Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 264/2019. MUNICIPIO DE ESPINAL, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 27 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. DISIDENTE: L.M.A.M.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el quince de julio de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.S.G. y León H.P.C., en su carácter de síndica municipal y presidente municipal del Municipio de Espinal, Estado de Veracruz de I. de la Llave, respectivamente, promovieron controversia constitucional en la que solicitaron la invalidez de los actos emitidos por la autoridad siguiente:

Entidad, poder u órgano demandado:

• Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz de I. de la Llave

El Municipio actor señaló, bajo protesta de decir verdad, que desconocía la existencia de terceros interesados.

Actos cuya invalidez se demanda:

"1) Del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que haya emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que le corresponden al Municipio de Espinal, Veracruz, por el concepto de Ramo General 23 y 33, y en lo particular a:

"• Omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) del año 2016, por el total de $10'386,382.00 (diez millones trescientos ochenta y seis mil trescientos ochenta y dos pesos 00/100 M.N.).

"• Omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos: Regiones Terrestres, por un monto de $715,833.30 (setecientos quince mil ochocientos treinta y tres pesos 30/100 M.N.), de los cuales $105,503.00 corresponden al mes de diciembre de 2015 y la diferencia al ejercicio fiscal de 2016.

"• La ilegal e indebida retención de los recursos correspondientes a remanentes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998, en el que se constituyó un fideicomiso en el que mi representado funge como fideicomitente municipal por un monto de $254,155.38 (doscientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 38/100 M.N.).

"Se reclama también la omisión de pago de los intereses por el retraso injustificado en el pago del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal del año 2016 y del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos: Regiones Terrestres 2015 y 2016 y de los remanentes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998, pago que deberá hacer a mi representado, hasta que se realice el pago total de dichas aportaciones y participaciones.

"2) Se reclama del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave la omisión en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su cargo, así como a lo dispuesto en el numeral sexto, párrafo segundo, de la Ley de C.F., toda vez que ha sido omiso en entregar las aportaciones y participaciones federales que le corresponden al Municipio de Espinal por el concepto de Ramo General 33, y en lo particular a:

"• Omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) del año 2016, por el total de $10'386,382.00 (diez millones trescientos ochenta y seis mil trescientos ochenta y dos pesos 00/100 M.N.).

"• Omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos: Regiones Terrestres, por un monto de $715,833.30 (setecientos quince mil ochocientos treinta y tres pesos 30/100 M.N.), de los cuales $105,503.00 (ciento cinco mil quinientos tres pesos 99/100 M.N.) corresponden al mes de diciembre de 2015 y la diferencia al ejercicio fiscal de 2016.

"• La ilegal e indebida retención de los recursos correspondientes a remanentes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998, en el que se constituyó un fideicomiso en el que mi representado funge como fideicomitente municipal por un monto de $254,155.38 (dos cientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 38/100 M.N.).

"3) Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional que ahora inicio, la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han detenido a las participaciones que corresponden al Municipio que represento provenientes del Fondo por el concepto de Ramo General 23 y 33, y en lo particular a:

"• Omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) del año 2016, por el total de $10'386,382.00 (diez millones trescientos ochenta y seis mil trescientos ochenta y dos pesos 00/100 M.N.).

"• Omisión en la entrega de las aportaciones del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos: Regiones Terrestres, por un monto de $715,833.30 (setecientos quince mil ochocientos treinta y tres pesos 30/100 M.N.), de los cuales $105,503.00 (ciento cinco mil quinientos tres pesos 00/100 M.N.) corresponden al mes de diciembre de 2015 y la diferencia al ejercicio fiscal de 2016.

"• La ilegal e indebida retención de los recursos correspondientes a remanentes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998, en el que se constituyó un fideicomiso en el que mi representado funge como fideicomitente municipal por un monto de $254,155.38 (doscientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 38/100 M.N.).

"Cantidades que fueron entregadas hace meses al Gobierno del Estado de Veracruz, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y en el caso de los recursos correspondientes al Fideicomiso F/998, le fueron transferidos por la institución bancaria fiduciaria; sin embargo, al día de la presentación de la demanda, hay omisión por parte del Gobierno de Veracruz de I. de la Llave de entregar tales recursos al Municipio actor.

"Así como también se le condene al pago de intereses a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones vigentes al momento en que se dicte la resolución respectiva, por el retraso injustificado de entregarlas a mi representada."

SEGUNDO.—Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes antecedentes:

• El Municipio de Espinal, conforme a lo previsto en los artículos 3o. y 68 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, es parte integrante de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Veracruz, sin más límites que los señalados expresamente en las leyes aplicables, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 115, primer párrafo y fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Que en el Diario Oficial de la Federación del día 27 de diciembre del año 1967, se publicó la Ley de C.F..

• El 2 de enero de 1979, la Federación y el Estado de Veracruz celebraron Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de C.F. y sus Anexos, con lo cual, el Estado adquiría el compromiso de no mantener vigente, ni crear impuestos estatales o municipales que contravinieran los límites señalados en las diversas leyes de carácter federal y la Federación adquirió la obligación de beneficiar al Estado de Veracruz y a sus Municipios con la entrega de las participaciones que les corresponden, por lo que refirió tener derecho a recibir participaciones federales por medio de la entidad, en los términos establecidos por el artículo 115, fracción IV, inciso c).

• Refirió que el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política para el Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave dispone que las participaciones federales serán cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado.

• Refirió que, contrario a lo dispuesto por los artículos 6o. de la Ley de C.F. y 10 de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de C.F. y Establece las bases, montos y plazos a que se sujetarán las participaciones federales, si bien el Gobierno del Estado de Veracruz recibió de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de manera oportuna las aportaciones federales de manera puntal y conforme al calendario que ésta publica cada año en el Diario Oficial de la Federación, omitió entregarle las participaciones federales demandadas, con sus respectivos intereses.

• Por cuanto hace a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, el artículo 33 de la Ley de C.F. establece que aquéllas se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a la población en pobreza extrema, localidad con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a los previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria.

• El "Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FISMDF), para el ejercicio de 2016", publicado en la Gaceta Oficial del Estado el 29 de enero de 2016, establecía que al Municipio actor le correspondía la cantidad de $34'621,271.00 (treinta y cuatro millones seiscientos veintiún mil doscientos setenta y un pesos 00/100 M.N.), el cual sería entregado en forma mensual los primeros diez meses del año. Sin embargo, el Gobierno del Estado ha sido omiso en entregar las cantidades correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre que hacen un total de $10'386,382.00 (diez millones trescientos ochenta y seis mil trescientos ochenta y dos pesos 00/100 M.N.), aun cuando se realizaron las gestiones necesarias ante el secretario de Finanzas y Planeación tanto por la administración pasada como por la actual, atentando así contra el patrimonio del Municipio.

