Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro José Ramón Cossío Díaz
Número de registro43641
Fecha07 Agosto 2020
Fecha de publicación07 Agosto 2020
Número de resolución15/2017
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo I, 985
EmisorPleno

Voto particular y concurrente que formula el M.J.R.C.D. en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017.

En sesión pública de seis de septiembre de dos mil dieciocho, el Pleno resolvió las impugnaciones presentadas por la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de Derechos Humanos, sobre la constitucionalidad de diversos artículos de la Constitución de la Ciudad de México.(1)

Si bien estuve de acuerdo con gran parte de lo resuelto, disentí principalmente de la metodología y del entendimiento del ordenamiento jurídico y de los derechos humanos, expuesto principalmente en el apartado A, pero reflejado en las consideraciones de muchos apartados. Por lo anterior, expondré primero la metodología que considero debió haberse seguido, coherente con los precedentes que esta Suprema Corte ha ido construyendo y que corresponde al apartado A del proyecto, para exponer posteriormente mis disensos específicos.

Cabe aclarar que emito el presente voto sin haber tenido la oportunidad de revisar el engrose correspondiente, puesto que finalicé mi encargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, antes de que éste estuviera listo. Sin embargo, por la importancia de la materia y por la riqueza de los debates a los que estas acciones de inconstitucionalidad dieron lugar en el Pleno, me pareció de la mayor relevancia dar cuenta de ciertos posicionamientos que sostuve durante la discusión.

1. Voto concurrente al planteamiento conceptual del proyecto (apartado A)

El estudio se basa en los argumentos de conceptos de invalidez generales aportados por la Procuraduría General de la República (PGR o procuraduría, en adelante) dirigidos en contra de ciertas normas impugnadas, básicamente orientadas a intentar evidenciar la falta de competencia de la Ciudad de México como entidad federativa para regular derechos humanos más allá de los establecidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales.

Este estudio inicial utiliza una metodología que se desarrolla en cuatro preguntas que pretenden englobar y contestar los argumentos elaborados por la procuraduría sobre la incompetencia del legislador constituyente local; sin embargo, no comparto la aproximación metodológica propuesta de primero analizar materialmente los derechos humanos como si se trataran de normas de atribución de facultades o como si los mismos constituyeran una materia específica (páginas 23 a 28 del proyecto), para después determinar a qué orden corresponde la facultad en cuestión.

Esta manera de proceder tiene el problema de no permitir analizar si realmente el orden local cuenta con las facultades específicas para emitir normas relacionadas con derechos humanos, además de que diluye materialmente el contenido de estos como si permearan a la totalidad de los órdenes de competencia y fueran prevalentes frente a la definición del contorno y los límites de estos órdenes.

Es en este sentido que el proyecto afirma que "es más que obvio" que hay autoridades diversas al poder revisor de la Constitución que están facultadas para emitir normas de derechos humanos y que, además no sólo pueden, sino que deben emitirlas (párrafos 36 y 37). Asimismo, considera que los derechos humanos no son una materia en el sentido tradicional del término, sino que son el fundamento de validez del orden jurídico nacional, por lo que su cumplimiento no se circunscribe a un nivel de gobierno a un poder, sino que se "irradian o permean" a todo el ordenamiento jurídico mexicano, por lo que constituyen lo que incorrectamente denomina la "materia de materias" (párrafo 47).

Si bien es cierto que los derechos humanos son los contenidos proscritos u obligatorios de observancia para todas las autoridades, lo son en el ejercicio de sus facultades en el ámbito de su orden de competencia. De ahí que no puede afirmarse sin más que son el fundamento de validez de la totalidad del orden jurídico, ya que este fundamento depende, primero, de las distintas normas que establecen las fórmulas de atribución de facultades, así como de las normas orgánicas y procedimentales que permiten la emisión de normas inferiores, constituyen el orden de competencia y son el fundamento efectivo de la actuación de toda autoridad, que si bien tiene que observar las normas de derechos humanos en cuanto al contenido material de las normas que emite, no son sólo ellos el fundamento de las mismas.

Existe confusión entre el contenido material y la facultad cuando el proyecto afirma que "una norma general expedida por órgano competente, que simplemente reitere a la letra el contenido de un derecho humano previsto en el parámetro de regularidad constitucional, muy probablemente será una norma superflua, pero no inconstitucional" (párrafo 41). Claramente el proyecto parte de que la autoridad debe ser competente antes de emitir esa norma que califica de "superflua", ya que una cosa es la inutilidad o superfluidad de la norma que meramente repite el contenido de otra superior, y otra que por su mera repetición la autoridad esté facultada para emitirla.

Es por ello que me parece que antes de entrar al análisis de los derechos humanos dentro de los distintos órdenes de competencia en la Constitución, era necesario definirlos y determinar las facultades atribuidas a cada uno ellos, que es como comúnmente se ha hecho en este tipo de asuntos. De otro modo, corremos el riesgo de diluir el contenido mismo del derecho al descentralizar de tal modo su concepto, que cualquier autoridad en cualquier acto los pudiera estar creando o desarrollando y, a la vez, desvirtuando el sistema competencial y de distribución de facultades constitucionalmente previsto, cuyo cuidado es justo la finalidad de este tipo de vías de control de regularidad, que es incluso, previo al control de los contenidos materiales proscritos o necesarios de las normas objeto de control.

La cuestión que no se trata en el desarrollo del proyecto y que me parece debió haber sido el punto de partida de un análisis como el que aquí se requería, es el número y relación entre los distintos órdenes de competencia en la Constitución. Este tribunal ha venido sosteniendo y desarrollando esta perspectiva de los órdenes de competencia y ha evolucionado en su concepción, pasando de 4 a 5 órdenes después del reconocimiento del orden municipal posterior a la reforma de diciembre de 1999 al artículo 115 de la Constitución.(2) Originalmente, el Tribunal Pleno sostuvo la existencia de cuatro órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, al analizar la controversia constitucional 31/1997, del Ayuntamiento de Temixco M.; posteriormente, al analizar el paquete de controversias acerca de leyes de bases municipales y la facultad reglamentaria de los Municipios (Pachuca de S., reconoció la existencia de un quinto orden con atribuciones y facultades propias; de este modo, actualmente existen cinco órdenes de competencia en el Estado Mexicano, el constitucional, el federal, el estatal, el del distrito federal y el municipal, todos con sus órganos y facultades propias. Es justamente el reconocimiento de este quinto orden jurídico, lo que permite al Municipio contar con atribuciones y facultades propias, distintas de las estatales y federales.

Este desconocimiento lleva al proyecto a considerar que los derechos humanos son un problema de distribución entre el orden federal y el local, y que ni el artículo 73 ni el 124 atribuye a la Federación facultades para regular lo relativo a estos derechos, sin considerar que esta facultad de regular derechos humanos no le corresponde a ninguno de éstos dos órdenes, ya que pertenece a un tercero: el orden constitucional (párrafos 61 y 62).

Esta confusión se evidencia en el proyecto cuando refiere que la actividad normativa local en derechos humanos es un "indicador clave" de la competencia para establecerlos y que las entidades federativas hayan sido "pioneras" al incorporar las normas del derecho internacional de los derechos humanos (párrafo 90). Me parece que la actividad normativa local relacionada con los derechos humanos y la incorporación directa por parte de los órdenes locales de cuestiones de derecho internacional de los derechos humanos, es posible porque de inicio tienen las facultades para legislar en materias relacionadas con ello, pero no prueba que sean los derechos los que los faculten. Justamente la posible asimetría y lo pionero de los órdenes locales deriva de sus facultades establecidas constitucionalmente y no de la existencia del derecho en sí misma.

