Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezArturo Zaldívar Lelo de Larrea,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Salvador Aguirre Anguiano,Luis María Aguilar Morales,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,José Ramón Cossío Díaz,Norma Lucía Piña Hernández,Jorge Mario Pardo Rebolledo
Fecha de publicación07 Agosto 2020
Número de registro29389
Fecha07 Agosto 2020
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo IV, 3594
MateriaDerecho Fiscal
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 36/2019. MUNICIPIO DE TEPETLÁN, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 21 DE NOVIEMBRE DE 2019. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS: N.L.P.H., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. AUSENTE: L.M.A.M.. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: F.S.P.Y.O.C.C..


Ciudad de México. La Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, emite la siguiente:


Sentencia


Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 36/2019, promovida por el Municipio de Tepetlán del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado.


I.A. y trámite del asunto


1. Interposición de la demanda. G.L.H.L. De G. y C.R.G., quienes se ostentaron como síndica y presidente municipales del Municipio actor, respectivamente, promovieron controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, por oficio de treinta y uno de enero de dos mil diecinueve, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal.


2. En la demanda el Municipio actor, en esencia, argumenta que la autoridad demandada violó el principio de integridad de los recursos municipales, que consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de sus participaciones, transgrediendo su libertad de administración hacendaria, contenida en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, pues omitió cubrir los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF), por un monto de $2'249,794.00 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil setecientos noventa y cuatro pesos 00/100 Moneda Nacional), así como el pago de los intereses correspondientes.


3. Trámite de la demanda. El siete de febrero de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente con el número 36/2019 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al Ministro J.L.G.A.C..


4. En consecuencia, el Ministro instructor, por acuerdo de uno de abril de dos mil diecinueve, admitió la demanda, únicamente reconoció personalidad a la síndica municipal, en virtud de que la representación del Municipio recae en el síndico; tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones; la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el Municipio actor.


5. Asimismo, consideró como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, a quienes ordenó emplazar con copia simple de la demanda y sus anexos para que, por conducto de la persona que los representara, formularan su contestación de demanda; asimismo, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifiesten lo que a su representación corresponda.


6. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez hechos valer en la demanda son, en síntesis, los siguientes:


a) La autoridad demandada omitió de forma absoluta la entrega de los fondos federales impugnados, violando el principio de integridad de los recursos municipales, que consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de sus participaciones y con ello transgrede su libertad de administración hacendaria, contenida en el artículo 115, fracción IV, constitucional.


b) La autoridad demandada ha venido ocurriendo en omisión de entregar las participaciones federales demandadas con sus respectivos intereses que le corresponden al Municipio, dentro de los plazos que prevé la ley.


c) Que de acuerdo a lo que da a conocer la distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) para el ejercicio 2016 y en la página 23 de la Gaceta Oficial citada se asigna a Tepetlán, Veracruz, un monto de $7'499,979.00 (Siete millones cuatrocientos noventa y nueve mil novecientos setenta y nueve pesos 00/100 M.N.) los cuales serán entregados mensualmente en los primeros diez meses, por lo que se refiere que cada mes el Estado debe depositar las siguientes cantidades: $749,998.00 (Setecientos cuarenta nueve mil setecientos (sic) noventa y ocho pesos 00/100 Moneda Nacional) correspondientes al mes de agosto; y 749,998.00 (sic) (Setecientos cuarenta nueve mil setecientos noventa y ocho pesos 00/100 Moneda Nacional) correspondientes al mes de septiembre; y $749,798.00 (Setecientos cuarenta nueve mil setecientos noventa y ocho pesos 00/100 Moneda Nacional) correspondiente al mes de octubre todos de dos mil dieciséis; sin embargo, y a pesar de que se hicieron las gestiones ante el secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado para que depositaran al Ayuntamiento del Municipio de Tepetlán, Veracruz, y que a la presente administración se le ha requerido también y no ha realizado el pago correspondiente a las mensualidades que deberían de haberse depositado los días 7 de septiembre, 7 de octubre y 4 de noviembre de dos mil dieciséis, reteniendo indebidamente la cantidad de $2'249,794 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil setecientos noventa y cuatro pesos 00/100 Moneda Nacional), por lo que, dicha conducta ha ocasionado un grave atentado contra el patrimonio del Municipio actor.


d) Mediante oficios SSE/1370/2016, SSE/1542/2016 y SSE/1748/2016, signados por J.J.M., subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, se informó al Municipio actor, el monto que le correspondía por concepto de Fondo de las Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal; sin embargo, los importes notificados no han sido depositados a la fecha de la presente demanda.


