Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
LocalizacionDécima Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación, Agosto del 2020.
Fecha de Publicación 7 de Agosto de 2020

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 326/2017. MUNICIPIO DE OAXACA DE J., OAXACA. 12 DE SEPTIEMBRE DE 2019. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: H.H.V.P..
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día doce de septiembre de dos mil diecinueve.
VISTOS, para resolver los autos de la controversia constitucional identificada al rubro; y,
RESULTANDO:
PRIMERO.—Demanda. Por escrito presentado el trece de diciembre de dos mil diecisiete ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M. de los Ángeles G.S.H., en su carácter de síndica primera municipal del Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se precisan:
1. Del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca se reclama la orden para su publicación, la promulgación y la falta de ejercicio del veto respecto del Decreto Número 732, emitido por la LXIII Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el 27 de octubre del año 2017.
2. Del Congreso del Estado de Oaxaca se reclama la emisión del Decreto Número 732, emitido por la LXIII Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, de fecha 27 de octubre del año 2017.
La parte actora señaló como violados los artículos 14, 16, 113, fracción III, y 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, narró los antecedentes del proceso legislativo que dio origen al decreto impugnado y en sus conceptos de invalidez manifestó, esencialmente, que las disposiciones legales impugnadas invaden el ámbito de atribuciones del Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca, por las siguientes razones:
• A través del Decreto 732 se deroga la fracción XI del artículo 18 de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, misma que establecía la facultad de: "recoger y asegurar en garantía vehículos de motor, tarjeta de circulación, placas y/o licencia de manejo en los casos previstos en esta ley y su reglamento"; por su parte, el artículo 25 del mismo ordenamiento fue reformado a fin de establecer que en "ningún caso se asegurarán como garantía del pago de las infracciones el permiso para circular, la tarjeta de circulación, la licencia de manejo o placas, a los conductores que infrinjan esta ley o su reglamento".
• Asimismo, el artículo transitorio primero del referido decreto señala a la letra, lo siguiente:
"Primero. Se deroga toda disposición legal o reglamentaria de carácter estatal o municipal que se oponga al presente decreto."
El Municipio actor aduce que la disposición transitoria antes transcrita vulnera lo previsto en el artículo 115, fracciones I, II y III, inciso h), de la Constitución General de la República, al haber sido emitido sin la anuencia, autorización o intervención de los Municipios, lo cual invade la competencia del Municipio promovente en tanto que dicha disposición excede la facultad legislativa del Congreso de Oaxaca al normar aspectos relativos a la materia de tránsito, cuya facultad reglamentaria se encuentra reservada a los Municipios de conformidad con lo previsto por el artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• En virtud de lo anterior, y atendiendo al principio de supremacía constitucional que rige el sistema jurídico nacional, solicita se declare la invalidez de las normas combatidas.
• En apoyo de sus argumentos, invoca las tesis jurisprudenciales y aisladas del Tribunal Pleno y Segunda Sala que se leen bajo los siguientes rubros:
P./J. 81/98 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS."
P./J. 97/99 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS."
2a. XIII/98 "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL ANÁLISIS PARA RESOLVER EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE DOS NIVELES DE GOBIERNO IMPLICA EL ESTUDIO TANTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELATIVOS, COMO DE LA MOTIVACIÓN Y CAUSA GENERADORA QUE LLEVÓ AL LEGISLADOR A ELEVARLOS A RANGO CONSTITUCIONAL."
1a. CCXC/2015 "CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. SU EJERCICIO NO LIMITA NI CONDICIONA EL DEL CONTROL CONCENTRADO."
SEGUNDO.—Trámite de la demanda. En proveído de catorce de diciembre de dos mil diecisiete, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo con el número 326/2017. Por razón de turno, se designó como instructor del procedimiento al M.A.P.D., quien por acuerdo de dos de enero de dos mil dieciocho, admitió a trámite la demanda y tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, ordenando su emplazamiento y dar vista al procurador general de la República, para los efectos legales conducentes.
Asimismo, negó la medida cautelar solicitada en virtud de que la parte actora no impugna algún acto concreto de aplicación de los preceptos legales impugnados, a más de que existe prohibición expresa en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al señalar que "la suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales".