En este punto, el proyecto incluso afirma que este tribunal ha reconocido que las entidades federativas pueden "desarrollar e incluso ampliar el contenido de derechos humanos, por lo que no sería consecuente con el precedente vetar a priori el desarrollo interpretativo a nivel de las constituciones locales; sin embargo, en el precedente de la acción de inconstitucionalidad 87/2015 al que se refiere el proyecto, también se sostuvo que este desarrollo y ampliación es "de acuerdo con sus respectivas atribuciones competenciales" y que esta facultad "no implica que las legislaturas estatales puedan introducir en sus respectivas leyes definiciones específicas respecto a un derecho humano reconocido en un ordenamiento de fuente constitucional".(3)

De este modo, el precedente citado en el proyecto realmente es restrictivo en relación a los órdenes locales en cuanto a su competencia para definir y establecer derechos humanos distintos a los del orden constitucional y no reconoce lo que el proyecto pretende: el facultamiento de los órdenes locales para establecerlos derivada de la necesidad de configurarlos y hacerlos operativos.

Asimismo, que los derechos humanos no se desarrollen de la misma manera en distintos órdenes de competencia no presupone la facultad de esos órdenes para hacerlo, ni de la necesidad de que los derechos humanos sean operativos deriva la facultad para desarrollarlos. La universalidad no implica un desarrollo homogéneo, pero sí implica que siempre exista la facultad de manera previa a la posibilidad de hacer este desarrollo (párrafo 93).

Derivado de lo anterior, no puedo compartir otras afirmaciones del proyecto que igualmente soslayan la estructura de los órdenes de competencia y consideran el análisis sustantivo como punto de partida, una de ellas es la relativa a que los derechos humanos son una responsabilidad compartida de todos los poderes públicos del país, por lo que las entidades federativas en principio pueden válidamente establecer normas relativas a derechos humanos en sus constituciones locales (párrafo 44); otra es que si las entidades deben cumplir con ciertas obligaciones de derechos humanos entonces necesariamente pueden emitir normas constitucionales a nivel local para cumplirlas (párrafo 60). De nuevo, creo que la existencia de una obligación material en las normas de la Constitución de contenido necesario o proscrito como derechos humanos, no otorga facultades como orden competencial para regularlas. Lo único que indica es que los derechos humanos obligan a todas las autoridades del Estado para establecer o evitar contenidos específicos en el ejercicio de sus propias facultades, pero no que los derechos humanos otorguen facultades a estas autoridades para emitirlas.

Tampoco comparto que el federalismo no pueda ser visto como una fórmula de distribución del poder o de competencias y que deba analizarse como un medio para lograr el fin último de mejorar la vida de los habitantes de este país, como lo afirma el proyecto (párrafo 68). Que el objetivo del ordenamiento jurídico sea el ordenar y racionalizar la vida social de los habitantes de un territorio y que se consiga mediante ello la paz y el mejoramiento de las condiciones de vida, no hace que el análisis de ese ordenamiento o de los principios que lo componen, como el federalismo o la división de poderes, no pueda ser analizado en sus propias condiciones técnicas de operación. El federalismo es, en efecto, una fórmula de distribución de competencias, que debe ser analizada de manera objetiva y particular antes de preguntarnos por los objetivos finales de esa regulación. Cuando se analiza un orden jurídico y sus facultades, éste no se subordina a la pregunta de si esas facultades y distribución consiguen la felicidad de sus habitantes, sino si el ejercicio de las facultades resulta conforme a su distribución constitucional.

Por ello, si partimos de los distintos órdenes de competencia que integran el Estado Mexicano, nos podremos percatar, que si bien, el orden jurídico de la Ciudad de México mantiene ciertas particularidades frente al resto de las entidades federativas, no difiere esencialmente de ellas. Con la reforma constitucional de 29 de enero de 2016 no solamente se reformó el artículo 122, sino que se modificaron también los artículos 40 y 41, primer párrafo, que establecen las condiciones de ejercicio de la soberanía en el régimen interior de los Estados y de la Ciudad de México, conforme a la Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, lo que asimila el régimen interior de la Ciudad de México a la de los estados. Esta asimilación se confirma con la modificación en esta misma reforma del artículo 124, que integra a la Ciudad de México como una entidad más relacionada con la Federación mediante la fórmula de facultades expresas. Es por ello que la distinción entre autonomía y soberanía que parece derivarse del acápite del artículo 122 resulta poco relevante, ya que el origen de las facultades de los Estados y de la Ciudad de México es ya el mismo, si bien los caminos son distintos, mientras que los primeros se agregan al pacto federal, la Ciudad de México obtiene su soberanía mediante una desagregación, pasando por momentos históricos de autonomía y de condiciones competenciales inversas a los estados, desde su salida de la fracción VI del artículo 73, pasando por la autonomía política del artículo 122, hasta la obtención de las condiciones de soberanía originaria actuales del artículo 41.

De este modo, tampoco estoy de acuerdo con la afirmación del proyecto de que la distinción entre soberanía y autonomía es irrelevante en razón del cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos; de nuevo, el proyecto llega a una conclusión de competencia desde un punto de partida sustantivo, que si bien puedo llegar a coincidir con algunas de sus conclusiones, no puedo hacerlo con su aproximación metodológica (párrafos 110 y 111).

Desde mi perspectiva, el único modo de entender que la Ciudad de México como orden de competencia puede configurar, matizar o aún ampliar normas de derechos humanos, es que tomemos la perspectiva interna del orden jurídico local, en el que el constituyente local establece esas normas para acotar las posibles actuaciones de sus autoridades y dentro de su ámbito de competencia, es por ello que no innova, modifica o amplía de ninguna manera su propia competencia mediante la emisión de estas normas, ya que ésta se encuentra previamente configurada por las fórmulas de distribución de facultades establecidas desde la Constitución Federal, que en este caso son los artículos 39, 40, 41, primer párrafo, 122 y 124, además de los artículos generales de prohibiciones absolutas y relativas 117 y 118 y de relaciones entre entidades federativas y Federación 119, 120 y 121.

Esto no significa que me esté pronunciando en contra de la posibilidad de que en la Constitución de la ciudad se contengan normas que configure, maticen amplíen y, en algunos casos, hasta creen derechos nuevos pero, insisto, el punto de partida del análisis no debe ser el derecho en sí mismo, sino el marco competencial que constituye el trasfondo de la relación entre el orden local, el federal y, más fundamentalmente, el constitucional.

Es por todo lo anterior que, como lo anuncié, me separaré de este estudio inicial para utilizar la aproximación metodológica que aquí he esbozado y que deriva de los precedentes elaborados desde el inicio la Novena Época de este Tribunal y que se han venido consolidando en los siguientes 20 años. Si bien pudiéramos considerar revisitar estos criterios, abandonarlos y elaborar nuevas aproximaciones y reflexiones, esto requiere hacer explicitas y justificar las razones del cambio, porque es justamente la vinculación al precedente y la carga de argumentar la separación de los mismos lo que legitima y da racionalidad al proceso judicial.

Es por ello, que adelanto que yo analizaré las impugnaciones y los artículos concretos mediante la fórmula que deriva de estos precedentes, desde un punto de partida fundamentalmente competencial y a partir de los artículos 39, 40 y 41, primer párrafo, más el artículo 73 y 124 y cerrando con el 122 al tratarse de la Constitución de la Ciudad de México, sin soslayar los artículos de prohibiciones absolutas y relativas, el 117 y 118. Para de ahí pasar al tipo de facultad específica y, entonces, determinar si esta es exclusiva de alguno de los órdenes de competencia o si es concurrente y, si lo es, si esta es normativa u operativa y, finalmente la relación con el derecho humano que funciona como directiva de la competencia y no como su fundamento.

Soy consciente de que el estudio presentado en el proyecto pretende responder conceptos de invalidez concretos y no es un mero estudio introductorio, sin embargo, creo que al final ni califica estos conceptos de manera clara, ni tiene un reflejo en los resolutivos, pronunciándose sobre la validez o invalidez de las normas impugnadas, lo que puede llevar a la confusión sobre la naturaleza del apartado. Yo considero que si una impugnación específica de ciertos artículos (artículo 4 al 14) sobre los que tendría que hacerse una declaratoria especifica de validez o invalidez en relación con la competencia, si bien el proyecto estudia algunos artículos de manera particular en los apartados subsecuentes, creo que sí valdría la pena una declaratoria como la mencionada para cada artículo específico que no se estudie posteriormente, dependiendo de la votación resultante.