7. Contestación de demanda del Poder Legislativo. Por este Poder contestó la demanda el jefe de Departamento de Amparos del Congreso Local, A.C.E., exponiendo, en síntesis, lo siguiente:


• Se debe sobreseer en la controversia constitucional en virtud de que no existe participación del Congreso Local en las omisiones impugnadas, pues no ha ordenado hacer retención alguna de las participaciones federales a las cuales tuviese derecho y no tiene atribuciones para recibir y distribuir los recursos cuya omisión se impugna. Cita en apoyo a sus argumentaciones las controversias constitucionales 120/2016, 124/2016, 137/2015 y 215/2016.


8. Contestación de demanda del Poder Ejecutivo Local. Por este Poder compareció el secretario de Gobierno del Estado de Veracruz, E.P.C.B., quien al contestar la demanda expuso lo siguiente:


a) Por lo que hace a los requerimientos que el Municipio actor formuló a la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, ni los afirma ni los niega por no resultar propios de la administración pública estatal que tuvo inicio a partir del uno de diciembre de dos mil dieciocho.


b) Señala que el Municipio actor pretende ejercitar un derecho, el cual como autoridad encargada de vigilar los intereses y finanzas municipales no hizo valer dentro de los plazos legales establecidos en la ley reglamentaria de la materia que rige el procedimiento y/o con base en los recursos ordinarios previo a la controversia constitucional al tratarse de actos que emanan de la aplicación del Sistema de C.F. y de las leyes que lo regulan.


c) La autoridad municipal fue omisa en manifestar el supuesto agravio respecto a la retención u omisión de pago de recursos y/o fondo federal que presuntamente le correspondía en relación al ejercicio fiscal dos mil dieciséis, por lo que el plazo legal de actuar por medio de la vía legal correspondiente, previsto ya sea en la legislación local o federal transcurrió de manera excesiva en virtud de haber pasado más de dos años a la fecha de la presentación de la demanda.


d) Si bien el Municipio actor señala que tiene derecho al fondo federal impugnado, no aporta medio de prueba fehaciente en el sentido de que los recursos federales estén efectivamente comprometidos para los fines a los que se destinan en términos del artículo 34 de la Ley de C.F. Federal en relación con el numeral 19 de la Ley de C.F. del Estado de Veracruz, puesto que al estar comprendidos en el presupuesto de egresos resulta ser un hecho notorio que por haber concluido el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, el Municipio carece de todo derecho en el sentido de que al haberse aprobado recursos federales para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete, dos mil dieciocho y dos mil diecinueve para efectos de continuar con todas aquellas obligaciones, no cabe duda que el promovente pretende allegarse de recursos que no serán ejercidos.


e) Que el acto impugnado en realidad es un acto positivo y debió ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente al en que se percató de la supuesta retención de recursos y al no haberlo hecho así prescribió su derecho.


f) Niega que los actos impugnados sean hechos propios, ya que la administración del Gobierno del Estado de Veracruz inició el primero de diciembre de dos mil dieciocho. No obstante, al Municipio actor le corresponde probarlos e impugnarlos dentro del plazo de treinta días establecido para ello.


g) En caso de condenar el pago al Poder Ejecutivo Local respecto a los recursos a que presuntamente tiene derecho el Municipio actor, ello afectaría el presupuesto de un ejercicio fiscal vigente que ya no se puede modificar y/o adecuar y sobre todo a imponer una obligación al Estado a que se afecten recursos públicos al cumplimiento de una ejecutoria etiquetados o destinados a ciertos rubros, de relevancia o importancia para la sociedad, lo que haría incurrir al servidor público obligado en alguna responsabilidad administrativa o de índole penal, por lo que al momento de dictarse el fallo correspondiente, al menos el Alto Tribunal del país fije un plazo razonable atendiendo a las circunstancias de tiempo, a efecto de que el gobierno del Estado de Veracruz pueda o tenga oportunidad de presupuestar recursos para el ejercicio fiscal subsecuente y con base en ello se cubran sin problemas los pagos o las responsabilidades que de las sentencias puedan emanar.


