido para este Alto Tribunal el hecho de que el órgano promovente endereza la acción de inconstitucionalidad en defensa de los derechos humanos a que aluden en la elaboración de sus conceptos de invalidez, ello con independencia de si la norma controvertida vulnera o no los derechos humanos aludidos, pues esa determinación no es propia del pronunciamiento sobre la legitimación activa, ya que basta con la expresión de los conceptos de invalidez en los que se expongan violaciones a la N.F., para que se esté en aptitud de considerar que se materializa el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional .

Lo anterior, en términos de la jurisprudencia P./J. 36/2004 de este Tribunal Pleno de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(5)

Debe desestimarse la referida causa de improcedencia, pues como ya se dijo, la mencionada Defensoría de los Derechos Humanos planteó, entre otros aspectos, la vulneración a los principios de legalidad y seguridad jurídica en la expedición de la norma impugnada, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por lo que no era necesario que agotara algún medio de defensa local, ya que adujo violaciones directas a la Constitución Federal.

De exigirse que se agotara el medio de defensa local no podría plantearse la acción de inconstitucionalidad que establece el artículo 105 de la Constitución Federal, ya que dicho medio de control únicamente procede en contra de normas de carácter general, y no en contra de actos, como lo sería la resolución que llegara a dictar el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Q. al resolver el medio de defensa local, además de que evidentemente transcurriría en exceso el plazo de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley impugnada hubiera sido publicada en el correspondiente medio oficial, plazo previsto en el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia.

Sirve de apoyo al anterior razonamiento, la jurisprudencia P./J. 5/2003 «con número de registro digital 184721» sustentada por este Tribunal Pleno, cuyo rubro y texto que expresan lo siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ESTABLECIDA EN LOS ARTÍCULOS 64, FRACCIÓN III, Y 65, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE. NO DEBE AGOTARSE PREVIAMENTE A LA ACCIÓN QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto en los artículos 64, fracción III, y 65, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave, se advierte que compete a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado sustanciar los procedimientos en las acciones de inconstitucionalidad que se presenten en contra de leyes o decretos contrarios a la Constitución Local, ejercitados por el gobernador del Estado o cuando menos por la tercera parte de los miembros del Congreso Estatal, así como formular los proyectos de resolución definitiva que someterá al Pleno del citado tribunal. Sin embargo, si se toma en consideración que para que los sujetos legitimados para promover la acción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentren obligados a agotar, previamente a esta vía constitucional, algún medio de defensa previsto en las leyes secundarias para la solución del conflicto, es presupuesto indispensable que la resolución que en él llegue a dictarse sea susceptible de impugnarse a través de dicho medio de control constitucional, resulta evidente que el citado medio de defensa contemplado en la Constitución Local no puede constituir una vía que deba agotarse previamente a la acción de inconstitucionalidad que establece la Constitución Federal, pues en ésta únicamente puede plantearse la no conformidad de normas de carácter general con la propia Ley Fundamental, pero no así de actos, como lo sería la resolución que llegara a dictar el mencionado Tribunal Superior de Justicia al resolver la acción local."

La referida causa de improcedencia versa en torno a que si los diversos dispositivos reclamados no fueron objeto de un cambio sustantivo respecto del texto anterior al que en esta vía se combate, por tanto, su impugnación deviene extemporánea al no haberse planteado en el momento procesal oportuno.

Es importante señalar que este órgano colegiado analiza la causa de improcedencia en el presente apartado y no en el diverso de oportunidad, en la medida de que el acto legislativo impugnado por la actora consiste en la "Ley que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q." publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa el veintidós de julio de dos mil dieciséis, por lo cual en el apartado de oportunidad se analizó si la acción constitucional promovida contra el decreto promulgatorio –entendido en su integridad– fue interpuesta dentro del plazo de treinta días siguientes a su publicación que delimita la ley reglamentaria.

Así, en el capítulo de causas de improcedencia se estudia, en cada caso, si las normas impugnadas sufrieron un cambio sustancial(7) o no, puesto que de no ser así la parte actora debió controvertir su regularidad constitucional en el momento oportuno, es decir, desde su primera publicación.

Precisado lo anterior, debe tenerse presente que en la acción de inconstitucionalidad 28/2015,(8) este Tribunal Pleno insistió en que para que se dé el supuesto de nuevo acto legislativo, deben reunirse los requisitos siguientes:

a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y,

b) Que la modificación normativa sea substantiva o material.

En torno al primer aspecto, implica el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. Siendo relevante para las acciones de inconstitucionalidad la publicación de la norma general, puesto que a partir de este momento podrá ejercitarse la acción por los entes legitimados.(9)

El segundo, consiste en que la modificación sea sustantiva o material, es decir, se actualiza cuando existan verdaderos cambios en la norma general impugnada, a grado tal que modifiquen la trascendencia del contenido o el alcance del precepto legal.

Una modificación de esta naturaleza no podría sostenerse cuando únicamente reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado, ni mucho menos cuando solamente se ajuste el orden de las fracciones o párrafos de un numeral y que por cuestiones de redacción deban recorrerse; en la inteligencia que cuando existan inserciones, éstas no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron incluidas.

Para poder estar frente a un cambio significativo en el contenido y alcance de una norma general, ésta debe impactar a los elementos que anteriormente se establecían en el texto anterior, de modo que la modificación debe producir un efecto normativo al propio sistema al que pertenece, aunque sea sutil.

Así, no toda modificación puede estimarse como elemento para acreditar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que, agotadas las fases del procedimiento legislativo, el ajuste que resulte, indudablemente, debe tener por consecuencia un cambio en el sistema jurídico al que pertenece el ordenamiento.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) «con número de registro digital 2012802», de título, subtítulo y contenido siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.—Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."

Por resultar ilustrativo para el estudio en mención, a continuación se inserta un cuadro comparativo de los preceptos impugnados, destacándose las partes que sufrieron modificaciones:

Ver cuadro comparativo

De lo anterior, se advierte que respecto de los artículos 5 y 131, fracciones II y VII, sí existe un cambio sustancial, debido a que las porciones normativas que se contenían en el texto anterior fueron derogadas, debido a que, por una parte, se eliminó como facultad de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q. el emitir –a petición de parte– una opinión respecto de la interpretación de dispositivos legales estatales frente a los derechos humanos y, por otra, se suprimieron dos causas –graves– por virtud de las cuales se puede remover del cargo al presidente de la Defensoría.

Motivo por el cual es posible estimar que sobre las disposiciones jurídicas impugnadas, no se actualiza la causa de improcedencia respectiva, debido a que su contenido no puede ser aplicado al haber sido expulsadas del correspondiente ordenamiento jurídico.

En diverso aspecto, por lo que hace a la reforma artículo 19, fracción II, de la Ley de Derechos Humanos de la citada entidad federativa, el legislador modificó uno de los requisitos que debe cumplir la persona que aspira a ser presidente del órgano autónomo de protección de los derechos fundamentales, ya que si bien se solicita de manera preferente o prioritaria la presentación del título de licenciado en derecho, no se estima como un elemento indispensable siempre y cuando se demuestre la experiencia o pericia en materia de derechos humanos (su defensa y tutela), o en actividades afines conforme a las leyes nacionales e internacionales.

Asimismo, en el referido numeral se eliminó el tiempo que debe contar el aspirante al cargo respecto de la experiencia en la protección de derechos humanos; de ahí que sea patente el cambio sustancial, dado que el texto actual da una pauta distinta en el cumplimiento de los requisitos para ser designado como presidente de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q..

De modo que tratándose de esta porción normativa tampoco se actualiza la causa de improcedencia estudiada.

Por otra parte, en torno al numeral 37, fracción I, de la ley en comento, el legislador añadió como facultad del visitador general del organismo referido designar no únicamente a los visitadores adjuntos –cuestión que anteriormente ya contemplaba el artículo–, sino que ahora también acontece en relación a los visitadores adjuntos auxiliares.

Sobre este tema debe tenerse presente que en la legislación respectiva, previa a las reformas impugnadas en esta acción de inconstitucionalidad, no existía disposición legal por virtud de la cual se delegara expresamente al visitador general la atribución de designar al visitador adjunto auxiliar, sino que únicamente se establecía que dicho funcionario quedaba a cargo del titular de dicho órgano interno, para el apoyo de sus funciones, como se desprende del artículo 35, tercer párrafo, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..(10)

Ahora, esa facultad de designación podía atribuírsele al presidente de la Defensoría, mediante la interpretación del numeral 28, fracción IV, de la ley de la materia, en el que se preveía que el titular del órgano autónomo referido contaba con la potestad –residual– de nombrar a los servidores públicos y al personal, con las excepciones que la ley señala expresamente; es decir, que por exclusión podía designar a los servidores públicos adscritos al propio organismo siempre que no se encomendara a otro funcionario.

Por tanto, si de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., vigente antes de las reformas aquí impugnadas, no existía disposición por la cual se reservará a determinado titular el nombramiento de los visitadores adjuntos auxiliares, ésta podía ser ejercida por el presidente de la Defensoría de Derechos Humanos Local.

Enseguida, en el texto actual del artículo 37, fracción I, de la ley aludida, sí se determina como atribución exclusiva del visitador general el nombrar a las personas que fungirán como visitadores adjuntos auxiliares, de modo que tal facultad no puede ser efectuada por el presidente del organismo; lo que pone de relieve que existe un cambio sustancial en el vigente texto normativo en comparación con el anterior, en la medida en que el ajuste tiene un impacto significativo en las potestades conferidas a los titulares de las dependencias orgánicas de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q..

En esa virtud, resulta infundada la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Consecuentemente, y al no advertirse alguna causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento diverso, se procede a analizar el fondo del asunto.

QUINTO.—Conceptos de invalidez. La parte promovente hizo valer diversos motivos de disenso contra la regularidad constitucional de la norma impugnada en la presente acción de inconstitucionalidad, que en esencia son del tenor siguiente:

A) La ley impugnada contraviene las formalidades esenciales del procedimiento legislativo previstas en los artículos 14 de la Constitución Federal; 2o. y 28 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como los principios de París –relativos al estatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos–, en razón de que se instruyó de manera sumaria impidiendo alcanzar los fines de una democracia deliberativa en su aprobación; los integrantes de la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, así como el Pleno del Congreso Local aprobaron el dictamen relativo sin conocer el proyecto de ley; y, además, se pasó por alto la moción suspensiva presentada por un diputado del Partido de la Revolución Democrática, con motivo de la diversa iniciativa de reforma presentada por la demandante.

Al respecto, la promovente sostiene que de la versión estenográfica de la sesión de la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, así como de la del Pleno de la Legislatura, se advierte que los legisladores no tuvieron la oportunidad de reflexionar sobre los fines de la reforma y, por ende, su análisis y discusión no son acordes con el principio de democracia deliberativa.

Que la referida Comisión infringió el artículo 40 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q.,(11) pues omitió el análisis, discusión y dictaminación de la iniciativa de reforma que sobre la misma legislación presentó oportunamente la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., el veintiuno de julio de dos mil dieciséis, debiéndolas acumular en un solo expediente.

En ese sentido, al no atenderse la moción suspensiva y menos aún la iniciativa de reforma presentada por la propia actora, se dejó de garantizar que en la creación de la norma se respete el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igual y, además, la posibilidad de que se estudien en su conjunto las iniciativas presentadas sobre un mismo ordenamiento.

Por otra parte, que el proceso legislativo es violatorio del artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., en virtud de que la ley combatida se aprobó a unas horas de haberse elaborado el dictamen, sin discusión y análisis en el Pleno de la Legislatura y menos aún sin turnase materialmente a la Comisión de Redacción y Estilo para la elaboración de la minuta correspondiente; omisión que trasciende a la validez de la norma, pues es esta última el órgano competente para remitir el proyecto de ley aprobado al Ejecutivo del Estado para su promulgación y publicación.

B) El Poder Legislativo del Estado carece de competencia para legislar (emitir, derogar o abrogar) en relación con disposiciones que tengan por objeto establecer causas graves para la remoción del presidente, secretario ejecutivo y visitador general, todos de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., conforme a lo dispuesto en los artículos 16, 73, fracción XXIX-V, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto se reserva al Congreso de la Unión la facultad de establecer las conductas que se consideraran graves para efecto de que los servidores públicos sean removidos de sus cargos; de ahí que resulta inconstitucional que la Legislatura Estatal haya derogado las fracciones II y VII del artículo 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

En todo caso, si la intención de la Legislatura demandada fue la de homologar el sistema local de sanciones por responsabilidades administrativas de los servidores públicos, al régimen federal, tratándose de infracciones graves, entonces debió derogar todo el precepto legal, mas no sólo una porción normativa de éste.

Conforme a lo dispuesto en la fracción XXIX-V del artículo 73 de la Carta Magna, corresponde a la Federación, a través de las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión, establecer el catálogo de faltas administrativas graves en que puedan incurrir los servidores públicos; por lo que en todo caso la Legislatura Local debió derogar en su totalidad el precepto combatido y no sólo dos de los supuestos previstos como infracciones graves.

El artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas señala que tal ordenamiento entrará en vigor al año siguiente de su publicación, debiéndose aplicar mientras tanto las legislaciones federales y locales de la materia que se encuentren vigentes; empero, tal situación no faculta al Poder Legislativo de la entidad federativa para expedir nuevas disposiciones, modificar o derogar las existentes, sobre ese tema, sin que esa disposición de tránsito incluya la posibilidad de legislar en el ámbito interno.