TERCERO.—Contestación de la demanda. El Poder Legislativo de esa entidad federativa, por conducto de la presidenta de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Tercera Legislatura del Estado y el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de su consejero jurídico, dieron contestación a la demanda mediante diversos escritos depositados en las Oficinas de Correos de México los días veintiséis de febrero y primero de marzo de dos mil dieciocho, respectivamente.
Al efecto, hicieron valer las causas de improcedencia que se precisan en la parte considerativa del presente fallo y, en relación con los conceptos de invalidez formulados por la parte actora manifestaron, en esencia, lo siguiente:
Poder Legislativo del Estado de Oaxaca
El Decreto 732 no transgrede la esfera de competencia del Municipio de Oaxaca de J., en virtud de que el Congreso del Estado tiene competencia para fijar la normativa básica en materia de tránsito que se extiende, entre otros rubros, a lo siguiente: registro y control de vehículos; reglas de autorización de su circulación; reglas a las que deben sujetarse los pasajeros y peatones respecto a su circulación, estacionamiento, seguridad, infracciones y sanciones; facultades de las autoridades de tránsito y los medios de impugnación de los actos de autoridades en esta materia. Lo anterior, de conformidad con las jurisprudencias P./J. 137/2001 y P./J. 47/2011 (9a.), cuyos rubros señalan textualmente, lo siguiente: "TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE J.." y "SERVICIO PÚBLICO DE TRÁNSITO EN UN MUNICIPIO. ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS ESTATALES Y MUNICIPALES EN SU PRESTACIÓN."
Asimismo, destaca que al resolver las controversias constitucionales 18/2008, 24/1999 y 6/2001, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que las Legislaturas Estatales tienen facultades reguladoras en materia de tránsito, lo que incluye lo relativo a infracciones, sanciones y facultades de las autoridades de tránsito, por lo que es notorio que el decreto controvertido no invade el ámbito competencial y de atribuciones del Municipio de Oaxaca de J..
Por otro lado, considera que las medidas consistentes en la retención de placas y documentos en garantía de pago constituye un exceso en perjuicio de los ciudadanos de la entidad federativa al aplicarse una sanción que priva al infractor de sus bienes o posesiones sin respetar las formalidades esenciales del procedimiento, transgrediendo con ello los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca
En principio, señala que de seguir aplicándose las disposiciones modificadas a través del Decreto 732 se vulneraría lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el primero de los cuales prevé que nadie podrá ser privado de propiedades o posesiones, sino mediante juicio seguido ante los tribunales en el que se sigan las formalidades esenciales del procedimiento, mientras que el segundo señala que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
En consecuencia, estima que continuar aplicando las normas en los términos previstos con anterioridad a su reforma resultaría inconstitucional al privar al ciudadano de sus bienes o posesiones sin que previamente se le siga en su contra un juicio ante los tribunales respetando la formalidades esenciales del procedimiento. Al respecto, estima aplicable al caso concreto la jurisprudencia P./J. 132/2001, cuyo rubro se transcribe: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES."
En ese contexto, pone de manifiesto que si bien los Ayuntamientos poseen una facultad reglamentaria prevista constitucionalmente, lo cierto es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, por ejemplo, no establecer disposiciones en contravención a la Constitución General de la República y versar sobre materias que le correspondan constitucional o legalmente.
Concluye, que la facultad reglamentaria de los Municipios no puede tener el alcance de afectar en forma sustancial derechos de los gobernados protegidos constitucionalmente.
Mediante acuerdos de quince y veinte de marzo de dos mil dieciocho, el Ministro instructor tuvo por presentados a los promoventes con la personalidad que ostentan, dando contestación a la demanda por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca. Asimismo, ordenó dar vista a la parte actora y al procurador general de la República, para los efectos legales conducentes y señaló fecha para la celebración de la audiencia de ley.
CUARTO.—Cierre de instrucción. Agotados los trámites de ley, el diez de mayo de dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de las constancias de autos y se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas por las partes.
Asimismo, se abrió el periodo de alegatos sin que se haya formulado alguno y se puso el expediente en estado de resolución.
Del acta relativa a la audiencia de ley, se desprende que el procurador general de la República no formuló pedimento ni expresó alegato alguno.
