Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea
Número de registro43640
Fecha07 Agosto 2020
Fecha de publicación07 Agosto 2020
Número de resolución15/2017
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo I, 1013
EmisorPleno

Voto que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, promovidas por los partidos políticos M. y Nueva Alianza, la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.


En sesiones de 20, 21, 23, 27, 28 y 30 de agosto de 2018, así como de 3, 4 y 6 de septiembre del mismo año, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió la presente acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas, en las que se analizó la validez de diversas disposiciones de la Constitución Política de la Ciudad de México.


Presento este voto pues, si bien concuerdo en términos generales con las conclusiones alcanzadas por el Tribunal Pleno y con las consideraciones que las sustentan, en relación con algunos puntos estimo necesario realizar ciertas precisiones y dar razones diversas a las que sustentan el fallo. En otros aspectos puntuales, respetuosamente difiero de las determinaciones alcanzadas por la mayoría de los Ministros.


Para explicar estas razones, el presente voto se estructurará de la siguiente manera: I.V. concurrente respecto de la posibilidad de que la Ciudad de México amplíe derechos humanos y reconozca nuevos derechos; II.V. concurrente relativo al reconocimiento del derecho al agua por la Constitución de la Ciudad de México; III.V. particular relativo a la decisión mayoritaria de reconocer la invalidez de la figura de revocación de mandato; IV.V. concurrente sobre el sistema de designación para el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México; V.V. concurrente relativo a la interpretación del derecho a la libertad de culto y protección especial a las minorías religiosas; y VI.V. concurrente respecto de la argumentación relativa al reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar.


Ahora bien, previo a entrar a los apartados en específico, debo aclarar que no comparto la metodología y ciertas líneas argumentativas con las que se resuelven diversos apartados específicos; en concreto: los puntos 2, del apartado B; 2, 5 y 8 del C; 2 del E; y 2 del F. Sin embargo, es innecesario reparar en cada una de ellas, ya que éstas se derivan de mi postura genérica sobre la competencia del constituyente de la Ciudad de México para ampliar y reconocer nuevos derechos que explico en el siguiente apartado.


I.V. concurrente respecto de la posibilidad de que la Ciudad de México amplíe derechos humanos y reconozca nuevos derechos


En el apartado A de la sentencia, la problemática a resolver consistió en determinar si la Ciudad de México –y, en general, las entidades federativas– pueden en su constitución local: 1. Ampliar o extender los derechos humanos reconocidos en la Constitución General y los tratados internacionales; y 2. Reconocer o instaurar nuevos derechos humanos que no encuentran referente en el parámetro de regularidad constitucional.


Después de un análisis muy pormenorizado, la sentencia arriba a la conclusión de que las entidades federativas sí pueden válidamente establecer normas de derechos humanos en sus Constituciones Locales, mediante las cuales se amplíe el contenido de los derechos humanos o se reconozcan nuevos derechos, siempre que esto no contravenga el parámetro de regularidad constitucional. Lo anterior, en tanto que del diseño del sistema federal mexicano se advierte que los derechos humanos son una responsabilidad compartida entre los diferentes niveles de gobierno –y no sólo de los órganos federales– de donde se deriva que los derechos humanos reconocidos en la Constitución General y los tratados internacionales en realidad constituyen estándares mínimos que pueden ser ampliados o potenciados por otras normas jurídicas más concretas.


No obstante, como se adelantó en el párrafo anterior, la sentencia reconoce que esta facultad de las entidades federativas para ampliar derechos humanos se ve limitada por el parámetro de regularidad constitucional, entendiéndose que "mientras más desarrollado esté un derecho fundamental por las normas del parámetro de regularidad constitucional, menos margen de maniobra tendrán los órganos de las entidades federativas para ampliarlo a través del derecho local".(1) Sobre este punto, la sentencia desarrolla tres directrices para determinar en abstracto los límites que impone la Constitución General a las normas locales que pretendan ampliar derechos humanos o crear derechos nuevos, a saber:


a) Facultades exclusivas de la Federación. No es posible ampliar ni crear derechos humanos cuando la competencia legislativa respectiva se haya reservado en exclusiva para la Federación por la Constitución General.


b) Identidad y contenido esencial de un derecho humano. No es posible alterar la identidad ni el contenido esencial de algún derecho humano reconocido por la Constitución y/o los tratados internacionales ratificados por el Estado Mexicano.


c) Funciones de la Ciudad de México como sede de los Poderes Federales. Las normas de la Ciudad de México que creen o amplíen derechos humanos no pueden obstaculizar las funciones que tiene como capital de la República y sede de los Poderes Federales.