C) La derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q. es contraria a los artículos 1o. y 102, apartado B, de la Constitución Federal, en relación con los principios de París –relativos al estatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos–, ya que priva a la ciudadanía de un mecanismo alterno de protección a sus derechos humanos; por lo que debe mantenerse vigente en atención al principio de progresividad de los derechos humanos.

D) Debe declararse la inconstitucionalidad del artículo 19, fracción II, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., pues al establecerse que el organismo de protección de Derechos Humanos puede ser presidido por un profesional que no necesariamente tenga título de licenciado en derecho, atenta contra el carácter especializado de aquél y menoscaba su autonomía y eficiencia, en contravención con el artículo 102, apartado B, constitucional y los principios de París –relativos al estatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos–.

El Poder Legislativo demandado perdió de vista que la creación de un organismo autónomo de protección a derechos humanos responde a la necesidad de encomendar a un órgano especializado cierta función primaria del Estado; por lo que al abrir la posibilidad de que el presidente de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. sea una persona que cuente con "experiencia en materia de derechos humanos o actividades afines reconocidas en leyes mexicanas y los instrumentos jurídicos internacionales", sin que cuente con título de licenciado en derecho, perjudica a la sociedad por no tener a su alcance un organismo especializado en la materia.

E) Es inconstitucional la reforma al artículo 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., por infringir la autonomía que debe revestir al organismo de protección de derechos humanos de esta entidad federativa, conforme a lo dispuesto en el numeral 102, apartado B, de la Constitución Federal, en virtud de que se anuló la facultad del presidente de aquél para nombrar a visitadores adjuntos y auxiliares, reservándose esa atribución, únicamente, al visitador general; en perjuicio, además, del eficiente desempeño de la defensoría, la cual no debe estar sujeta a instrucciones o indicaciones de servidor público alguno.

SEXTO.—Consideraciones y fundamentos. La síntesis de los conceptos de invalidez formulados por la parte actora revela que el primero de ellos se dirige a evidenciar violaciones al proceso legislativo que dio origen a la ley de reforma combatida, el cual, de resultar fundado, haría innecesario el estudio del resto de los argumentos hechos valer, encaminados a demostrar, en lo individual, la inconstitucionalidad de los preceptos legales reclamados.

En ese entendido, por cuestión de técnica, el examen de los referidos planteamientos se emprende en el propio orden en el que fueron planteados por el demandante.

Previo al estudio de los argumentos de la accionante respecto de la violación al proceso legislativo, es menester partir de lo que este Tribunal Pleno ha establecido en múltiples precedentes,(12) en relación con que, en un Estado democrático, la Constitución Federal impone ciertos requisitos de publicidad y participación para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas, sin los cuales no pueden éstas considerarse válidas, de modo que, para lograr el respeto de los principios de democracia y representatividad que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo reviste importancia el contenido de las leyes, sino además, la forma en que son creadas o reformadas, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo resguardan o aseguran el cumplimiento de los principios democráticos.

De este modo, se ha sostenido que la violación a las formalidades del procedimiento legislativo debe abordarse en esta sede constitucional desde la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa, elegida como modelo de Estado, de acuerdo con los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Federal, por lo que la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales debe intentar equilibrar dos principios distintos:(13) por un lado, un principio que se podría llamar de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales, cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a la necesidad de no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto y, por otro, un principio de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.

Este último está estrechamente vinculado con la esencia y valor de la democracia, como sistema de adopción de decisiones públicas en contextos caracterizados por el pluralismo político, como es el caso de México y de la mayor parte de las democracias contemporáneas. La democracia representativa es un sistema político valioso, no solamente porque, en su contexto, las decisiones se toman por una mayoría determinada de los votos de los representantes de los ciudadanos, sino porque aquello que se somete a votación ha podido ser objeto de deliberación por parte tanto de las mayorías como de las minorías políticas. Es precisamente este peso representativo y la naturaleza de la deliberación pública, lo que otorga todo su sentido a la reglamentación del procedimiento legislativo y a la necesidad de imponer su indefectible respeto.

En efecto, la adopción de decisiones por mayoría, regla básica que permite resolver, en última instancia, las diferencias de opinión, es una condición necesaria de la democracia, pero no suficiente. No todo sistema que adopta la regla de la mayoría es necesariamente democrático. Junto a la regla de la mayoría, hay que tomar en consideración el valor de la representación política, material y efectiva de los ciudadanos, que tienen todos y cada uno de los grupos políticos con representación parlamentaria, así sean los minoritarios, como viene a subrayar el artículo 41 constitucional y el modo en que la aportación de información y puntos de vista por parte de todos los grupos parlamentarios contribuyen a la calidad de aquello que finalmente se somete a votación.

Si el simple respeto a las reglas de votación por mayoría pudiera convalidar cualquier desconocimiento de las reglas que rigen el procedimiento legislativo previo, la dimensión deliberativa de la democracia carecería de sentido, precisamente porque las minorías, por su propia naturaleza, están predestinadas a no imponerse en la votación final, a menos que su opinión coincida con un número suficiente de integrantes de otras fuerzas políticas; por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia las reglas que garantizan la participación efectiva de las minorías, al regular, por citar algunos ejemplos, la conformación del orden del día, las convocatorias a las sesiones, las reglas de integración de la Legislatura, la estructuración del proceso de discusión o el reflejo de las conclusiones en los soportes documentales correspondientes.

Así, es dable establecer que el órgano legislativo, antes de ser un órgano decisorio, tiene que ser un órgano deliberante, donde encuentren cauce de expresión las opiniones de todos los grupos, tanto los mayoritarios como los minoritarios. Lo anterior se debe, a que las reglas que disciplinan el procedimiento legislativo protegen el derecho de las minorías a influir y moldear, en el transcurso de la deliberación pública, aquello que va a ser objeto de la votación final y, por tanto, otorga pleno sentido a su condición de representantes de los ciudadanos.

1. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permitan tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias, expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras, así como a las que regulan el objeto y desarrollo de los debates.

2. El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas.

3. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.

El cumplimiento de los anteriores criterios siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, puesto que, de lo que se trata, es precisamente de determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Los anteriores criterios, en otras palabras, no pueden proyectarse, por su propia naturaleza, sobre cada una de las actuaciones que se lleven a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, puesto que su función es precisamente ayudar a determinar la relevancia última de cada una de estas actuaciones, a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo.

Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender las vicisitudes o avatares que tan frecuentemente se presentan en el desarrollo de los trabajos parlamentarios. La entrada en receso de la Legislatura o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, por ejemplo, son circunstancias que se presentan habitualmente y ante las cuales la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados, debe hacerse cargo de las particularidades del caso concreto, sin que ello pueda desembocar, en cualquier caso, en su final desatención.

Significativo resulta precisar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver diversas acciones de inconstitucionalidad, ha considerado que dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma, de forma tal que provocan su invalidez o inconstitucionalidad; asimismo, que pueden suscitarse irregularidades de esa misma naturaleza que, por su entidad, no afecten su validez, siempre que se haya cumplido con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno de la Legislatura Estatal y publicado oficialmente.

Sirve de apoyo la jurisprudencia P./J. 94/2001 «con número de registro digital: 188907», publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2001, página 438, bajo el rubro y contenido siguientes:

"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario."

De lo transcrito se advierte que en el desarrollo del procedimiento legislativo, que finaliza con la publicación de la norma de que se trate, pueden desprenderse una serie de violaciones de índole formal que sí repercuten en la validez de la porción normativa relativa, ejemplo de ello sería cuando la ley o decreto se apruebe sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos, motivo por el cual en este supuesto, la violación sí transcendería de modo fundamental a su validez.

Caso contrario sucedería cuando en el procedimiento legislativo se emplee un trámite distinto al previsto en la normatividad aplicable para el análisis o estudio de una iniciativa de ley o decreto; ejemplo de esto acontecería cuando una propuesta sea dictaminada por una comisión legislativa distinta a la que no le correspondía efectuar esa función; en este supuesto, la anotada violación es formal, pero a pesar de acreditarse su persistencia, carecería de relevancia jurídica, debido a que se contrae al cumplimiento de requisitos secundarios, que a pesar que existe precepto legal que ordene su cumplimiento, lo cierto es que tiene por objeto o finalidad facilitar el estudio, discusión y aprobación de los proyectos de decreto o ley, quedando subsanada dicha irregularidad cuando el Pleno de la Legislatura aprueba el contenido de las propuestas, en estricto acatamiento de las formalidades que realmente trascienden en la elaboración, discusión y aprobación de normas generales.

De ese modo, el verdadero análisis que el órgano jurisdiccional debe realizar, es el que se dirige a determinar si la existencia de una violación o irregularidad en el procedimiento trasciende o no de modo fundamental en la validez constitucional de la norma que se reclame.

Al respecto, la Constitución Política del Estado de Q., establece que el Poder Legislativo sujetará la interpretación, creación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos a las reglas establecidas en la legislación de la materia.

De tal suerte, las iniciativas de ley, de decreto, de acuerdo, los dictámenes y las resoluciones, se harán del conocimiento del pleno; las comisiones, respecto de las iniciativas, emitirán dictamen en el que propongan ser aprobadas en sus términos o con modificaciones, o bien, ser rechazadas, sin que en supuesto alguno pueda dispensarse su dictamen.

El Texto Constitucional Local también prevé que para aprobar una ley se requerirá votación mayoritaria, salvo que se trate de proyectos observados por el titular del Poder Ejecutivo, en cuyo caso se requerirá del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura del Estado.

Las resoluciones se comunicarán al Ejecutivo con las formalidades de ley, quien dentro de los quince días naturales siguientes del día en que la recibe, podrá regresarlas al Poder Legislativo, por una ocasión, con las observaciones totales o parciales, para que sean reconsideradas y de aprobarse de nueva cuenta por las dos terceras partes de los integrantes, el titular del Poder Ejecutivo estará obligado a publicarla.

Ahora bien, la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., ordenamiento local que regula el procedimiento de creación de normas, decretos o acuerdos locales, dispone, en lo que aquí interesa, las formalidades siguientes:

• Se entiende por ley la norma jurídica de carácter general, impersonal y abstracto, con efectos coercitivos.

• Decreto es la resolución expedida por el Poder Legislativo, cuyos efectos normativos se contraen a tiempos, lugares, personas o corporaciones determinadas y concretas, así como las expedidas con motivo de la designación o elección de gobernador provisional, sustituto o interino y las resoluciones de la Legislatura, como parte del Constituyente Permanente Federal.

• En ningún caso podrá dispensarse alguna etapa del proceso legislativo.

• En un plazo máximo de cinco días contados a partir de su recepción o aclaración, las iniciativas recibidas deberán turnase para estudio y dictamen a la presidencia de la Comisión competente, con conocimiento de sus integrantes, de manera electrónica.

• Cuando se propongan dos o más iniciativas en un mismo sentido o relativas a un mismo ordenamiento, el presidente de la mesa directiva podrá ordenar que se acumulen en un sólo expediente y se dictaminen conjuntamente.

• Las comisiones deberán emitir el dictamen que proponga aprobar la iniciativa, en sus términos o con modificaciones, o bien, rechazarla, pero no podrá dispensarse su dictamen bajo ningún supuesto.

• Los dictámenes deberán contener el nombre de la comisión y fecha de emisión del dictamen; los antecedentes; considerandos (que contendrán la fundamentación, motivación y los razonamientos lógicos jurídicos que sustente el sentido de los puntos resolutivos); puntos resolutivos en los que se precise sobre la aprobación o rechazo del asunto que lo origina y los trámites administrativos que correspondan; el texto del proyecto legal que, en su caso, se proponga, considerándose como tal el texto de ley, decreto o acuerdo a aprobarse; firma autógrafa del presidente y secretario de la Comisión; y el nombre de los integrantes de la Comisión, así como el registro de su asistencia a la sesión de aprobación del dictamen y sentido de su voto.

• El orden del día para las sesiones del Pleno se integrará exclusivamente con los asuntos que hayan sido presentados en la Oficialía de Partes, con cuarenta y ocho horas de anticipación a la sesión correspondiente, computándose en días hábiles.

• El Pleno, a solicitud verbal de cualquier diputado y por mayoría de los presentes, podrá agregar o retirar asuntos del orden del día de la sesión, hasta antes de abrir el apartado de asuntos generales.

• Una vez dictaminado el asunto por la comisión respectiva, el presidente de la Legislatura abrirá el asunto a discusión, con la verificación de que el dictamen a discutirse ya fue hecho del conocimiento de los integrantes de la Legislatura, mediante el informe que para tal efecto rinda el director de Asuntos Legislativos y Jurídicos.

• Los diputados, en cualquier momento, hasta antes de que se declare la apertura de la votación, podrán solicitar la suspensión de alguna discusión y otros impugnar dicha solicitud, bastando en cada caso que se explique la razón que los motive. En este caso, se consultará al Pleno la procedencia de la solicitud, mediante votación económica.

• En caso de declararse la procedencia de la suspensión, se establecerá si el efecto de la resolución es remitir el dictamen a la Comisión que lo propuso para replantear su contenido o solamente para prorrogar su lectura y discusión, para una sesión posterior.

• No procede presentar más de una moción suspensiva en la discusión de cada asunto.

• Cuando los titulares de los Poderes Ejecutivo y Judicial del Estado, los Ayuntamientos u organismos autónomos, envíen un representante para que intervenga en los debates, se concederá la palabra a los diputados y al compareciente en los términos que acuerde la mesa directiva.