CONSIDERANDO:
PRIMERO.—Competencia. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General P.N. 5/2013 de trece de mayo de dos mi trece, ya que se plantea un conflicto entre el Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la propia entidad.
SEGUNDO.—Legitimación activa y pasiva. El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República, establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias constitucionales que se susciten entre los poderes de un mismo Estado por la constitucionalidad de sus actos.
Por su parte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 10, fracciones I y II, establece que tienen el carácter de partes en las controversias constitucionales:
a) Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia.
b) Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia.
Además, el citado ordenamiento legal, en su artículo 11 establece que "el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario".
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que la disposición antes transcrita admite una interpretación flexible, a efecto de que las normas legales no se conviertan en un obstáculo para el acceso a la justicia cuando se advierte una hipótesis no prevista expresamente en la ley, más aún cuando existen elementos suficientes que permiten inferir que la persona que promueve la controversia no lo hace en defensa de un interés propio, sino en el del órgano a nombre de quien lo hace. Así se desprende de la jurisprudencia P./J. 52/2003 del Tribunal Pleno que se lee bajo el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE."(1)
I. Legitimación activa. De acuerdo con lo anterior, debe estimarse que el Municipio de Oaxaca de J. está legitimado para promover la presente controversia, en tanto reclama de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca, la emisión, promulgación y publicación del Decreto Número Setecientos Treinta y Dos por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintisiete de octubre de dos mil diecisiete, por estimar que con dichas reformas se invade su esfera de competencia al legislar sobre aspectos relativos al tránsito, facultad que se encuentra reservada para los Municipios, en términos del artículo 115, fracciones II y III, inciso h), de la Constitución General de la República.
Asimismo, se debe considerar que la persona que promovió la presente controversia en representación del Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca, se encuentra legitimada para ello, dado que la demanda respectiva se formuló por M. de los Ángeles G.S.H., en su carácter de síndica primero municipal del Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca, lo que acreditó con la copia certificada del acta relativa a la sesión solemne celebrada por el honorable Cabildo Municipal el día uno de enero de dos mil diecisiete, en la que se le designó para ocupar el cargo con el que se ostenta para el periodo comprendido del primero de enero de dos mil diecisiete al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.
Por tanto, en términos de lo previsto en el artículo 71, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca debe estimarse que la síndica primera municipal ostenta la representación legal del referido Municipio.(2)
II. Legitimación pasiva. Las autoridades demandadas son los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca. Ambos tienen legitimación pasiva para comparecer con tal carácter en la presente controversia, toda vez que se les atribuye la emisión, promulgación y publicación de las normas impugnadas, así como el no ejercicio del veto, respectivamente.
Asimismo, las personas que comparecieron en la presente controversia en representación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se encuentran legitimadas para ello.
Es así, ya que el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca compareció a juicio por conducto de M. de las N.G.F., en su carácter de presidenta de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Tercera Legislatura del Estado de Oaxaca, lo que acreditó con la copia certificada del acta de sesión celebrada el catorce de noviembre de dos mil diecisiete, con motivo de la elección de la Mesa Directiva de la Sexagésima Tercera Legislatura, en la que se le eligió para ocupar el cargo con el que se ostenta.
Luego, si de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 Bis, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, le corresponde al presidente de la mesa directiva la representación legal del Poder Legislativo de ese Estado, es claro que la persona que compareció en su representación en la presente controversia, se encuentra legitimado para ello.(3)
Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca compareció a la presente controversia por conducto de J.O.T.Z., quien se ostentó como consejero jurídico de ese Poder, lo que acreditó con la copia certificada de su nombramiento que le fue conferido por el gobernador del Estado de Oaxaca en el cargo con el que se ostenta.
Entonces, si en términos de lo previsto en el artículo 49, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, el consejero jurídico representa legalmente al titular del Poder Ejecutivo y a la gubernatura en todo juicio, proceso o procedimiento en que sean parte, es evidente que la persona que compareció en el presente juicio en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se encuentra legitimado para tal efecto.(4)
TERCERO.—Oportunidad. Conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de normas generales, el plazo para la interposición de la demanda es de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o bien, a partir del día siguiente al en que se produzca su primer acto de aplicación.