• Lo anterior se corrobora con los oficios SSE/1370/2016, SSE/1542/2016 y SSE/1748/2016, signados por J.J.M., subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, mediante los cuales se informó el monto que le correspondía al Municipio por cada uno de los meses antes referidos sin que a la fecha hayan sido depositados.

• Por cuanto hace al Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos y en términos del artículo 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, debe precisarse que dicho fondo se integra con los impuestos que se causan por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos y cuyo destino debe destinarse a la inversión en infraestructura para resarcir las afectaciones al entorno social y ecológico causados por tal actividad que corresponden según el caso a la entidad y al Municipio.

• El impuesto citado se ubica en el supuesto del artículo 2o. de la Ley de C.F. que excluye dicha contribución de la recaudación federal participable y, por consiguiente, del Fondo General de Participaciones.

• Al respecto, según datos reportados por el gobierno de la entidad en la cuenta pública de dos mil dieciséis, las aportaciones asignadas al Municipio actor por ese concepto fueron por $1'127,513.00 (un millón ciento veintisiete mil quinientos trece pesos 00/100 M.N.), de los cuales sólo se recibieron $306,785.70 (trescientos seis mil setecientos ochenta y cinco pesos 70/100 M.N). Por lo que ha sido omiso en entregar las aportaciones correspondientes a los meses de diciembre de dos mil quince y de enero y febrero de dos mil dieciséis, pese a que le fueron depositados en su momento.

• Respecto del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998, debe apuntarse que éste se constituyó con relación a los ingresos municipales del impuesto sobre la tenencia de vehículos en favor del actor el cinco de diciembre de dos mil ocho. En ese fideicomiso se estipuló que a más tardar el último día hábil de cada mes el fiduciario transferiría las cantidades remanentes depositadas en la cuenta del fondo de remanentes a la entidad, acompañado del informe en el que se establezca la cantidad que corresponde a cada Municipio.

• Mediante convenio modificatorio de veintitrés de junio de dos mil trece, se acordó que el fiduciario podía entregar las cantidades remanentes de forma semestral en cada fecha de pago y autorizaba la desactivación del evento preventivo, liberando los remanentes restantes a los fideicomitentes municipales.

• En cumplimiento de lo anterior la institución fiduciaria realizó una transferencia electrónica a la cuenta del Gobierno del Estado el uno de septiembre de dos mil dieciséis, de lo cual correspondían $254,155.38 (doscientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 38/100 M.N.), al Municipio actor y que a la fecha no ha sido entregado causando una afectación a la hacienda municipal, pese a las gestiones al efecto realizadas.

• De esa manera, al Municipio se le adeudan en total $11'356,370.68 (once millones trescientos cincuenta y seis mil trescientos setenta pesos 68/100 M.N.), que pese a haber sido depositados hace meses al Ejecutivo demandado, no han sido entregados al Municipio actor.

TERCERO.—Conceptos de invalidez.

• La autoridad demandada, al omitir de forma absoluta la entrega de los fondos federales señalados, viola el principio de integridad de los recursos municipales y la libertad de administración hacendaria, provocando, además, el pago de interés a favor del Municipio actor.

• El artículo 9o. de la Ley de C.F. prohíbe que los recursos (en el caso, las participaciones) estén afectos a intereses ajenos o sujetos a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas o por compensaciones, en los términos de las condiciones establecidos en el propio ordenamiento federal; sin embargo, tales hipótesis no se actualizan en el presente caso.

• No existe por parte del Municipio alguna manifestación de voluntad o consentimiento para que las autoridades estatales omitan la entrega de los fondos, tampoco ningún acuerdo o convenio celebrado entre el Gobierno del Estado de Veracruz y el Municipio, en el que se comprometan los recursos que le corresponden de los fondos para el pago de las obligaciones.

• La Federación, al transferir a los Municipios este tipo de recursos, debe garantizar a los Municipios su recepción puntual y efectiva, toda vez que para poder programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos éstos deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen, de lo contrario se privaría de los recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones constitucionales. Además, al no recibir los recursos previamente destinados se transgrede el principio de autonomía financiera.

• En ese sentido, la entrega extemporánea de tales recursos genera intereses, conforme a la tesis «P./J. 46/2004», de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."

• Conforme al artículo 115 constitucional, la intervención de las entidades federativas en estos casos debe limitarse a la simple mediación administrativa; en el caso, de los fondos de aportaciones, su papel es de mediación, de control y de supervisión en su manejo, pero de disposición, suspensión o retención.

• Así, el Gobierno de Veracruz no tiene facultades para retener el entero de los fondos correspondientes al Ramo 33, por ende, esta omisión de entregarlos de manera puntual y seguir reteniéndoles transgrede los principios de integridad y libre administración de los recursos económicos municipales y, además, violenta el Sistema Federal de C.F..

• Asimismo, se viola el principio de reserva de fuentes de ingresos a los Municipios, el cual asegura a éstos, a nivel constitucional, que tendrán asegurados los recursos necesarios para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.

• Adicionalmente, esta omisión ha sido motivo de observación por parte de los distintos entes fiscalizadores, sin embargo, a la fecha, no ha entregado los recursos que motivan la presente controversia, no contando con ningún documento que acredite que ya ha realizado los pagos que se demandan.

• La omisión de entregar los recursos relativos al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago, actualiza una violación a los principios de integridad y ejercicio directo de los recursos públicos, pues sus remanentes son parte de la hacienda municipal (el fideicomiso afectó participaciones del Municipio sobre lo que fue un impuesto federal) en términos del artículo 115 constitucional.

CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 14, 16, 17, 20, 40, 41, 49, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.—Trámite de la controversia. En proveído de quince de julio de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de este Alto Tribunal acordó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 264/2019, y ordenó que se turnara al Ministro J.M.P.R. como instructor del procedimiento.

Mediante diverso proveído de dos de agosto siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda únicamente por cuanto hace al síndico municipal, pues es quien tiene la representación legal del Municipio, en términos del artículo 37 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz; se tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz y se ordenó emplazar para que formulara su contestación; asimismo, se ordenó dar vista a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal y a la Fiscalía General de la República para que manifestaran lo que a su derecho correspondiese.

SEXTO.—Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Por escrito depositado en el Servicio Postal Mexicano el diecinueve de septiembre de dos mil diecinueve y recibido el veintisiete siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.P.C.B., en su carácter de secretario de Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, dio contestación a la demanda.