• Cuando hubieren hablado todos los diputados inscritos en la lista de oradores, el presidente de la Legislatura podrá consultar si el asunto se encuentra suficientemente discutido. En caso afirmativo se procederá a la votación; de lo contrario, se continuará la discusión, elaborándose una nueva lista de oradores y bastará que hable uno a favor y otro en contra para que pueda repetirse la consulta.

• Las votaciones podrán ser económicas, nominales o por cédula; empero, tratándose de leyes y decretos siempre serán nominales conforme al procedimiento establecido en la propia ley.

• Si el dictamen propone aprobar la iniciativa en sus términos o con modificaciones y el Pleno lo aprueba, se turnará a la Comisión de Redacción y Estilo para los efectos previstos en esta ley;

• En caso de que el Pleno lo rechace, se ordenará el archivo del dictamen, salvo que aquél acuerde instruir a la comisión que presentó el dictamen, a efecto de que emita uno nuevo.

• Si el dictamen propone rechazar la iniciativa y el Pleno lo aprueba, se archivará el asunto como concluido; rechazada una iniciativa de ley, no podrá presentarse nuevamente, sino hasta pasados seis meses a partir de la fecha en que fuera rechazada por el Pleno.

• Aprobada una iniciativa de ley o decreto por la Legislatura, pasará a la Comisión de Redacción y Estilo para que, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de que recibe el oficio de turno, formule la minuta respectiva, que no contendrá más variaciones que las exigidas por el uso correcto del lenguaje, la semántica y la claridad de las leyes.

• La minuta que en su caso expida la Comisión cumplirá las formalidades de las actas de comisión y será remitida a la presidencia de la Legislatura, para que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, expida el proyecto correspondiente y se remita al Poder Ejecutivo del Estado para su promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de Arteaga".

• Fenecido el plazo sin que la presidencia de la Legislatura hubiere recibido la minuta correspondiente, expedirá de inmediato el proyecto respectivo y lo remitirá al Poder Ejecutivo del Estado para su promulgación y publicación.

Bajo esa óptica, de las constancias que el Poder Legislativo del Estado de Q. adjunto a su informe,(15) se desprende que a diferencia de lo afirmado por la demandante, la discusión y aprobación de la ley reclamada tanto en la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública como en el Pleno de la Legislatura, es acorde con los lineamientos establecidos en la ley de la materia.

En efecto, debe destacarse que mediante escrito presentado el trece de julio de dos mil dieciséis, en la Oficialía de Partes del Poder Legislativo del Estado de Q., las diputadas Ma. I.A.M., H.V.M. y D.A.H.R., integrantes de la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública de la Quincuagésima Octava Legislatura de esa entidad federativa, presentaron la iniciativa de "Ley que Reforma y Deroga diversos artículos de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.".(16)

El catorce de julio de dos mil dieciséis, la referida iniciativa fue turnada a la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, la cual el diecinueve siguiente celebró sesión en la que se hizo constar el quórum necesario para llevarla a cabo; posteriormente, se sometió a discusión el dictamen relativo a la iniciativa de ley combatida, asentándose que el documento era del conocimiento previo de las integrantes de la comisión, por lo que en votación nominal se declaró aprobado el dictamen; instruyéndose a la Dirección de Asuntos Legislativos y Jurídicos continuara con el trámite conducente.

El mismo día en que la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información aprobó el dictamen de la iniciativa de ley en cuestión, lo remitió al Pleno de la Legislatura para que se sometiera a discusión y aprobación ante ese órgano; por lo que la Dirección de Asuntos Legislativos y Jurídicos publicó aquel en la Gaceta Legislativa del veinte de julio de dos mil dieciséis, incluyéndola en el orden del día de la sesión a celebrarse el veintiuno siguiente.

Ahora bien, de la versión estenográfica y acta de la sesión ordinaria del Pleno de la Legislatura, celebrada el veintiuno de julio de dos mil dieciséis, se desprende que el presidente de la mesa directiva sometió a discusión la iniciativa de ley y, una vez que se consideró suficientemente discutida, se realizó la votación nominal, la cual fue aprobada por veintidós votos a favor, uno en contra y cero abstenciones; ordenándose turnar a la Comisión de Redacción y Estilo para que formulara la minuta respectiva.

En esta tesitura, no se advierte que el debate del dictamen de la iniciativa de ley en la comisión de la materia y la aprobación de esta última en el Pleno de la Legislatura se efectuara sin que los diputados hubieran tenido conocimiento previo de ésta o se vedara su oportunidad para reflexionar sobre los motivos y efectos de la reforma legislativa propuesta.

Lo anterior, pues al celebrarse la sesión de la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, las integrantes manifestaron tener conocimiento previo del documento y lo aprobaron por unanimidad, más aún si se toma en cuenta que fueron ellas mismas quienes presentaron la iniciativa; asimismo, el dictamen de la Comisión fue difundido en la Gaceta Parlamentaria un día antes de su discusión, a efecto de que la totalidad de los diputados se impusieran de su conocimiento.

En ese orden, es evidente que los legisladores tuvieron oportunidad para conocer y, en su caso, discutir la aprobación de la iniciativa de ley de que se trata, pues al celebrarse la sesión del Pleno se sometió a su consideración y únicamente el diputado C.S. de la fracción del Partido de la Revolución Democrática se manifestó en contra de aquélla; por lo que no se advierte algún elemento que permita estimar que se restringió o impidió el libre debate para la aprobación de la ley combatida, en detrimento del principio de democracia deliberativa.

En efecto, es pertinente señalar que de acuerdo al texto del numeral 53 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q.,(18) el presidente de la Legislatura, al abrir la discusión de un asunto, hará la verificación que el dictamen correspondiente ya fue hecho del conocimiento de los legisladores, mediante el informe que sobre el particular rinda el director de Asuntos Legislativos y Jurídicos.

Ahora, de la versión estenográfica de la sesión de veintiuno de julio de la anualidad pasada, se advierte que al desahogar el sexto punto del orden del día, relativo al "Dictamen de la iniciativa de ley que reforma y deroga diversos artículos de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q."; el presidente de la mesa directiva externó lo siguiente:

"... presidente: para desahogar el sexto punto del orden del día, se da cuenta del dictamen de la iniciativa de ley que reforma y deroga diversos artículos de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., toda vez que ya es del conocimiento de los integrantes del Pleno por encontrarse publicado en la Gaceta Legislativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 53 y 156, fracciones (sic) V de la ley orgánica de la materia, solicito a la diputada primera secretaria lo someta a discusión en un solo acto. ..."

De lo anterior, puede estimarse que si bien no se manifestó expresamente que el director de Asuntos Legislativos y Jurídicos informó que el dictamen mencionado (publicado en la Gaceta Legislativa de veinte de julio de dos mil dieciséis) fue distribuido al total de los legisladores integrantes del Pleno del Congreso Local, como lo ordena el numeral 179, último párrafo, de la ley de la materia; lo cierto es que sí colmó esa formalidad del proceso legislativo.

En efecto, dicho aspecto puede corroborarse a partir de la primera intervención que sobre el análisis y discusión del referido dictamen, efectuó el diputado C.S., quien precisó lo siguiente:

"... Diputado C.S.: Muchas gracias señor presidente, compañeros diputados. Primeramente, me voy a exponer porque solicito la moción suspensiva y posteriormente si de no aceptarse ésta, pues evidentemente habré de fijar posición, por lo cual solicito se me vuelva apuntar.

"Primeramente, porque en el orden del día, recibido el día de ayer 20 de julio del 2016, señalaba en el punto número sexto que nos está ordenando esta Legislatura el dictamen de la iniciativa de la ley que reforma y deroga diversos artículos de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., presentado por la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, en sentido aparentemente fue aprobado en las comisiones (sic). ..."

De esa manera, puede arribarse a la conclusión de que la Gaceta Legislativa –de veinte de julio de dos mil dieciséis– en la que se incluyó el dictamen elaborado por la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, sí fue circulada a los diputados integrantes de la Legislatura; por lo que estuvieron en aptitud de conocer el contenido de la ley que por este medio de control constitucional se analiza.

Significativo resulta indicar que ni durante el inicio de la sesión legislativa, ni mucho menos en el desahogo del análisis del dictamen multireferido, algún diputado manifestó que la Gaceta Legislativa aludida no le fue entregada en términos del último párrafo del artículo 179, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q. y, en consecuencia, se le impidió conocer el contenido de la iniciativa de mérito; de ahí que sea patente que no se omitió cumplir con dicho trámite legislativo.

Por otra parte, no asiste razón a la parte actora al afirmar que la ley impugnada es producto de un proceso legislativo viciado en tanto se omitió considerar la moción suspensiva solicitada por un diputado, así como la iniciativa de reforma que respecto de la misma ley presentó ella misma.

Es así, pues se advierte que el presidente de la Legislatura sometió a votación la moción suspensiva solicitada por el diputado C.S., la cual resultó improcedente debido a que únicamente obtuvo un voto a favor y veintidós en contra; decisión que es acorde con lo dispuesto en el numeral 61 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q..(19)

No escapa a la atención de este Alto Tribunal que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 92, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q., el Pleno de la Legislatura, a solicitud verbal de cualquier diputado y por mayoría de los presentes, podrá agregar o retirar asuntos del orden del día de la sesión, hasta antes de abrir el apartado de asuntos generales; empero, del proceso legislativo analizado no se advierte que el diputado aludido en el párrafo precedente o algún otro legislador hubiera solicitado en el momento legal previsto, retirar la discusión de la ley combatida o, en su caso, que se incluyera en ésta la iniciativa presentada por la actora.

De igual modo, en la sesión del Pleno se hizo referencia a la iniciativa de ley presentada por la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., a través de su presidente; sin embargo, se determinó que no había lugar a emitir pronunciamiento alguno al respecto, dado que fue recibida momentos antes de la celebración de la sesión, por lo que tendría que seguir el cauce natural del procedimiento.

Luego, si la iniciativa de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. fue presentada a las diez horas con dos minutos del día veintiuno de julio de dos mil dieciséis,(21) esto es, dos horas y cuarenta y cinco minutos antes de que iniciara la sesión respectiva, resulta palmario que aquélla no se presentó con la oportunidad legal debida, a fin de que se incluyera en el orden del día, siendo válido que no se emitiera pronunciamiento alguno sobre el particular.

Además, se insiste, de la versión estenográfica no se desprende que una vez iniciada la sesión y hasta antes de que se abriera el apartado de asuntos generales, algún diputado hiciera notar, cuando menos, la presentación de diversa iniciativa de reforma, con el propósito de que se aplazara la discusión de la ley hasta en tanto se dictaminara aquélla.

En relación con lo anterior, se concluye que tampoco se infringió el contenido del artículo 46 de la referida legislación,(22) pues en la inteligencia de que la iniciativa de ley de la actora se presentó fuera del plazo para que fuera discutida en la misma sesión que la presentada por la Comisión de Derechos Humanos y Acceso a la Información Pública, no se actualizó el supuesto para que aquéllas se acumularan y, en su caso, dictaminaran conjuntamente.

Corrobora lo anterior, el hecho de que el numeral aludido en el párrafo anterior tiene como propósito la acumulación de iniciativas de ley relacionadas, a fin de dictaminarse conjuntamente, etapa del proceso legislativo distinta a la discusión del propio dictamen; por lo cual tampoco bajo esa premisa procedía suspender o postergar la discusión y aprobación de la ley demandada.

Así, la Comisión de Redacción y Estilo de la Legislatura celebró sesión el veintiuno de julio de dos mil dieciséis, en la que después de leer y revisar el proyecto de ley en cuestión, se aprobó; según se desprende de la minuta levantada al respecto.(23)

Por tanto, es patente que la Legislatura colmó la formalidad establecida en el aludido artículo 81, sin que sea óbice que celebró y aprobó el proyecto de ley el mismo día en que el Pleno aprobó la iniciativa relativa, pues la única restricción temporal que establece la fracción II, es en el sentido de que la Comisión tendrá un plazo no mayor de cinco días hábiles para formular la minuta, pero no señala que deba emplear un periodo mínimo para tal propósito.

En ese contexto, procede declarar infundado el primer concepto de agravio hecho valer por la parte actora y reconocer la validez del proceso legislativo que dio origen a la ley tildada de inconstitucional.

II. Derogación de las fracciones II y VII del artículo 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

La Defensoría de los Derechos Humanos de Q. impugna la derogación de las referidas porciones normativas, en virtud de la incompetencia del Congreso Estatal para legislar respecto de disposiciones vinculadas con las causas graves para sancionar a los servidores públicos, puesto que se trata de una materia reservada al Congreso de la Unión.

El artículo 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q. reformado y vigente con la ley combatida,(24) es del tenor siguiente:

"Artículo 131. La remoción del presidente de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., procederá cuando éste incurra en una o más causas graves:

"Para efectos de esta ley, se consideran causas graves las siguientes:

"I. El incumplimiento reiterado y sistemático de las obligaciones que la presente ley le impone;

"II. (Derogada, P.O. 22 de julio de 2016)

"III. El desacato de una orden judicial;

"IV. Ser condenado como responsable por la comisión de un delito doloso, mediante sentencia definitiva;

"V. Revelar o divulgar información contenida en expedientes o constancias relativos a las investigaciones que con motivo de las quejas realice la Defensoría, mientras conserven el estatus de protección legal como información reservada o confidencial;

"VI. Pronunciarse de forma anticipada sobre el sentido de las recomendaciones, mientras no sean aprobadas y dadas a conocer públicamente por la Defensoría, conforme a los procedimientos que esta ley mandata;

"VII. (Derogada, P.O. 22 de julio de 2016)

"VIII. Ostentar su cargo para obtener beneficios indebidos de cualquier naturaleza;

"IX. Emplear los recursos públicos afectos al despacho de la institución, con fines privados, ajenos al ámbito competencial de la Defensoría o para procurar ventajas indebidas de carácter electoral;

"X. Incurrir en conductas que demeriten o afecten el prestigio, la credibilidad y la confianza pública en la Defensoría; y

"XI. Hacer uso de recursos materiales y humanos designados a la Defensoría, con fines personales o distintos a los señalados en la presente ley."

