Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Número de registro | 43653 |
| Fecha | 07 Agosto 2020 |
| Fecha de publicación | 07 Agosto 2020 |
| Número de resolución | 1/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo II, 1963 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro J.L.G.A.C., en la acción de inconstitucionalidad 1/2017.
En sesión de primero de octubre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 1/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra del decreto por el que se expidió la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y/o Transtornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León.
La cuestión constitucional que el Tribunal Pleno tuvo que resolver en este asunto consistió en determinar si el procedimiento legislativo por el que se expidió la ley impugnada cumplió con la obligación de consultar a las personas con discapacidad, prevista en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
I. Consideraciones de la sentencia
El proyecto que se sometió originalmente a nuestra consideración proponía establecer, en suplencia de la queja, que la ley impugnada debía declararse inválida en su totalidad, pues en el procedimiento legislativo por el que se emitió hubo una ausencia absoluta de consulta previa en materia de discapacidad.
Sin embargo, los Ministros de la mayoría que participaron en la discusión del asunto reconocieron que la Comisión de Salud y Atención a Grupos Vulnerables del Congreso de Nuevo León llevó a cabo dos mesas de discusión sobre la iniciativa de ley en las que participaron legisladores, dependencias estatales, organizaciones de la sociedad civil especializadas en la atención de personas con espectro autista y progenitores de personas con discapacidad, entre otros, y más bien argumentaron que el proceso realizado en las mesas de discusión era deficiente, pues no se ajustó a todos los requisitos que deben cumplir las consultas para las personas con discapacidad.
En consecuencia, en el engrose de la sentencia, en vez de argumentarse una ausencia absoluta de consulta, se afirma que de las constancias que obran en el expediente y de los hechos que resultan notorios para el Tribunal Pleno no se desprende que el ejercicio de las mesas de discusión satisfizo los requisitos que deben cumplir las consultas para las personas con discapacidad.
Lo anterior se justifica en la sentencia con base en dos razones. La primera, es que de una nota de prensa se desprende que se realizó un "volanteo" para convocar a la segunda mesa de trabajo, pero no existen elementos que hagan constar que se realizó una convocatoria abierta, pública, incluyente y accesible a las personas con condición del espectro autista en la que, además, se informara el procedimiento que se utilizaría para recibir y procesar sus participaciones. La segunda, es que no existen constancias ni hechos notorios que demuestren la participación en estas mesas de discusión de las personas con condición del espectro autista o de personas que las representan.
En consecuencia, en la sentencia se declara la invalidez de la Ley para la Atención y Protección de las Personas con Condición del Espectro Autista y/o Transtornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León. Para no privar a las personas con discapacidad de los posibles efectos benéficos de la norma impugnada, se establece que la declaración de invalidez surtirá efectos a partir de los ciento ochenta días naturales siguientes a la notificación de los puntos resolutivos de la sentencia al Congreso de Nuevo León.
II. Razones de disenso
A. Conceptualización de la consulta para las personas con discapacidad
Durante la discusión del asunto, expresé mi convicción de que, a pesar de sus similitudes, la obligación de realizar consultas estrechas para las personas con discapacidad no puede equipararse a la obligación de consultar a las personas y comunidades indígenas, prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes.
A diferencia de lo previsto en relación con la consulta a las personas y comunidades indígenas, el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad no exige que exista una afectación directa a las personas con discapacidad para que tengan que ser consultadas. Para ello es suficiente que la legislación o política en cuestión se relacione con las personas con discapacidad, esto es, que sea susceptible de afectar a las personas con discapacidad, ya sea de manera directa o indirecta. Asimismo, la finalidad última de la consulta para las personas con discapacidad no es obtener su consentimiento informado respecto de una medida. Más bien, consiste en lograr la participación activa e informada de las personas con discapacidad en todas las decisiones públicas que puedan afectarlas; de manera que se conozca su opinión y que puedan evaluarse correctamente los efectos positivos y negativos que las medidas podrían tener respecto de éstas.
Con base en el contenido de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y de la Observación General Núm. 7 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, concibo a la consulta para las personas con discapacidad como un mecanismo centrado en la participación, accesibilidad y transparencia. En parte por el amplio alcance y ámbito de aplicación que pretende tener, la consulta está diseñada y regulada convencionalmente de una manera que es, hasta cierto punto, laxa y gradual. La intención es que progresivamente se generalice la obligación de consultar a las personas con discapacidad de manera que las consultas se realicen en prácticamente todos los procesos de adopción de decisiones públicas, garantizando de esta manera su participación plena.