2. Voto particular en relación con la validez del artículo 6, apartado A, numeral 2 ("derecho a una muerte digna")(4)

La PGR impugnó la constitucionalidad del artículo 6, apartado A, numeral 2, de la Constitución de la Ciudad de México que establece que el derecho a la autodeterminación conlleva el derecho a una muerte digna.(5) Sostuvo que la muerte digna comprende a la eutanasia, entendida como la terminación deliberada de la vida de una persona a fin de prevenir sufrimientos posteriores, y el suicidio asistido, consistente en el suicidio solicitado por una persona con una enfermedad terminal por no poder llevarlo a cabo por sí mismo. Argumentó que el artículo de la Constitución Local viola los artículos 4o., párrafo cuarto, y 73, fracción XVI, de la Constitución Federal que establecen el derecho a la salud y una facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de salubridad general, así como el artículo 166 Bis 21 de la Ley General de Salud que prohíbe expresamente la eutanasia y el suicidio asistido.

La mayoría consideró que debía declararse válido el artículo bajo una interpretación conforme. De acuerdo con esa interpretación, el establecimiento de un derecho a la muerte digna no implica una permisión de la eutanasia o el suicidio asistido, los cuales están prohibidos en la Ley General de Salud. La mayoría argumentó que el concepto de muerte digna es más amplio que el de eutanasia y suicidio asistido, y se vincula con el empleo de todos los métodos disponibles al alcance de los médicos para controlar adecuadamente el dolor de pacientes terminales y proporcionar cuidados paliativos adecuados. Se explicó que lo anterior comprende cuestiones clínicas y médicas, pero también financieras,económicas,administrativas, clínicas e incluso de integración social. Por último, se agregó que no se sabrá si para tutelar la muerte digna la Ciudad de México regulará alguna cuestión en materia de salubridad general de competencia exclusiva de la Federación, por lo que no se puede establecer ex ante que exista una invasión de competencias.

Contrariamente a lo que sostiene la mayoría, considero que el Constituyente de la Ciudad de México no tenía competencia para prever un derecho a la muerte digna. El artículo 4o., párrafo cuarto, de la Constitución Federal establece que la materia de salubridad general es una materia concurrente de la Federación y de las entidades federativas. Sin embargo, la actuación de ambas está sujeta a la distribución de competencias prevista en la ley general que el Congreso ha emitido respecto de la materia en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley General de Salud.

Incluso, si se adopta una interpretación amplia de la muerte digna, es indudable que ésta está relacionada con el tratamiento integral del dolor que forma parte de la salubridad general. En la ley general de la materia no existe ningún artículo que faculte a las entidades federativas a regular la muerte digna, ni siquiera a prever derechos relacionados con el tratamiento integral del dolor. De acuerdo con el artículo 13, apartado B, fracción I, de la Ley General de Salud la organización, operación, supervisión y evaluación de la prestación de servicios de salubridad general en relación al tratamiento integral del dolor estará a cargo de las entidades federativas. Sin embargo, el establecimiento de un derecho no puede considerarse parte de la organización, operación, supervisión y evaluación de los servicios de salubridad general en relación con el tratamiento integral del dolor, por lo que no forma parte de la competencia de la entidad federativa.

En todo caso, creo que la interpretación del derecho que realizó la mayoría es radicalmente contraria a la intención de los diputados Constituyentes, por lo que se debió haber proporcionado una justificación robusta para adoptar una interpretación conforme en vez de declarar inconstitucional el artículo. La previsión de un derecho a la muerte digna fue una adición durante los debates del Constituyente en la que claramente se estableció que debía entenderse que el derecho a la muerte digna implicaba un derecho a la eutanasia. Esa interpretación se ve apoyada por el hecho de que el derecho a una muerte digna se prevé en el apartado del artículo que prevé el libre desarrollo de la personalidad y el derecho a la autodeterminación personal.

3. Voto concurrente en relación con la validez del artículo 9, apartado F, numeral 3,(6) ("derecho al agua y a su saneamiento")(7)

En su demanda, la PGR consideró que el constituyente de la Ciudad de México invadió las competencias del legislador federal al determinar las características del agua (inalienable, inembargable e irrenunciable), contraviniendo lo dispuesto en los artículos 4o., párrafo sexto (derecho al acceso, a la disposición y al saneamiento del agua para consumo personal y doméstico), 27, párrafo quinto (distinción entre aguas nacionales y de particulares) y 73, fracción XXXI, constitucional.

La mayoría del Pleno consideró que no había invasión de competencias y que, en torno a las aguas comprendidas dentro del territorio nacional, la propia Constitución Federal dispone la existencia de: (i) aguas nacionales o de jurisdicción federal, (ii) aguas que corresponde regular a las entidades federativas, (iii) aguas utilizadas para los servicios de suministro de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, cuya prestación es competencia de los Municipios y, finalmente, (iv) aguas que son propiedad de los particulares (párr. 345). Las aguas de las entidades federativas son las que por un lado no se encuentran comprendidas en lista de aguas nacionales y por otro lado, se localicen en más de un predio. En lo que concierne al "agua de los Municipios" en el 122 no les está atribuida a las alcaldías, y por el 124, entran en el resorte competencial de la Ciudad de México.

Comparto la declaración de validez del artículo 9, apartado F, numeral 3, por las mismas razones que desarrolla el proyecto y me aparto simplemente de lo desarrollado en el párrafo 358. Considero que, como sostuve previamente (para el análisis del numeral 4o., "Justicia Cívica"), no es correcto, en un ejercicio de contraste constitucional, prever que el futuro ejercicio de una facultad legislativa por parte del Congreso de la Unión pudiera alterar el esquema competencial fijado constitucionalmente. Sobre todo cobra importancia lo anterior cuando la supuesta facultad del Congreso de la Unión para emitir una ley general y con ello, "decidir" la suerte de la materia, está establecida en un artículo transitorio, que desde mi punto de vista, no podría contener una facultad de este tipo.

Considero que, ante la proliferación de leyes denominadas "generales", es importante tener en cuenta que, independientemente del entendimiento que se les quiera dar, no puede considerárseles al mismo nivel que la Constitución Federal. Esto es, frente a una ley general, deberá siempre remitirse a los términos en los que se facultó al legislador desde la Constitución, para comprender los alcances de la misma. En este sentido, resulta claro que el legislador federal no podría alterar la distribución competencial articulada desde la Constitución Federal en los artículos 4o., 27, 115 y 122 en torno a la materia de aguas, por lo que resulta incorrecto condicionar lo establecido en el proyecto, a la futura emisión de una "ley general".

4. Voto particular en torno al artículo 18, apartado A, numeral 3 ("patrimonio de la ciudad").(8)

La Procuraduría General de la República impugnó el contenido del artículo 18, apartado A, numeral 3,(9) párrafo primero de la Constitución de la Ciudad de México, al considerar que el mismo invade la facultad exclusiva del Congreso de la Unión prevista en la fracción XXV del artículo 73 de la Constitución Federal para legislar sobre vestigios o restos fósiles, así como sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos.

Al respecto, se consideró que ciertamente el Congreso de la Unión tiene facultades exclusivas para legislar en materia de monumentos arqueológicos, artísticos e históricos cuya conservación sea de interés nacional, por lo que únicamente la Federación a través de la ley que a efecto se expida, puede establecer los lineamientos para la intervención de las entidades federativas o Municipios en cuyo territorio se encuentren dichos bienes. Con la precisión de que los vestigios o restos fósiles, así como los monumentos arqueológicos al ser bienes propiedad de la Nación, pertenecen a la esfera competencial de las autoridades federales, mientras que en relación con los monumentos artísticos e históricos dicha facultad se encuentra acotada sólo respecto de aquellos bienes que cuya conservación sea de interés nacional. De esa manera, se señaló que la misma Constitución Federal prevé la existencia de ciertos bienes que al no revestir interés nacional, su regulación será competencia de las entidades federativas en términos del numeral 124 constitucional.