Como es fácil advertir, el numeral transcrito establece un catálogo de causas graves por las que el presidente de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. puede ser removido de su cargo, entre éstas, el desacato de una orden judicial y ser condenado como responsable por la comisión de un delito doloso, mediante sentencia definitiva, etcétera.

Ahora bien, las fracciones II y VII, cuya derogación se tilda de inconstitucional, vigentes hasta el día de la publicación de la ley combatida, es decir, el veintidós de julio de dos mil dieciséis, señalaban lo siguiente:

"Artículo 131. La remoción del presidente de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., procederá cuando éste incurra en una o más causas graves:

"Para efectos de esta ley, se consideran causas graves las siguientes:

"...

"II. La negativa injustificada a iniciar procedimiento de queja de algún ciudadano ante una notoria violación de Derechos Humanos;

"...

"VII. La ausencia laboral por más de tres días sin autorización de la Legislatura. ..."

Según se advierte, la derogación de las mencionadas fracciones tuvo por objeto suprimir como causas graves para remover al titular de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., la negativa injustificada a iniciar procedimiento de queja de algún ciudadano ante una notoria violación de derechos humanos, así como la ausencia laboral por más de tres días sin autorización de la Legislatura.

Lo que implicaba que el legislador estatal no respetó la condición suspensiva para el ejercicio de la facultad concurrente en los términos de los artículos 73 y 113, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal, en la medida en que se violentaron las bases de coordinación y articulación entre órdenes de gobierno, de modo que se generaba una distorsión en la mecánica transicional establecida en la N.F..

Sin embargo, en sesión pública celebrada el seis de agosto de dos mil diecinueve, se propuso declarar la invalidez de la derogación del artículo 131, fracciones II y VII y se expresó una mayoría de seis votos de los Ministros E.M., F.G.S., A.M. con la invalidez adicional de todo el artículo 131, P.R., M.M.I. y presidente Z.L. de L. por la invalidez total del título sexto y por razones distintas. Los M.G.O.M., G.A.C., P.H., L.P. y P.D. votaron en contra. El Ministro P.R. reservó su derecho de formular voto concurrente.

En consecuencia, dado el resultado obtenido, con fundamento en los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal y 72, primer párrafo de la ley reglamentaria de la materia,(26) se determinó desestimar el presente planteamiento.

III. Derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

La actora sostiene que la derogación del referido precepto legal priva a la ciudadanía de un mecanismo alterno de protección a sus derechos humanos; por lo que debe mantenerse vigente en atención al principio de progresividad de los derechos humanos.

Asimismo, se ha establecido que el principio de progresividad implica tanto gradualidad como progreso. De este modo, la gradualidad se refiere a que, por regla general, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino a través de un proceso que supone la definición de metas a corto, mediano y largo plazo. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar.

Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de protección de los derechos humanos de quienes se sometan al orden jurídico mexicano.

Corrobora lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 35/2019 (10a.), emitida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte, cuyo título y subtítulo es: "PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU NATURALEZA Y FUNCIÓN EN EL ESTADO MEXICANO."(27)

Asimismo, la jurisprudencia 2a./J. 41/2017 (10a.), emitida por la Segunda Sala, cuyo título y subtítulo es: "PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN DERECHO HUMANO DERIVA EN LA VIOLACIÓN DE DICHO PRINCIPIO."(28)

Por su parte, en sentido negativo, como se ha sostenido, impone una prohibición de regresividad, lo cual significa que el legislador tiene la prohibición –en principio– de emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, mientras que para el aplicador de la norma consiste en que no puede realizar una interpretación sobre derechos humanos de manera regresiva, es decir, concediendo a una determinada interpretación un sentido que signifique un desconocimiento en la extensión en el nivel y alcance de su protección. Al respecto es ilustrativa la jurisprudencia 1a./J. 85/2017 (10a.), de título y subtítulo: "PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS."(29)

Precisado lo anterior, conviene traer a colación el artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., el cual fue derogado por el Congreso de esa entidad federativa:

"Artículo 5 La Defensoría, a petición ciudadana, podrá emitir interpretaciones sobre disposiciones legales que presumiblemente violenten disposiciones en materia de derechos humanos, mismas que sólo tendrán efectos de opinión del organismo, las cuales no serán vinculatorias."

Como se advierte del texto preinserto, en el referido precepto legal se establecía como facultad de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. el poder generar, a partir de una petición de un ciudadano, interpretaciones respecto de porciones normativas previstas en el ordenamiento jurídico de dicha entidad federativa, en torno a si violaban o no algún derecho humano.

Asimismo, que dicha interpretación carecía de fuerza vinculante para las autoridades estatales, debido a que se configuraba como una mera opinión por parte del referido organismo autónomo.

Ello, al considerar que a pesar de adolecer de una fuerza normativa y obligatoria, las opiniones generadas al amparo del derogado artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., podían constituirse como una "directriz", "comunicación" o "recomendación" para efectos meramente consultivos por parte de las propias autoridades locales, pero que brindaban una visión sobre la interpretación del ordenamiento jurídico de esa entidad federativa, lo que, en su caso, coadyuvaría en su debida intelección frente a los derechos humanos.

Además, podían considerarse como un acercamiento a las interpretaciones de la normatividad local, por lo que no podían desatenderse como mecanismo de apoyo técnico-jurídico, dada la especialización de la Defensoría de los Derechos Humanos del Estado de Q., que no se circunscribía únicamente a la defensa de actos u omisiones presumiblemente violatorios de derechos humanos, sino que también respecto de su promoción, garantía y difusión en el correcto ejercicio y disfrute.

De igual forma, la atribución establecida permitía a los ciudadanos aproximarse a una opinión sobre la interpretación de normas jurídicas que presumiblemente violaran disposiciones en materia de derechos humanos, lo que ofrecía una valoración técnica y especializada por parte del organismo creado constitucionalmente para asegurar su defensa y que se constituía como un avance gradual en su protección.

De esa manera, la derogación de dicho numeral implicó un menoscabo o restricción del nivel de protección alcanzado, ya que se limitaba la posibilidad de ejercitar, por parte de los gobernados, el instrumento por virtud del cual podían obtener la opinión sobre la congruencia de la interpretación de disposiciones jurídicas locales frente a los derechos humanos.

Asimismo, si bien no era posible afirmar que el contenido del artículo 5 derogado implicara la restricción de un derecho humano, reconocido en el artículo 102, apartado B de la Constitución Federal, esto no conllevaba a que el legislador local pudiera de manera injustificada y sin razón alguna, suprimir una garantía como la reconocida en el Sistema Estatal de Protección de Derechos Humanos del Estado de Q. sin que existiera una justificación plena del porqué se tomaba esta determinación.

Lo que se corroboraba con los informes rendidos por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Q. en la presente acción, en los que las autoridades se limitaron a manifestar que tal facultad no representaba una atribución de mayor trascendencia y utilidad para la ciudadanía y que en todo caso su eliminación no afectaría el actuar de la Defensoría ya que ella se interponía con la labor interpretativa de normas jurídicas que correspondía a los tribunales y en última instancia a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por tanto, se consideró que dichas razones resultaban insuficientes, pues no atendían la problemática planteada y además, el carácter de no vinculante de las opiniones emitidas por la Defensoría Local, era lo que avalaba su coexistencia con la función jurisdiccional, de modo que esos argumentos no justificaban la eliminación de una garantía que servía para incentivar la deliberación pública y la cultura democrática de respeto a los derechos humanos.

Bajo ese tenor, se reconocía que la eliminación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., transgredía el principio de progresividad en su vertiente de no regresividad, reconocido en el artículo 1o. constitucional.

Sin embargo, en sesión pública celebrada el seis de agosto de dos mil diecinueve, se expresó una mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I. y presidente Z.L. de L., respecto de declarar la invalidez de la derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.. Los M.G.A.C., P.R., L.P. y P.D. votaron en contra. Los M.A.M., P.H. y M.M.I. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

En consecuencia, dado el resultado obtenido, con fundamento en los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal y 72, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(30) se determinó desestimar el presente planteamiento.

IV. Impugnación de la reforma al artículo 19, fracción II, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

La promovente aduce que el numeral referido debe declararse inválido debido a que establece que la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q., puede ser presidido por un profesional que no necesariamente tenga título de licenciado en derecho, lo que transgrede el carácter de especialización de aquél, así como su autonomía y eficiencia, atento a lo previsto en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal y los "principios de París" (relativos al estatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos).

Asimismo, la actora sostiene que el Congreso Local no toma en consideración que la creación del referido organismo autónomo de protección a los derechos humanos obedeció a la necesidad de encomendar a un órgano especializado una función primaria del Estado; de ahí al establecer que el presidente de la Defensoría de Derechos Humanos de Q. sea un persona con "experiencia en materia de derechos humanos o actividades afines reconocidas en leyes mexicanas y los instrumentos jurídicos internacionales", sin que cuente con título de licenciado en derecho, trae consigo un perjuicio a la sociedad puesto que no se contaría con un organismo plenamente especializado en la materia.

Para dar respuesta al resumido motivo de disenso, debe acudirse nuevamente al contenido del artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en la parte que interesa establece:

"Artículo 102.

"...

"B. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

(Reformado, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las Legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.

(Reformado, D.O.F. 10 de junio de 2011)

"Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales.

"El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.

(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"Las Constituciones de las entidades federativas establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos.

"La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.

"El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del título cuarto de esta Constitución.

"(Adicionado, D.O.F. 10 de junio de 2011)

La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.

"El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley.

"La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas.

(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas o las Legislaturas de éstas."

La anterior disposición constitucional prevé la obligación del Congreso de la Unión y de las respectivas Legislaturas Estatales de crear los organismos de protección de los derechos humanos, que conocerán de las denuncias y quejas interpuestas contra actos u omisiones de índole administrativa realizadas por cualquier autoridad, excepto del Poder Judicial de la Federación, que implique la transgresión a los derechos fundamentales.

Asimismo, dicha porción normativa, tratándose de las características de esos organismos de defensa, contempla que deben ser dotados de plena autonomía de gestión y presupuestaria, así como contar con personalidad jurídica y patrimonio propios, lo que debe replicarse por las Legislaturas Estatales, en el ámbito de su esfera competencial.

En cuanto a su conformación, a nivel nacional, se indica que la relativa Comisión se integrará por un Consejo Consultivo formado por diez personas, elegidas a través del voto de las dos terceras partes de la Cámara de Senadores (o en su caso por la Comisión Permanente), estableciéndose en la ley respectiva el procedimiento para la presentación de las propuestas de los candidatos y, anualmente, serán sustituidos los dos de mayor antigüedad en el cargo, salvo ratificación por un segundo periodo.

En lo concerniente al presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se señala:

• Será electo por el voto de las dos terceras partes de la Cámara de Senadores.

• Su encargo tendrá una duración de cinco años, pudiendo ser reelecto por una sola ocasión.

• La remoción obedecerá a alguna de las causas o de la N.F., relativo a las responsabilidades de los servidores públicos.

La elección tanto del presidente como de los integrantes del Consejo Consultivo se regirá a un procedimiento de consulta pública, acatando el principio de transparencia y bajo las condiciones que al efecto delimite la ley de la materia.

Lo anterior representa que no puede establecerse que existe un mandato constitucional a través del cual se exija tanto para la elección del titular de la Comisión Nacional referida, como para las previstas para los Estados, que los candidatos deban ser peritos en leyes, en la medida en que únicamente se establecen aspectos relativos a la duración del encargo, la manera en que serán electos (votación), la característica que el procedimiento debe ser realizado mediante consulta pública, en total transparencia y bajo los estándares previstos en la ley respectiva; sin que pueda arribarse a la convicción que en el texto constitucional se prevé la necesidad de que el titular del órgano mencionado deba ostentar, necesariamente, la instrucción profesional aludida.

De modo que no es posible determinar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige un parámetro en torno a la necesidad de que la persona que presidirá la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como sus semejantes en las entidades federativas, deba ser licenciado en derecho; de ahí que no pueda estimarse que la porción normativa combatida viole algún dispositivo de la Ley Fundamental.

Además, la parte actora manifiesta que en la norma reclamada(31) se abre la posibilidad de que el titular de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q. pueda ser una persona que no sea licenciado en derecho, lo que equivaldría a que el desempeño del órgano autónomo mencionado sea ineficiente, al estar encabezado por alguien que no cuenta con los conocimientos especializados.

En efecto, debe entenderse que con la expresión preferentemente se alude a que de manera prioritaria, mas no indispensable, debe acreditarse ser abogado, para acceder al cargo referido, lo que implica que el legislador previó la posibilidad de que determinado candidato al cargo público mencionado pueda no contar con el título profesional de mérito, pero en cualquiera de esos escenarios, se dispuso de modo indefectible que debe contar con la experiencia en materia de derechos humanos o en actividades afines.