En proveído de uno de octubre de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por recibida la contestación de mérito, en el que, además, tuvo al Poder Ejecutivo de la entidad designando domicilio y delegados, ofreciendo pruebas y dando cumplimiento al requerimiento formulado mediante proveído de dos de agosto del año en curso, al exhibir copia certificada de las documentales relacionadas con la omisión impugnada en la presente controversia; de igual forma, instruyó dar vista a la Fiscalía General de la República, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, hiciera la manifestación que a su representación corresponde, e igualmente a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, señalando las diez horas del cuatro de noviembre de dos mil diecinueve para la audiencia de pruebas y alegatos, dejando a disposición del Municipio actor las copias de traslado correspondientes.

La autoridad demandada, Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, manifestó en su contestación, sucintamente, lo siguiente:

I. En el apartado que denominó oportunidad, refirió que la contestación a la demanda fue presentada oportunamente.

II. Por cuanto hace a los antecedentes que refiere el Municipio actor respecto del retraso y omisión en la entrega de las cantidades correspondientes a las participaciones federales que nos ocupa, indicó que no lo afirma ni lo niega, toda vez que se tratan de hechos que no resultan propios de la administración pública estatal, que inició el uno de diciembre de dos mil dieciocho.

Afirmó que el Municipio actor pretende ejercitar un derecho que no hizo valer dentro de los plazos legales que prevén los recursos ordinarios, previo a la controversia constitucional, al tratarse de actos que emanan del Sistema de C.F. y de las leyes que lo regulan.

Indicó que la autoridad municipal fue omisa en manifestar el supuesto agravio respecto de la retención u omisión de pago del recurso y/o fondo federal que presuntamente le corresponde en relación con el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, por lo que el plazo legal de actuar por medio de la vía legal correspondiente, previsto ya sea en la legislación local o federal, ha fenecido, por haber transcurrido más de dos años a la fecha de la presentación de la demanda, lo que se traduce en actos que devienen consentidos.

Señaló que los fondos de aportaciones federales son recursos de índole federal, es decir, ministrados por la Federación para apoyar a las entidades federativas y a los Municipios, sujetos al Sistema Nacional de C.F. y demás leyes federales y locales aplicables, por lo que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, a diferencia de las participaciones federales.

Argumentó que, al advertirse la diferencia entre participaciones federales y fondos de aportaciones federales, ya que estas últimas son recursos netamente federales, que al no estar sujetos al régimen de libre administración hacendaria, regulado por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política Federal, no se actualiza el supuesto en el que se haya transgredido de manera directa el Texto Constitucional o la invasión a la esfera de competencias del ente municipal, por lo que si pretende ejercer un derecho impugnando la presunta omisión de pago respecto de un fondo federal, debió agotar la vía legal prevista para la solución del conflicto, o el principio de definitividad para impugnar tales actos en este medio de control constitucional y sujetarse, además, al plazo legal establecido en la ley reglamentaria tratándose de impugnaciones.

Estimó que se actualiza la causal de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, que establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, pues no se advierten violaciones directas a la Constitución.

Asentó que el Sistema Nacional de C.F. y los Fondos Federales de Aportaciones están regulados por las Leyes de C.F. Federal y/o disposiciones federales, y que las entidades y Municipios pueden ejercitar los medios de defensa con la finalidad de que los actos que consideren violatorios puedan ser revocados, modificados o nulificados, en este caso, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5 y 8 de la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz.

Por cuanto hace al reclamo relativo al fideicomiso, señaló que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley de la materia, en relación con los artículos 105, fracción I, inciso i) y 115 constitucionales, toda vez que los recursos que integran tal fideicomiso no están tutelados por el principio de integridad de los recursos municipales dado que su origen no es federal sino estatal, al corresponder al impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos en el Estado.

Señaló también que aun cuando pudiera considerarse que los recursos de mérito tienen un origen federal, lo cierto es que, conforme al principio de integridad de los recursos, el Municipio dispuso de aquéllos a través del fideicomiso multicitado, al acordar, en términos de las cláusulas segunda, quinta y décimo primera del contrato relativo, que éste se integraría con los recursos del impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos que correspondía tanto al Estado como a los Municipios, además de que éstos sólo podrían afectar el fideicomiso por un monto equivalente al 1.4297%.

Abundó que, en esas circunstancias, la omisión de entrega de tales recursos no podía reclamarse vía constitucional, puesto que aun cuando pudieran provenir de una fuente federal, el Ayuntamiento había expresado su consentimiento para participar en el esquema de inversión multirreferido, por lo que no existía transgresión al libre ejercicio de los recursos federales pues, se insiste, ése no es su origen, por lo que, en todo caso, su naturaleza atañe a un acuerdo de voluntades, por lo que también se justifica que en el cuerpo del convenio no existan fechas específicas de pago o un eventual pago de intereses, pues se trata de un producto derivado de una operación bursátil.

Por otro lado, sostuvo que el Municipio actor no aportó prueba fehaciente de que los recursos federales que reclama estuvieron o estén efectivamente comprometidos para los fines a los que se destinan en términos del artículo 34 de la Ley de C.F. Federal, en relación con el 19 de la Ley de C.F. del Estado de Veracruz, puesto que, al estar comprendidos en el presupuesto de egresos, resulta un hecho notorio que el ente municipal carece de todo derecho para allegarse de recursos que evidentemente no serán ejercidos, por estar sujetos al principio de anualidad, por haber concluido el ejercicio fiscal 2016 y haberse aprobado recursos federales para los ejercicios fiscales 2017, 2018 y 2019.

Indicó que esta circunstancia actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con el 45 del mismo ordenamiento, en virtud de que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que dejen de surtir efectos jurídicos, en tanto que las sentencias dictadas que se pronuncian en este medio de control constitucional no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal.

Estableció que respecto de los recursos que derivan de los fondos federales y/o participaciones federales se prevé que ya cesaron sus efectos, al estar condicionados al ejercicio fiscal 2016, mismo que ha concluido, en virtud de que el mismo se prevé en el presupuesto de egresos y el cual, además, está sujeto a una condición de anualidad, en términos de los artículos 26, fracción I, inciso a) y 33, fracciones XXVII y XXVIII, de la Constitución Política del Estado de Veracruz y demás disposiciones legales y aplicables, en virtud de que del escrito de demanda no se advierte que tuvieron y/o tengan ultra-actividad para futuros ejercicios fiscales.

Esgrimió que de lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la ley de ingresos y el presupuesto de egresos de la Federación, rige el principio de anualidad, y que, en consecuencia, si la vigencia de éstos es anual y ésta concluyó, no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez no tiene efectos retroactivos, por lo que procede sobreseer.

Indicó que los actos que el Municipio actor pretende impugnar se encuentran previstos en el presupuesto de egresos y condicionados al ejercicio fiscal 2016 y ante la conclusión del mismo, es inconcuso que el Municipio promovente pretenda, ante la extemporaneidad de su demanda, allegarse de algo que está condicionado a un ejercicio fiscal y que forma parte de la integración de una administración municipal que ya concluyó.