En ese sentido, se consideró que el Constituyente Local distinguió una serie de bienes que conforman el patrimonio de la ciudad. Así, el numeral analizado reconoce que hay un grupo de bienes que pueden ser de especial interés para los capitalinos y no revestir interés nacional, lo que permite que "las autoridades de la Ciudad de México puedan registrarlos, catalogarlos, protegerlos, preservarlos, conservarlos, restaurarlos, investigarlos y/o revalorizarlos" siempre que no haya una declaratoria por parte de las autoridades federales y no se trate de uno de los bienes previstos en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas arqueológicos, artísticos e históricos.

En efecto, coincido con la forma en que se abordó el tema de patrimonio de la ciudad y al mismo tiempo me parece interesante ese juego y rejuego que habrá de significaciones de ciertas áreas, como hay tantas en la Ciudad de México.

No obstante lo anterior, me parece que se debe de atender de manera precisa al contenido de la norma impugnada, el cual únicamente prevé el "registro", "catalogación" y "preservación", por lo que desde mi punto de vista –y para evitar que parezca que después en esta decisión constituimos atribuciones– estimo oportuno no poner en la resolución más competencias que las que rigurosamente tiene el orden de la Ciudad de México y de esta manera eliminar del párrafo 375 de la sentencia las palabras: protección, conservación, restauración, investigación y revalorización, mismas que tienen origen en la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y no así en el numeral constitucional analizado.

5. Voto concurrente en torno al artículo 30, numeral 7(10) ("parlamento metropolitano").(11)

En sesión de veintiuno de agosto de dos mil dieciocho, el Tribunal Pleno resolvió el asunto citado a rubro, en el que debía pronunciarse sobre la constitucionalidad de diversos preceptos de la Constitución de la Ciudad de México.

En primer lugar, se votó por unanimidad de ocho votos a favor de reconocer la validez del artículo 30, numeral 7, de la Constitución Local.

El promovente de la acción impugnó dicho precepto al igual que el artículo 29, apartado D, inciso q) de la Constitución local, por considerar que la figura del parlamento metropolitano no encuentra un sustento en la Constitución Federal, que ordena que el Poder Legislativo se deposite en la Legislatura Local al otorgarle funciones de valuación cuantitativa y cualitativa de las leyes al parlamento metropolitano. Argumentaron que se le colocó por encima del Poder Legislativo, sin que exista una base constitucional de la cual derive esa atribución.

Considero que no es una materia donde debamos exigir esta fuerza al principio de seguridad jurídica, me parece que es una interpretación conforme, ni está esto ordenado por un principio de taxatividad, ni está generando una condición diferenciada respecto de los particulares. Me parece muy razonable lo planteado por la mayoría, y las interpretaciones conformes las solemos llevar a puntos resolutivos, y generar obligatoriedad para las partes.

6. Voto particular en torno al artículo 35, apartado E, numeral 2, ("Consejo de la judicatura").(12)

En sesión de treinta de agosto de dos mil doce voté a favor de reconocer la validez del artículo 35, apartado E, numeral 2,(13) en la porción normativa "designados por el Consejo Judicial Ciudadano" tal y como lo proponía el proyecto. Si bien una mayoría de siete Ministros proponían declarar su invalidez, al no haberse reunido una mayoría calificada se desestimó la acción de inconstitucionalidad respecto de esta porción normativa.

Así, considero que la respuesta a la pregunta ¿se viola el principio de separación de poderes e independencia judicial al establecer que los consejeros sean nombrados por un Consejo Judicial Ciudadano?, debe ser en sentido negativo.

En mi opinión está claramente garantizada la independencia y la autonomía judicial, pues me parece que el artículo 35, en su apartado E, de la Constitución de la Ciudad de México establece la naturaleza, integración y funciones del Consejo de la Judicatura. Entre algunas de las funciones, me gustaría destacar que el precepto establece que las y los consejeros ejercerán su función con independencia e imparcialidad; estarán sujetos a responsabilidades; no podrán actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos judiciales de la Ciudad de México mientras estén en el cargo, cuando hayan sido separados del mismo por sanción disciplinaria o dentro de los dos años siguientes a su retiro; se abstendrán de intervenir de cualquier manera en los asuntos a cargo del Tribunal Superior de Justicia, la Sala Constitucional, el Tribunal Electoral y los juzgados.

Además, el precepto señala que el Consejo de la Judicatura seguirá los principios de legalidad y honradez, accesibilidad, transparencia, máxima publicidad y rendición de cuentas y será competente de la adscripción y remoción de Jueces y Magistrados. Y reconoce que el ingreso, formación, permanencia y especialización de la carrera judicial se basará en los resultados del desempeño y el reconocimiento de méritos y que se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, honradez e independencia. Además, de que el ingreso se hará mediante concursos públicos de oposición a cargo del Instituto de Estudios Judiciales como órgano desconcentrado del Consejo de la Judicatura, que contará con un Consejo Académico y que la permanencia estará sujeta al cumplimiento de los requisitos para el cargo, así como a la evaluación y vigilancia sobre el desempeño en los términos previstos en la ley y en los acuerdos generales que emita el referido Consejo.

Así, aunque existe un vínculo entre el Consejo Judicial Ciudadano y las y los integrantes del Consejo de la Judicatura, debido a que entre las atribuciones de aquél está la designación de éstos, a mi parecer, ello no viola la independencia y la autonomía judicial, pues del apartado E del artículo 35 de la Constitución de la Ciudad de México advierto que una vez integrado el Consejo de la Judicatura, tiene funciones propias, tiene reglas y, por ello, en mi opinión, no porque tenga un origen nominado ciudadanamente, implica una subordinación o sometimiento.

7. Voto particular en torno a la validez del artículo 33, numeral 1 ("Ajustes a remuneraciones de servidores públicos").(14)

En sesión de tres de septiembre de dos mil dieciocho me manifesté a favor del proyecto que proponía declarar la validez del artículo 33, numeral 1,(15) en la porción normativa "se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano" aunque por otras razones, sin embargo, ocho Ministros votaron por su invalidez.

En mi opinión, y contrario a lo expresado por la mayoría, los ajustes razonables son un principio que rige la forma de organización de la administración y, en mi opinión, ello no genera inseguridad jurídica, pues dichos ajustes se contemplarán a petición del ciudadano, pero desde luego sujeto al ejercicio de la función administrativa. Lo anterior, atendiendo a la redacción de la porción normativa que se contempla dentro de forma de organización de la administración pública de la Ciudad de México.

8. Voto concurrente en relación con el artículo 6, apartado D, numeral 2 ("Reconocimiento y protección de estructuras y manifestaciones de convivencia familiar").(16)

El artículo 6, apartado D, numeral 2,(17) de la constitución capitalina fue impugnada por la Procuraduría General de la República al considerar que con dicho numeral se pueden proteger estructuras, manifestaciones y formas de convivencia, tales como la poligamia, lo cual violentaría sobre todo los derechos de las mujeres, en clara contravención del principio de igualdad de género así como del párrafo primero del artículo 4o. de la Constitución Federal, el numeral 5 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Violencia Contra la Mujer y el 6 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer.

Al respecto, el Pleno estimó que del artículo tildado de inconstitucional no se advertía un reconocimiento a las relaciones polígamas; asimismo, se adujo que si dicho precepto se encuentra redactado de una manera amplia, ello es así porque con éste se pretende proteger a un número mayor de formas de comunidad familiar, lo cual no conlleva a concluir que la constitución capitalina reconoce o no tales relaciones.

De igual forma, se señaló que asumir lo anterior llevaría incluso a sostener que la constitución local protege también la poliandria, relaciones incestuosas, matrimonios infantiles así como la esclavitud sexual.