Si bien coincido con la conclusión a la que arribó el Tribunal Pleno y con la mayor parte de los argumentos que la sustentan, en este punto, debo expresar algunas consideraciones adicionales.


Al resolver la contradicción de tesis 350/2009(2) y la acción de inconstitucionalidad 87/2015,(3) así como dentro de mi voto particular respecto de las acciones de inconstitucionalidad 11/2009(4) y 62/2009,(5) sostuve claramente que las entidades federativas pueden ampliar los derechos fundamentales, ya sea mediante el desarrollo de nuevos derechos o mediante la extensión de los efectos protectores de los derechos fundamentales ya tutelados en la Constitución General.(6)


Este criterio lo he sustentado además en diversos asuntos de los que correspondió conocer a la Primera Sala, entre los que destacan los amparos directos en revisión 1705/2014,(7) 3057/2014,(8) 3550/2014,(9) 598/2015,(10) 6283/2015(11) y 6641/2015.(12) En estos asuntos, se sostuvo fundamentalmente que los Constituyentes Locales tienen márgenes decisorios en el ámbito de los derechos fundamentales, particularmente en lo que concierne a la definición de los niveles de protección de las nomas sobre derechos. Así, se concluyó que las entidades federativas están facultadas para gobernarse de acuerdo a su propia Constitución, en la que válidamente puede establecer derechos fundamentales.


Ahora bien, mi postura en el tema que nos ocupa se sustenta en argumentos de diversa naturaleza. Primero, advierto una razón histórica: desde la primera Constitución Federal de 1824, se entendió que la creación y el desarrollo de los derechos fundamentales puede ser realizado por las entidades federativas. Dicha Constitución no contaba con un catálogo de derechos, por lo que fueron las Constituciones Locales de la época las que fueron reconociéndolos y desarrollándolos. Desde entonces se ha entendido que las entidades federativas tienen atribuciones para desarrollar derechos fundamentales e, incluso, para crear nuevos; pues se concibió que los derechos fundamentales establecidos en la Constitución General no son más que un mínimo.


Adicionalmente, considero que reconocer esta facultad a las entidades federativas es acorde con el sistema federal mexicano. El federalismo es una forma vertical de distribución del poder en el cual conviven dos fuentes de autoridad autónomas en un mismo territorio con poderes distribuidos mediante una Constitución General. En este sentido, existe una soberanía compartida y una distribución de funciones entre dos o más niveles de gobierno, aunque cada nivel de gobierno tiene incidencia directa sobre los ciudadanos.


Partiendo de esta base, me parece que existen dos características clave de nuestro federalismo que se compaginan con que el Constituyente Local pueda instaurar derechos nuevos. Primero, el federalismo busca reconocer las peculiaridades distintivas que se presentan en cada entidad federativa a lo largo del territorio nacional y obedece a la necesidad de que las autoridades que estén más próximas a las necesidades locales sean las que decidan ciertos aspectos importantes de esa comunidad. Segundo, el federalismo surgió también como un mecanismo de protección de derechos de los ciudadanos, pues dota a las entidades federativas de facultades para intervenir directamente sobre la vida de éstos con el propósito de que se potencien sus derechos. Estas dos ideas justifican a mi parecer la facultad de los Estados para desarrollar derechos locales.


En suma, la existencia de derechos locales no está en tensión ni es incompatible con la idea del federalismo, en tanto que –desde mi punto de vista– el objetivo de este último consiste precisamente en contribuir a la protección de los derechos del ciudadano mediante derechos adicionales y que pueden ser distintos al piso mínimo de derechos fundamentales del orden federal, en tanto recogen las particularidades de cada región y limitan los Poderes Locales.


En otro orden de ideas, considero que la facultad del Constituyente local de instaurar derechos fundamentales se desprende también de una interpretación sistemática de la Constitución General. En primer lugar, la Constitución General autoriza a las entidades a emitir sus propias Constituciones Locales y a organizar en ellas el poder público local, lo que conlleva la posibilidad de auto limitar ese poder a través del reconocimiento de derechos a las personas sobre las cuales se ejerce(13). Asimismo, todos los poderes están obligados a proteger y promover los derechos humanos, lo cual incluye, por supuesto, a los Poderes Locales. Estas obligaciones exigen que las entidades federativas reconozcan y garanticen la satisfacción de las necesidades que requieran todas las personas en el territorio nacional, de la forma más amplia posible, en el ámbito de sus competencias.(14)


Ahora bien, debe señalarse que los derechos humanos reconocidos por las entidades federativas y, en este caso, por la Ciudad de México, en modo alguno afectan el parámetro de regularidad constitucional, dado que aquellos tienen una jerarquía diferente al bloque de constitucionalidad. Lo anterior, en tanto que los derechos humanos establecidos en una entidad federativa tienen eficacia y vigencia para los habitantes de esa entidad, pero siempre estarán supeditados a lo que marcan los tratados internacionales sobre derechos humanos y la Constitución General de la República, en atención al principio de supremacía constitucional.