Solicitó también que, en caso de condenar al pago al Poder Ejecutivo del Estado respecto de los recursos a que presuntamente tiene derecho el Municipio actor, al afectar con ello el presupuesto de un ejercicio fiscal vigente que ya no se puede modificar y/o adecuar, este Alto Tribunal fije, al menos, un plazo razonable a efecto de que el Gobierno de Veracruz pueda presupuestar recursos para el ejercicio fiscal subsecuente y cubrir con base en ello los pagos.

Precisó que de la lectura del escrito de demanda del promovente se desprende que el Municipio actor sabía y tenía conocimiento de las fechas y/o calendario de entrega de los recursos a que presuntamente tuvo derecho respecto de lo que prevén las leyes y acuerdos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil dieciséis, ello en virtud de que los mismos fueron dados a conocer por el Gobierno del Estado de Veracruz, a través de la publicación en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de los acuerdos por los cuales se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, para los ejercicios fiscales dos mil catorce, dos mil quince y dos mil dieciséis, contenidos en los números extraordinarios 064 de fecha trece de febrero de dos mil catorce, 064 de fecha trece de febrero de dos mil quince y 062 de fecha doce de febrero de dos mil dieciséis.

Afirmó que el Municipio promovente pretendió ajustar la oportunidad de la presentación de su demanda aduciendo que se encuentra reclamando una omisión, siendo que de la demanda se desprende que el Municipio actor realmente se encuentra señalando como acto reclamado una omisión derivada de un acto positivo.

Adujo que no es válido pretender sujetar el plazo para presentar la demanda de controversia constitucional a la regla general que rige la impugnación de omisiones, toda vez que la misma no es aplicable cuando las omisiones que se impugnan derivan de un acto positivo que se hizo del conocimiento del actor y no se controvirtió oportunamente.

Argumenta que, en la especie, la aludida omisión referida por la parte actora resulta ser en realidad una consecuencia directa de la supuesta retención que el actor refiere de los recursos por parte del Gobierno de Veracruz.

Así, el acto positivo –a juicio del Poder Ejecutivo–, resulta ser la supuesta retención de los recursos según el dicho del actor, mientras que la consecuencia directa la constituye la omisión de hacer entrega de los recursos provenientes de los fondos federales y/o participaciones federales reclamadas y, en ese tenor, la excepción a la regla que establece que cuando se trate de omisiones la oportunidad para su impugnación se actualiza día a día mientras aquéllas subsistan ha quedado actualizada en el presente asunto en la medida que la omisión reclamada deriva de un acto positivo.

De esa forma –indica el Ejecutivo Estatal–, el Municipio actor tuvo expedito su derecho para ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente en que se percató de la supuesta retención de los recursos de origen federal a los que tiene derecho y el no haberlo hecho así, constituye la prescripción del derecho.

Aclaró que aun cuando la administración del Gobierno del Estado de Veracruz niegue, por no ser hechos propios, los actos que reclama el Municipio actor, ello no es obstáculo para que, al tratarse de actos, al Municipio promovente le corresponda probarlos y ceñir su impugnación al plazo de treinta días establecido para ello.

Finalmente, solicitó el Ejecutivo a este Tribunal Constitucional el estudio oficioso de las causales de improcedencia previstas por el artículo 19 de la ley de la materia.

III. En el apartado que denominó razones o fundamentos jurídicos, en relación con el acto reclamado, señaló lo siguiente:

Que el único concepto de invalidez formulado por el Municipio actor resulta inatendible, que el presente medio de control constitucional es improcedente, porque el estudio de las causales de improcedencia resulta ser una cuestión de orden público y, en el caso particular, han quedado actualizadas las causales de improcedencia previstas en la ley reglamentaria que fueron expuestas en el apartado anterior.

SÉPTIMO.—Opinión del fiscal general de la República y del consejero jurídico del Poder Ejecutivo Federal. De autos no se advierte que las entidades referidas formularan manifestación alguna.

OCTAVO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se hizo constar que a esta audiencia no se presentaron las partes, y se tuvo por recibido el escrito de alegatos de treinta de agosto de dos mil diecinueve, signado por Á.A.P.H., en su carácter de delegado del Municipio actor, y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO.—Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó el envío del expediente a la Primera Sala mediante proveído de doce de noviembre de dos mil diecinueve. La Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto mediante auto de diecinueve de noviembre del mismo año dictado por el presidente de la Sala, quien ordenó registrar el ingreso del asunto y determinó enviar nuevamente los autos a la ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio actor y el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.—Precisión de los actos reclamados y su certeza. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) esta Primera Sala procede a fijar los actos objeto de la controversia y la apreciación de las pruebas para tenerlos o no por demostrados.

Del estudio integral de la demanda, en relación con sus anexos, se desprenden como actos impugnados, en abstracción de los calificativos que sobre su constitucionalidad realiza la demandante, los siguientes:

• La omisión de entrega de las aportaciones federales Ramo 33, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) .

• La omisión de entrega de las aportaciones federales Ramo 33, correspondientes a los meses de diciembre de dos mil quince, así como, enero, febrero, abril, mayo, junio, agosto y septiembre de dos mil dieciséis, por el concepto de Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores e Hidrocarburos.

• La omisión en la entrega de los recursos que le corresponden al Municipio actor derivados del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998, por un monto de $254,155.38 (doscientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 38/100 M.N.).

• El pago de intereses derivado de tales omisiones.

Respecto a la falta de entrega de los fondos, el Poder Ejecutivo afirmó que los actos reclamados eran inexistentes, en tanto que el Municipio actor no ha probado que la actual administración del Ejecutivo Local no se encuentre regularizada en la entrega de las participaciones.

Esta Sala considera que el análisis de la existencia de los actos omisivos reclamados debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados, debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

Lo anterior se determina no obstante que el Municipio actor sostenga en diversas partes de su demanda que impugna la retención de aportaciones federales, porque el examen integral de la demanda, en función de las pruebas anexas, revelan que lo impugnado es la omisión del Poder Ejecutivo de la mencionada entidad federativa, de hacerle entrega de los recursos y a esa omisión la actora la considera una retención.

En la controversia constitucional 5/2004,(3) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(4) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 20/2005,(5) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco, suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, mediante el cual, le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(6) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 98/2011,(7) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(8) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 37/2012,(9) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que, al acudir a recibirlos, le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(10) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

En la controversia constitucional 67/2014,(11) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(12)

En la controversia constitucional 78/2014,(13) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; y, 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(14)

Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4), determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(15) Finalmente, por lo que hace al acto 5), debe tenerse en tiempo, toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

En la controversia constitucional 73/2015,(16) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo, lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince; 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el ejercicio fiscal de dos mil quince; y, 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones, en virtud de que se impugnó la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

En la controversia constitucional 118/2014,(17) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1), la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(18) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2), la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(19)

De acuerdo con los anteriores precedentes, es posible advertir que la Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos; b) los pagos parciales; c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales; y, d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos. Además, en una misma demanda se pueden reclamar actos positivos u omisiones, por lo que el cómputo debe hacerse de manera independiente según el tipo de vencimiento, sea quincenal, mensual, etcétera.

