Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente que formula el M.J.L.P., en la acción de inconstitucionalidad 31/2019.

En sesión de uno de julio de dos mil diecinueve, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad indicada al rubro, en la cual se reconoció la validez de los diversos decretos impugnados, a través de los cuales se emitieron la Ley de Ingresos para el Estado de Chihuahua, el presupuesto de egresos para dicha entidad y el decreto, por medio del cual se autoriza al Poder Ejecutivo por medio de la Secretaría de Hacienda, a que celebre los actos que se requieran para formalizar la reestructura y/o financiamiento de la deuda pública.

Si bien comparto la conclusión alcanzada por este Alto Tribunal, en cuanto a la validez de esos actos, respetuosamente, difiero de algunas de las consideraciones expresadas por la mayoría, en relación a la procedencia de la acción, como a las razones para sostener la validez de esas normas.

I. Razones de la mayoría

En cuanto a la procedencia de la acción y, en particular, respecto de la impugnación hecha en torno al presupuesto de egresos para el Estado de Chihuahua para dos mil diecinueve, así como del decreto por el cual se autorizó la reestructuración de la deuda estatal, las autoridades demandadas adujeron la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, a partir de estimar que no se trata de normas generales, sino de actos formalmente administrativos.

La mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno (de la cual formé parte) estimó la procedencia de la acción de inconstitucionalidad respecto del presupuesto de egresos por ser un acto legislativo que prevé y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de obras y servicios públicos durante un periodo determinado, el cual se emitió con fundamento en el artículo 64, fracción VI, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua, así como en la Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público del Estado de Chihuahua. Así, el criterio mayoritario sostuvo que el presupuesto de egresos impugnado es una norma general, porque sus artículos tienen las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, lo cual se explica a partir de la interdependencia entre recaudación y el ejercicio del gasto.

Por lo que toca al decreto por el cual se autorizó la reestructuración de la deuda estatal, el criterio mayoritario sostuvo que se trata de un acto que permite al Estado celebrar las acciones necesarias para formalizar la reestructura y/o refinanciamiento de la deuda pública directa, indirecta y contingente a su cargo, total o parcial, derivada de las obligaciones de largo plazo contraídas; aunado a que fue emitido por el Congreso del Estado en el que se confieren al Ejecutivo Local una serie de autorizaciones diversas y, por tanto, concluyeron que no es un acto individualizado dirigido a una persona concreta, sino destinado a un órgano del poder público para que ejercite una atribución y, por ende, se está en presencia de normas generales.

Posteriormente, en cuanto al fondo, al analizar los conceptos de validez, la parte actora expuso la supuesta violación al artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque en el presupuesto de egresos estatal se establecieron ingresos para el gobernador, los cuales son mayores a los fijados para el presidente de la República. El criterio adoptado por el Tribunal Pleno sostuvo que era incorrecta tal apreciación, pues tras el análisis del presupuesto de egresos impugnado se obtenía que la suma de los ingresos mensuales autorizados para el gobernador de Chihuahua ascendían a una cantidad inferior a la autorizada en el presupuesto de egresos de la Federación para el presidente de la República.

Por su parte, a través del cuarto concepto de invalidez los actores expusieron dos cuestiones relacionadas pero diferentes, a saber: (1) indebida motivación por parte del legislador local ya que no expresó las razones para considerar viable la reestructuración de la deuda estatal y los mecanismos para poder realizar las operaciones correspondientes, y (2) la inobservancia de lo previsto en el artículo 23,(1) primer párrafo, en relación al numeral 24,(2) de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. El criterio mayoritario desestimó este concepto de invalidez, al considerar que en la iniciativa de ese decreto y en el dictamen legislativo que le recayó, se incluyó el artículo décimo tercero que se refiere a: (1) un análisis elaborado por el Congreso sobre la capacidad de pago de la entidad; (2) el destino de los recursos obtenidos por el refinanciamiento; (3) la garantía o fuente de pago, sin que ello produzca la inconstitucionalidad pretendida, pues se trata de reestructuración de deuda y no así de la adquisición de nueva deuda pública, por lo que lo previsto en el artículo 23 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios no es aplicable a aquello que regula el decreto impugnado.