En efecto, el proceso de creación o ampliación de derechos fundamentales por parte del Constituyente de la Ciudad de México o de cualquier otra entidad federativa, no es una facultad absoluta o irrestricta. Hay supuestos claros en los que esta facultad de los Estados se verá limitada o restringida, tal y como se explica a continuación.


Primero, estos derechos no pueden afectar un derecho humano que sea parte del bloque de constitucionalidad del orden jurídico nacional, pues –como señalé anteriormente– los derechos reconocidos en Constituciones Locales guardan una relación jerárquica distinta con los pertenecientes a este último grupo. Por tanto, resultará inválida cualquier norma de derechos humanos establecida en una Constitución Local que afecte un determinado derecho tal como ha sido conceptualizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por la Corte Interamericana de Derechos Humanos o que pretenda establecer limitaciones o restricciones a los derechos humanos de fuente propiamente constitucional.


En segundo lugar, me parece que estos derechos no pueden afectar las facultades y competencias de la Federación o de otras entidades federativas; ya sea porque la Constitución General prevea que el desarrollo o reconocimiento de un determinado derecho corresponde a una materia reservada a la Federación, o bien porque simplemente se advierta la afectación a determinadas facultades de la Federación, aunque no se trate de facultades relacionadas con el otorgamiento o reconocimiento de derechos fundamentales.


Sobre este punto, cabe destacar que tratándose de derechos sociales, económicos, culturales y ambientales que no se sustenten en facultades concurrentes o en facultades derivadas de la Constitución General, éstos deberán satisfacerse con el presupuesto de la entidad federativa que los reconoce, crea o amplía. Ello fue objeto de pronunciamiento por parte de la Primera Sala en los amparos en revisión 1356/2015,(15) 1367/2015,(16) 1374/2015,(17) 750/2015,(18) 100/2016(19) y 306/2016.(20)


Por último, como también lo he manifestado en otros precedentes,(21) ni los Estados ni la Ciudad de México pueden –so pretexto de reconocer un derecho o desarrollarlo– cambiar al titular de derechos humanos entendido como persona. Reconozco que está entre sus facultades –como de hecho sucede en la Constitución que se analiza en la sentencia– el que puedan establecer como titulares de derechos humanos a entes colectivos o a grupos; sin embargo, considero que lo que les está vedado redefinir el concepto de persona, al tratarse de una materia reservada a la Constitución General y que no es disponible para los Estados.


Partiendo de todo lo anterior, comparto la conclusión de la sentencia en cuanto a que no existe razón alguna para negar al Constituyente de la Ciudad de México la facultad de instaurar derechos en el mismo sentido que cualquier otra entidad federativa. Ello, pues si bien existen diferencias en el Texto Constitucional respecto de la Ciudad de México y las demás entidades federativas, de un análisis a dichas peculiaridades se desprende que se trata de diferencias que fundamentalmente buscan facilitar el correcto funcionamiento de los Poderes de la Unión en el espacio capitalino.


No obstante, advierto que la sentencia derivó la facultad de la Ciudad de México para crear y desarrollar derechos fundamentales principalmente de una interpretación del artículo 122, apartado A, fracción I, párrafo segundo, de la Constitución General (véanse los párrafos 141 a 143 de la sentencia), el cual establece que "la Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las normas y las garantías para el goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de esta Constitución."


Desde mi óptica, la atribución de la Ciudad de México –así como de las demás entidades federativas– en esta materia debe derivar directamente del artículo 124 constitucional; bajo la idea de que no hay una facultad expresa reservada a la Federación para reconocer, crear o desarrollar derechos humanos. En consecuencia, es claro que estas facultades se encuentran abiertas para todas las entidades federativas, incluyendo por supuesto a la Ciudad de México.


En conclusión, tomando en consideración los argumentos expresados anteriormente y con reserva de las precisiones apuntadas, concuerdo con lo que sostiene el Tribunal Pleno en cuanto a que las entidades federativas pueden ampliar, desarrollar, crear y reconocer nuevos derechos, siempre y cuando se respeten los ámbitos de competencia de la Federación y de las otras entidades federativas, así como el contenido de los derechos humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad.