Lo anterior conduce a estimar que el legislativo estatal determinó que la persona a presidir la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q., puede o no contar con el título de licenciado en derecho, pero en todo momento debe demostrar contar con la pericia o práctica en temas relacionados con la tutela y defensa de los derechos humanos bajo los estándares previstos en las leyes mexicanas o en los instrumentos internacionales.

De ahí que, si bien se hace mención que de modo preferencial (pero no necesario u obligatorio) debe tenerse el título de licenciado en derecho, lo cierto es que sí se condicionó –insustituiblemente– el probar la experiencia en la materia sobre la que versa el objeto de actividades del citado órgano autónomo.

Por ende, es impreciso sostener que el legislador estatal omitió requerir los requisitos anunciados, dado que contrario a lo que señala la promovente, sí se estableció la necesidad de que el presidente de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q., cuente con una probada habilidad y especialización en el conocimiento de los asuntos vinculados con la defensa de los derechos fundamentales.

Asimismo, tampoco asiste la razón a la actora por cuanto hace a su razonamiento de que el artículo reclamado transgrede los "principios de París", al no requerirse una especialización y experiencia en el campo de los derechos humanos para la persona encargada de presidir el multicitado órgano estatal autónomo.

A pesar de lo anterior, en el presente caso no se advierte una disposición de dicho instrumento internacional, en la cual se indique que el titular de ese tipo de organismos protectores de derechos humanos deba acreditar ser abogado para desempeñar ese tipo de cargo o algún otro contenido que delimite la profesión u oficio que se requiera.

Para dar claridad a lo anterior, resulta pertinente conocer el contenido de esos principios:

"Principios relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos

"Cuadragésimo octavo periodo de sesiones tema 114 b) del programa

"Resolución aprobada por la asamblea general

"[sobre la base del informe de la Tercera Comisión (A/48/632/Add.2)]

"48/134. Instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos

"La asamblea general,

"Recordando las resoluciones pertinentes relativas a las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos, particularmente sus resoluciones 41/129, de 4 de diciembre de 1986 y 46/124, de 17 de diciembre de 1991, y las resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos 1987/40, de 10 de marzo de 1987 1/, 1988/72, de 10 de marzo de 1988 2/, 1989/52, de 7 de marzo de 1989 3/, 1990/73, de 7 de marzo de 1990 4/, 1991/27, de 5 de marzo de 1991 5/, y 1992/54, de 3 de marzo de 1992 6/, y tomando nota de la resolución 1993/55 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993 7/,

"Destacando la importancia que revisten la Declaración Universal de Derechos Humanos 8/, los Pactos Internacionales de Derechos Humanos 9/ y otros instrumentos internacionales para la promoción del respeto y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales,

"Afirmando que debe darse prioridad a la elaboración de arreglos adecuados en el plano nacional para garantizar la aplicación efectiva de las normas internacionales en materia de derechos humanos,

"Convencida del importante papel que esas instituciones pueden desempeñar en el plano nacional en lo que respecta a la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales y a la formación e intensificación de la conciencia pública respecto de esos derechos y libertades,

"Reconociendo que las Naciones Unidas pueden desempeñar una función catalizadora que contribuya al establecimiento de instituciones nacionales, en su calidad de centro de intercambio de información y experiencia,

"Teniendo presentes a ese respecto las directrices sobre la estructura y el funcionamiento de las instituciones nacionales y locales de promoción y protección de los derechos humanos, que la asamblea general hizo suyas en su resolución 33/46, de 14 de diciembre de 1978,

"Acogiendo con agrado el creciente interés existente en todo el mundo por la creación y el fortalecimiento de instituciones nacionales, que se ha manifestado durante la Reunión Regional para Africa de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Túnez del 2 al 6 de noviembre de 1992, la Reunión Regional para América Latina y el Caribe, celebrada en San José del 18 al 22 de enero de 1993, la Reunión Regional para Asia, celebrada en Bangkok del 29 de marzo al 2 de abril de 1993, el Seminario del Commonwealth sobre las instituciones nacionales de derechos humanos, celebrado en Ottawa del 30 de septiembre al 2 de octubre de 1992, y el Seminario Regional para Asia y el Pacífico sobre cuestiones de derechos humanos, celebrado en Yakarta del 26 al 28 de enero de 1993, y que se ha demostrado en las decisiones anunciadas recientemente por varios Estados miembros de establecer instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos,

"Teniendo en cuenta la declaración y programa de acción de Viena 10/, en que la Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirmó el importante y constructivo papel que desempeñan las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, en particular en lo que respecta a su capacidad para asesorar a las autoridades competentes y a su papel en la reparación de las violaciones de los derechos humanos, la divulgación de información sobre esos derechos y la educación en materia de derechos humanos,

"Observando los diversos criterios que se adoptan en el mundo para la promoción y protección de los derechos humanos en el plano nacional, subrayando la universalidad, la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos y destacando y reconociendo el valor de esos criterios para fomentar el respeto universal y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales,

"1. Toma nota con satisfacción del informe actualizado del secretario general 11/, preparado de conformidad con la resolución 46/124 de la asamblea general, de 17 de diciembre de 1991;

"2. Reafirma la importancia de establecer, de conformidad con la legislación nacional, instituciones nacionales eficaces de promoción y protección de los derechos humanos, así como de mantener el pluralismo de su representación y su independencia;

"3. Alienta a los Estados miembros a establecer instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, o a fortalecerlas cuando ya existan, y a incorporar esos elementos en sus planes nacionales de desarrollo;

"4. Alienta a las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos establecidas por los Estados miembros a impedir y combatir todas las violaciones de los derechos humanos que se indican en la declaración y programa de acción de Viena y en los instrumentos internacionales pertinentes;

"5. Pide al Centro de Derechos Humanos de la Secretaría que continúe tratando de estrechar la cooperación entre las Naciones Unidas y las instituciones nacionales, particularmente en lo que respecta a los servicios de asesoramiento y la asistencia técnica, la información pública y la educación, incluso en el marco de la Campaña Mundial de Información Pública sobre los Derechos Humanos;

"6. Pide también al Centro de Derechos Humanos que establezca, a petición de los Estados interesados, centros de las Naciones Unidas para la documentación y la capacitación en materia de derechos humanos, y que lo haga basándose en los procedimientos establecidos para la utilización de los recursos disponibles dentro del Fondo de las Naciones Unidas de Contribuciones Voluntarias para Servicios de Asesoramiento y Asistencia Técnica en Materia de Derechos Humanos;

"7. Pide al secretario general que responda favorablemente a las peticiones de asistencia que formulen los Estados miembros para el establecimiento y fortalecimiento de instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos, como parte del programa de servicios de asesoramiento y cooperación técnica en la esfera de los derechos humanos, así como de centros nacionales para la documentación y la capacitación en materia de derechos humanos;

"8. Alienta a todos los Estados miembros a que adopten las medidas adecuadas para fomentar el intercambio de información y experiencia acerca del establecimiento y el funcionamiento efectivo de esas instituciones nacionales;

"9. Afirma el papel que corresponde a las instituciones nacionales como organismos para la difusión de materiales sobre derechos humanos y para otras actividades de información pública preparadas u organizadas con el auspicio de las Naciones Unidas;

"10. Acoge con agrado la organización, con los auspicios del Centro de Derechos Humanos, de una reunión complementaria en Túnez, en diciembre de 1993, con miras, en especial, a examinar los medios y arbitrios de promover la asistencia técnica para la cooperación y el fortalecimiento de las instituciones nacionales, y continuar examinando todos los aspectos relativos a la cuestión de las instituciones nacionales;

"11. Acoge también con agrado los principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales que figuran como anexo a la presente resolución;

"12. Alienta el establecimiento y fortalecimiento de instituciones nacionales teniendo en cuenta esos principios y reconociendo que todos los Estados tienen el derecho de elegir el marco que resulte más adecuado a sus necesidades especiales en el plano nacional;

"13. Pide también al secretario general que informe a la asamblea general en su quincuagésimo periodo de sesiones sobre la aplicación de la presente resolución.

"85a. sesión plenaria 20 de diciembre de 1993

"Anexo

"Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales

"Competencia y atribuciones

"1. La institución nacional será competente en el ámbito de la promoción y protección de los derechos humanos.

"2. La institución nacional tendrá el mandato más amplio posible, claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo, que establezca su composición y su ámbito de competencia.

"3. La institución nacional tendrá, entre otras, las siguientes atribuciones:

"a) Presentar, a título consultivo, al gobierno, al parlamento y a cualquier otro órgano pertinente, a instancia de las autoridades interesadas o en ejercicio de su facultad de actuar de oficio, opiniones, recomendaciones, propuestas e informes sobre todas las cuestiones relativas a la promoción y protección de los derechos humanos; la institución nacional podrá decidir hacerlos públicos; las opiniones, las recomendaciones, las propuestas y los informes, así como cualquier prerrogativa de la institución nacional, abarcarán las siguientes esferas:

"i) Todas las disposiciones de carácter legislativo y administrativo, así como las relativas a la organización judicial, destinadas a preservar y ampliar la protección de los derechos humanos; a este respecto, la institución nacional examinará la legislación y los textos administrativos en vigor, así como los proyectos de ley y las propuestas y hará las recomendaciones que considere apropiadas para garantizar que esos textos respeten los principios fundamentales en materia de derechos humanos; en caso necesario, la institución nacional recomendará la aprobación de una nueva legislación, la modificación de la legislación en vigor y la adopción de medidas administrativas o su modificación;

"ii) Toda situación de violación de los derechos humanos de la cual decida conocer de oficio;

"iii) La elaboración de informes sobre la situación nacional en materia de derechos humanos en general o sobre cuestiones más específicas;

"iv) Señalar a la atención del gobierno las situaciones de violación de los derechos humanos en todo el país, proponer medidas encaminadas a poner término a esas situaciones y, en su caso, emitir una opinión sobre la posición y reacción del gobierno;

"b) Promover y asegurar que la legislación, los reglamentos y las prácticas nacionales se armonicen con los instrumentos internacionales de derechos humanos en los que el Estado sea Parte, y que su aplicación sea efectiva;

"c) Alentar la ratificación de esos instrumentos o la adhesión a ellos y asegurar su aplicación;

"d) Contribuir a la elaboración de los informes que los Estados deban presentar a los órganos y comités de las Naciones Unidas, así como a las instituciones regionales, en cumplimiento de las obligaciones que les imponen los tratados y, en su caso, emitir una opinión a ese respecto, en el marco del respeto de su independencia;

"e) Cooperar con las Naciones Unidas y las demás organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, las instituciones regionales y las instituciones de otros países que sean competentes en las esferas de la promoción y protección de los derechos humanos;

"f) Colaborar en la elaboración de programas relativos a la enseñanza y la investigación en la esfera de los derechos humanos y participar en su aplicación en el ámbito escolar, universitario y profesional;

"g) Dar a conocer los derechos humanos y la lucha contra todas las formas de discriminación, en particular la discriminación racial, sensibilizando a la opinión pública, en particular mediante la información y la enseñanza, recurriendo para ello a todos los medios de comunicación.

"Composición y garantías de independencia y pluralismo

"1. La composición de la institución nacional y el nombramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro modo, deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos, en particular mediante facultades que permitan lograr la cooperación eficaz o la participación de los representantes de:

"a) Las organizaciones no gubernamentales competentes en la esfera de los derechos humanos y la lucha contra la discriminación racial, los sindicatos, las organizaciones socioprofesionales interesadas, en particular juristas, médicos, periodistas y personalidades científicas;

"b) Las corrientes de pensamiento filosófico y religioso;

"c) Los universitarios y especialistas calificados;

"d) El parlamento;

"e) Las administraciones (de incluirse, sus representantes sólo participarán en los debates a título consultivo).

"2. La institución nacional dispondrá de una infraestructura apropiada para el buen desempeño de sus funciones, y en particular de fondos suficientes. Esos fondos deberán destinarse principalmente a la dotación de personal y locales propios, a fin de que la institución sea autónoma respecto del gobierno y no esté sujeta a un control financiero que pueda afectar su independencia.

"3. En interés de la estabilidad del mandato de los miembros de la institución nacional, sin la cual no habrá una verdadera independencia, su nombramiento se hará mediante acto oficial en el que se señale un plazo determinado de duración de su mandato. Ese mandato podrá prorrogarse, bajo reserva de que se siga garantizando el pluralismo de su composición.

"Modalidades de funcionamiento

"En el marco de sus actividades, la institución nacional deberá:

"a) Examinar libremente todas las cuestiones comprendidas en el ámbito de su competencia, que le sean sometidas por el gobierno o que decida conocer en virtud de sus atribuciones, a propuesta de sus miembros o de cualquier solicitante;

"b) Recibir todos los testimonios y obtener todas las informaciones y documentos necesarios para el examen de las situaciones comprendidas en el ámbito de su competencia;

"c) Dirigirse a la opinión pública directamente o por intermedio de todos los órganos de comunicación, especialmente para dar a conocer sus opiniones y recomendaciones;

"d) Reunirse de manera regular y cada vez que sea necesario, en presencia de todos sus miembros, debidamente convocados;

"e) Establecer grupos de trabajo, cada vez que sea necesario, así como secciones locales o regionales para facilitar el desempeño de sus funciones;

"f) Mantener la coordinación con los demás órganos, de carácter jurisdiccional o de otra índole, encargados de la promoción y protección de los derechos humanos (en particular, ombudsman, mediador u otras instituciones similares);

"g) Establecer relaciones con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de la promoción y protección de los derechos humanos, el desarrollo económico y social, la lucha contra el racismo, la protección de los grupos especialmente vulnerables (en particular, niños, trabajadores migratorios, refugiados, personas con discapacidades físicas y mentales) u otras esferas especializadas, habida cuenta del papel fundamental que desempeñan esas organizaciones como medio de ampliar la acción de las instituciones nacionales.