II. Razones del disenso

Si bien considero que la acción de inconstitucionalidad era procedente respecto del decreto que contiene la Ley de Ingresos para el Estado de Chihuahua para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, del decreto por medio del cual se autoriza al Poder Ejecutivo por medio de la Secretaría de Hacienda, a que celebre los actos que requieran para formalizar la reestructura y/o financiamiento de la deuda pública y del presupuesto de egresos, en mi opinión, las razones son distintas a las del criterio mayoritario.

Si bien es cierto que este Alto Tribunal ha estimado que el presupuesto de egresos es el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado y que el "decreto del presupuesto de egresos" es un acto de aplicación de la "ley del presupuesto" o su correlativa, en cuanto se autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos, sin que sea éste el decreto en que se otorgan competencias o establecen derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. Sin embargo, considero que es necesario hacer un análisis casuístico y concreto respecto de las porciones normativas impugnadas del presupuesto de egresos, a efecto de poder determinar si las mismas, en específico, constituyen o no normas generales susceptibles de impugnación mediante la acción de inconstitucionalidad.

En mi opinión, no puede generalizarse si un presupuesto de egresos es o no norma general, sino que ello requiere un estudio pormenorizado de cada caso y de cada impugnación, pues es a partir del contenido normativo específico y de la causa de invalidez propuesta que debe analizarse si una parte del presupuesto es o no una norma general y, por tanto, si es viable su impugnación a través de un control de constitucionalidad abstracto como la acción de inconstitucionalidad.

Esta metodología reconoce la naturaleza particular o sui géneris de la norma y permite un análisis material a partir de contenidos específicos, y no uno que lo prejuzgue.

Así, no basta con concluir genéricamente que el presupuesto de egresos para el Estado de Chihuahua para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve en su totalidad no es norma general, ni tampoco –como sostuvo la mayoría– que invariablemente se trata de una norma general, sino que el estudio respectivo debe hacerse a partir de la porción normativa impugnada de ese instrumento, a efecto de constatar si el contenido específico materia de la impugnación tiene o no tal carácter.

Por cuanto hace al decreto por medio del cual se autoriza al Poder Ejecutivo, por medio de la Secretaría de Hacienda, a que celebre los actos que requieran para formalizar la reestructura y/o financiamiento de la deuda pública, estimo que tiene el carácter de norma general, toda vez que fue emitido por la autoridad legislativa para imponer órdenes y reglas específicas al gobernador del Estado de Chihuahua, a efecto de realizar una serie de actos individuales para la reestructuración de la deuda estatal. Es decir, se trata de una disposición jurídica dirigida al titular de un poder o institución del sector público, para facultarlo en determinado sentido. En este caso, la norma hace referencia a que el Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua podrá realizar ciertas conductas tendientes a lograr la reestructura financiera de la entidad. Por esta razón, considero que se trata de una norma general y, por tanto, impersonal, que es susceptible de impugnación a través de la acción de inconstitucionalidad. Además, también es abstracta, ya que las hipótesis normativas previstas en ese decreto se aplicarán cuantas veces sean necesarias para lograr su objetivo. Es decir, la norma no se agota con un solo supuesto, sino que permite que se realicen los actos que fueren necesarios.

Lo anterior, en virtud de que claramente se identifican los adeudos susceptibles de reestructuración, tiene efectos hacia el futuro, pues su vigencia opera hacia adelante, ya que los supuestos jurídicos que enmarca deben ser sujetos de cumplimiento hasta en tanto existan las obligaciones financieras adquiridas, y es obligatoria, porque su contenido resulta del acatamiento irrestricto para los órganos del gobierno que se ubiquen en los supuestos correlativos.

Al respecto, conviene precisar que el contenido específico de ese decreto es notablemente similar al del Decreto 565, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Colima de veintidós de septiembre de dos mil quince, el cual fue objeto de estudio por este Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 108/2015,(3) en la que concluyó la procedencia de ese mecanismo de regularidad constitucional. Por ende, debe imperar el mismo criterio.

En cuanto al fondo del asunto, difiero del estudio realizado respecto del segundo y cuarto conceptos de invalidez (plasmado en los considerandos sexto y octavo de sentencia), en razón de lo que a continuación explico.

Respecto a la supuesta violación de lo previsto en el artículo 127 constitucional, en mi opinión, tal argumento debió desestimarse, con base en lo que el Pleno decidió en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, en las cuales se impugnó la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos.(4) En dicha acción, por mayoría de ocho votos, este Pleno invalidó los artículos 6, párrafo primero, fracciones II, III y IV, incisos b) y c), así como párrafo último, y 7, párrafo primero, fracciones I, inciso a), II y IV, de ese ordenamiento, al considerar que el legislador no estableció las reglas objetivas a partir de la cuales deba determinarse la remuneración del Ejecutivo Federal que, conforme al artículo 127 constitucional, serán el parámetro de las percepciones cubiertas a todos los demás servidores públicos.