h) Es importante precisar que el promovente de la controversia constitucional, sabía y tenía conocimiento de las fechas y/o calendarios de entrega de los recursos a que presuntamente tiene derecho, respecto de los que prevén las leyes y acuerdos correspondientes al ejercicio fiscal dos mil dieciséis, ello porque los mismos fueron dados a conocer por el Gobierno del Estado de Veracruz a través de la Gaceta Oficial, contenidos en los números extraordinarios 064 de doce de febrero de dos mil dieciséis.


i) En caso de que exista derecho alguno a favor del Municipio actor, éste será únicamente respecto a las cantidades que efectivamente le corresponden, que no le hayan sido entregadas o transferidas, lo cual se demuestra con las documentales que se ofrecen en el escrito de contestación.


j) Tratándose de fondos de aportaciones federales, al no estar sujetas al régimen de libre administración hacendaria municipal, las cuestiones en las que se advierta algún incumplimiento legal deben resolverse, en primer término, con base en lo que establece la Ley de C.F. y demás disposiciones federales y locales, así como con base en lo establecido en los convenios que suscribieron las autoridades.


k) En ese sentido, la omisión de pago encuentra protección en los medios de defensa previstos en los anteriores ordenamientos o en las vías pactadas en los convenios de coordinación fiscal, por lo cual no hay duda que sin haber agotado el principio de definitividad el Municipio actor pretenda impugnar tales actos a través de este medio de control constitucional.


l) En este caso no se da el caso de excepción para no agotar los medios ordinarios de defensa, consistente en que se adviertan violaciones directas a la Constitución, ya que, se insiste, el actor tuvo medios de defensa a su alcance para reclamar los actos impugnados.


m) Se sustenta en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, en relación al artículo 45 del mismo ordenamiento en virtud de que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesen los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que estos dejen de surtir sus efectos jurídicos, en tanto que la declaración de las sentencias que en este medio de control constitucional se pronuncian no tiene efectos retroactivos salvo en materia penal. Se prevé que ya cesaron sus efectos al estar condicionados en el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, mismo que ha concluido y además está sujeto a una condición de anualidad y no se advierte o que tuvieron y/o tengan ultra actividad para los futuros ejercicios fiscales.


n) En caso de que exista derecho alguno a favor del Municipio actor, éste será únicamente respecto a las cantidades que efectivamente le corresponden, que no le hayan sido entregadas o transferidas, lo cual se demuestra con las documentales que se ofrecen en el escrito de contestación.


9. Opinión del fiscal general de la República. El fiscal general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente, a pesar de estar debidamente notificado.


10. Cierre de la instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


11. Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera S. de esta Suprema Corte, para su radicación y resolución, misma que se avocó a su estudio.


II. Competencia


12. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Tepetlán, y los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


III. Precisión de la litis


13. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.


14. En su escrito inicial de demanda, el Municipio actor señaló como actos impugnados los siguientes:


a) Las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que le corresponden al Municipio por concepto de Ramo General 33, y en particular a:


b) Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) del año dos mil dieciséis, por el total de $2'249,794.00 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil setecientos noventa y cuatro pesos 00/100 Moneda Nacional).


c) La omisión de pago de los intereses por el retraso injustificado en el pago del FISMDF.


15. Esta Primera S. considera que del análisis integral de la demanda, lo efectivamente impugnado es la omisión total de pago respecto del Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), por un monto de $2'249,794.00 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil setecientos noventa y cuatro pesos 00/100 Moneda Nacional), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis,(2) así como el pago de los intereses correspondientes.


16. Ahora bien, respecto a la retención y la consecuente falta de entrega de los fondos respectivos, el Poder Ejecutivo afirmó que los actos impugnados eran inexistentes, en tanto que el Municipio actor no ha probado que la actual administración del Ejecutivo Local no se encuentre regularizada en la entrega de participaciones. Al respecto, esta S. considera que el análisis de la existencia de los actos omisivos impugnados debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.