II.V. concurrente relativo al reconocimiento del derecho al agua por la Constitución de la Ciudad de México


En este apartado, reconocimos la validez del artículo 9, apartado F, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México que caracteriza al agua como "inalienable, inembargable e irrenunciable".(22) Ahora bien, el tema en cuestión puede abordarse desde dos dimensiones diferentes: como un problema de distribución de competencias o como un problema de definición de derechos fundamentales.


Aunque la sentencia aborda ambas dimensiones, centra su análisis en la problemática de distribución competencial. En efecto, la resolución sostiene que las entidades federativas tienen una facultad residual para regular el agua, ya que el artículo 27 constitucional sólo reserva competencia a la federación respecto a las aguas nacionales. En este sentido, concluye que el Constituyente de la Ciudad de México tenía facultades constitucionales para establecer regulación sobre las aguas de jurisdicción local y, en esa medida, para imponerles ciertos atributos o características en su Constitución Local.


Si bien esos argumentos son acertados, me parece que era necesario profundizar en torno a la segunda de las dimensiones, esto es, en cuanto al derecho fundamental al acceso, a la disposición y saneamiento de agua potable reconocido en la norma impugnada.


El párrafo sexto del artículo 4o. constitucional contempla el derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. Adicionalmente, el derecho al agua también se reconoce en el apartado h) del párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,(23) el apartado c) del párrafo 2 del artículo 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño,(24) y el apartado a) del párrafo 2 del artículo 28 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.(25)


Ahora, al tratarse de un derecho social, tal como sostuve en el amparo en revisión 566/2015,(26) el Estado tiene una obligación de proteger de manera inmediata su núcleo esencial. Asimismo, el Estado debe generar una política pública que progresivamente logre la satisfacción plena del derecho y debe abstenerse de adoptar medidas regresivas.


En cuanto al contenido del núcleo esencial de dicho derecho –tal como sostuve en el voto de minoría en la acción de inconstitucionalidad 48/2015–,(27) éste consiste en el acceso a la cantidad mínima razonable de agua para el uso personal y doméstico y para prevenir enfermedades, sobre una base no discriminatoria en la que se incluyan a grupos vulnerables o marginados, además de prevenir, tratar y controlar las enfermedades asociadas al agua, en particular velando por el acceso a servicios de saneamiento adecuados.(28) Por esa razón, en ese asunto voté por reconocer la validez de una norma del Estado de Aguascalientes que establecía que ante la falta de pago en tres ocasiones consecutivas, se debía continuar prestando el servicio de agua. En mi opinión, dicha norma garantizaba el contenido mínimo del derecho, asegurando que el suministro no fuera interrumpido ante la falta de pago.


Adicionalmente, el derecho al agua exige la protección de los demás derechos que son interdependientes de él en términos del artículo 1o. constitucional. En el caso, la protección del derecho al agua se interrelaciona con la protección de otros derechos, tales como a la vida, la salud, la alimentación, la dignidad humana, un medio ambiente sano, entre otros vinculados con el desarrollo humano. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso comunidad indígena Xákmok Kásek Vs. Paraguay,(29) sostuvo que una reducción en el suministro de agua implicaba también una violación del derecho a la vida digna (artículo 4.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) en tanto la falta de agua había expuesto a los miembros de dicha comunidad a riesgos y enfermedades.


Ahora, el artículo 9o., apartado F, numeral 3, de la Constitución Política de la Ciudad de México no contradice al artículo 4o. constitucional ni los tratados internacionales de la materia. Por el contrario, reconoce en los mismos términos un derecho universal al acceso al agua potable suficiente, salubre, segura, asequible, accesible y de calidad para el uso personal y doméstico de una forma adecuada a la dignidad, la vida y la salud. Además,dicho artículo le da al derecho en cuestión una connotación adicional sosteniendo que el agua es "un bien público, social y cultural" y que "es inalienable, inembargable, irrenunciable y esencial para la vida." Ese contenido tampoco es contrario a los principios antes enunciados, sino que por el contrario, los amplía dándole un sentido mucho más social al derecho en cuestión, lo cual –tal como expliqué en la primer parte de este voto– es constitucional.


III.V. particular relativo a la decisión mayoritaria de reconocer la invalidez de la figura de revocación de mandato


En este apartado el Tribunal Pleno analizó la constitucionalidad del artículo 25, apartados A, numeral 5; G, numerales 1 y 2; y H, numeral 3, de la Constitución de la Ciudad de México,(30) porque, a decir de la Procuraduría General de la República, la disposición impugnada establece un medio para fincar responsabilidades a los servidores públicos que no tiene sustento constitucional.