Así, para poder establecer si la presente controversia se promovió oportunamente, es necesario tener en cuenta que la parte actora señaló como actos reclamados, el Decreto Número Setecientos Treinta y Dos por el que se deroga y reforma los artículos 18, fracción XI, y 25, ambos de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado el viernes veintisiete de octubre de dos mil diecisiete, de lo que se sigue que las precitadas normas generales se impugnan con motivo de su publicación y, por ende, el referido plazo de treinta días hábiles transcurrió del lunes treinta de octubre al jueves catorce de diciembre de dos mil diecisiete.(5)
Por tanto, si la demanda relativa se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el trece de diciembre de dos mil diecisiete, es dable concluir que la presente controversia constitucional se promovió dentro del plazo legal previsto para ello.
CUARTO.—Causales de improcedencia. A continuación se abordan las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas.
En primer lugar, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Oaxaca denuncian la actualizaciónen el presente caso de la causal de improcedencia prevista en la fracción VII, del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105, de la Constitución, según la cual las controversias constitucionales son improcedentes cuando sean interpuestas de forma extemporánea, pues, afirma, el Municipio actor impugnó el decreto fuera del plazo legal.
Dado que la cuestión de la oportunidad de la demanda respecto del decreto impugnado ha sido abordada en el tercer considerando de esta resolución, es necesario remitirse al mismo para su contestación.
En segundo lugar, el Poder Ejecutivo Local considera que debe sobreseerse en el juicio al considerar que la parte actora carece de interés legítimo en promover la presente controversia, toda vez que las normas impugnadas no transgreden la esfera competencial del Municipio promovente, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley de la materia; además, al no existir la invasión de competencias aludida por la parte actora, estima que los efectos de las normas reclamadas resultan inexistentes, situación que a su juicio actualiza la diversa causal de sobreseimiento contenida en el artículo 20, fracción III, del referido ordenamiento.
Procede desestimar las causales de improcedencia antes sintetizadas, puesto que corresponde al estudio de fondo la determinación relativa a la invasión o no de competencias del Municipio actor mediante el decreto impugnado y los efectos que ésta tendría. Resulta aplicable la tesis número P./J. 92/99 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(6)
Adicionalmente, el Poder Ejecutivo estima que la demanda promovida por el Municipio accionante carece de conceptos de validez tendientes a exponer en qué consiste la violación constitucional a cargo de las responsables.
De igual forma se desestima dicho argumento, toda vez que del simple análisis de la demanda de controversia se advierte que la causa de pedir del presente conflicto radica en demostrar la inconstitucionalidad del artículo transitorio primero del decreto setecientos treinta dos, ello, al considerar que el mismo se trata de un aspecto relativo al tránsito, materia que se encuentra reservada constitucionalmente a los Municipios, por ende, estima vulnerada su esfera de competencia. Al caso resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 135/2005, misma que lleva por rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR."(7)
No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno, que en los conceptos de impugnación del promovente se atribuye al Poder Ejecutivo la omisión de ejercer facultad de veto en relación con el decreto impugnado.
Al respecto, es importante destacar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que cuando la materia de lo impugnado verse sobre asuntos que corresponden en su totalidad a cuestiones de índole política, éstos no están sujetos a control jurisdiccional. Por tal motivo, la pretensión de que este Alto Tribunal califique el no ejercicio del derecho de veto por parte del Poder Ejecutivo estatal, carece de sustento constitucional en tanto que obligaría a la Suprema Corte a establecer parámetros que no se encuentran establecidos en la Norma Fundamental y de ahí realizar un análisis sobre si tal circunstancia satisface el estándar constitucional, lo cual tornaría la presente controversia en un medio de control político.
Por tanto, la controversia constitucional es improcedente contra el no ejercicio del derecho de veto, pues al constituir un medio de control político, no es susceptible de análisis en sede judicial; además de que admitir la procedencia de la controversia constitucional en el supuesto indicado generaría la irrupción del Tribunal Constitucional en el sistema de pesos y contrapesos diseñado por el Constituyente del Estado, y la consiguiente afectación al cauce que debe seguir el proceso legislativo.(8)
No existiendo otro motivo de improcedencia planteado por las partes, ni advertido de oficio por este Tribunal Pleno, es conducente entrar al estudio del fondo del asunto.