IV. Oportunidad


17. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, para lo cual es determinante definir si los actos impugnados son actos positivos u omisiones, ya que conforme a la tesis P./J. 43/2003(3) tratándose de omisiones la oportunidad se actualiza día con día. A continuación, se hace un breve relato de los precedentes en que esta Suprema Corte ha distinguido entre actos positivos y omisiones.


18. En la controversia constitucional 5/2004,(4) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(5) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


19. En la controversia constitucional 20/2005(6) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del oficio SFA/0442/04 de veintisiete de enero de dos mil cinco, suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de G. mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(7) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


20. En la controversia constitucional 98/2011(8) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(9) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


21. En la controversia constitucional 37/2012(10) el Municipio de Santiago Amoltepec, Estado de Oaxaca, reclamó la falta de entrega de las participaciones y aportaciones federales que le corresponden. La sentencia considera que este acto fue impugnado como un acto de retención, pues adujo que al acudir a recibirlos le fueron negados. Dicho acto se impugna no como una omisión, sino más bien como un acto de retención, derivado de la negativa a entregar los recursos por conducto de determinadas personas.(11) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.


22. En la controversia constitucional 67/2014(12) el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, combatió la no entrega de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir al Municipio actor por conducto del tesorero municipal M.C.S.Z. desde la primera quincena de enero de dos mil catorce. Se estimó que la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de demanda de controversia contra omisiones, que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando una situación permanente que se reitera día a día, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnación de dicho no actuar. Así, esta Suprema Corte concluyó que debe considerarse oportuna la presentación de la demanda el doce de junio de dos mil catorce, ya que el Municipio actor reclama de forma absoluta la falta de pago desde el mes de enero del mismo año.(13)


23. En la controversia constitucional 78/2014(14) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(15)


24. Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(16) Finalmente por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.


25. En la controversia constitucional 73/2015(17) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el ejercicio fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones en virtud de que se impugna la falta absoluta de pago de distintos conceptos.


26. En la controversia constitucional 118/2014,(18) promovida el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto tesorero municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(19) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(20)


27. De acuerdo con los anteriores precedentes es posible advertir que la Suprema Corte ha tenido por actos positivos: a) los descuentos, b) los pagos parciales, c) el reclamo de intereses con motivo de descuentos o pagos parciales, y d) la negativa expresa del Estado de entregar los recursos a personas determinadas. Por otro lado, se consideran omisiones la falta absoluta de entrega de los recursos. Además, en una misma demanda se pueden reclamar actos positivos u omisiones, por lo que el cómputo debe hacerse de manera independiente según el tipo de vencimiento, sea quincenal, mensual, etcétera. Respecto a los actos positivos el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia dispone que el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.(21) Por su parte, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento mientras subsistan.


28. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, tal como se expuso en el apartado anterior, el Municipio actor impugna la omisión de pago de los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) por un monto de $2'249,794.00 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil setecientos noventa y cuatro pesos 00/100 Moneda Nacional), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis. Al valorarse como una omisión total de entrega, la oportunidad para impugnar omisiones se actualiza de momento a momento y, por ende, a diferencia de lo expuesto por el Poder Ejecutivo en su informe y expresado como causa de improcedencia por extemporaneidad, la demanda se interpuso en tiempo.


29. Este criterio ya fue respaldado por esta Primera S. al resolver las controversias constitucionales 162/2016 y 184/2018, el once de abril de dos mil dieciocho.


V. Legitimación activa


30. El actor es el Municipio de Tepetlán, de V.I. de la Llave y en su representación promueven la demanda G.L.H.L. de G. y C.R.G., quienes se ostentaron como síndica y presidente municipales, respectivamente. No obstante, en auto de uno de abril de dos mil diecinueve, el Ministro instructor únicamente le reconoció personalidad a la síndica municipal. Dicho carácter lo acreditó con la constancia de mayoría que la acredita como síndica única propietaria expedida por el Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, de la que se advierte que la citada servidora pública fue electa como síndica única propietaria para la integración del Ayuntamiento del Municipio actor.


31. En relación con la representación, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz(22) dispone que los síndicos tendrán las atribuciones para procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigios en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad, y representar legalmente al Ayuntamiento.