Por una parte, si bien comparto la consideración en relación a que el precepto impugnado no informa sobre el reconocimiento a las relaciones polígamas, empero en relación a lo manifestado en el párrafo 683 –relativo a que de considerar que, si el numeral analizado protege formas de comunidad familiar como la poligamia, en consecuencia, de igual manera tutela la poliandria, las relaciones incestuosas, los matrimonios infantiles y la esclavitud sexual– me parece que con dicho párrafo el proyecto se desborda del tema toral del artículo impugnado, mismo que versa sobre las formas de comunidad familiar, mientras que la sentencia le dio un sentido que va encaminado a la diversidad sexual.

Por otra parte, desde mi punto de vista, la razón elemental por la que se debería reconocer la validez constitucional de la disposición impugnada es la del párrafo 685 que recoge la doctrina de la Primera Sala, misma que se apoya en los diversos criterios sustentados por diversos órganos internacionales de derechos humanos los cuales reconocen una tendencia global hacia una mayor diversidad en el tamaño de las familias, las funciones parentales y las estructuras para la crianza de los niños.

A su vez, dicha doctrina es consistente en señalar que dentro de las sociedades contemporáneas es perceptible que una cantidad significativa de parejas ha decidido prescindir de la celebración del matrimonio a la hora de iniciar un proyecto común de vida, así como que cada vez más los matrimonios que se celebran de manera tardía y son menos duraderos, aunado al incremento de la convivencia de hecho entre personas de diferente o del mismo sexo, así como de los núcleos monoparentales, las segundas nupcias y la convivencia estable entre parientes colaterales, sobre todo entre personas de edad avanzada.

Por lo que es patente que el derecho ha evolucionado hacia un concepto de familia fundado esencialmente en la afectividad, el consentimiento y la solidaridad libremente aceptada, con la finalidad de llevar a cabo una convivencia estable.

Con base en lo anterior, se puede seguir afirmando que la familia es la base de la sociedad si la misma se equipara a una estructura básica de vínculos afectivos vitales, de solidaridad intra e intergeneracional y de cohesión social, empero dicha estructura no descansa en un sólo modelo de familia, por lo que éste puede variar de un Estado a otro e incluso, hasta de una región a otra en un mismo Estado.

9. Voto concurrente en torno al artículo 48, numeral 4, inciso b)(18) ("violaciones graves a derechos humanos")(19)

Se aprobó por mayoría de nueve votos la validez del artículo 48, numeral 4, inciso b) de la Constitución Local que señala las atribuciones de la Comisión Derechos Humanos de la Ciudad de México, al igual que los supuestos en que las violaciones a los derechos humanos se consideran graves.

Los argumentos de impugnación consisten en que esto invadiría la competencia exclusiva que la Constitución Federal reservó a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos; señala la accionante que corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión regular los aspectos sobre violaciones graves a derechos humanos porque corresponde a la comisión nacional la investigación de este tipo de hechos.

Los argumentos centrales de la resolución son que la accionante parte de una premisa también errónea y confunde la facultad de investigación en materia de derechos humanos, que el Constituyente trasladó de la Suprema Corte de Justicia a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y que es un mecanismo muy específico de investigación de violaciones graves que está en la Constitución y definido jurisprudencialmente por este Máximo Tribunal para investigar casos de gran envergadura. E. determinó que esta facultad tiene características muy específicas: no la promueve la víctima quien se queja de una violación a derechos humanos, sino que puede ser promovida por el Ejecutivo Federal, los gobernadores de los Estados, la Cámara de Diputados, el Senado o los Congresos Locales, es más una herramienta de corte sociopolítico que se otorgó.

Asimismo, señalaron que otra cuestión muy distinta es el tipo de violaciones que pueda atender tanto la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como las comisiones locales. No hay ningún precepto en la Constitución que haya decidido que las violaciones graves son federales, y que las violaciones no graves las van a ver las comisiones locales. Una comisión local tiene competencia en un ámbito territorial, que es el del Estado de la República donde se ubica e investiga violaciones de derechos humanos graves o no, y tiene la potestad de definir o de calificar como graves ciertas violaciones de derechos humanos.

Coincido con la resolución, pero me parece que en los párrafos 743 y 744 debíamos establecer que en modo alguno las determinaciones que haga la Comisión de Derechos Humanos de la ciudad pueden limitar las calificaciones que, a su vez, pudiera hacer la comisión nacional en términos del artículo 102. Lo que se establece en los párrafos mencionados es: esto se encuentra reservado para el ámbito estrictamente local, y está bien explicado en ambos párrafos. Sin embargo, considero que debe agregarse "y en modo alguno las determinaciones de los organismos de la ciudad, generarán ningún tipo de restricción a lo que determine, en su caso, la comisión nacional"; y puede ser en ambos sentidos. Si la Comisión local considera que algo es muy grave y la comisión nacional no o viceversa; con ese elemento, creo que se salva el tema de la constitucionalidad porque no hay realmente una invasión de competencias posibles. Así, lo que está en la página 333, me parece que puede tener su condición propia y personal. Por lo tanto, estoy de acuerdo con el sentido, mas no con algunas consideraciones de la resolución.

(21) ("Violación al sistema de protección no jurisdiccional de derechos humanos")(22)

La Comisión Nacional de Derechos Humanos solicitó en su demanda que se declarara la invalidez de los artículos 48, inciso e) y 36, apartado B, numeral 4 , de la Constitución de la Ciudad de México, que establecen la facultad de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México de interponer ante la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México juicios de restitución obligatoria de derechos humanos para que se emitan medidas para la ejecución de recomendaciones aceptadas y no cumplidas. La comisión nacional argumentó que la inconstitucionalidad del artículo se deriva de dos razones. La primera es que impiden que los ciudadanos interpongan recurso de inconformidad ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. La segunda es que, en lo medular, desvirtúan la naturaleza de las comisiones y las recomendaciones ya que el poder judicial local no está facultado para pronunciarse respecto de la calificación de las recomendaciones, las recomendaciones no tienen fuerza vinculante, y el mecanismo, además de desincentivar la aceptación de las recomendaciones, impediría el avance de su cumplimiento porque los órganos judiciales podrían dar por cumplida una recomendación que no lo esté o considerarla de imposible cumplimiento.

En la sentencia se sostiene que, de conformidad con precedentes de la Primera y la Segunda Sala (amparos en revisión 1066/2015, 488/2015, 255/2017 y 648/2017) las comisiones de derechos humanos son órganos autónomos que forman parte del sistema no jurisdiccional de derechos humanos, el cual es complementario al jurisdiccional, y sus resoluciones no son vinculantes y no pueden ser sometidas a control judicial.

Se afirma que existen diversos medios (jurisdiccionales y no jurisdiccionales) para hacer efectiva la protección de derechos humanos y no existe jerarquía entre ellos, sino un principio de complementariedad, por lo que la validez de una determinación a través de cada garantía constitucional no podrá sujetarse al análisis de otra. Por último, se señala que en el caso de recomendaciones ya se prevé un mecanismo acorde al sistema de protección constitucional no jurisdiccional de derechos humanos y compatible con la naturaleza de las comisiones: el que se pueda solicitar la comparecencia del servidor público ante la legislatura local o el Senado para explicar la negativa de aceptar la recomendación o el incumplimiento de una recomendación aceptada.

Si bien comparto algunas de las consideraciones de la mayoría, no coincido con su conclusión de que la Constitución prohíbe el establecimiento de procedimientos jurisdiccionales para el cumplimiento de recomendaciones aceptadas y no cumplidas.

El análisis de esta cuestión debe partir de la premisa de que, en términos del artículo 1o. de la Constitución Federal, todas las personas gozan de los derechos humanos previstos en ella o en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte, y todas las autoridades deben, en el ámbito de sus competencias, promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. Asimismo, es indispensable tener en cuenta que las personas también cuentan con un derecho a que las violaciones a sus derechos humanos sean reparadas.