QUINTO.—Estudio de fondo. El Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca, impugna el Decreto Número Setecientos Treinta y Dos, mediante el cual, el Poder Legislativo Local derogó el contenido de la fracción XI del artículo 18 de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, el cual establecía la posibilidad de recoger y asegurar en garantía vehículos de motor, tarjeta de circulación, placas y/o licencia de manejo en los casos previstos por la propia ley y su reglamento; por otro lado, se modificó el texto del artículo 25 del propio ordenamiento para establecer que: "en ningún caso se asegurarán como garantía del pago de las infracciones el permiso para circular, la tarjeta de circulación, la licencia de manejo o placas, a los conductores que infrinjan esta ley o su reglamento", en otras palabras, el decreto impugnado proscribe la posibilidad de que las autoridades encargadas de la observancia de la norma puedan retener un vehículo, documentos o placas de circulación con la finalidad de garantizar el pago de infracciones previstas por la propia ley o su reglamento.
En ese contexto, el artículo transitorio primero deroga cualquier disposición legal o reglamentaria de carácter estatal o municipal que se oponga al contenido de las mencionadas reformas.
Tal como se adelantó, a juicio del Municipio actor el contenido del decreto antes señalado se traduce en una violación al artículo 115, fracciones II y III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al derogar toda disposición tanto estatal como municipal que en su caso contravengan la disposición reformada, la cual proscribe asegurar como garantía para el pago de infracciones el permiso para circular, la tarjeta de circulación, la licencia de manejo o placas a los conductores que infrinjan la Ley Estatal de Tránsito o su reglamento, precepto que constituye una invasión a su ámbito de competencia al regular un aspecto relativo a la materia de tránsito, mismo que le atañe de conformidad con la distribución competencial prevista en el artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República, el cual prevé que: "los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia."
Para una mejor comprensión, se transcribe el texto de las normas impugnadas, mismo que a la letra señala:

Ver normas impugnadas


Es menester precisar que la materia de estudio de esta controversia constitucional se ocupará del análisis de las modificaciones realizadas a los artículos 18 y 25 de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, así como el artículo transitorio primero del decreto impugnado, disposiciones que constituyen un sistema normativo a través del cual se extingue la posibilidad de asegurar documentos de tránsito y placas con la finalidad de garantizar el pago de infracciones previstas en la Ley de Tránsito del Estado de Oaxaca y su reglamento, así como la derogación de todas las disposiciones estatales y municipales contrarias a dicha prohibición.
A juicio de este Pleno, para decidir sobre los méritos de los preceptos antes señalados, es necesario recordar en primer lugar cuáles son las previsiones constitucionales que regulan la prestación del servicio público de tránsito y, más específicamente, traer a cuenta lo dicho por esta Suprema Corte en precedentes que puedan resultar relevantes para la resolución de este conflicto de atribuciones.
En principio resulta conveniente señalar que el siete de julio de dos mil cinco, al resolver la controversia constitucional 14/2001, el Tribunal Pleno explicó los rasgos característicos del régimen constitucional en materia municipal, y destacó los criterios mediante los cuales la Constitución Federal busca armonizar y equilibrar las facultades legislativas de los Congresos Estatales, con las facultades reglamentarias de los Municipios previstas en la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se afirmó que la Constitución Federal persigue un esquema de equilibrio competencial que garantice a cada uno de los poderes públicos involucrados un espacio para ejercer competencias propias. En esa medida, le corresponde al Estado sentar las bases generales con el fin de que existan similitudes en los aspectos fundamentales en todos los Municipios –los elementos "indispensables" para asegurar el funcionamiento de los mismos– y a los Municipios les corresponde dictar sus normas específicas.
Por otra parte, el Pleno destacó que para precisar la extensión normativa legítima de cada una de estas fuentes de derecho –reglamentos municipales de fundamento constitucional directo versus leyes estatales en materia municipal– deben tomarse en consideración los siguientes puntos:
1) La regulación de aspectos generales en las leyes estatales tendrá por objeto únicamente establecer un marco normativo homogéneo, adjetivo y sustantivo, a los Municipios de un Estado, que debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, pero únicamente en los aspectos que requieran dicha uniformidad.