32. De acuerdo con las disposiciones anteriores, la síndica única cuenta con la representación del Municipio y, por tanto, tiene legitimación procesal para promover la controversia constitucional, cuestión que ha sido reconocida por este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia de rubro:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ‘síndico único’ es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ‘síndico único’, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."(23)


33. De lo anterior se desprende que, conforme a la legislación local, la síndica única del Municipio de Tepetlán posee la representación jurídica en todos los procesos judiciales, por lo que, como ya se ha establecido, sí procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio.


34. Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.


VI. Legitimación pasiva


35. En el auto de admisión de uno de abril de dos mil diecinueve, se tuvieron como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave. No obstante esta Primera S. estima que únicamente debe tenerse como demandado al segundo poder, en virtud de que los actos omisivos impugnados no pueden atribuírsele al Poder Legislativo Local, porque como lo manifiesta en su escrito de contestación, no tiene atribuciones para recibir y distribuir los recursos cuya omisión se impugna, por lo que lo conducente es decretar el sobreseimiento de la controversia constitucional respecto a este poder, en términos del artículo 20, fracción II en relación con el 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.


36. El Poder Ejecutivo demandado fue representado por E.P.C.B., en su carácter de secretario de Gobierno de la entidad en términos de los artículos 50, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, 8o., fracción X, 9o., fracción I y 17 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo de la entidad, y 15, fracción XXXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno del Estado, y de conformidad con el acuerdo delegatorio publicado en el Periódico Oficial Local correspondiente al ejemplar número 388 de veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete, quien además acreditó su personalidad con la copia certificada de su nombramiento de primero de diciembre de dos mil dieciocho que le fue expedido por el gobernador del Estado de Veracruz.


VII. Causas de improcedencia


37. En el presente caso, el Poder Ejecutivo demandado hizo valer cuatro causas de improcedencia. A saber, en primer término, alegó que se encontraba actualizada la causa de improcedencia contemplada en el numeral 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional al haberse presentado la demanda fuera de los plazos previstos en el artículo 21 de la propia norma. En segundo término, planteó la inexistencia de los actos consistentes en las órdenes, instrucciones y autorizaciones emitidas para realizar las retenciones a las participaciones federales.


38. Esta Primera S. ya se ha pronunciado respecto de ambas causales de improcedencia. La primera causal aducida se analizó en el apartado de oportunidad en el que se resolvió que la demanda fue presentada dentro del plazo establecido para la impugnación de omisiones, por lo que la misma no es extemporánea. La segunda causal aducida se contestó en la precisión de los actos impugnados, determinando el fondo respecto del que versará el estudio de fondo del presente asunto.


39. En tercer lugar, el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz señala que en el caso se actualiza el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, pues a su consideración, el Municipio actor no agotó la vía previa para el reclamo del pago de los recursos federales, además de que su pago se encuentra previsto en la Ley de C.F. y la Ley de C.F. para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz, no así en la Constitución Federal.


40. Debe desestimarse dicho argumento de improcedencia, ya que los montos reclamados por la parte actora derivan de la supuesta omisión de pago de los recursos federales señalados por el Municipio actor, protegidos por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en diversos precedentes sobre la procedencia del pago de intereses derivados de la falta de pago de recursos federales, como en la controversia constitucional 5/2004,(24) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004.(25)


41. En ese orden de ideas, de la lectura integral del escrito de demanda, se advierte que se alega una violación directa a la Constitución Federal, por lo cual no debe agotarse previamente la vía prevista en la ley local para efectos de la procedencia de la presente controversia constitucional. Al respecto, se invoca la jurisprudencia P./J. 136/2001(26) del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.—El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


42. Además, la existencia o no de la omisión impugnada por el Municipio actor, en realidad atañe al estudio de fondo del presente asunto. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99,(27) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se invoca:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


43. En cuarto lugar, debe desestimarse el argumento del Poder Ejecutivo que señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por haber cesado los efectos en virtud de que el presupuesto de egresos tiene vigencia anual; ello porque no se cuestiona la aprobación o el contenido del presupuesto, sino el cumplimiento del Ejecutivo Estatal de entregar los recursos federales que ya fueron asignados al Municipio actor, en términos de la Ley de C.F..