En mi opinión, el mayor ámbito de aplicación de la obligación de consultar a las personas con discapacidad y su regulación, hasta cierto punto, laxa y progresiva en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad obligan a esta Suprema Corte a utilizar un nivel de escrutinio menos estricto, al analizar el cumplimiento de sus requisitos, en comparación al que tendría que utilizarse en consultas para personas y comunidades indígenas.
B. Insuficiencia de elementos para concluir que la consulta realizada fue deficiente
Partiendo de este nivel de escrutinio, no coincido con la manera en la que en la sentencia se llega a la conclusión de que, en el caso, se realizó una consulta deficiente. En ésta se señala que de las constancias que obran en el expediente y de los hechos notorios para el Tribunal Pleno no se desprende que se hayan satisfecho los requisitos de las consultas para las personas con discapacidad; en específico, que no existen en el expediente elementos que acrediten la realización de una convocatoria, ni la participación de las personas con discapacidad. En otras palabras, lo que se argumenta es que existe una insuficiencia de elementos o medios probatorios, es decir, que de los elementos disponibles no puede concluirse el cumplimiento de todos los requisitos de las consultas para las personas con discapacidad.
La insuficiencia de elementos probatorios puede deberse, al menos en parte, al hecho de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no planteó en su demanda la falta de consulta para las personas con discapacidad, ni argumentó que la consulta realizada hubiera sido deficiente. Este posible vicio de la ley impugnada fue advertido por el Tribunal Pleno en suplencia de la queja. Ello explica que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo de Nuevo León no hayan proporcionado elementos ni formulado argumentos para demostrar el cumplimiento de estos requisitos.
En mi opinión, en estas circunstancias no puede concluirse que la consulta fue deficiente simplemente por la insuficiencia de datos probatorios. Considero que, al advertirse en suplencia de la queja la posible falta de consulta, el Ministro instructor debió haber requerido a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de Nuevo León, con fundamento en el artículo 68 de la ley reglamentaria, que proporcionaran todos los elementos necesarios para poder determinar si las mesas de trabajo realizadas cumplieron con los requisitos de la consulta.
Considerar que la insuficiencia de elementos permite concluir que la consulta fue deficiente en estas circunstancias implica adoptar una presunción de invalidez de la consulta realizada. Ello me parece contrario al nivel de escrutinio que, en mi opinión, debe realizarse respecto de las consultas para las personas con discapacidad, sobre todo en los asuntos en los que este posible vicio del procedimiento legislativo se advierte en suplencia de la queja. Considero que, en ese supuesto, es indispensable que los órganos que emitieron y promulgaron la norma impugnada hayan tenido la oportunidad de ofrecer una justificación de su actuación y de proporcionar los elementos que acrediten el cumplimiento de los requisitos de la consulta para las personas con discapacidad.
C. Postergación de efectos de la declaratoria de invalidez es contraproducente para lograr las finalidades de la consulta para las personas con discapacidad
Ahora bien, en todo caso, tampoco comparto la decisión de la mayoría de diferir el momento en el que surtirá efectos la declaración de invalidez de la ley impugnada. Ello se justifica en la sentencia con base en la necesidad de evitar que se prive a las personas con discapacidad de posibles efectos benéficos de la ley que se declara inválida.
Sin embargo, una de las principales finalidades de la consulta es que las personas con discapacidad participen en la definición de sus propias necesidades. Como se reconoce en la sentencia, sin la realización de una consulta que cumpla con todos sus requisitos no es admisible establecer si las medidas impugnadas benefician o perjudican a las personas con discapacidad. Por ello, si la mayoría llega a la conclusión de que no se realizó una consulta que cumpla con los requisitos que exige la convención, considero que no debería diferir la declaración de invalidez con base en los beneficios de la ley.
No paso por alto que en la sentencia únicamente se establece que la ley impugnada tiene posibles efectos benéficos. Con ello se pretende evitar juzgar de antemano, sin tomar en cuenta la opinión de las personas con discapacidad, si la ley realmente las beneficia. Sin embargo, diferir los efectos de la declaratoria de invalidez para evitar que se prive a las personas con discapacidad de efectos benéficos únicamente tiene sentido si éstos son mayores a los efectos perjudiciales de la ley impugnada. Para realizar este balance es insuficiente señalar que podrían existir efectos benéficos y perjudiciales, necesariamente se requiere realizar un cálculo de éstos y, como ya se mencionó, ello no puede hacerse sin tomar en cuenta la opinión informada de las personas con discapacidad.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 18 de febrero de 2020.
Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.