El artículo que la mayoría declaró inconstitucional tiene precisamente como finalidad contribuir a la reparación de las violaciones de derechos humanos, al permitir a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México iniciar un procedimiento jurisdiccional para que se emitan las medidas necesarias para su cumplimiento cuando considere que no se cumplieron recomendaciones aceptadas. Contrariamente a lo señalado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la mayoría, considero que lo anterior no viola la Constitución Federal.

En primer lugar, la Constitución Federal establece que las recomendaciones de las comisiones de derechos humanos de las entidades federativas no son vinculantes. Sin embargo, el juicio de cumplimiento obligatorio de recomendaciones no vuelve vinculantes las recomendaciones: lo que es vinculante es, en primer lugar, la obligación de reparar los derechos humanos y, en segundo lugar, las medidas que dicte el Juez para garantizar la reparación en el caso concreto. Al respecto es importante tener en cuenta que el deber de reparación existe independientemente de las recomendaciones que dicten las comisiones, ya que se deriva directamente del artículo 1o. constitucional y de diversas disposiciones sobre derechos humanos de tratados internacionales.

Lo anterior se ve robustecido por el hecho de que el procedimiento únicamente puede ser iniciado por la comisión estatal respecto de recomendaciones aceptadas. Al aceptar una recomendación la autoridad asume un compromiso de tomar las acciones que se encuentren dentro de sus facultades para reparar las violaciones reconocidas. Parte de la finalidad del juicio de restitución obligatoria de derechos humanos es que ese compromiso no sea incumplido a menos que exista alguna razón justificada para ello.

En segundo lugar, si bien es cierto que la Constitución Federal prevé como mecanismo para el cumplimiento de las recomendaciones la solicitud de comparecencia del servidor público ante la Legislatura Local para explicar la negativa de aceptar la recomendación o el incumplimiento de una recomendación aceptada, ello no significa que se haya establecido una prohibición a las entidades federativas para establecer otros tipos de mecanismos. Pienso que la interpretación sistemática del artículo 102, apartado B, junto con la soberanía originaria de los Estados en su régimen interior reconocida en los artículos 40 y 41, todos ellos de la Constitución Federal, exige llegar a la conclusión de que las entidades federativas deben establecer el mecanismo de cumplimiento de recomendaciones mediante solicitud de comparecencia, pero tienen libertad configurativa para establecer mecanismos de cumplimiento distintos.

En tercer lugar, soy de la opinión de que el establecimiento de un juicio de cumplimiento obligatorio de recomendaciones de ninguna manera impide que las personas interpongan recurso de inconformidad ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, ni que la comisión nacional conozca de este recurso. Aquí es importante tener en cuenta que, de acuerdo con la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el recurso de inconformidad únicamente puede ser promovido por los quejosos o denunciantes, mientras que el juicio de cumplimiento obligatorio únicamente puede ser iniciado por el organismo de derechos humanos estatal. El que se establezca la posibilidad de que la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México inicie el juicio no impide que los quejosos o denunciantes interpongan el recurso de inconformidad, ni que la comisión nacional modifique la recomendación del organismo de derechos humanos local o establezca el incumplimiento o cumplimiento de la recomendación. Ello, más bien dependerá de la regulación específica que se haga del juicio, lo cual no se realiza en la Constitución de la Ciudad de México. Pienso que el Congreso de la Ciudad de México deberá ser cuidadoso de regular el juicio de cumplimiento de manera que se respeten las facultades de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, pero considero que no es posible establecer ex ante que necesariamente habrá una afectación a tales facultades.

Por último, quiero señalar que mi voto particular respecto de este punto es compatible con la manera en la que voté en el amparo en revisión 426/2013 que es citado como precedente en la resolución. En ese asunto la Primera Sala determinó que las víctimas no podían solicitar el cumplimiento de una recomendación aceptada por las autoridades responsables mediante el juicio de amparo, lo que no implica que no puedan establecerse medidas para el cumplimiento de recomendaciones mediante otros procedimientos.

11. Postura en torno al apartado F del proyecto y voto particular en relación con la declaratoria de invalidez del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 2 ("parámetro de constitucionalidad local y medios locales de control de constitucionalidad") (23)

En el apartado F se analizan las impugnaciones relacionadas con el control de constitucionalidad en la Ciudad de México. Al respecto, el Pleno determinó declarar la invalidez de porciones del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6; la validez del artículo octavo transitorio que establece que los derechos reconocidos en la Ciudad de México antes de la entrada en vigor de la Constitución Local mantendrían su vigencia; la validez del artículo 4, apartado B, numeral 3, que establece que en la aplicación e interpretación de las normas de derechos humanos prevalecerá el principio pro persona; la validez del artículo 36, apartados A, numeral 1, B, numeral 1, y C, numeral 1, que prevén una acción constitucional local; la validez de artículo 36, apartado D, numerales 1, 2 y 3 que establece que la controversia constitucional local podrá tener efectos generales; y la validez del artículo 36, apartado B, numeral 3, que establece que los jueces de tutela de derechos humanos de la Ciudad de México conocerán de la acción de protección efectiva de derechos.

Coincido con las declaraciones de validez que fueron realizadas, pero no con las porciones que fueron declaradas inválidas del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6. Expresaré primero mis razones de disenso respecto de la propuesta del proyecto y después mis diferencias con la posición mayoritaria, que seguramente se verá reflejada en el engrose de la presente acción de inconstitucionalidad.

a) Razones de disenso respecto del proyecto

En el proyecto se proponía declarar la validez de ambos numerales. En él se argumentó que el concepto de invalidez de la procuraduría consistente en que el artículo altera el parámetro de regularidad constitucional partía de una confusión de dos instituciones jurídicas: el parámetro de regularidad constitucional y el ejercicio de control constitucional que pueden emprender los Jueces locales teniendo como referente ese parámetro. Se adujo que en la acción de inconstitucionalidad 75/2015, el Pleno de la Suprema Corte estableció que las entidades federativas no son competentes para regular la forma en la que debe ejercerse el control de constitucionalidad de las normas, al declarar inválida una norma de la Constitución Local de Jalisco que establecía que en el control constitucional debían privilegiarse la interpretación y aplicación de normas de derechos humanos de origen convencional por encima de normas de carácter nacional. Se afirmó que en ese precedente en ningún momento se analizó si las entidades federativas pueden regular el parámetro de regularidad constitucional y el que las entidades federativas no puedan regular el control de constitucionalidad de ninguna manera implica que no puedan ampliar este parámetro. Se concluyó que, dado que se había reconocido el derecho de las entidades federativas de ampliar y crear derechos, así como el principio de progresividad de derechos humanos, debía considerarse que las entidades federativas pueden establecer parámetros de constitucionalidad locales, siempre y cuando éstos se estructuren respetando el parámetro de regularidad previsto en los artículos 1o. y 133 de la Constitución General.

Tal y como expresé en sesión, no comparto la postura del proyecto. En primer término, creo que la calificación por parte del proyecto sobre la supuesta confusión de la procuraduría de "dos instituciones jurídicas", es equivoca, ya que me parece que sí existe en estas impugnaciones un problema de procesos de protección y contenidos sustantivos de los derechos, y que la separación "conceptual" que pretende el proyecto nos lleva por un camino que no permite distinguir de manera clara los inconvenientes de la regulación de los procesos de protección que sí conllevan problemas de constitucionalidad.

Me parece que la estructura y funciones de los sistemas de control locales en relación con el constitucional efectivamente inciden en la homogeneidad y aplicabilidad del parámetro de regularidad, por lo que no estoy de acuerdo con la pretensión del proyecto de que la parte sustantiva o material y los mecanismos, vías o procesos de control sean dos elementos que no se condicionan recíprocamente.

Me parece que aquí el proyecto reincidía en el mismo problema que se identificó en su primera parte y subordinaba las facultades de los órganos de un orden de competencia a las cuestionas sustantivas de derechos, por lo que reitero mi posición acerca de que los derechos no confieren de manera automática las facultades para desarrollarlos, configurarlos o aun protegerlos, esto es, el artículo primero no otorga facultades a autoridades específicas, como el proyecto pretendía al parafrasear la fórmula del artículo primero acerca de que "todas las autoridades del país deben reconocerlos y privilegiarlos con independencia de la fuente que los prevea, lo que implica que los actos que emitan deben ser coherentes en su contenido".