44. En efecto, no obstante, el presupuesto de egresos de la Federación tiene una vigencia anual, ello no implica que una vez finalizado el ejercicio fiscal no se pueda reclamar su cumplimiento, más aún cuando el acto omisivo de falta de entrega impugnado, deriva de la mediación administrativa que hacen las entidades federativas para canalizar los recursos asignados a los Municipios.


45. Al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes, adicional a los ya analizados ni advertido de oficio por esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se procede a estudiar el fondo del asunto.


VIII. Estudio de fondo


46. De conformidad con lo precisado en los apartados relativos a la precisión de la litis y oportunidad, lo que debe resolverse en esta controversia constitucional es si se ha incurrido en la omisión en la entrega de los recursos económicos que le corresponden al Municipio actor.


47. Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes,(28) se ha pronunciado sobre la interpretación y el alcance de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al tema de la hacienda municipal.


48. Ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010(29) de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."


49. En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado esencialmente, lo siguiente:


a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre.


b) Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.


50. Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(30)


51. Se ha dicho básicamente que, tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.


52. Así, las aportaciones federales son recursos pre etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(31)


53. Derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios(32) el cual consiste básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.


54. El artículo 115, fracción IV, inciso b), «constitucional» establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


55. Es importante advertir que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.


56. En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.


57. En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F. que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establece respecto de las participaciones federales, en sus artículos 3o., párrafo primero, y 6o., párrafos primero y cuarto, lo siguiente:(33)


1. "... La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate. ..."


2. La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados.


3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.


4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


5. En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


6. Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley.


7. Los gobiernos de las entidades, a más tardar el 15 de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de Internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.


58. Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece para cada uno de los fondos que integran dicho rubro que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará" cada fondo.


59. Así, al haber disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y, por tanto, deben realizar el pago de intereses.(34)


60. Omisión en el pago de aportaciones federales. Una vez precisado lo anterior, del análisis de las constancias que obran en el expediente esta Primera S. concluye que la autoridad demandada incurrió en la omisión de entrega de los recursos económicos federales correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) que se le atribuyó. En efecto, de las documentales que el Poder Ejecutivo exhibió a esta Suprema Corte se advierte que no se entregaron al Municipio actor los recursos económicos que le corresponden.


Omisión en el pago del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF).


61. En efecto de las pruebas aportadas se desprende que, de conformidad con la normativa de la Ley de C.F. aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha ministrado al Estado las aportaciones en tiempo de acuerdo con el calendario de ministración. Sin embargo, no existe prueba alguna que hasta este momento acredite que la entidad encargada del Ejecutivo Local hubiere entregado las aportaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis al Municipio actor.


62. Esta Primera S. estima que, en el caso, es evidente que ha sido transgredida la autonomía del Municipio de Tepetlán de Veracruz de I. de la Llave, pues como ya se explicó, entre los principios previstos por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal que garantizan el respeto a la autonomía municipal están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, los que, en este caso, sin lugar a dudas no se ha observado, como a continuación se demostrará:


63. En ese sentido debe decirse que para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, la Ley de C.F. en el artículo 32, párrafo segundo en relación con el artículo 35(35) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.


64. De las constancias exhibidas en el expediente por el Poder Ejecutivo, se advierte que mediante oficio TES-VER /2950/2019,(36) la tesorera local le informó a la directora general Jurídica de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, lo siguiente respecto a las ministraciones efectuadas al Municipio actor:


Ver ministraciones efectuadas

65. No obstante, destacó que de acuerdo al Sistema de Aplicaciones Financieros del Estado de Veracruz (SIAFEV), existían los siguientes registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, que a continuación se detallan:


Ver registros pendientes de pago

66. Por tanto, tal como se adelantó, esta Primera S. llega a la conclusión de que, tal como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión en ministrar al Municipio actor los multicitados fondos federales relativos a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, en tanto que, posterior al informe del tesorero, no se advierte que se hubieren efectuado dichos depósitos. Se ordena entonces la entrega de los recursos que correspondan a esos tres meses.