"Principios complementarios relativos al estatuto de las comisiones dotadas de competencia cuasijurisdiccional

"La institución nacional podrá estar facultada para recibir y examinar denuncias y demandas relativas a situaciones particulares. Podrán recurrir a ella los particulares, sus representantes, terceros, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y sindicatos y cualquier otra organización representativa. En ese caso, y sin perjuicio de los principios antes mencionados que se refieren a otros aspectos de la competencia de las comisiones, las funciones que se les encomienden podrán inspirarse en los siguientes principios:

"a) Tratar de hallar una solución amistosa mediante la conciliación o, dentro de los límites establecidos por ley, mediante decisiones obligatorias o, en su caso, cuando sea necesario, siguiendo un procedimiento de carácter confidencial;

"b) Informar al autor de la demanda acerca de sus derechos, en particular de los recursos de que dispone, y facilitarle el acceso a esos recursos;

"c) Conocer de todas las denuncias o demandas o transmitirlas a cualquier otra autoridad competente, dentro de los límites establecidos por ley;

"d) Formular recomendaciones a las autoridades competentes, en particular proponer adaptaciones o reformas de leyes, reglamentos y prácticas administrativas, especialmente cuando ellas sean la fuente de las dificultades que tienen los demandantes para hacer valer sus derechos."

Como se dilucida del texto transcrito, no existe algún mandato para que los titulares de los organismos encargados de la protección y defensa de los derechos humanos deban ser licenciados en derecho, motivo por el cual no puede establecerse que el artículo impugnado sea contrario al citado instrumento internacional.

Por tal motivo, este Alto Tribunal considera que el hecho de que a partir de la reforma analizada, el titular de la Defensoría no deba contar, obligatoriamente, con título de licenciado en derecho, no compromete el grado de especialización propio de tal organismo, pues el Congreso Local puntualizó que debe ser un profesional que aun cuando no sea perito en derecho, si debe contar con experiencia y preparación probada en la materia.

En ese sentido, el concepto de invalidez analizado es infundado, por lo que se reconoce la validez del artículo 19, fracción II, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

V. Impugnación de la reforma al artículo 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

La promovente de la presente acción de inconstitucionalidad refiere que la reforma al citado precepto legal es inconstitucional, debido a que se infringe la autonomía prevista en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que debe revestir a los organismos destinados a la protección y promoción de los derechos humanos.

Así lo refiere en razón de que la porción normativa combativa nulificó la facultad del presidente de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q. de designar a los visitadores adjuntos y los adjuntos auxiliares, reservándose dicha atribución exclusivamente al visitador general, lo que repercute –desde su perspectiva– en un deficiente desempeño de la institución.

Lo anterior implica que las actividades y decisiones emitidas por dichos órganos constitucionales no pueden quedar sujetas a las directrices o a subordinación de otra autoridad, lo que crea una esfera de completa independencia, en la medida que se provee de las condiciones necesarias para evitar la parcialidad en las determinaciones de este tipo de instituciones; aspectos que versan desde la autonomía presupuestaria hasta de la designación de sus miembros.

En el caso concreto debe acudirse al texto de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., vigente antes de las reformas publicadas en el Periódico Oficial de la entidad el veintidós de julio de dos mil dieciséis.

Así, desde una perspectiva estructural puede establecerse que dichos funcionarios –orgánicamente– quedaban bajo la tutela y encargo del visitador general de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q., no así directamente del titular de dicho organismo, lo que representa que jerárquicamente no existía una dependencia inmediata hacia el presidente de la Defensoría Local, sino que tal aspecto se suscitaba en favor de la Visitaduría General.

Lo que incluso se reitera en el numeral 35, segundo párrafo, de la actual ley de la materia,(33) en donde subsiste la disposición de que los visitadores adjuntos y auxiliares quedan bajo el mando y subordinación del visitador general.

Consecuentemente, el hecho de que en el actual artículo 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.,(34) se establezca como atribución del visitador general el designar a los visitadores adjuntos y a los adjuntos auxiliares, no representa un cambio en torno a la dependencia jerárquica y estructural que anteriormente éstos guardaban frente al titular de la Visitaduría General; motivo por el cual a pesar que tal facultad se delegó expresamente a este último y no al presidente del organismo, en modo alguno significa que se quebranta la autonomía de la Defensoría de Derechos Humanos Estatal.

Lo anterior, ya que como se ha plasmado, tanto en la ley anterior como en la vigente, se excluye a cualquier autoridad de ejercer dependencia alguna sobre los multicitados funcionarios, en la medida en que ello corresponde únicamente al visitador general, lo que genera que sea el propio organismo quien ejerza su gestión tanto administrativa como orgánica, sin dar lugar a la intervención de poderes públicos ajenos al organismo constitucional de mérito.

Por ende, el cambio en la facultad de designar a los visitadores adjuntos y auxiliares no representa la injerencia de autoridades estatales distintas a la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q., puesto que en el plano orgánico quedan subordinados a la entera vigilancia y encargo del visitador general; sin que tampoco tal situación haya modificado la dependencia jerárquica que ya existía entre los visitadores adjuntos y el general, no así con el presidente.

A título de abundamiento, es importante precisar que anteriormente la designación del titular de la Visitaduría General correspondía al Congreso del Estado de Q., tal como se advierte del artículo 35 de la ley en comento;(35) sin embargo, mediante el proceso de reformas que realizó el Poder Legislativo en el actual numeral,(36) se atribuye tal facultad al presidente del organismo defensor de los derechos humanos en la entidad federativa.

Por tanto, en el ordenamiento jurídico vigente el legislador dotó de mayor autonomía de gestión a la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q., puesto que delegó a su titular la facultad de designar a aquellos funcionarios encargados de auxiliarlo en el desempeño de las funciones tendentes a la protección y promoción de los derechos fundamentales (con excepción del consejo); en consecuencia, tal circunstancia robustece el carácter autónomo del organismo, dado que se disminuye la intervención legislativa en la conformación de su estructura administrativa, quedando a entera satisfacción del presidente de la Defensoría.

Incluso, es de precisarse que contrario a lo que manifiesta la parte actora, a partir del análisis de las atribuciones conferidas al visitador general,(38) se advierten supuestos a través de los cuales se estima la existencia de una subordinación técnica y operativa frente al presidente de la institución; ya que i) debe proponer el informe anual sobre las actividades de la institución; ii) proponer al presidente la celebración de acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración con otros organismos de defensa de derechos humanos, instituciones académicas y asociaciones culturales; iii) realizar las investigaciones y estudios para formular los proyectos de recomendación que someterá a la consideración del titular de la Defensoría; iv) proponer al presidente la emisión de las recomendaciones y, en su caso, formular las denuncias correspondientes; y, v) proponer al presidente del organismo las medidas conducentes para la mejor tutela de los derechos fundamentales en la entidad federativa.

En esa virtud, el hecho que el visitador general designe a los visitadores adjuntos y auxiliares no propicia el detrimento en las facultades del presidente de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Q., ni mucho menos la autonomía y eficiencia de las actuaciones del propio organismo.

Por los anteriores argumentos es infundado el concepto de invalidez de que se trata, por lo que se reconoce la validez de la reforma al artículo 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente e infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se desestima la presente acción de inconstitucionalidad respecto de la derogación de los artículos 5 y 131, fracciones II y VII, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., realizada mediante la ley que reforma y deroga diversas disposiciones de ese ordenamiento, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa, el veintidós de julio de dos mil dieciséis.

TERCERO.—Se reconoce la validez del procedimiento legislativo del que derivó la Ley que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa, el veintidós de julio de dos mil dieciséis.

CUARTO.—Se reconoce la validez de la reforma de los artículos 19, fracción II, y 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., realizada mediante la ley que reforma y deroga diversas disposiciones de ese ordenamiento, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa, el veintidós de julio de dos mil dieciséis.

QUINTO.—P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. con consideraciones adicionales por lo que ve a la legitimación, M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación. El Ministro A.M. anunció voto concurrente en cuanto a la legitimación.

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M. con salvedades en el criterio del cambio normativo sustancial, P.R. con salvedades en el criterio del cambio normativo sustancial, P.H. con salvedades en el criterio del cambio normativo sustancial, M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando cuarto, relativo a la improcedencia.

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a los conceptos de invalidez.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se expresó una mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las consideraciones y fundamentos, en su apartado III, denominado "Derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.", consistente en declarar la invalidez de la derogación del artículo 5 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.. Los M.G.A.C., P.R., L.P. y P.D. votaron en contra. Los M.A.M., P.H. y M.M.I. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

Se expresó una mayoría de seis votos de los Ministros E.M., F.G.S., A.M. con la invalidez adicional de todo el artículo 131, P.R., M.M.I. y presidente Z.L. de L. por la invalidez total del título sexto y por razones distintas, respecto del considerando sexto, relativo a las consideraciones y fundamentos, en su apartado II, denominado "Derogación de las fracciones II y VII del artículo 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.", consistente en declarar la invalidez de la derogación del artículo 131, fracciones II y VII, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.. Los M.G.O.M., G.A.C., P.H., L.P. y P.D. votaron en contra. El Ministro P.R. reservó su derecho de formular voto concurrente.

Dados los resultados obtenidos, el Tribunal Pleno determinó desestimar el planteamiento consistente en declarar la invalidez de la derogación de los artículos 5 y 131, fracciones II y VII, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., al no alcanzar una mayoría calificada, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las consideraciones y fundamentos, en su apartado I, denominado "Violaciones al proceso legislativo de la ley que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q. ‘La Sombra de Arteaga’ el veintidós de julio de dos mil dieciséis", consistente en reconocer la validez del proceso legislativo que dio origen a la Ley que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las consideraciones y fundamentos, en sus apartados IV, denominado "Impugnación de la reforma al artículo 19, fracción II, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.", y V, denominado "Impugnación de la reforma al artículo 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q." consistentes, respectivamente, en reconocer la validez de los artículos 19, fracción II, y 37, fracción I, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

En relación con el punto resolutivo quinto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.), P./J. 5/2013 (10a.), P.9. y P./J. 5/2003 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas, con número de registro digital: 2012802, y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, página 65, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVII, Tomo 1, febrero de 2013, página 196, con número de registro digital: 2002717, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 742, con número de registro digital: 170882 y Novena Época, T.X., marzo 2003, página 979, con número de registro digital: 184721, respectivamente.

___________________

1. Fojas 26 a 29 del presente expediente.

2. Páginas 21 a 25 del expediente.

3. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

4. "Artículo 28. El presidente de la Defensoría tendrá las siguientes facultades:

"I. Ejercer la representación legal de la Defensoría. ..."

5. El texto de la jurisprudencia es el siguiente:

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una acción de inconstitucionalidad se hace valer una causal que involucra una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse y, de no operar otro motivo de improcedencia estudiar los conceptos de invalidez.". Registro digital: 181395, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, T.X., junio de 2004, página 865.

6. Razonamiento que si bien no lo plantea como causa de improcedencia, en su informe alude a que no hay cambio normativo de los artículos 35 y 37 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Q..

7. Cabe señalar que sobre esta temática, al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2015, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte adoptó por mayoría de seis votos el criterio que se ha denominado como de cambio "sustantivo" o "material", mientras que al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 11/2015, el citado criterio se aceptó por una mayoría de siete votos. En diversa sesión de seis de junio de dos mil dieciséis, al resolverse las controversias constitucionales 50/2012 y 60/2012, el Pleno reiteró el criterio en cita.

8. Resuelta el veintiséis de enero del dos mil dieciséis.

9. Constitución Federal.

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ..."

ley reglamentaria de la materia.

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles. ..."

10. "Artículo 35. El visitador general será designado por (sic) Legislatura en los mismos términos establecidos para el secretario ejecutivo; durará en su cargo cinco años, con posibilidad de ratificación hasta por un periodo igual, por una sola vez.

"...

"El visitador general, para el desarrollo de sus funciones, contará con plazas de visitadores adjuntos, visitadores adjuntos auxiliares y demás personal, el que estará bajo su cargo. Su distribución y funcionamiento se sujetará a lo dispuesto en el reglamento. ..."

11. "Artículo 40. (Participación del autor de la iniciativa) El autor de la iniciativa deberá ser invitado a participar en el debate del dictamen ante la comisión que corresponda."

12. Entre otros, las acciones de inconstitucionalidad 9/2005, 52/2006 y sus acumuladas, y 107/2008.

13. Sobre el particular resulta aplicable la tesis plenaria P. XLIX/2008, de rubro y contenido siguientes: "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO. Cuando en una acción de inconstitucionalidad se analicen los conceptos de invalidez relativos a violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo, dicho estudio debe partir de la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado, que es precisamente el acogido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 39, 40 y 41. A partir de ahí, debe vigilarse el cumplimiento de dos principios en el ejercicio de la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales: el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto, y el de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto."