Es por ello que me parece que desechar sin más el problema del "parámetro de regularidad" constitucional para analizar exclusivamente las condiciones de los mecanismos y sistemas de control, perpetuaría el riesgo de diluir el concepto mismo de derechos humanos y sus contenidos pero, además, en este caso se pudo haber adicionado el riesgo de generar dobles estándares de control constitucional, cuestión que siempre ha intentado evitar este tribunal, lo que se evidencia en la línea de precedentes que cita el proyecto, y que es justamente el contenido e intención de la acción de inconstitucionalidad.

Y, aquí considero que hay que tener sumo cuidado, ya que de las aserciones del proyecto pudiera llegar a entenderse que, primero, no solamente son los derechos de fuente constitucional y convencional los que forman un parámetro de regularidad constitucional, sino que también son los establecidos en la Constitución de la Ciudad, lo cual si bien pudiera ser cierto desde la perspectiva de los sistemas de control locales, no resulta cierto para los sistemas de control del orden constitucional; segundo, que lo que se integra como parámetro de regularidad sin relaciones jerárquicas entre sí son los derechos de fuente constitucional y convencional, pero no así las normas que los establecen.

De ahí justamente es donde parte mi posición frente a lo sostenido por el proyecto, considero que el control de regularidad constitucional local puede controlar los actos y normas de las autoridades locales desde su propio parámetro de control de regularidad, esto es, desde su propia Constitución. El que las Constituciones Locales pueden desarrollar, matizar, y aun establecer derechos nuevos en relación con la Constitución Federal no significa que pueda establecerse localmente un mecanismo o vía de control que empalme no solamente la mecánica de control sino al parámetro utilizado para ello constitucionalmente, esto es, funcionalmente no podemos aceptar que si ya existe un sistema de control constitucional con ciertas funcionalidades, proceso y objeto, se le agregue un control local que modifique sus condiciones de aplicación y mezcle los parámetros de control.

Debo subrayar que esto no significa que me oponga a la posibilidad de sistemas de control de constitucionalidad locales, aunque dudo mucho de su utilidad práctica; sin embargo, creo que para que estos sistemas sean constitucionales deben cumplir al menos dos condiciones: a) deben referirse exclusivamente al parámetro de control local, aun cuando este parámetro incorpore, desarrolle, matice o amplíe derechos previamente contenidos en el ámbito constitucional, si bien materialmente pueden estos coincidir, si resulta relevante la diferencia formal del parámetro de control, cada uno de ellos se refiere a una función que corresponde a un ámbito de competencia distinto; y, b) debe, en todo caso, existir una vía para homogeneizar las posibles discordancias entre las interpretaciones realizadas en estos mecanismos que puedan afectar materialmente el parámetro de regularidad del ámbito constitucional.

Pienso que lo que el proyecto pretendía contestar no es si la Ciudad de México puede establecer un "parámetro de constitucionalidad local" para la protección de sus propios derechos, sino si este puede incluir, además, a los derechos reconocidos en esa Constitución, esto es, derechos que no son de su propio orden de competencia.

El Constituyente Local no puede disponer del parámetro de control constitucional de ningún modo. El que pueda establecer sus propios derechos de ningún modo implica que en el parámetro de constitucionalidad local se puedan incluir los derechos contenidos en el parámetro de regularidad constitucional. Se me dirá que esto es una mera repetición o redundancia, pero funcionalmente esto no es así. El parámetro de regularidad constitucional, en particular el difuso o de inaplicación, deriva de que la misma Constitución Federal es la que faculta a los órganos judiciales de todo el Estado Mexicano a realizar el control de manera directa con base en su propio parámetro y éste nunca se "complementa" con los derechos establecidos en la Constitución Local, aun cuando se establezca localmente un control de inaplicación similar. La fuente en la que se faculta cada uno de los controles es distinta, el control constitucional encuentra su parámetro y competencia en la misma Constitución, mientras que el control local encuentra su parámetro y competencia en la constitución local; éstos aunque paralelos, no se mezclan, cada uno tiene su fuente, ámbito, competencia, proceso y parámetro diferenciado.

Es por ello que no puedo estar de acuerdo con la posición delproyectode que los derechos locales "complementen" (párrafo 796) o "potencien" al parámetro de regularidad constitucional, sino que creo que es de la mayor relevancia que ambos parámetros y mecanismos de control de constitucionalidad sean claramente diferenciables. Si bien es cierto que el parámetro de control de regularidad constitucional debe ser observado por los órganos judiciales locales y puede llevar a la inaplicación ex officio de una norma local mediante el ejercicio del control difuso de manera incidental en un juicio ordinario, esto será en el ámbito de sus competencias y por la facultad establecida constitucionalmente en los artículos 1o. y 133 de la Constitución; la Constitución Local no puede alterar ni facultar de nuevo a los mismos órganos para realizar este control. De ahí que resulte claro que la Constitución Local solo podrá establecer un control difuso local, con base en un parámetro de regularidad local, el cual en su momento será revisable por un control regularidad en control semi-concentrado de amparo como un control de mera legalidad.

Lo que, insisto, no puede hacerse es mezclar y empalmar el parámetro, ya que esto no resulta ni teóricamente adecuado ni prácticamente conveniente: es una cuestión de básica certidumbre jurídica para un Juez local el poder distinguir cuál es el orden de competencia que lo faculta para realizar un control de constitucionalidad. La certeza sobre la orden de competencia y fuente de la norma que debe aplicarse es componente básico de la función judicial y su indefinición generará, sin lugar a dudas, un impacto en los sujetos que deberían beneficiarse del mismo, esto es, la personas que gozan de estos derechos, lo que quiero decir es que, finalmente, estaríamos poniendo en entredicho al propio estado de derecho.

Por ello considero que, contrariamente a lo que sostiene el proyecto, sí resulta directamente aplicable el precedente de la acción de inconstitucionalidad 75/2015; me parece que las consideraciones y condiciones en las que se generó este precedente son directamente aplicables al caso que no ocupa y no es una hipótesis distinta, esto es, en ambos casos estamos frente a alteraciones de las funciones de control establecido en la Constitución Federal mediante la Constitución Local. Bajo la fachada de la observancia de las normas y parámetro federal, el constituyente de la CDMX integró en su parámetro de regularidad local normas que quedan fuera de su disposición y que no pueden ser mezcladas con aquellas que se pretende protejan a los habitantes de la CDMX desde su propio ámbito de competencia local.

Es por todo lo anterior que voté en la sesión en el sentido de que se declarara la invalidez de ciertas porciones normativas del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6, de manera que únicamente hicieran referencia a normas que se encuentran dentro del ámbito de competencia local. De acuerdo con esa propuesta, los numerales hubieran quedado de la siguiente manera:

"Artículo 4. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos.

"A. De la protección de los derechos humanos.

"1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en esta Constitución y en las normas locales.

"6. Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a esta Constitución y las leyes que de ella emanen."

b) Razones de disenso respecto de la posición mayoritaria

La mayoría también consideró que debían invalidarse porciones del artículo 4, apartado A, numerales 1 y 6. Determinó que debía invalidarse el último enunciado del numeral 1, que establecía que los derechos humanos previstos en el numeral conformarían el parámetro de regularidad local. Si bien es cierto que no todos los Ministros coincidieron en las razones para invalidar esta porción, la razón medular para ello fue que, si bien las entidades federativas podían establecer un parámetro de regularidad local, no pueden incluir en él normas que forman parte del parámetro de regularidad constitucional, ya que este último no es disponible para las entidades federativas. Argumentaron que la combinación de parámetros podía generar confusión y que el control difuso local y el control difuso constitucional tienen fuentes distintas. Consideraron que esto se evitaba eliminando la referencia al parámetro de regularidad y dejando al artículo como una norma meramente declarativa que establece los derechos de los que las personas gozan, pero no tiene efecto alguno en los medios de control de la Constitución Federal o local ni en la validez de normas.