2) La competencia reglamentaria del Municipio implica la facultad exclusiva para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo.
3) No es aceptable que con apoyo en la facultad legislativa con que cuenta el Estado para regular la materia municipal, intervenga en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que esto le está constitucionalmente reservado a éste. Esto es, las bases generales de la administración pública municipal, no pueden tener una extensión temática tal que anule la facultad del Municipio para reglamentar sus cuestiones específicas.
4) En consecuencia queda para el ámbito reglamentario, como facultad exclusiva de los Ayuntamientos, lo relativo a policía y gobierno, su organización y funcionamiento interno, lo referente a la administración pública municipal, así como la facultad para emitir normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia exclusiva, a través de bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter general, en todo lo que se refiera a las cuestiones específicas de cada Municipio.
5) Las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, "las bases generales de la administración pública municipal", esencialmente comprenden aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos incluidos en la reforma, así como la regulación de los aspectos de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado.(9)
Asimismo, en la controversia constitucional 146/2006, se complementó lo anterior al clarificar que el principio que rige las relaciones entre las normas estatales de contenidos básicos y los reglamentos municipales es el principio de competencia, no el de jerarquía,(10) lo cual implica que la validez de ambos tipos de normas deriva directa y exclusivamente de la distribución competencial establecida por la Constitución.
Ello significa que los límites de contenido que los reglamentos municipales deben respetar son los derivados de la interpretación de las fracciones II y III del artículo 115 constitucional, cuya extensión, en los casos en que ello resulte litigioso, definirá la Suprema Corte y no la voluntad ilimitada o discrecional de las Legislaturas Estatales al emitir las leyes estatales en materia municipal. Se trata de un esquema en cuyo contexto "un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno (tiene) las atribuciones que constitucionalmente le corresponden".(11)
1. Ahora bien, de frente a la resolución de la litis en la presente controversia, resulta conveniente analizar lo dispuesto en la fracción III del artículo 115 constitucional, disposición que garantiza a los Municipios la prestación de una serie de servicios públicos entre los cuales está el tránsito, ámbito que protagoniza el grueso de las diferencias entre el Municipio actor y los Poderes demandados en el contexto de la presente controversia, para ello, resulta conveniente invocar los criterios emitidos por este Alto Tribunal en torno a la extensión de la competencia municipal en materia de servicio público de tránsito.
Al resolver la controversia constitucional 2/98 el veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho, interpuesta por el Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca, este Tribunal Pleno tuvo oportunidad de referirse a las características que definen el servicio de tránsito. En esa ocasión se sostuvo que dicho servicio se define como "la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y circular por ella con fluidez bien como peatón, ya como conductor o pasajero de un vehículo, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, animales y vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública; cuyo cumplimiento uniforme y continuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción o un mutable régimen jurídico de derecho público, para el cabal ejercicio del derecho de libertad de tránsito de toda persona".(12)
Las consideraciones anteriores se encuentran plasmadas en la jurisprudencia P./J. 84/98, cuyo rubro señala a la letra: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL REGLAMENTO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE OAXACA DE J. INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL ESTADO DE OAXACA, EN LA PARTE QUE REGLAMENTA EL TRANSPORTE."
En cuanto a la competencia para regular la materia de tránsito, el Tribunal Pleno determinó al resolver la controversia constitucional 18/2008, que la prestación del servicio público de tránsito es una competencia municipal y no estatal; sin embargo, los Municipios se encuentran compelidos a respetar las normas y lineamientos básicos que los Estados, salvaguardando las previsiones del segundo párrafo de la fracción II del artículo 115, pueden incluir en las normas en materia municipal, sin que estas leyes de contenido constitucionalmente acotado puedan hacer nugatorias las facultades municipales; en tal virtud, resultarán inconstitucionales todas las normas estatales que no contengan este tipo de regulación general y no concedan a los Municipios espacio suficiente para adoptar normas de concreción y ejecución que les permita ejercer la facultad normativa que les confiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional.
Asimismo, esta Suprema Corte determinó que los legisladores locales se encuentran impedidos para emitir normas que incidan directamente con el desarrollo del servicio público de tránsito, aun cuando dichas disposiciones tengan por objeto inmediato la regulación de aspectos de competencia estatal como, por ejemplo, el transporte de pasajeros.