14. Constitución Política del Estado de Q.

"Artículo 19. La Legislatura del Estado, para la interpretación, creación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos, deberá observar la ley y reglamentos correspondientes, los cuales se sujetarán a lo siguiente:

"I. Las iniciativas de ley, de decreto, de acuerdo; los dictámenes y las resoluciones, se harán del conocimiento del Pleno;

"II. Las comisiones, respecto de las iniciativas, emitirán dictamen que proponga: ser aprobadas en sus términos o con modificaciones, o bien, ser rechazadas. En ningún caso se podrá dispensar su dictamen;

"III. Se podrá invitar a participar en los debates al autor de la iniciativa;

"IV. Para resolver se emitirá votación requiriéndose mayoría, salvo que se trate de proyectos observados por el titular del Poder Ejecutivo, en cuyo caso se requerirá del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura del Estado;

"V. Las resoluciones se comunicarán al Ejecutivo con las formalidades de ley, quien dentro de los quince días naturales siguientes del día en que la recibe, podrá regresarlas a la Legislatura del Estado, por una ocasión, con las observaciones totales o parciales, para que sean reconsideradas; de aprobarse de nueva cuenta por las dos terceras partes de los integrantes, el titular del Poder Ejecutivo estará obligado a publicarla;

"VI. El titular del Poder Ejecutivo no podrá observar las resoluciones de la Legislatura, cuando:

"a. Se trate de resoluciones relativas a la suspensión y desaparición de algún Ayuntamiento, a la revocación de mandato, a la suspensión o inhabilitación de sus integrantes;

"b. Se trate de la declaración de procedencia o de juicio político;

"c. Se trate de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y las disposiciones reglamentarias de ésta;

"d. Las reformas aprobadas por el Constituyente Permanente;

"VII. Si la Legislatura al resolver sobre un proyecto observado, presentara un proyecto alternativo, a éste se le dará tratamiento de proyecto enviado para su publicación por primera vez;

"VIII. Si el titular del Poder Ejecutivo no devuelve con observaciones el proyecto aprobado, deberá publicarlo en un lapso de treinta días naturales siguientes a su recepción. En caso de no hacerlo, la Legislatura del Estado lo publicará;

"IX. Si la ley, decreto o acuerdo no señala el día en el que deba comenzar a observarse, será obligatoria desde el día siguiente al de su publicación. La Ley Orgánica del Poder Legislativo y las disposiciones reglamentarias de ésta, para su vigencia y validez, no requerirán de la promulgación ni la publicación por parte del Poder Ejecutivo."

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q.

"Artículo 32. (Generalidades) El proceso a que se someterán las iniciativas de ley, decreto o acuerdo, será el establecido en la presente ley."

"Artículo 33. (Naturaleza de las resoluciones) Para los efectos de la presente ley, se entiende por:

"a) Ley: La norma jurídica de carácter general, impersonal y abstracto, con efectos coercitivos.

"b) Decreto: La resolución expedida por el Poder Legislativo, cuyos efectos normativos se contraen a tiempos, lugares, personas o corporaciones determinadas y concretas, así como las expedidas con motivo de la designación o elección de gobernador provisional, sustituto o interino; y las resoluciones de la Legislatura, como parte del Constituyente Permanente Federal.

"c) Acuerdo: La resolución expedida por el Poder Legislativo, en materia de su administración, gobierno interior o procedimientos legislativos, la que contiene una declaración general de carácter político o cualquier otra que se emita en ejercicio de sus funciones."

"Artículo 36. (Trámite preferente de asuntos) En los trámites relacionados con las iniciativas del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, que a su solicitud de éstos requieran ser resueltos por la Legislatura en un plazo menor a los establecidos en la presente ley para cada etapa del proceso legislativo, la Junta de Concertación Política podrá señalar plazos distintos, mismos que deberán de cumplir las dependencias y órganos del Poder Legislativo para tal efecto. De igual forma, se establecerán plazos menores para los asuntos que acuerde la Junta de Concertación Política.

"En ningún caso podrá dispensarse alguna etapa del proceso legislativo."

"Artículo 44. (Turno de la iniciativa) En un plazo máximo de cinco días contados a partir de su recepción o aclaración, según corresponda, las iniciativas recibidas serán turnadas para estudio y dictamen a la presidencia de la Comisión competente, con conocimiento de sus integrantes.

"Las iniciativas turnadas se darán a conocer a los integrantes de la Legislatura de manera electrónica."

"Artículo 46. (Acumulación de iniciativas) Cuando se propongan dos o más iniciativas en un mismo sentido o relativas a un mismo ordenamiento, el presidente de la mesa directiva podrá ordenar que se acumulen en un sólo expediente y se dictaminen conjuntamente."

"Artículo 48. (Obligatoriedad de emitir dictamen) Las comisiones deberán emitir el dictamen que proponga aprobar la iniciativa, en sus términos o con modificaciones, o bien, rechazarla, pero no podrá dispensarse en ningún caso su dictamen... .

"En las modificaciones se podrán suprimir fragmentos de la iniciativa, hacer variaciones de forma o de fondo y adicionar o complementar el texto original con elementos distintos a los que formen parte de la iniciativa."

"Artículo 49. (Requisitos del dictamen) Los dictámenes deberán de reunir los siguientes requisitos:

"I. Nombre de la Comisión y fecha de emisión del dictamen;

"II. Antecedentes, que contendrán el nombre del asunto que se dictamine, la fecha de turno del asunto a la Comisión y, en su caso, la relación de actos llevados a cabo por la comisión para el análisis del asunto;

"III. Considerandos, que contendrán la fundamentación, motivación y los razonamientos lógicos jurídicos que sustente el sentido de los puntos resolutivos;

"IV. Puntos resolutivos, que señalen claramente la propuesta al Pleno para la aprobación o rechazo del asunto que lo origina y los trámites administrativos que correspondan;

"V. Texto del proyecto legal que, en su caso, se proponga, considerándose como tal el texto de ley, decreto o acuerdo a aprobarse;

"VI. Firma autógrafa del presidente y secretario de la comisión; y

"VII. Nombre de los integrantes de la comisión, registro de su asistencia a la sesión de aprobación del dictamen y sentido de su voto."

"Artículo 53. (Apertura de la discusión del dictamen) El presidente de la Legislatura abrirá el asunto a discusión, con la verificación de que el dictamen a discutirse ya fue hecho del conocimiento de los integrantes de la Legislatura, mediante el informe que para tal efecto rinda el director de Asuntos Legislativos y Jurídicos."

"Artículo 61. (Moción suspensiva) Los diputados, en cualquier momento, hasta antes de que se declare la apertura de la votación, podrán solicitar la suspensión de alguna discusión y otros impugnar dicha solicitud, bastando en cada caso que se explique la razón que los motive. En este caso, se consultará al Pleno la procedencia de la solicitud, mediante votación económica.

"El presidente de la Legislatura, al declarar la procedencia de la suspensión, establecerá si el efecto de la resolución es remitir el dictamen a la comisión que lo propuso para replantear su contenido o solamente para prorrogar su lectura y discusión, hasta una sesión posterior.

"No podrá presentarse más de una moción suspensiva en la discusión de cada asunto."

"Artículo 65. (Intervención de servidores públicos) Cuando los titulares de los Poderes Ejecutivo y Judicial del Estado, los Ayuntamientos u organismos autónomos, envíen un representante para que intervenga en los debates, se concederá la palabra a los diputados y al compareciente en los términos que acuerde la mesa directiva."

"Artículo 66. (Suficiencia de la discusión) Cuando hubieren hablado todos los diputados inscritos en la lista de oradores, el presidente de la Legislatura podrá consultar si el asunto se encuentra suficientemente discutido. En caso afirmativo se procederá a la votación; de no ser así, se continuará la discusión, elaborándose una nueva lista de oradores y bastará que hable uno a favor y otro en contra para que pueda repetirse la consulta."

"Artículo 70. (Tipos de votación) Las votaciones serán económicas, nominales o por cédula. Podrán utilizarse medios electrónicos, si así lo dispusiera la mesa directiva, a efecto de facilitar las votaciones."

"Artículo 71. (Votación nominal) Las votaciones serán nominales tratándose de leyes y decretos. La votación nominal se practicará del modo siguiente:

"I. Un secretario irá nombrando a los diputados en el orden alfabético, conforme al pase de lista;

"II. Inmediatamente después de escuchar su nombre, cada diputado expresará el sentido de su voto, pronunciado (sic) las palabras ‘a favor’ o ‘en contra’;

"III. Mientras esto se realiza, el otro secretario irá computando los votos, a efecto de comunicar al final el resultado.

"En caso necesario, el presidente de la Legislatura podrá solicitar a los secretarios la revisión y rectificación del cómputo definitivo de los votos; y,

"IV. Finalmente, el presidente de la Legislatura hará la declaratoria que corresponda."

"Artículo 72. (Votación económica) Se votarán en forma económica todos los asuntos que no deban votarse nominalmente o por cédula. La votación económica se practicará poniéndose de pie los diputados que estén a favor y permaneciendo sentados los que estén en contra."

"Artículo 79. (Aprobación del dictamen) El resultado de la aprobación de los dictámenes que se presenten ante el Pleno, será el siguiente:

"I. Si el dictamen propone aprobar la iniciativa en sus términos o con modificaciones y el Pleno lo aprueba, se turnará a la Comisión de Redacción y Estilo para los efectos previstos en esta ley;

"II. Si el dictamen propone aprobar la iniciativa en sus términos o con modificaciones y el Pleno lo rechaza, se ordenará su archivo, salvo que éste acuerde instruir a la comisión que presentó el dictamen, a efecto de que emita uno nuevo;

"III. Si el dictamen propone rechazar la iniciativa y el Pleno lo aprueba, se archivará el asunto como concluido;

"Rechazada una iniciativa de ley, no podrá presentarse nuevamente, sino hasta pasados seis meses a partir de la fecha en que fuera rechazada por el Pleno; y,

"IV. Si el dictamen propone rechazar la iniciativa y el Pleno lo rechaza, se devolverá a la comisión que presentó el dictamen, a efecto de que emita uno nuevo.

"Para efecto de las fracciones II y IV del presente artículo, en caso de que el dictamen contenga voto particular, la instrucción del Pleno será para que el dictamen se emita con base en el mismo."

"Artículo 81. (Trámite de la iniciativa aprobada) Aprobada una iniciativa de ley o decreto por la Legislatura, se procederá conforme a lo siguiente:

"I.P. a la Comisión de Redacción y Estilo para que, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de que recibe el oficio de turno, formule la minuta respectiva, que no contendrá más variaciones que las exigidas por el uso correcto del lenguaje, la semántica y la claridad de las leyes;

"II. La minuta que en su caso expida la comisión, cumplirá las formalidades de las actas de comisión y será remitida a la presidencia de la Legislatura, para que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, expida el proyecto correspondiente y se remita al Poder Ejecutivo del Estado para su promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado ‘La Sombra de Arteaga’; y

"III. Fenecido el plazo sin que la presidencia de la Legislatura hubiere recibido la minuta correspondiente, expedirá de inmediato el proyecto respectivo y lo remitirá al Poder Ejecutivo del Estado para los efectos de la fracción anterior.

"La elaboración de los acuerdos no requerirá de la intervención de la Comisión de Redacción y Estilo, salvo que así lo acuerde la presidencia de la mesa directiva.

"Los proyectos de ley, decreto o acuerdo y los comunicados oficiales relativos a los mismos, serán suscritos por el presidente y el secretario de la Legislatura, en su caso, que se encuentren en funciones al momento de expedirse la minuta de la Comisión de Redacción y Estilo o al fenecer el plazo en los términos de la fracción III de este artículo, aun cuando no hubieren estado en funciones durante la sesión del Pleno en que el asunto respectivo se hubiere votado."

"Artículo 92. (Plazo para presentar asuntos que integrarán el orden del día) Para la integración del orden del día, la mesa directiva considerará exclusivamente los asuntos que hayan sido presentados en la Oficialía de Partes, con cuarenta y ocho horas de anticipación a la sesión correspondiente, computándose en días hábiles.

"El Pleno, a solicitud verbal de cualquier diputado y por mayoría de los presentes, podrá agregar o retirar asuntos del orden del día de la sesión, hasta antes de abrir el apartado de asuntos generales."

15. Fojas 76 a 230 del expediente en que se actúa.

16. Fojas 90 a 96.

17. "Artículo 179. (Gaceta Legislativa) La Gaceta Legislativa es la publicación para uso interno, que contiene la información sobre los asuntos y el trabajo legislativo a realizarse en las sesiones del Pleno y se integrará en lo general:

"...

"Se distribuirá a los diputados mediante correo electrónico, el día anterior a aquel en que se celebre la sesión, salvo casos excepcionales que acuerde el presidente de la Legislatura."

18. "Artículo 53. (Apertura de la discusión del dictamen) El presidente de la Legislatura abrirá el asunto a discusión, con la verificación de que el dictamen a discutirse ya fue hecho del conocimiento de los integrantes de la Legislatura, mediante el informe que para tal efecto rinda el director de Asuntos Legislativos y Jurídicos."

19. "Artículo 61. (Moción suspensiva) Los diputados, en cualquier momento, hasta antes de que se declare la apertura de la votación, podrán solicitar la suspensión de alguna discusión y otros impugnar dicha solicitud, bastando en cada caso que se explique la razón que los motive. En este caso, se consultará al Pleno la procedencia de la solicitud, mediante votación económica.