En la especie, esta Primera Sala estima que el reclamo es oportuno, toda vez que se impugna la omisión total y absoluta por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, de ministrar los recursos económicos que le correspondieron al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por los meses de agosto, septiembre y octubre para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis; la omisión de entrega de las aportaciones federales Ramo 23, correspondientes a los meses de diciembre de dos mil quince, así como, enero, febrero, abril, mayo, junio, agosto y septiembre de dos mil dieciséis por el concepto de Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores e Hidrocarburos; la omisión de entrega de los recursos correspondientes a remanentes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998. De igual forma, reclamó el pago de intereses generados durante el tiempo en que el demandado incurrió en la omisión de los referidos pagos.

El criterio sobre la oportunidad de la demanda ya fue respaldado por el Tribunal Pleno el veintidós de febrero de dos mil dieciocho, al resolver la controversia constitucional 135/2016 y, anteriormente, por esta Primera Sala el once de enero de dos mil diecisiete en la controversia constitucional 108/2014, lo que genera que la causal de improcedencia invocada por el poder demandado sea infundada respecto a la extemporaneidad de la demanda.

Finalmente, debe señalarse que el hecho de que el actual gobernador hubiera alegado que inició su encargo con posterioridad a las omisiones demandadas y que, en consecuencia, no existen los hechos que se le imputan, tal aseveración no lo libera –en principio– de una posible responsabilidad, pues la obligación corresponde al poder que encabeza de forma abstracta y no a él como persona física.

Por ende, con independencia de quién represente en determinado momento al Ejecutivo Estatal, existe un reclamo legítimo en su contra y, por ende, deberá atender las obligaciones que sean atribuidas al Poder Ejecutivo, al ser quien ejerce el cargo al momento de demandarse la supuesta omisión, de ser el caso.

QUINTO.—Legitimación pasiva. Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

En representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, dio contestación a la demanda E.P.C.B., secretario de Gobierno de la entidad, personalidad que acredita con las copias certificadas del nombramiento de primero de diciembre de dos mil dieciocho, expedida a su favor por el ciudadano C.G.J., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Veracruz.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en su artículo 50, dispone:

"Artículo 50. El Poder Ejecutivo, para el despacho de los asuntos de su competencia, tendrá las dependencias centralizadas y entidades paraestatales que señale la ley, con las atribuciones y organización que ésta determine."

El artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz establece que:

"Artículo 8. El titular del Poder Ejecutivo, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, podrá:

"...

"X. Designar a quien lo represente en las controversias a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, y en los demás juicios en que intervenga con cualquier carácter; así como a quien lo represente ante el Congreso del Estado, para efectos de lo previsto en los artículos 35, fracción III y 36, ambos de la Constitución Política del Estado. ..."

El artículo 15 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno dispone:

"Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes:

"...

"XXXII. Representar legalmente al Gobierno del Estado y al gobernador ante cualquier instancia administrativa, legislativa, fiscal o jurisdiccional, de carácter federal, estatal o municipal, e intervenir en toda clase de juicios en que sea parte, incluyendo el juicio de amparo, por sí o por conducto de la Subsecretaría Jurídica y de Asuntos Legislativos y/o su Dirección General Jurídica prevista en este reglamento; así como presentar denuncias o querellas penales, coadyuvar con el Ministerio Público o la Fiscalía General, contestar y reconvenir demandas, oponer excepciones, comparecer en las audiencias, ofrecer y rendir pruebas, presentar alegatos, nombrar delegados o autorizados en los juicios en que sea parte, recibir documentos y formular otras promociones en juicios civiles, fiscales, administrativos, laborales, penales o de cualquier otra naturaleza, intervenir en actos y procedimientos en general, recusar jueces o magistrados, e interponer todo tipo de recursos; ..."

En consecuencia, E.P.C.B. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz en la presente controversia, por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.

SEXTO.—Causas de improcedencia. En el presente caso, el Poder Ejecutivo demandado aduce cuatro causas de improcedencia. En primer término, señala que la demanda fue presentada fuera de los plazos previstos para ello. En segundo término, afirma que se actualiza la causa de improcedencia prevista por el numeral 19, fracción VIII, en relación al artículo 20, fracción III, ambos de la ley reglamentaria de la materia, relativa a la inexistencia de los actos impugnados. Refiere que se actualiza la causa de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en tanto el Municipio no agotó la vía legal previa para la impugnación de intereses derivados de las omisiones de pago impugnadas. Finalmente, argumentó que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción V del referido numeral, por haber cesado los efectos, en virtud de que el presupuesto de egresos tiene vigencia anual.

Por ende, en el presente asunto, el Municipio de Espinal, Estado de Veracruz de I. de la Llave, adujo la violación directa al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ante lo cual esta Primera Sala no puede tener actualizada la causal de improcedencia invocada por el gobernador del Estado.

Sustenta esta conclusión el criterio resumido en la tesis P./J. 136/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES."(24)

Por cuanto hace a la última causal de improcedencia, alegada por el Poder Ejecutivo de referencia, en la que se aduce la actualización prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esta Primera Sala estima que no se surte la misma, por lo siguiente:

El artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir sus efectos jurídicos, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en estos juicios se pronuncia no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. Este criterio se refleja en la tesis jurisprudencial número P./J. 54/2001, de rubro y texto siguientes:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.—La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."(25)

En el caso, se argumenta que los fondos y recursos reclamados se encontraban sujetos al principio de anualidad del presupuesto de egresos de la Federación de 2016, por lo que no pueden producirse efectos después de ese ejercicio.

Lo antes expuesto de ninguna manera materializa la causa de improcedencia invocada, ya que no se cuestiona la aprobación o el contenido del presupuesto, sino el incumplimiento del Ejecutivo Estatal de entregar los recursos federales que ya fueron asignados al Municipio, en términos de la Ley de C.F..

Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse diverso de oficio, se procede a estudiar el fondo del asunto.

SÉPTIMO.—Estudio de fondo. De conformidad con lo precisado en los apartados anteriores, la materia de la presente controversia constitucional es si la autoridad demandada, Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos referidos en la demanda que, se alega, le corresponden al Municipio actor.