En el mismo precedente se determinó que tratándose de vías de comunicación estatales, resulta dable que sea el Congreso del Estado quien establezca la regulación en materia de tránsito dentro de las áreas geográficas no reservadas a la Federación y no encomendadas a los Municipios, ello toda vez que el ámbito competencial estatal se integra por facultades no expresamente reservadas a ninguno de los demás órdenes de gobierno.
Dichas consideraciones dieron origen a las jurisprudencias P./J. 48/2011 (9a.) y P./J. 47/2011 (9a.), cuyos rubros señalan a la letra: "FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL EN MATERIA DE TRÁNSITO. REGULACIÓN ESTATAL EN MATERIA DE TRANSPORTE QUE LA HACE NUGATORIA (LEY DE TRANSPORTE DEL ESTADO DE MORELOS)." y "SERVICIO PÚBLICO DE TRÁNSITO EN UN MUNICIPIO. ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS ESTATALES Y MUNICIPALES EN SU PRESTACIÓN."
En el mismo contexto, al resolver la controversia constitucional 6/2001 este Alto Tribunal determinó que si bien el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Carta Magna, reserva el tránsito como una de las funciones y servicios públicos a cargo de los Municipios, ello no significa que las Legislaturas de los Estados estén impedidas para legislar en esa materia, porque tienen facultades para legislar en materia de vías de comunicación, lo que comprende el tránsito y, conforme al sistema de distribución de competencias establecido en nuestra Constitución Federal, tal servicio debe ser regulado en los tres niveles de Gobierno: Federal, Estatal y Municipal.
Para clarificar dicha afirmación se sostuvo, que para "delimitar la competencia estatal y municipal en la regulación de tránsito debe atenderse, por una parte, al espacio geográfico materia de regulación, es decir, corresponderá a la Legislatura Estatal el establecer la normativa correspondiente a las vías de comunicación estatal y a los Municipios las de las vías ubicadas dentro de su jurisdicción; y, por la otra, a la materia propia de tránsito objeto de regulación, correspondiendo a la Legislatura Estatal dar la normatividad general que debe regir en el Estado a fin de dar homogeneidad al marco normativo de tránsito en el Estado, esto es, corresponderá a la Legislatura Estatal emitir las normas sobre las cuales debe prestarse el servicio público y a los Ayuntamientos la reglamentación de las cuestiones de tránsito específicas de sus Municipios que, por tanto, no afectan ni trascienden en la unidad y coherencia normativa que deba existir en todo el territorio del Estado por referirse a las peculiaridades y necesidades propias de sus respectivos ámbitos de jurisdicción territorial, como lo son las normas y criterios para administrar, organizar, planear y operar el servicio de tránsito a su cargo".(13)
En dicha controversia se reafirmó, que en materia de tránsito, los Municipios deben observar las leyes federales y estatales respectivas y sujetarse a las mismas, tanto al hacer uso de su facultad de aprobación de reglamentos de tránsito como al prestar el servicio de tránsito, las cuales, desde luego, no pueden desvirtuar la competencia del Municipio para regular las cuestiones específicas de tránsito aplicables a su ámbito de jurisdicción territorial, ni hacer inefectiva su facultad primigenia de prestar el servicio, salvo que el Ayuntamiento respectivo haya convenido lo contrario.
A partir de lo anterior, el Tribunal Pleno precisó que la competencia normativa de los Congresos de los Estados para establecer un marco jurídico básico en materia de tránsito se extiende, entre otros ámbitos, a los siguientes: registro y control de vehículos; reglas de autorización de su circulación; emisión de las placas de los vehículos; requerimientos necesarios para que éstos circulen; reglas a las que deben sujetarse los pasajeros y peatones respecto a su circulación, estacionamiento, seguridad, infracciones y sanciones; facultades de las autoridades de tránsito, y los medios de impugnación de los actos de autoridades en esta materia.