"El presidente de la Legislatura, al declarar la procedencia de la suspensión, establecerá si el efecto de la resolución es remitir el dictamen a la comisión que lo propuso para replantear su contenido o solamente para prorrogar su lectura y discusión, hasta una sesión posterior.

"No podrá presentarse más de una moción suspensiva en la discusión de cada asunto."

20. "Artículo 92. (Plazo para presentar asuntos que integrarán el orden del día) Para la integración del orden del día, la mesa directiva considerará exclusivamente los asuntos que hayan sido presentados en la Oficialía de Partes, con cuarenta y ocho horas de anticipación a la sesión correspondiente, computándose en días hábiles.

"El Pleno, a solicitud verbal de cualquier diputado y por mayoría de los presentes, podrá agregar o retirar asuntos del orden del día de la sesión, hasta antes de abrir el apartado de asuntos generales."

21. Así se desprende del sello de recibido estampado en la primera hora del documento relativo, cuya copia certificada obra a foja 180 del expediente en que se actúa.

22. "Artículo 46. (Acumulación de iniciativas) Cuando se propongan dos o más iniciativas en un mismo sentido o relativas a un mismo ordenamiento, el presidente de la mesa directiva podrá ordenar que se acumulen en un sólo expediente y se dictaminen conjuntamente."

23. Fojas 164 a 171 del expediente en que se actúa.

24. La cual entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q. "La Sombra de Arteaga", es decir, el veintitrés de julio de dos mil dieciséis, según el artículo primero transitorio.

25. De acuerdo con los artículos segundo, quinto y séptimo transitorios del decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Federal en materia de combate a la corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince.

Así como del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de julio de dos mil dieciséis, por el que se emitió la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa.

26. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos. ..."

"Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto. ..."

27. "El principio de progresividad que rige en materia de los derechos humanos implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. En tal sentido, el principio de progresividad de los derechos humanos se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual, pues como lo señaló el Constituyente Permanente, el Estado Mexicano tiene el mandato constitucional de realizar todos los cambios y transformaciones necesarias en la estructura económica, social, política y cultural del país, de manera que se garantice que todas las personas puedan disfrutar de sus derechos humanos. Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protección a los derechos humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado Mexicano.". Tesis 2a./J. 35/2019, Segunda Sala, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 63, Tomo I, febrero de 2019, página 980, con número de con número de registro digital: 2019325 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de febrero de 2019 a las 10:17 horas».

28. "El principio de progresividad de los derechos humanos tutelado en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es indispensable para consolidar la garantía de protección de la dignidad humana, porque su observancia exige, por un lado, que todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementen gradualmente la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y, por otro, les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que disminuyan su nivel de protección. Respecto de esta última expresión, debe puntualizarse que la limitación en el ejercicio de un derecho humano no necesariamente es sinónimo de vulneración al principio referido, pues para determinar si una medida lo respeta, es necesario analizar si: (I) dicha disminución tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano; y (II) genera un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar de manera desmedida la eficacia de alguno de ellos. En ese sentido, para determinar si la limitación al ejercicio de un derecho humano viola el principio de progresividad de los derechos humanos, el operador jurídico debe realizar un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho en relación con las implicaciones colectivas de la medida, a efecto de establecer si se encuentra justificada.". Tesis 2a./J. 41/2017, Segunda Sala, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 42, Tomo I, mayo de 2017, página 634, con número de registro digital: 2014218 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 12 de mayo de 2017 a las 10:17 horas».

29. "El principio de progresividad está previsto en el artículo 1o. constitucional y en diversos tratados internacionales ratificados por México. Dicho principio, en términos generales, ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas. Es posible diseccionar este principio en varias exigencias de carácter tanto positivo como negativo, dirigidas a los creadores de las normas jurídicas y a sus aplicadores, con independencia del carácter formal de las autoridades respectivas, ya sean legislativas, administrativas o judiciales. En sentido positivo, del principio de progresividad derivan para el legislador (sea formal o material) la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos; y para el aplicador, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, esos aspectos de los derechos. En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas sobre derechos humanos de manera regresiva, esto es, atribuyéndoles un sentido que implique desconocer la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente. En congruencia con este principio, el alcance y nivel de protección reconocidos a los derechos humanos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales, deben ser concebidos como un mínimo que el Estado Mexicano tiene la obligación inmediata de respetar (no regresividad) y, a la vez, el punto de partida para su desarrollo gradual (deber positivo de progresar).". Tesis 1a./J. 85/2017 (10a.), Primera Sala, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 47, Tomo I, octubre de 2017, página 189, con número de registro digital: 2015305 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de octubre de 2017 a las 10:30 horas».

30. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos. ..."

"Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto. ..."

31. "Artículo 19. La defensoría estará a cargo de un presidente, quien deberá reunir para su designación los siguientes requisitos:

"...

"II. Tener preferentemente título de licenciatura en derecho y contar con experiencia en materia de derechos humanos o actividades a fines (sic) reconocidas en leyes mexicanas y los instrumentos jurídicos internacionales y tener cumplidos treinta y cinco años de edad, el día de su elección. ..."

32. "Artículo 35. El visitador general será designado por (sic) Legislatura en los mismos términos establecidos para el secretario ejecutivo; durará en su cargo cinco años, con posibilidad de ratificación hasta por un periodo igual, por una sola vez.

"Para el caso de que uno o más de los candidatos a visitador general que integren la terna propuesta por el presidente no cumplan con los requisitos señalados, la misma será desechada por acuerdo de la mesa directiva, solicitando al presidente que proponga nueva terna en un plazo no mayor a 15 días, en la nueva terna en la que se podrá incluir a los candidatos que sí hayan cumplido con los requisitos de ley.

"El visitador general, para el desarrollo de sus funciones, contará con plazas de visitadores adjuntos, visitadores adjuntos auxiliares y demás personal, el que estará bajo su cargo. Su distribución y funcionamiento se sujetará a lo dispuesto en el reglamento.

"El visitador general suplirá las ausencias del presidente en funciones.

"Podrá ser removido bajo el procedimiento establecido para la remoción del presidente, por incurrir en alguna de las causas graves establecidas en el artículo 131 de la presente ley."

33. "Artículo 35. El visitador general será designado por el presidente de la Defensoría.

"Para el desarrollo de sus funciones, contará con plazas de visitadores adjuntos, visitadores adjuntos auxiliares y demás personal, el que estará bajo su cargo. Su distribución y funcionamiento se sujetará a lo dispuesto en el reglamento.

"El visitador general suplirá las ausencias del presidente en funciones."

34. "Artículo 37. El visitador general, tiene las siguientes atribuciones:

(Reformada, P.O. 22 de julio de 2016)

"I. Designar a los visitadores adjuntos y visitadores adjuntos auxiliares; ..."

35. "Artículo 35. El visitador general será designado por (sic) Legislatura en los mismos términos establecidos para el secretario ejecutivo; durará en su cargo cinco años, con posibilidad de ratificación hasta por un periodo igual, por una sola vez. ..."

36. (Reformado, P.O. 22 de julio de 2016)

"Artículo 35. El visitador general será designado por el presidente de la Defensoría. ..."

37. Actual Ley de Derechos Humanos del Estado de Q.:

"Artículo 28. El presidente de la Defensoría tendrá las siguientes facultades:

"I. Ejercer la representación legal de la Defensoría;

"II. Presidir el Consejo de la Defensoría;

"III. Proponer a los integrantes del Consejo los reglamentos a los que se sujetarán las actividades administrativas de la misma y, en su caso ejecutarlos;

"IV. Nombrar, dirigir y coordinar a los servidores públicos y al personal bajo su autoridad, con las excepciones que esta ley establece;

"V. Dictar las medidas específicas que juzgue convenientes para el mejor desempeño de las funciones de la Defensoría;

"VI. Distribuir y delegar funciones en el secretario Ejecutivo y en los visitadores, según corresponda, en los términos de esta ley;

"VII. Proponer a los integrantes del Consejo, el proyecto del informe que debe rendir anualmente sobre sus actividades;

"VIII. Celebrar, en los términos de la legislación aplicable, acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración con instituciones y organismos públicos o privados, nacionales e internacionales, instituciones académicas, organizaciones de la sociedad civil y asociaciones culturales, para el mejor cumplimiento de sus fines;

"IX.P. a los integrantes del Consejo, el proyecto de presupuesto anual de la Defensoría, el cual, una vez aprobado, se le dará trámite legal conducente;

(Reformada, P.O. 22 de julio de 2016)

"X. Emitir las recomendaciones públicas autónomas y acuerdos que resulten de las investigaciones realizadas por los visitadores, informes y demás resoluciones, cuando las autoridades estatales o municipales no cumplan con su obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los Derechos Humanos, así como formular las denuncias o quejas ante las autoridades competentes, cuando de una investigación en curso se presuma la comisión de un delito o conducta probablemente irregular de carácter administrativo;

"XI. Asesorar a las personas víctimas de violaciones de Derechos Humanos;

"XII. Solicitar la reparación del daño, cuando se haya acreditado violación a Derechos Humanos y la víctima así lo peticione, en los términos de la ley de la materia;

"XIII. Solicitar a la autoridad competente el pago del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral del Estado de Q., cuando así lo peticione la Defensoría, pudiendo promover los recursos o juicios que procedan;

"XIV. Formular las propuestas generales conducentes a la mejor protección de los Derechos Humanos en el Estado y Municipios, así como pronunciarse, en el ámbito de su competencia, sobre las consultas que se formulen;

"XV. Vigilar que las autoridades competentes cumplan con las obligaciones de brindar ayuda, asistencia y asesoría a la víctima, así como de reparar el daño generado por las violaciones a los Derechos Humanos; y

"XVI. C. otras que le señale esta ley y demás ordenamientos aplicables.

"Para el desempeño de sus funciones y cumplimiento de sus obligaciones, el presidente contará con las unidades, coordinaciones y direcciones necesarias, las que se regirán por el reglamento.

"Para proceder penalmente en contra del presidente, será necesaria la declaración de procedencia conforme a lo establecido en el artículo 38, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Q.."

38. "Artículo 37. El visitador general, tiene las siguientes atribuciones:

"(Reformada, P.O. 22 de julio de 2016)

I. Designar a los visitadores adjuntos y visitadores adjuntos auxiliares;

"II. Coordinar el trabajo del personal a su cargo;

"III. Recibir, admitir o rechazar las quejas, inconformidades y recursos presentados por los afectados, sus representantes o los denunciantes ante la Defensoría;

"IV. Presentar al presidente de la Defensoría un informe anual, durante la última semana del mes de enero de cada año, sobre las actividades de la Defensoría;

".P. al presidente la celebración, en los términos de la legislación aplicable, de acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración, con organismos dedicados a la defensa de los Derechos Humanos, así como con instituciones académicas y asociaciones culturales, para el mejor cumplimiento de los fines de la Defensoría;

"VI. Iniciar, a petición de parte o de oficio, la investigación sobre las denuncias de violación a los Derechos Humanos, de que tuviere conocimiento;

"VII. Realizar las actividades necesarias para lograr, por medio de la conciliación, la solución inmediata de las violaciones a los Derechos Humanos, que por su propia naturaleza así lo permitan;

"VIII. Realizar las investigaciones y estudios necesarios para formular los proyectos de recomendación o acuerdo, que se someterán al presidente, para su consideración;

"IX. Realizar visitas e inspecciones en dependencias públicas, privadas, centros de reclusión y otros similares a fin de observar la salvaguarda de los Derechos Humanos;

"X.P. al presidente la emisión de las recomendaciones públicas autónomas y acuerdos que resulten de las investigaciones realizadas por los visitadores y, en su caso, formular las denuncias o quejas que procedan ante las autoridades competentes;

"XI. Proponer al presidente las medidas conducentes, para la mejor protección de los Derechos Humanos en el Estado;

"XII. Coordinar las acciones tendientes a la protección de las víctimas;

"XIII. Dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos establecidos con las autoridades, derivados de las resoluciones de la Defensoría;

"XIV. Realizar todos los trámites necesarios para el seguimiento de las quejas y el cumplimiento de recomendaciones;

"XV. Solicitar las medidas cautelares que se requieran;

"XVI. Intervenir, por medio de la Coordinación de Atención a la Víctima, en asuntos relacionados con violencia familiar que se presenten en el Estado, por lo que contará con las siguientes facultades:

"a) Conocer, a petición de parte o de oficio, conductas que se encuadren en el concepto de violencia familiar.

"b) Realizar visitas a asociaciones civiles, instituciones de asistencia privada y organismos enfocados a la atención de la niñez y las mujeres, a efecto de verificar la observancia y respeto a los Derechos Humanos de estos grupos, así como la elaboración del padrón previsto en el artículo 17, fracción IX, de la presente ley.

"c) Hacer del conocimiento del Ministerio Público la probable comisión de conductas tipificadas como delitos, a efecto de que se realice la investigación correspondiente.

"d) Coadyuvar, en los términos de la legislación aplicable, con el Ministerio Público en la atención de casos de violencia familiar.

"e) Asesorar legalmente a la víctima, victimario y familiares que han sido objeto de violencia familiar, sobre las acciones orientadas al resarcimiento del daño que se les produjo, en su caso.

"f) Gestionar la asistencia médica, psicológica o de cualquier otro tipo, en favor de las víctimas de violencia familiar, en los casos que así lo ameriten.

"g) Generar un diagnóstico sobre la situación producida por la violencia familiar en el Estado; y,

"XVII. Las demás que le señale la ley."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de febrero de 2020 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 10 de febrero de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.