En relación al numeral seis, la mayoría estableció que sí podía establecerse un control difuso local, pero que este no podía confundirse con el federal y no podía disponer del parámetro de regularidad constitucional previsto en los artículos 1o. y 133 de la Constitución Federal, por lo que únicamente podía tener como parámetro de control la Constitución de la Ciudad de México. Como resultado de esa votación, los numerales quedaron de la forma siguiente:

"Artículo 4. Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos.

"A. De la protección de los derechos humanos.

"1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales, de los que el Estado Mexicano sea parte, en esta Constitución y en las normas generales y locales.

"6. Las autoridades jurisdiccionales de la Ciudad ejercerán el control de constitucionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas, dejando de aplicar aquellas normas contrarias a esta Constitución."

No coincido con las declaraciones de invalidez realizadas por dos razones. La primera es que no coincido con la decisión de la mayoría de invalidar la porción que se refiere a las normas locales en el numeral 6. Las leyes locales forman parte de la competencia de la entidad federativa, por lo que su inclusión a su parámetro de regularidad local de ninguna manera dispone del parámetro de regularidad constitucional, ni combina parámetros o mecanismos de control. En la sesión, algunos Ministros sostuvieron que la razón por la que debía eliminarse la referencia a las leyes locales es que serán precisamente esas leyes las que serán objeto de control y podrán ser inaplicadas en caso de ser contrarias a la Constitución local. Sin embargo, el que los tratados internacionales sean objeto de control en el control difuso de constitucionalidad previsto en la Constitución Federal de ninguna manera se consideró un obstáculo para incorporar las normas de derechos humanos de esos tratados en el parámetro de regularidad constitucional, por lo que, en el mismo sentido, creo que el hecho de que las leyes locales sean objeto del control difuso local de ninguna manera impide que los derechos humanos que prevén sean incorporados al parámetro de regularidad local de la Constitución de la Ciudad de México.

En segundo lugar, pienso que los efectos de las declaraciones de invalidez respecto del numeral 1 y el numeral 6 son incongruentes. La argumentación que se proporcionó para invalidar las porciones de ambos numerales parte de la misma premisa de que la Ciudad de México puede establecer un control difuso y parámetro de regularidad local, pero no puede disponer del parámetro de regularidad constitucional, alterar las reglas del control difuso constitucional, ni combinar o confundir parámetros de regularidad y mecanismos de control difuso constitucionales y locales. Por lo anterior, considero que ambos artículos debieron haberse armonizado para que hicieran referencia a las mismas normas que forman parte del ámbito competencial de la Ciudad de México: la Constitución Local y las leyes locales. Lo anterior hubiera permitido que el numeral 1 no se considerara únicamente declarativo y tuviera de hecho un efecto normativo y hubiera reconocido el carácter complementario de ambos numerales: el numeral 1 hubiera establecido el parámetro de control y el numeral 6 el control de regularidad local respecto de ese parámetro.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de abril de 2019.








________________

1. Por la cercanía del proceso electoral en la Ciudad de México, las impugnaciones relacionadas con el proceso legislativo y las electorales, presentadas por los partidos políticos M. y Nueva Alianza, quedaron resueltas en su totalidad en sesión de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete.

2. Tesis P./J. 95/99, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 709, registro digital: 193262 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS." Derivada de la controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos; y la segunda es la tesis, también de Pleno, P./J. 136/2005, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, de rubro: "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN." derivada de la controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos.

3. Acción 87/2015, página 45. Cita y argumento que también se contiene en la demanda.

4. Apartado B "Impugnaciones relacionadas con invasión competencial", numeral 3 del proyecto.

5. "Artículo 6: Ciudad de libertades y derechos

"A. Derecho a la autodeterminación personal...

"2. Este derecho humano fundamental deberá posibilitar que todas las personas puedan ejercer plenamente sus capacidades para vivir con dignidad. La vida digna contiene implícitamente el derecho a una muerte digna..."

6. "Artículo 9.

"F.D. al agua y a su saneamiento

"3. El agua es un bien público, social y cultural. Es inalienable, inembargable, irrenunciable y esencial para la vida. La gestión del agua será pública y sin fines de lucro."

7. Apartado B "Impugnaciones relacionadas con invasión de competencias", numeral 7, del proyecto.

8. Apartado B, numeral 8 del proyecto.

9. "Artículo 18. Patrimonio de la Ciudad

"La memoria y el patrimonio histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial son bienes comunes, por lo que su protección y conservación son de orden público e interés general.

"A.P. histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial

...".

"3. El Gobierno de la Ciudad y las alcaldías, en coordinación con el Gobierno Federal, y conforme a la ley en la materia, establecerán la obligación para el registro y catalogación del patrimonio histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial. Esta misma ley establecerá la obligación de la preservación de todos aquellos bienes declarados como monumentos, zonas, paisajes y rutas culturales y conjuntos arqueológicos, artísticos, históricos y paleontológicos que se encuentren en su territorio, así como los espacios naturales y rurales con categoría de protección."

10. "Artículo 30

"7. El sistema al que se refiere el inciso q) del apartado D del artículo 29 de esta Constitución realizará la evaluación cuantitativa y cualitativa de las leyes."

11. Apartado C, numeral 5 del proyecto.

12. Apartado C, numeral 6 del proyecto.

13. "Artículo 35 E. Consejo de la Judicatura

"1. ...

"2. El Consejo se integrará por siete consejeras o consejeros designados por el Consejo Judicial Ciudadano, de los cuales tres deberán contar con carrera judicial.

14. Apartado D, numeral 4 del proyecto.

15. "Artículo 33

"De la administración pública de la Ciudad de México

"1. La administración pública de la Ciudad de México será centralizada y paraestatal y se regirá bajo los principios de la innovación, atención ciudadana, gobierno abierto, integridad y plena accesibilidad con base en diseño universal. La hacienda pública de la Ciudad, su administración y régimen patrimonial serán unitarios, incluyendo los tabuladores de remuneraciones y percepciones de las personas servidoras públicas. Se contemplarán ajustes razonables a petición del ciudadano."

16. Apartado D, numeral 6 del proyecto.

17. "Artículo 6.

"Ciudad de libertades y derechos

"D. Derechos de las familias

"1. ...

"2. Todas las estructuras, manifestaciones y formas de comunidad familiar son reconocidas en igualdad de derechos, protegidas integralmente por la ley y apoyadas en sus tareas de cuidado."

18. "Artículo 48. ‘Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México’:

"4. Son atribuciones y obligaciones de la Comisión de Derechos Humanos:

"a. ...;

"b. Definir los supuestos en los que las violaciones a los derechos humanos se considerarán graves."

19. Apartado E, numeral 2 del proyecto.

20. "Artículo 48. Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México

"...

"4. Son atribuciones y obligaciones de la Comisión de Derechos Humanos:

"...

"e) Interponer ante la Sala Constitucional juicios de restitución obligatoria de derechos humanos, en los términos que prevea la ley por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de que se emitan medidas para su ejecución."

21. "Artículo 36.

"B. Competencia

"4. La Sala constitucional conocerá del juicio de restitución obligatoria de derechos humanos que interpondrá la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, en los términos que prevea la ley por recomendaciones aceptadas y no cumplidas, a fin de que se emitan medidas para su ejecución. La resolución deberá emitirse en un plazo máximo de diez días naturales."

22. Apartado E, numeral 3 del proyecto.

23. "Artículo 4. ‘Principios de interpretación y aplicación de los derechos humanos’

"A. De la protección de los derechos humanos B. Principios rectores de los derechos humanos

"1. En la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados e instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, en esta Constitución y en las normas generales y locales. Los derechos humanos, en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local.

"2. Los derechos pueden ejercerse a título individual o colectivo, tienen una dimensión social y son de responsabilidad común."

Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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