67. No es obstáculo que no coincidan las cantidades que señaló el Municipio actor frente a lo informado por la autoridad demandada, respecto de este fondo, ya que deben tenerse como ciertos los depósitos públicos que exhibió la autoridad demandada y que coinciden con los depósitos exhibidos por la síndica municipal del Municipio actor, que constan de siete trasferencias electrónicas por la cantidad de $749,998.00 (Setecientos cuarenta y nueve mil novecientos noventa y ocho pesos 00/100 Moneda Nacional), dando un total de pagos transferidos de $5'249,986.00 (Cinco millones doscientos cuarenta y nueve mil novecientos ochenta y seis pesos 00/100 Moneda Nacional) y que deducido del total del presupuesto otorgado a dicho Municipio nos da una cantidad total adeudada de $2'249,993.00 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil novecientos noventa y tres pesos 00/100 Moneda Nacional). Por tanto, debe tenerse como cierta la cantidad total de $2'249,993.00 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil novecientos noventa y tres pesos 00/100 Moneda Nacional).


68. Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que, ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, deben pagarse al Municipio actor los intereses que resulten sobre el saldo insoluto hasta la fecha de liquidación conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz I. de la Llave, publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto décimo, se estableció lo siguiente:


"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SHCP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ...


Ver calendario

69. Dicho en otras palabras, se concluye que la actuación de la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave–, como ya se dijo, generó una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, porque tal como se acredita de autos, los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) señalados no han sido entregados al Municipio actor, lo que genera una violación a su autonomía.


70. Por tanto, en el contexto del sistema financiero municipal debe tomarse en cuenta que, cuando las autoridades gubernamentales a las que la Constitución o leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de recursos a otras (como en este caso serían las municipales), omiten el pago de las mismas o lo hacen tardíamente, someten a estas últimas a un perjuicio doble: a) en primer lugar, les infringe el daño ligado a la pérdida del poder adquisitivo de las cantidades que les corresponden; y b) en segundo lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.


71. Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible.


72. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(37) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004(38) que indica:


"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."


73. De este modo por lo que se refiere a este Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF), la autoridad demandada deberá pagar el monto de $2'249,993.00 (Dos millones doscientos cuarenta y nueve mil novecientos noventa y tres pesos 00/100 Moneda Nacional) correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, así como el pago de los intereses correspondientes debiendo calcularse desde la fecha en que conforme al respectivo calendario de pagos cada uno de los pagos se hizo líquido y exigible y hasta la fecha efectiva de liquidación, conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


IX. Efectos


74. Esta Primera S. determina que los efectos de la presente sentencia se traducen en la entrega de las cantidades adeudadas y los intereses que se hayan generado respecto a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, tal como se precisó en el apartado anterior de esta resolución.


75. Para ello se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, un plazo de noventa días contados a partir del día siguiente a aquél en que le sea notificado este fallo, para que realice las acciones conducentes a fin de que sean entregadas las aportaciones federales que han quedado precisadas en esta sentencia, más los intereses que resulten sobre este saldo insoluto hasta la fecha de liquidación conforme a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.


76. En caso de que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, queda incólume la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se sobresee en la controversia constitucional respecto al Poder Legislativo del Estado de Veracruz, en términos del apartado sexto de la presente ejecutoria.


TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz deberá actuar en los términos del apartado octavo y para los efectos precisados en el apartado noveno de esta resolución.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente


Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros: N.L.P.H., J.M.P.R., A.G.O.M. y presidente y ponente J.L.G.A.C.. Ausente el M.L.M.A.M..


Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 98/2009 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, «con número de registro digital: 166985»








____________________

1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. ..."


2. Esto en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."


3. Tesis P./J. 43/2003, publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, «con número de registro digital: 183581» de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras esta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.


4. Resuelta por el Tribunal Pleno, el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..


5. Foja 28 de la sentencia.


6. Resuelta por el Tribunal Pleno, el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..


7. Foja 49 de la sentencia.


8. Resuelta por la Primera S., el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..


9. Foja 20 de la sentencia.


10. Resuelta por la Primera S., el 19 de febrero de 2014, ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..


11. Foja 35 de la sentencia.


12. Resuelta por la Primera S., el 12 de agosto de 2015, ponencia del M.C.D..


13. Foja 29 de la sentencia.


14. Resuelta por la Primera S., el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..


15. Foja 18 de la sentencia.


16. Foja 22 de la sentencia.


17. Resuelta por la Primera S., el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..


18. Resuelta el 29 de junio de 2016, ponencia de la Ministra P.H..


19. Foja 45 de la sentencia.


20. Foja 51 de la sentencia.


21. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. ..."


22. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico: I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigios (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo; II. Representar legalmente al Ayuntamiento. ..."


23. Novena Época, Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2000, tesis P./J. 52/2000, página 720, «con número de registro digital: 192100».


24. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.


25. De rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.". Novena Época, Pleno, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital: 181288».


26. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, página 917, «con número de registro digital: 188010».


27. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, «con número de registro digital: 193266».


28. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera S. en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera S.; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012 por unanimidad de 5 votos.


29. Primera S., Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, «con número de registro digital: 163468».


30. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente, «con números de registro digital: 192331 y 192330».


31. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.—Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2000, página 514, «con número de registro digital: 192327».


32. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.


33. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los Municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento. ..."


34. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera S. al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008). También es aplicable la tesis aislada 1a. CCXXII/2013 (10a.) de título, subtítulo y texto: "APORTACIONES FEDERALES. SU ENTREGA EXTEMPORÁNEA DA LUGAR AL PAGO DE INTERESES.—El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las participaciones federales deben cubrirse a los Municipios con arreglo a las bases, los montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados. Ahora bien, del principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios, deriva su derecho para recibir puntual, efectiva y completamente los recursos que les corresponden; de ahí que su entrega extemporánea da lugar al pago de intereses. Lo anterior, aunado a que el artículo 6o. de la Ley de C.F. establece que la Federación entregará las participaciones federales a los Municipios por conducto de los Estados dentro de los ‘cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba’ y que el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones. En este sentido, tratándose de las aportaciones federales, la ley citada, en su artículo 32, párrafo segundo, establece que los Estados deberán entregarlas a sus respectivos Municipios de manera ‘ágil y directa’, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 del mismo ordenamiento. Consecuentemente, si bien el artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional, se refiere expresamente a las participaciones federales, para el caso de las aportaciones federales resulta aplicable, por analogía, el plazo de cinco días previsto para las participaciones, al ser un lapso razonable para que los Estados hagan las transferencias de dichos recursos a los Municipios, por lo que una vez transcurrido deberá considerarse que incurren en mora y, por ende, pagarse los intereses que correspondan.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 620, «con número de registro digital: 2003921».


35. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5294% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.3066% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social de las Entidades y el 2.2228% al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a las entidades por conducto de la Federación y, a los Municipios y demarcaciones territoriales a través de las entidades, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban las entidades, los Municipios y las demarcaciones territoriales, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria. ..."

"Artículo 35. Las entidades distribuirán entre los Municipios y las demarcaciones territoriales los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios y demarcaciones territoriales con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información de pobreza extrema más reciente a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales, a que se refiere el artículo anterior, publicada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

"Con objeto de apoyar a las entidades en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar en los primeros diez días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales para cada entidad.

"Las entidades, con base en lo previsto en los párrafos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal correspondientes a sus Municipios y demarcaciones territoriales, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión, a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"A más tardar el 25 de enero del ejercicio fiscal de que se trate, los convenios referidos en el párrafo anterior deberán remitirse a la Secretaría de Desarrollo Social, a través de sus delegaciones estatales o instancia equivalente en el Distrito Federal, una vez que hayan sido suscritos por éstas y por el gobierno de la entidad correspondiente, con el fin de que dicha secretaría publique las distribuciones convenidas en su página oficial de Internet a más tardar el 31 de enero de dicho ejercicio fiscal.

"En caso de que así lo requieran las entidades, la Secretaría de Desarrollo Social podrá coadyuvar en el cálculo de la distribución del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal correspondientes a sus Municipios y demarcaciones territoriales.

"Las entidades deberán entregar a sus respectivos Municipios y demarcaciones territoriales, los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a las entidades, en los términos del último párrafo del artículo 32 de la presente ley. "Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales y de las demarcaciones territoriales por parte de los gobiernos de las entidades y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."


36. Fojas 208 y siguientes del expediente en que se actúa.


37. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.


38. Consultable en la Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, «con número de registro digital: 181288».

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el S.J. de la Federación.

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