Ahora bien, el proyecto original proponía apartarse de los precedentes aplicables y reconocer la validez del precepto en razón de que la figura de la revocación de mandato en la Ciudad de México no representaba un mecanismo sancionatorio, sino un medio de democracia participativa que se encontraba dentro del margen de libertad configurativa con el que cuentan las entidades federativas. Sin embargo, una mayoría de seis Ministros votó en contra de la propuesta original y por la invalidez de los preceptos impugnados, por las razones expresadas tanto en la acción de inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas como en la acción de inconstitucionalidad 8/2010.(31)


No comparto la opinión de los Ministros que desecharon la propuesta original del proyecto. Tal como sostuve en el voto particular que formulé en la acción de inconstitucionalidad 8/2010,(32) en el marco de nuestro sistema federal, las entidades federativas tienen la facultad de establecer las reglas que organicen su régimen interior sin más límites que lo dispuesto en el texto constitucional, el cual no contiene ningún límite o prohibición que impida la adopción de mecanismos de democracia participativa como lo es la revocación de mandato.


En efecto, el sistema de responsabilidades previsto en la Constitución General no debe ser interpretado como una limitante en cuanto a las posibles causas de separación del cargo de los servidores públicos. La obligación de establecer regímenes locales de responsabilidades administrativas no implica establecer un catálogo cerrado de vías para la remoción de funcionarios electos.


Tampoco existe una limitación derivada del sistema representativo. La revocación del mandato es un mecanismo de democracia participativa cuya finalidad es mejorar el funcionamiento del sistema representativo. Por otra parte, la existencia de plazos fijos y cerrados para el desempeño de los cargos públicos tampoco es obstáculo para el establecimiento de la revocación de mandato ya que éstos en modo alguno implican una prohibición de terminar anticipadamente el cargo a través de un mecanismo de democracia participativa.

En suma, la posibilidad de instaurar la revocación de mandato es inherente a la facultad que tienen los Estados de organizar sus poderes en términos de sus Constituciones y se encuentra dentro del ámbito de libertad que tienen para diseñar sus instituciones con apego a los principios de la Constitución General.


IV.V. concurrente sobre el sistema de designación para el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México


En este apartado, se analizó la constitucionalidad del artículo 35, apartado E, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México,(33) en el que se establece que el Consejo de la Judicatura local se conforma por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano (cuyos integrantes son nombrados por el Poder Legislativo local). Asimismo, se dispone que tres de los consejeros deben ser de carrera judicial y que el presidente del Tribunal Superior de Justicia no podrá presidir el Consejo de la Judicatura de la Ciudad de México.


El Pleno de la Suprema Corte de Justicia consideró que cada tema debía ser estudiado por separado. Así, esta cuestión fue dividida en tres apartados separados, en los que se evaluó la validez de (i) establecer un Consejo Judicial Ciudadano que el Poder Legislativo Local designa para nombrar a los consejeros de la judicatura, (ii) no establecer una mayoría de consejeros de la judicatura de carrera judicial, y (iii) prohibir que el presidente del Tribunal Superior de Justicia pueda encabezar el Consejo de la Judicatura capitalino.


Respecto al primer tema, el proyecto proponía declarar la validez de la norma, en tanto que la atribución del Consejo Judicial Ciudadano de designar a los consejeros de la Judicatura local no vulneraba la independencia del Poder Judicial Local, pues el mecanismo no supone en sí mismo una subordinación o sometimiento del Poder Judicial de la Ciudad al Poder Legislativo Local. Sin embargo, una mayoría de Ministros se pronunció en contra de la propuesta y por la invalidez; aunque, como dicha oposición no logró la mayoría de 8 votos constitucionalmente exigida, este punto fue desestimado.


Con relación al segundo tema, la mayoría sostuvo que sin una mayoría de consejeros de carrera judicial, el control de las decisiones del Consejo de la Judicatura queda en manos de miembros ajenos al Poder Judicial que no tienen conocimiento de la labor jurisdiccional que administran, estructuran, vigilan y organizan. Por tanto, la composición que establece el artículo impugnado vulnera la independencia y autonomía del Poder Judicial Local.


Finalmente, en el tercer tema originalmente se propuso reconocer la validez del artículo impugnado, porque, como el Consejo de la Judicatura local se iba a componer por una mayoría de miembros con carrera judicial, no había razones para suponer que se vulnerara la autonomía del Poder Judicial. No obstante, una mayoría de siete Ministros votó en contra de esas consideraciones y por la invalidez, así que este tema fue desestimado.


Desde mi perspectiva, no existe una violación constitucional en que el Consejo de la Judicatura local se integre por una mayoría de consejeros externos al Poder Judicial, o en que el presidente del Tribunal Superior de Justicia no sea quien presida el Consejo de la Judicatura local. A mi juicio, el problema de constitucionalidad está en el diseño del sistema en su conjunto y no en alguno de sus elementos específicos.