En esa lógica, para poder dar una respuesta exhaustiva a este cuestionamiento, el presente apartado se dividirá en dos subapartados: en el primero, se hará un breve relato de los criterios de jurisprudencia aplicables sobre la hacienda municipal y, en el segundo, se analizarán los alegatos del Municipio actor en cuanto a si existe o no la omisión en la entrega de ciertos recursos económicos.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes,(26) se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al tema de la hacienda municipal. Se ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales.

En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado, esencialmente, lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.

b) El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) El principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, tiene como objetivo que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligarán a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

d) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(28)

Así, se ha dicho que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria. Las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(29)

Por su parte, derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(30) el cual consiste, básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.

En ese sentido, la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F., que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o. y 6o., lo siguiente:(31)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del Fondo de Fomento Municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(32)

2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno, y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3o. de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable, por analogía, el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que, una vez transcurrido el mismo, deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(33)

Pues bien, son fundados los motivos de invalidez.

En primer lugar, se recuerda que los actos impugnados por el Municipio actor –respecto de los cuales no se decretó el sobreseimiento en considerandos que anteceden–, son los siguientes:

• La omisión de entrega de las aportaciones federales Ramo 33, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por el concepto de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF).

• La omisión de entrega de las aportaciones federales Ramo 23, correspondientes a los meses de diciembre de dos mil quince así como, enero, febrero, abril, mayo, junio, agosto y septiembre de dos mil dieciséis por el concepto de Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores e Hidrocarburos.

• La omisión en la entrega de los recursos que le corresponden al Municipio actor derivados del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago número F/998, por un monto de $254,155.38 (doscientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 38/100 M.N.).

• El pago de intereses derivado de tales omisiones.

Análisis respecto al FISMDF

Es criterio de esta Suprema Corte que el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y del Distrito Federal (FISMDF) consiste en una serie de aportaciones federales asignadas a los Municipios, las cuales deben ser entregadas en tiempo y forma.

A mayor abundamiento, la Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en su artículo 32, segundo párrafo, en relación con el artículo 35,(34) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.

Ahora, mediante proveído de uno de octubre de dos mil diecinueve, se tuvo por ofrecida prueba documental consistente en el oficio TES-VER/4450/2019, de veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, signado por la tesorera de la Secretaría de Finanzas de la misma entidad federativa, por el cual, informó que, respecto al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), se advertían registros pendientes de pago, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis.

En el mencionado oficio, la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave estableció lo siguiente:

"... De lo anterior, se advierte que en el Sistema Integral de Administración Financiera (SIAFEV)(35) registros (sic) pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan:"

Ver registros pendientes de pago 1

Por otra parte, del resto de las pruebas ofrecidas por el poder demandado no se aprecia que se hayan efectuado las entregas de aportaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis, por el concepto de Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF).

Lo anterior, porque de la publicación efectuada en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, del acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, se conoce que durante el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, correspondía que se entregara al Municipio actor la cantidad de $34'621,271.00 (treinta y cuatro millones seiscientos veintiún mil doscientos setenta y un pesos 00/100 M.N.) y que las parcialidades de agosto, septiembre y octubre se entregarían los días siete de septiembre, siete de octubre y cuatro de noviembre, respectivamente, según el calendario ahí contenido, en el que se estableció:

Ver calendario de fechas de pago 2016 del FISMDF

En consecuencia, no se desvirtuó la negativa del Municipio actor, en cuanto a que se le hubieren entregado las aportaciones correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) (ahora Ciudad de México), por los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis, como de los intereses generados por la falta de entrega.

Por tanto, respecto del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) por el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, esta Primera Sala considera que ha sido transgredida la autonomía del Municipio actor, pues, como se dijo ya, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal que garantizan el respeto a la autonomía municipal, están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que, en este caso, sin lugar a dudas, no se han observado.

Adicionalmente, conforme al criterio de esta Suprema Corte, la falta de entrega, o bien, la entrega tardía de recursos federales debe pagarse al Municipio actor los intereses.

Análisis respecto al Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos

Ahora bien, respecto al Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, el artículo 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos establece que dicho fondo se integrará con los recursos recaudados por el impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos.(36)

Asimismo, que la distribución de los recursos entre las entidades federativas y los Municipios se determinará con base en el total recaudado y al procedimiento establecido en las reglas de operación que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estos recursos se deben destinar a inversión en infraestructura para resarcir, entre otros fines, las afectaciones al entorno social y ecológico. Las entidades federativas y Municipios podrán destinar hasta el 3% de los recursos para la realización de estudios y evaluación de proyectos que cumplan con los fines específicos del fondo.

El artículo 57 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos señala que la recaudación total que se obtenga del impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos, se distribuirá conforme al criterio de ubicación de las áreas contractuales o las áreas de asignación, es decir, regiones terrestres o regiones marítimas.

En ambos casos, el cien por ciento de los recursos recaudados se destinará a la entidad federativa donde se sitúen dichas áreas (regiones terrestres o marítimas), las cuales deberán distribuir, cuando menos, el veinte por ciento de los recursos a los Municipios donde se encuentren las áreas contractuales o las áreas de asignación.

Se trata pues, de un fondo de resarcimiento o compensación, en tanto que su finalidad es indemnizar, reparar o compensar un daño, perjuicio o agravio, causado por las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos.

De ahí que el impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos, de que se integra el Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos, se ubique en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos y el numeral 2o. de la Ley de C.F.(37) excluye dicha contribución de la recaudación federal participable y, por consiguiente, del Fondo General de Participaciones.

En ese sentido, en el oficio TES-VER/4450/2019, de veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz indicó:

"Por lo que corresponde al Fondo para las Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos de los ejercicios fiscales 2015 y 2016, se visualiza en el SIAFEV, adeudos pendientes por un monto total de $715,833.00 (setecientos quince mil ochocientos treinta y tres pesos 00/100 M.N.), por lo que a continuación se detallan dichos registros:

Ver registros pendientes de pago 2

Del oficio de mérito se desprende que el poder demandado confesó tener un registro pendiente de pago a la parte actora por la cantidad de $715,833.30 (setecientos quince mil ochocientos treinta y tres pesos 30/100 M.N.), respecto de la actividad llevada a cabo en regiones terrestres; así, al coincidir con el monto solicitado por el Municipio actor, se estima que se actualiza la omisión absoluta y se condena al pago del monto mencionado y los intereses que se generen hasta su entrega.

Análisis de los recursos provenientes del Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y P.F.

Por otra parte, en su demanda, el Municipio de Espinal también reclamó la falta de entrega de los recursos correspondientes al Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y P.F. (del cual forma parte dicho Municipio), por concepto de remanentes, que asciende a la cantidad de $254,155.38 (doscientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 38/100 M.N.).