Así, ante la ausencia de esas reglas (necesarias para fijar la remuneración a cubrir al presidente de la República y, por consiguiente, a todos los demás servidores públicos), lo establecido en el presupuesto de egresos de la Federación para dos mil diecinueve, en particular, los importes a cubrir al presidente, no constituye un parámetro susceptible de ser comparado con las remuneraciones fijadas para cualquier otro funcionario o servidor público y, por tanto, en el caso, este tribunal no estaba en aptitud de emprender el estudio comparativo propuesto.

En este orden, lo previamente resuelto por este Tribunal Pleno en la referida acción de inconstitucionalidad constituye un hecho notorio que no puede ser ignorado y, por consiguiente, a efecto de dar coherencia al orden jurídico nacional, no era viable analizar lo expresado por la parte actora. Al caso, es aplicable la jurisprudencia siguiente:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDEN INVOCAR COMO HECHOS NOTORIOS LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS DICTADAS POR ELLOS EN EL TRIBUNAL EN PLENO EN ESE PROCEDIMIENTO.—Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según su artículo 1o., resulta válida la invocación por el tribunal de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su calidad de integrantes del Tribunal en Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad que les han sido planteadas pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias dictadas en aquéllas, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al expediente, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ejercerse para resolver la contienda judicial."(5)

Finalmente, en cuanto al cuarto concepto de invalidez (analizado en el octavo considerando de la sentencia), tampoco comparto el tratamiento dado para concluir lo infundado del motivo de invalidez expresado. Como se ha precisado, de la demanda se advierte que la actora se dolió, en esencia, de: (1) la indebida motivación por parte del legislador local, ya que no expresó las razones para considerar viable la reestructuración de la deuda estatal y los mecanismos para poder realizar las operaciones correspondientes y (2) la inobservancia de lo previsto en el artículo 23, primer párrafo, en relación con el numeral 24 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.

El criterio mayoritario desestimó tales argumentos, al concluir que lo previsto en el artículo 23 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios no es aplicable a aquello que regula el decreto impugnado.

Aunque comparto la conclusión alcanzada, estimo que el estudio respectivo debió atender en forma destacada a lo establecido en el artículo segundo de esa norma, en la cual, el legislador dejó en claro que la autorización legislativa otorgada al Ejecutivo Estatal tenía como finalidad el mejorar las tasas de interés, y/o disminuir y/o eliminar comisiones, liberar y/o modificar la afectación de participaciones federales o aportaciones, disminución y/o afectación de fondos de reserva, modificación en el plazo y/o el perfil de las amortizaciones; esto es, el realizar los actos jurídicos necesarios para sustituir las obligaciones preexistentes, por nuevas obligaciones en las que se mejoren las condiciones iniciales de contratación.

Conforme al artículo 23, primer párrafo, de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios para otorgar la autorización para la contratación de financiamientos y obligaciones se requiere del voto de dos terceras partes de los integrantes presentes de la Legislatura respectiva, quien previo a ello deberá realizar un análisis de (1) la capacidad de pago del ente público, (2) el destino del financiamiento u obligación y (3) la fuente o garantía de pago, por lo que a tal autorización le resulta exigible lo previsto en el artículo 24 de ese ordenamiento; sin embargo, es claro que tal porción normativa se refiere únicamente a aquellos casos en que el órgano legislativo autorice la adquisición de nueva deuda, no así cuando la deuda ya existe y sólo se busca obtener mejores condiciones en los términos en que es contratada (reestructuración); ello porque el primer párrafo del numeral 23 de ese ordenamiento está referido a "la contratación de financiamientos y obligaciones", mientras que en el segundo párrafo de tal artículo y subsiguientes, claramente el legislador se ocupó de las operaciones de refinanciamiento o reestructura.

En este sentido, si la parte actora aduce la violación de lo previsto en el primer párrafo del artículo 23 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios y esa porción normativa está referida únicamente a la adquisición de deuda nueva y no así a la reestructuración o refinanciamiento de la deuda preexistente y, en el caso, el decreto impugnado se ocupa sólo de la deuda ya adquirida con antelación, a efecto de que la misma sea reestructurada o refinanciada, entonces, a mi parecer, el argumento propuesto debió desestimarse por estar referido a otro tipo de deuda diferente de aquella de la que se ocupó el Poder Legislativo Local.