Las entidades federativas tienen libertad configurativa, por lo que no están obligadas a tomar como modelo el sistema federal para el diseño de sus instituciones –siempre que no exista un mandato expreso en la Constitución General–. Además, es sano que exista una apertura a la ciudadanía mediante órganos de participación para la integración de organismos públicos como el Consejo Judicial Ciudadano. Sin embargo, considero que el sistema para la designación de los consejeros locales establecido en la Constitución de la Ciudad de México, visto en su totalidad, es violatorio de la autonomía del Poder Judicial.


Reconozco que los sistemas existentes son perfectibles y que es necesario buscar nuevas fórmulas para mejorar el funcionamiento de la administración de justicia. No obstante, debido a la importancia del Consejo de la Judicatura en la designación, remoción y adscripción de Jueces y Magistrados, me parece muy riesgoso que el nombramiento de los consejeros locales quede en control de mayorías parlamentarias, quienes podrían incidir en las decisiones del Consejo Judicial Ciudadano con mucha facilidad.


Es cierto que no existe ningún sistema que garantice por completo la independencia judicial ya que siempre existe el riesgo de que los órganos políticos influyan indebidamente. Sin embargo, la ingeniería constitucional debe evitar este tipo de riesgos y no fomentarlos.


En este sentido, no me parece adecuado analizar aisladamente la constitucionalidad de que la mayoría de consejeros cuenten con carrera judicial, o la prohibición de que el presidente del Tribunal Superior de Justicia pueda encabezar el Consejo de la Judicatura local, ya que, desde mi perspectiva, el sistema debe analizarse globalmente y es éste el que resulta, en su totalidad, inconstitucional.


Por esas razones, considero que el sistema en su conjunto establecido en la Constitución de la Ciudad de México para la designación de los consejeros integrantes del Consejo de la Judicatura viola la independencia y autonomía del Poder Judicial. En efecto, dicho sistema facilita que mayorías parlamentarias incidan indebidamente en la designación, remoción y adscripción de Jueces y Magistrados, lo cual podría generar un vínculo de dependencia del Poder Judicial hacia el Legislativo que no es deseable en una democracia constitucional.


V.V. concurrente relativo a la interpretación del derecho a la libertad de culto y protección especial a las minorías religiosas


En este apartado analizamos si los artículos 6, apartado I, y 11, apartado P,(34) omiten incluir la libertad religiosa en términos de la Constitución General y si solo protegen tal libertad para las minorías discriminando a las mayorías.


La sentencia considera válidas las normas, pues no regulan la materia de culto público sino que se limitan a reconocer un derecho. Por otra parte, sostiene que el artículo 11, apartado P, no es discriminatorio al referirse a los "Derechos de las Minorías Religiosas", pues éstos aplican a cualquier persona sin importar si es parte o no de una minoría. Además, argumenta que no se cumplen las condiciones para considerarlos una discriminación indirecta sino que se trata de una protección intensificada para las minorías religiosas.


Aunque coincido con el sentido de la sentencia, considero que se podría haber ahondado más en las razones detrás del artículo 11 de la Constitución de la Ciudad de México. En mi opinión, dicha disposición es una forma de visibilizar a grupos vulnerables que históricamente han sido olvidados por nuestra sociedad. En ese sentido, el mandato de generar mecanismos que protejan a dichas minorías se enmarca en la tutela del derecho a la igualdad; es una protección reforzada para aquellos que más lo necesitan.


En ese sentido, estimo que la protección especial o reforzada que tienen ciertos grupos no es discriminatoria, ni puede, ni debe evaluarse como un caso de discriminación por exclusión tácita. No se excluye al otro grupo, sólo se reconoce la situación de vulnerabilidad de la minoría. En efecto, los derechos de las minorías no eliminan los derechos de las mayorías, sólo hacen evidente la vulnerabilidad y el cuidado que deben tener las autoridades frente a la protección de determinados grupos. En estos casos, no se establecen acciones afirmativas, sino protecciones reforzadas. Son un llamado de atención y de prevención.


VI.V. concurrente respecto de la argumentación relativa al reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar


En la sentencia se analizó la constitucionalidad del artículo 6, inciso D, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México,(35) porque, a decir de los accionantes, la norma podría llegar a proteger la poligamia, la cual violenta los derechos de las mujeres.