Si bien no se relaciona con la falta de pago de ciertas aportaciones o participaciones federales que ya han sido materia de asuntos en esta Suprema Corte, se estima que la omisión de entrega del aludido monto al Municipio actor por parte del Ejecutivo Local actualiza una violación a los principios constitucionales de integridad y ejercicio directo de los recursos públicos, ya que los remanentes del fideicomiso forman parte de la hacienda municipal (pues el fideicomiso afectó participaciones del Municipio sobre un entonces impuesto federal y ahora lo hace respecto de participaciones federales) y los actos omisivos de la autoridad demandada impiden al actor, precisamente, hacer uso de esos recursos económicos. La protección que otorga el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal comprende todos "los rendimientos de los bienes que les pertenezcan [de los Municipios], así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados".

Al respecto, es un hecho notorio que el Fideicomiso Irrevocable Emisor de Administración y Pago Número F-998 tiene su antecedente en la autorización que otorgó la LXI Legislatura del Congreso de Veracruz para que el Poder Ejecutivo y los Municipios de la entidad federativa constituyeran un fideicomiso bursátil irrevocable para la emisión y colocación de valores en el mercado hasta por el equivalente a $1,500'000,000 (mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago fueran las obligaciones derivadas o relacionadas con la emisión y colocación de los instrumentos bursátiles provenientes de la recaudación del impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos en Veracruz,(38) en términos del artículo 15(39) de la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el once de junio de dos mil ocho.(40)

Derivado de lo anterior, también es un hecho notorio que el cinco de diciembre de dos mil ocho(41) se celebró el Contrato de Fideicomiso Irrevocable, Emisor de Administración y Pago Número F-998(42) entre el Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, y los Municipios de esa entidad, como fideicomitentes (incluido el Municipio de Papantla de Olarte), y Deutsche Bank México como fiduciario, en el cual se estipuló, entre otras cuestiones, que como patrimonio del fideicomiso se afectarían los ingresos que le corresponden a cada Municipio del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos conforme a la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave, del impuesto local que sustituyera a dicho impuesto y, en su caso, las participaciones federales que correspondan al Municipio en términos de cualquier normatividad aplicable.(43) Ello, de forma que dichos ingresos sirvieran como fuente de pago de los Certificados Bursátiles Fiduciarios que emitiera el fideicomiso.

Ahora, con base en todo lo anterior, se recuerda lo alegado por el Municipio actor en la presente controversia radica en que el Ejecutivo Local, a pesar de haber recibido los remanentes del citado fideicomiso, no le entregó los que le correspondían.

Bajo ese contexto, esta Primera Sala llega a la convicción de que se acredita la existencia de una obligación de hacer y el incumplimiento de la misma por parte de la autoridad demandada, a partir, en primer lugar, de lo relatado en torno a la concurrencia del citado fideicomiso y, en segundo lugar, a lo aceptado por el propio poder demandado en las documentales remitidas con su informe. En el citado oficio TES-VER/4450/2019, la tesorera de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz admitió tanto la existencia de dicho fideicomiso como registros de pago hechos al Municipio actor:

"En referencia a los recursos derivados del Fideicomiso Irrevocable, Emisor, de Administración y pago No. F-998, se visualiza un registro pendiente de pago con fecha 01 de septiembre 2016, en el Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz (SIAFEV) al Municipio actor, por un monto de $254,155.38 (doscientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y cinco pesos 30/100 M.N.), por concepto de remanentes bursátiles periodo febrero-julio 2016.

Ver registro pendiente de pago 3

Además, el Gobierno del Estado de Veracruz funciona como un intermediario para la entrega de estos recursos, por lo que la controversia constitucional se vuelve el único mecanismo para proteger la integridad de la hacienda municipal del Municipio actor ante la falta de entrega. Ello, pues lo reclamado no se trata de aspectos formales de cumplimiento o no del contrato de fideicomiso del que son parte el Estado y el Municipio actor, sino que el acto negativo que en realidad se cuestiona es el indebido actuar por parte de un ente público (el Poder Ejecutivo), al conservar recursos del Municipio actor que no le corresponden.

Así, en el contexto del sistema financiero municipal, tiene que tomarse en cuenta que, cuando las autoridades gubernamentales a las que la Constitución o leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras (como en este caso serían las municipales), omiten el pago de las mismas o lo hacen tardíamente, someten a estas últimas a un perjuicio doble: a) en primer lugar, les infringe el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden; y, b) en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.

Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho, según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual, la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(44) de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."(45)

b) Dentro del mismo plazo, el Poder Ejecutivo de la mencionada entidad federativa deberá hacer entrega de los intereses que se hayan generado por la falta de entrega de los recursos de los fondos mencionados en el inciso anterior, calculados desde el día siguiente a la fecha en que correspondía la entrega en términos del calendario respectivo y aquella en que se efectúe. Respecto de los remanentes de bursatilización, el cálculo de los intereses deberá hacerse a partir de los cinco días hábiles siguientes a la entrega de los recursos por parte de la Federación al Ejecutivo Estatal, al ser, por analogía, el plazo límite del Ejecutivo para la entrega de los recursos al Municipio actor, de acuerdo con las referidas disposiciones de la Ley de C.F..

c) En caso de que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, subsiste la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.

En términos similares se resolvieron también las controversias constitucionales 156/2017 y 41/2019 de esta Primera Sala.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez del acto impugnado, consistente en las omisiones de entrega de aportaciones federales que le correspondían al Municipio de Espinal, Estado de Veracruz de I. de la Llave, por parte del Poder Ejecutivo de la mencionada entidad, en los términos del considerando séptimo y para los efectos precisados en el considerando octavo.

TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz deberá actuar en los términos y para los efectos precisados en esta resolución.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros: N.L.P.H., J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M. y presidente J.L.G.A.C., en contra del emitido por el Ministro L.M.A.M..

________________

1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

2. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, «con número de registro digital: 183581», de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

3. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

4. Foja 28 de la sentencia.

5. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

6. Foja 49 de la sentencia.

7. Resuelta por la Primera Sala el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

8. Foja 20 de la sentencia.

9. Resuelta por la Primera Sala el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

10. Foja 35 de la sentencia.

11. Resuelta por la Primera Sala el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..

12. Foja 29 de la sentencia.

13. Resuelta por la Primera Sala el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

14. Foja 18 de la sentencia.

15. Foja 22 de la sentencia.

16. Resuelta por la Primera Sala el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

17. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2016.

18. Foja 45 de la sentencia.

19. Foja 51 de la sentencia.

20. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

21. Foja 27 del expediente.

22. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"...

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

23. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

24. Texto: "El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.", publicada en la Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917, «con número de registro digital: 188010».

25. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil uno, página 882, «con número de registro digital: 190021».

26. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de cinco votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de cinco votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de cinco votos.

27. Primera Sala, Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, «con número de registro digital: 163468».

28. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, «con números de registro digital: 192331 y 192330», respectivamente.

29. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, «con número de registro digital: 192327».

30. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

31. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."

32. En cumplimiento a lo indicado, el día treinta y uno de enero de dos mil doce se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

33. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala, al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

34. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: ..."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los Gobiernos Municipales por parte de los Gobiernos Estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

35. Sistema de Aplicaciones Financieras del Gobierno del Estado de Veracruz. Fuente: Lineamientos Relativos al Funcionamiento y Operación del Sistema Integral de Administración Financiera del Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicados en la Gaceta Oficial de la misma entidad federativa el dieciséis de enero de dos mil doce.

36. "Artículo 57. El Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos se integrará con los recursos recaudados por el impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos previsto en el presente título.

"Para los efectos del artículo 2o. de la Ley de C.F., no se incluirá en la recaudación federal participable, la recaudación total que se obtenga del impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos previsto en el presente título.

"Los recursos recaudados se distribuirán entre las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de C.F. y sus Municipios conforme a los siguientes criterios:

"I. En los casos en que las áreas contractuales o las áreas de asignación se ubiquen en regiones terrestres, el 100% de los recursos recaudados se destinará a la entidad federativa donde se sitúen dichas áreas. Las entidades federativas deberán distribuir al menos el 20% de los recursos a los Municipios en donde se encuentren las áreas contractuales o las áreas de asignación, considerando la extensión de las mismas respecto del total correspondiente a la entidad federativa, de acuerdo con lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables;

"II. En los casos en que las áreas contractuales o las áreas de asignación se ubiquen en regiones marítimas, el 100% de los recursos recaudados se destinará a las entidades federativas en cuya región se localicen dichas áreas. Las entidades federativas deberán destinar al menos el 20% de estos recursos a los Municipios que registren daño al entorno social y ecológico derivado de la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos, de acuerdo a lo establecido en las disposiciones jurídicas aplicables;

"III. La distribución de los recursos entre las entidades federativas y entre los Municipios se determinará con base en el total recaudado y al procedimiento establecido en las reglas de operación que al efecto emita la secretaría.

"Para efectos del párrafo anterior, la Comisión Nacional de Hidrocarburos, deberá proveer a la secretaría la información necesaria, de acuerdo a las reglas de operación señaladas; y,

"IV. La totalidad de los recursos se deberá destinar a inversión en infraestructura para resarcir, entre otros fines, las afectaciones al entorno social y ecológico. Las entidades federativas y Municipios podrán destinar hasta el 3% de los recursos para la realización de estudios y evaluación de proyectos que cumplan con los fines específicos del Fondo para Entidades Federativas y Municipios Productores de Hidrocarburos.

"Para recibir los recursos a que se refiere este artículo, las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de C.F. no establecerán ni mantendrán gravámenes locales o municipales en materia de protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico y la protección y control al ambiente, que incidan sobre los actos o actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos, ni sobre las prestaciones o contraprestaciones que se deriven de los contratos o asignaciones."

37. "Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 11 de agosto de 2014)

"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por dichas contribuciones y excluyendo los conceptos que a continuación se relacionan:

"...

"X. El impuesto por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos previsto en el título cuarto de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos. ..."

38. Cabe resaltar que, originalmente, el impuesto sobre la tenencia o uso de vehículos era de carácter federal. Empero, mediante reforma de 21 de diciembre de 2007, la respectiva Ley Federal del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehículos quedó abrogada con una vacatio legis al 1 de enero de 2012. En el artículo cuarto transitorio de esa modificación se dijo: "En caso de que, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos vigente hasta el 31 de diciembre de 2011, antes de la fecha señalada en el párrafo anterior las entidades federativas establezcan impuestos locales sobre tenencia o uso de vehículos respecto de vehículos por los que se deba cubrir el impuesto federal contemplado en la ley que se abroga, se suspenderá el cobro del impuesto federal correspondiente en la entidad federativa de que se trate.". Consecuentemente, dado que el artículo 16 de esa ley federal establecía la posibilidad de que las entidades federativas puedan establecer contribuciones locales o municipales sobre la tenencia o uso de vehículos, la reforma abrogatoria dio pie a que ese impuesto pasara a la jurisdicción de las entidades federativas.

39. "Artículo 15. El Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación que efectúe la secretaría por concepto del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, sin incluir los accesorios. Las participaciones sobre dicho concepto serán distribuidas mediante la aplicación de los factores establecidos en la siguiente tabla: ..."

40. No hay que pasar por alto que, previo a la citada de 21 de diciembre de 2007, el artículo 16-A de la aludida ley del impuesto sobre tenencia preveía la posibilidad de que las entidades federativas celebren (con el Gobierno Federal) convenios de colaboración administrativa en materia de este impuesto.

Es por ello que, el 10 de octubre de 2006, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Gobierno del Estado de Veracruz, celebraron Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2007 y en la Gaceta Oficial, Número Extraordinario 25, el 23 de enero de 2007. En la cláusula segunda, fracción V, de dicho convenio, las partes convinieron en coordinarse en materia del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, excepto aeronaves. En su cláusula decimotercera se estableció, entre otras cuestiones pactadas, que la administración de este impuesto será ejercida por el Estado de Veracruz. La cláusula decimonovena, fracción IX, del mismo instrumento legal, establece que por administrarlo, el Estado de Veracruz percibirá como incentivo el 100% de la recaudación del impuesto y sus accesorios, que se obtengan en su territorio. Por su parte, la Ley Número 44 de C.F. para el Estado y los Municipios de Veracruz de I. de la Llave establece, en su artículo 15, que el Estado participará a los Municipios el 20% de la recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.

41. Modificado el veinte de junio de dos mil trece.

42. El veintitrés de junio de dos mil trece se firmó el primer convenio modificatorio con relación al Contrato de Fideicomiso Irrevocable Emisor, de Administración y P.F., en la que se explicó que el veinticinco de enero de dos mil trece, la Asamblea General de Tenedores de los Certificados Bursátiles acordó, entre varios aspectos (antecedente V), autorizar al fiduciario a entregar las cantidades remanentes en forma semestral en cada fecha de pago y autorizar que, en el momento que se lleven a cabo varias de las modificaciones acordadas, se desactive el evento preventivo activado en esa fecha conforme al fideicomiso, liberando los remanentes restantes en el fideicomiso a los fideicomitentes municipales.

43. En el clausulado del fideicomiso se dispuso que las cantidades remanentes serían entregados al fideicomisario en segundo lugar (punto 3.1.c.), a fin de ser distribuidas entre los fideicomitentes municipales en el porcentaje que les correspondiera conforme a los porcentajes de distribución previstos en un anexo o conforme a lo que establezca la ley.

44. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.

45. Texto: "La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes.". Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital: 181288».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el S.J. de la Federación.