Además, dado que, como se ha expresado, en el cuarto concepto de invalidez se adujo la indebida o deficiente motivación del artículo décimo tercero del decreto por medio del cual se autoriza al Poder Ejecutivo, por medio de la Secretaría de Hacienda, a que celebre los actos que requieran para formalizar la reestructura y/o financiamiento de la deuda pública, en mi opinión, la respuesta al argumento precisado debió señalar que para el legislador, los deberes de fundamentación y motivación operan con algunas particularidades, pues por dichos aspectos debe entenderse, respectivamente, la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello (fundamentación) y que las leyes que emita se refieran a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.(6)

Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha distinguido entre los tipos de motivación del órgano legislativo entre la ordinaria y la reforzada. Esta última es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, la que respecto de reformas legislativas es exigible cuando se establece alguna "categoría sospechosa"; es decir, algún acto legislativo en el que involucren determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos casos, el escrutinio judicial es más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige, dada la posible afectación de derechos que genera la norma.

Por su parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna "categoría sospechosa", esto es, cuando la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso, porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental, o bien, constitucionalmente análogo. En estos casos, el análisis hecho por el órgano de control constitucional es poco estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador; así, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma.(7)

Luego, dado que en el caso no se involucra alguna categoría sospechosa, el escrutinio que este tribunal debe realizar es de carácter laxo. Es decir, para estimar que el decreto impugnado cumple con el deber de motivación, basta que el legislador haya expresado las razones que, en su parecer, son aptas y suficientes para regular relaciones sociales que reclaman un entorno jurídico, aspecto que satisfizo al referir los instrumentos y elementos técnicos con base en los cuales analizó la capacidad de pago del ente público, el destino del financiamiento u obligación y la fuente o garantía de pago para la reestructuración ordenada.

________________

1. "Artículo 23. La Legislatura Local, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, autorizará los montos máximos para la contratación de financiamientos y obligaciones. Para el otorgamiento de dicha autorización, la Legislatura Local deberá realizar previamente, un análisis de la capacidad de pago del ente público a cuyo cargo estaría la deuda pública u obligaciones correspondientes, del destino del financiamiento u obligación y, en su caso, del otorgamiento de recursos como fuente o garantía de pago. Lo anterior no será aplicable para la Ciudad de México, en cuyo caso, estará obligado al cumplimiento de lo establecido en el capítulo III del presente título."

2. "Artículo 24. La autorización de los financiamientos y obligaciones por parte de la Legislatura Local deberá especificar por lo menos lo siguiente:

"I.M. autorizado de la deuda pública u obligación a incurrir;

"II. Plazo máximo autorizado para el pago;

"III. Destino de los recursos;

"IV. En su caso, la fuente de pago o la contratación de una garantía de pago de la deuda pública u obligación, y

"V. En caso de autorizaciones específicas, establecer la vigencia de la autorización, en cuyo caso no podrá exceder el ejercicio fiscal siguiente. De no establecer una vigencia, se entenderá que la autorización sólo se podrá ejercer en el ejercicio fiscal en que fue aprobada.

"Los requisitos a que se refiere este artículo deberán cumplirse, en lo conducente, para la autorización de la Legislatura Local en el otorgamiento de avales o garantías que pretendan otorgar los Estados o Municipios. Por su parte, el presente artículo no será aplicable a la Ciudad de México, en cuyo caso se aplicará lo previsto en el capítulo III del presente título."

3. Resuelta en sesión del veintiocho de mayo de dos mil dieciocho, por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y A.M., respecto al punto resolutivo primero (procedencia).

4. Resuelta en sesión de veinte de mayo de dos mil diecinueve, por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., M.M.I., L.P. y P.D., respecto al punto resolutivo quinto (invalidez de los artículos referidos).

5. Novena Época. Registro digital: 167593. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, materia constitucional, tesis P./J. 43/2009, página 1102.

6. "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." (Séptima Época. Registro digital: 820139. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: A. al Semanario Judicial de la Federación 1988, Parte I. Tesis 68, página 131)

7. "MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS." (Novena Época, Registro digital: 165745. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, materia constitucional, tesis P./J. 120/2009, página 1255)

Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.