Para desestimar ese planteamiento, el Pleno consideró que el argumento planteado por la accionante partió de una premisa falsa, pues de la redacción del artículo no se desprende un reconocimiento de las relaciones polígamas. Luego, sostuvo que "asumir que esa consecuencia se desprende de la normativa local sería tanto como sostener que la Constitución capitalina protege también la poliandria, las relaciones incestuosas, los matrimonios infantiles o incluso la esclavitud sexual". De este modo, se declararon infundados los argumentos de la procuraduría y, por lo tanto, se reconoció la validez constitucional del artículo impugnado.


Coincido plenamente con la determinación de validez realizada. Sin lugar a dudas, el artículo pretende retomar los estándares más altos de protección a la familia mediante un lenguaje que no excluya las diversas manifestaciones que ésta puede tener.


En la acción de inconstitucionalidad 2/2010,(36) esta Suprema Corte sostuvo, a partir de una interpretación evolutiva del artículo 4o. constitucional, que este precepto no alude a un "modelo de familia ideal" sino al mandato constitucional de protección a la familia, el cual implica reconocer a la familia como realidad social. Así, la protección constitucional a la familia se extiende a todas sus formas y manifestaciones, incluyendo matrimonios, uniones de hecho o cualquier otra forma que denote un vínculo similar.


Así, esta Suprema Corte ha reiterado el reconocimiento de la protección a la familia, entendida en todas sus formas y manifestaciones en cuanto realidad existente, sin encontrarse sujeta a una concepción predeterminada, al pronunciarse en diversos temas, tales como matrimonio igualitario,(37) divorcio incausado,(38) y las figuras de concubinato y el matrimonio a la luz del derecho a la igualdad y no discriminación.(39)


Por lo anterior, coincido con la mayoría. No obstante, los párrafos 658 y 661 –en los que el proyecto se pronuncia sobre la bigamia– son innecesarios, ya que bastaba con señalar que el precepto impugnado se refiere a las estructuras familiares protegidas por la Constitución. En ese sentido, considero que la pregunta sobre si una figura en particular recibe la protección de la Constitución debe diferirse a otro tipo de asuntos.


Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de abril de 2019.








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1. Página 91 de la sentencia.


2. Resuelta en sesión de 6 de mayo de 2010.


3. Resuelta en sesión de 30 de junio de 2016.


4. Resuelta en sesión de 28 de septiembre de 2011.


5. Resuelta en sesión de 28 de septiembre de 2011.


6. Considero importante destacar que si bien en la acción de inconstitucionalidad 75/2015 voté por la invalidez del segundo párrafo del artículo 52 de la Constitución del Estado de Jalisco, ello se debió a que –en mi opinión– la disposición analizada afectaba el control del parámetro de regularidad constitucional, lo cual no es disponible para las entidades federativas. De la misma manera, en las acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009 –relativas al derecho a la vida–, voté también por la invalidez de las disposiciones impugnadas; pues consideré que los Estados no pueden redefinir el concepto de persona como titular de derechos humanos, al tratarse también de una cuestión reservada a la Constitución General. En efecto, esos son casos de límites a la facultad que tienen los Estados para crear y desarrollar derechos humanos, tal como expondré posteriormente.


7. Resuelta en sesión de 4 de marzo de 2015.


8. Resuelta en sesión de 11 de marzo de 2015.


9. Resuelta en sesión de 7 de octubre de 2015.


10. Resuelta en sesión de 24 de febrero de 2016.


11. Resuelta en sesión de 11 de mayo de 2016.


12. Resuelta en sesión de 13 de julio de 2016.


13. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo 116.

"...

"El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos.

"..."

14. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo 1o.

"En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley."


15. Resuelta en sesión de 6 de julio de 2016.


16. Resuelta en sesión de 11 de mayo de 2016.


17. Resuelta en sesión de 18 de mayo de 2016.


18. Resuelta en sesión de 20 de abril de 2016.


19. Resuelta en sesión de 10 de agosto de 2016.


20. Resuelta en sesión de 8 de marzo de 2017.


21. Las acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009 resueltas respectivamente el 28 y 29 de septiembre de 2011.


22. Constitución Política de la Ciudad de México

"Artículo 9.

"Ciudad solidaria

"...

"F. Derecho al agua y a su saneamiento

"1. Toda persona tiene derecho al acceso, a la disposición y saneamiento de agua potable suficiente, salubre, segura, asequible, accesible y de calidad para el uso personal y doméstico de una forma adecuada a la dignidad, la vida y la salud; así como a solicitar, recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.

"2. La ciudad garantizará la cobertura universal del agua, su acceso diario, continuo, equitativo y sustentable. Se incentivará la captación del agua pluvial.

"3. El agua es un bien público, social y cultural. Es inalienable, inembargable, irrenunciable y esencial para la vida. La gestión del agua será pública y sin fines de lucro."


23. "Artículo 14

"...

"2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a:

"...

"h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones."


24. "Artículo 24

"...

"2. Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para:

"...

"c) Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente."


25. "Artículo 28

"Nivel de vida adecuado y protección social

" ...

"2. Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho, entre ellas:

"a) Asegurar el acceso en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad a servicios de agua potable y su acceso a servicios, dispositivos y asistencia de otra índole adecuados a precios asequibles para atender las necesidades relacionadas con su discapacidad."


26. Resuelto el 15 de febrero de 2017.


27. Resuelta el 19 de mayo de 2016.


28. En el mismo sentido, se pronunció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la observación general número 15 "El derecho al agua (artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)."


29. Comunidad Indígena Xákmok Kásek Vs. Paraguay, Sentencia de 24 de agosto de 2010 (Fondo, R. y Costas), CorteInteramericana de Derechos Humanos.


30. "Artículo 25 de la Constitución de la Ciudad de México. Democracia directa

"A. Disposiciones comunes ...

"5. En los casos de referéndum, plebiscito, consulta popular, iniciativa ciudadana, consulta ciudadana y revocación de mandato, el Instituto Electoral de la Ciudad de México vigilará el cumplimiento y acreditación de los requisitos y plazos para que se lleve a cabo, y será responsable de la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados, de conformidad con lo que establezca la ley ...

"G. Revocación del mandato

"1. Las y los ciudadanos tienen derecho a solicitar la revocación del mandato de representantes electos cuando así lo demande al menos el diez por ciento de las personas inscritas en la lista nominal de electores del ámbito respectivo.

"2. La consulta para la revocación del mandato sólo procederá una vez, cuando haya transcurrido al menos la mitad de la duración del cargo de representación popular de que se trate ...

"H. Vinculatoriedad (sic) del referéndum, plebiscito, consultas ciudadanas y revocación de mandato ...

"3. En el caso de la revocación del mandato, sus resultados serán obligatorios siempre que participe al menos el cuarenta por ciento de las personas inscritas en el listado nominal de electores del ámbito respectivo y que de éstas el sesenta por ciento se manifieste a favor de la revocación ..."


31. Acciones de inconstitucionalidad 63/2009 y 8/2010, aprobadas por el Pleno el 1 de diciembre de 2009 y el 22 de marzo de 2012, respectivamente.


32. Resuelta el 22 de marzo de 2012.


33. "Artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México. D.P.J.

"A. De la función judicial

"La función judicial se regirá por los principios de legalidad y honradez, accesibilidad, transparencia, máxima publicidad y rendición de cuentas.

"...

"E. El Consejo de la Judicatura.

"...

"2. El Consejo se integrará por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano, de los cuales tres deberán contar con carrera judicial.

"Quien presida el Consejo de la Judicatura no podrá presidir el Tribunal Superior de Justicia."


34. "Artículo 6o. de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad de libertades y derechos

"...

"I. Libertad de creencias

"Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, conciencia, y religión. Este derecho implica la libertad de tenerla o no, así como de conservarla o cambiarla. Toda persona tiene derecho a actuar de acuerdo a sus convicciones éticas."

"Artículo 11 de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad incluyente

"...

"P. Derechos de minorías religiosas

"1. Todas las personas tienen derecho a una vida libre de violencia y discriminación religiosa, así como a expresar sus convicciones en lo privado y en lo público, en los términos de la ley.

"2. Se reconoce la igualdad de derechos a todas las personas, sin importar sus convicciones éticas, de conciencia y de su vida religiosa.

"3. Las autoridades implementarán mecanismos que protejan a las minorías religiosas para prevenir cualquier tipo de discriminación, exclusión, maltrato, abuso, violencia y violaciones a sus derechos y libertades."


35. "Artículo 6o. de la Constitución de la Ciudad de México. Ciudad de libertades y derechos

"...

"D. Derechos de las familias

"...

"2. Todas las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar son reconocidas en igualdad de derechos, protegidas integralmente por la ley y apoyadas en sus tareas de cuidado."


36. Resuelta por mayoría de 9 votos en sesión de 16 de agosto de 2010.


37. Amparos en revisión 581/2012, 152/2013, 122/2014, 263/2014 y 704/2014.


38. Contradicción de tesis 73/2014 y amparo directo en revisión 3979/2014.


39. Amparo directo en revisión 597/2014 (compensación), amparo directo en revisión 230/2014 (pensión compensatoria), amparo directo en revisión 387/2016 (designación de tutor), amparo directo en revisión 3319/2016 (disolución en concubinato), y amparo directo 19/2014 (sociedad de convivencia).

Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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