Enrelación con la potestad legislativa de los Municipios en materia de tránsito, señaló que ésta puede desplegarse al menos respecto de los siguientes rubros: administración, organización, planeación y operación del servicio de tránsito que se preste dentro de su jurisdicción para que el mismo sea continuo, uniforme, permanente y regular. Estos aspectos permiten a los Municipios regular cuestiones como el sentido de circulación de las calles y avenidas, el horario para la prestación de los servicios administrativos, el reparto competencial entre las diversas autoridades municipales en materia de tránsito, las reglas de seguridad vial en el Municipio y los medios de impugnación contra los actos de las autoridades municipales, de manera no limitativa.(14)
Las consideraciones antes señaladas dieron origen a la jurisprudencia P./J. 137/2001, cuyo rubro señala a la letra: "TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE J.."
Por otro lado, resulta también conveniente señalar lo determinado por este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 25/98, en la cual se reconoció que en términos del artículo 115 de la Constitución Federal, los Municipios se encuentran facultados para celebrar convenios con las autoridades estatales a fin de que éstas presten el servicio público de tránsito, manteniéndose en todo caso la facultad del Municipio de reivindicar su ejercicio y lograr su total reintegración, potestad de reintegración que no puede ser delegada.(15)
Del parámetro de regularidad constitucional antes relatado, se advierte que en términos de las fracciones II y III, inciso h), del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde a los Municipios el desarrollo normativo relativo al servicio público de tránsito; sin embargo, esta facultad no le resulta exclusiva pues se reconoce que los gobiernos de las entidades federativas también podrán emitir disposiciones al respecto, siempre y cuando no se llegue al extremo de hacer nugatoria la potestad legislativa de los Municipios, a través de la interferencia en cuestiones específicas de tránsito aplicables al ámbito de jurisdicción territorial del Municipio, o bien, se haga inefectiva su facultad de prestar el servicio de tránsito, salvo en aquellos casos en los que el Ayuntamiento convenga lo contrario.
De igual forma, a fin de delimitar los alcances de las potestades legislativas antes señaladas, este Tribunal Pleno determinó que el límite de la competencia estatal y municipal en la regulación de tránsito debe atender a dos cuestiones: 1) al espacio geográfico materia de regulación, entendiendo que corresponderá a la Legislatura Estatal el establecer la normativa correspondiente a las vías de comunicación estatal y a los Municipios las de las vías ubicadas dentro de su jurisdicción; y, 2) a la materia propia de tránsito objeto de regulación, correspondiendo a la Legislatura Estatal dar la normatividad general que debe regir en el Estado a fin de dar homogeneidad al marco normativo de tránsito en el Estado y a los Ayuntamientos la reglamentación de las cuestiones de tránsito específicas de sus Municipios que, por tanto, no afecten ni trascienden en la unidad y coherencia normativa que deba existir en todo el territorio del Estado, por referirse a las peculiaridades y necesidades propias de sus respectivos ámbitos de jurisdicción territorial.
Lo anterior se complementó al establecer, de manera no limitativa, los ámbitos que pueden comprender la competencia normativa de los gobiernos locales en materia de tránsito, por ejemplo, el registro y control de vehículos; las reglas de seguridad, infracciones y sanciones; facultades de las autoridades de tránsito, y los medios de impugnación de los actos de autoridades en esta materia; con base en ello, la potestad legislativa de los Municipios en materia de tránsito se encuentra reservada a cuestiones, entre las que destaca, el reparto competencial entre las diversas autoridades municipales en materia de tránsito, las reglas de seguridad vial en el Municipio y los medios de impugnación contra los actos de las autoridades municipales.
Asimismo, resulta dable resaltar el reconocimiento de la facultad con la que cuentan los Municipios de celebrar convenios con el gobierno estatal que corresponda, a fin de que sea este último el que se encargue de prestar el servicio público de tránsito que de manera primigenia correspondería a los órganos municipales.
Por otro lado, del examen del marco constitucional vigente en el Estado de Oaxaca, específicamente, del artículo 113, fracción III, inciso h), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca,(16) así como el artículo 43, fracción XX, de la Ley Orgánica Municipal de la misma entidad,(17) se desprende que los Municipios de ese Estado tienen a su cargo el servicio público de tránsito.
2. Una vez determinado el parámetro de regularidad constitucional que orientará el presente estudio y vistas las normas impugnadas bajo los estándares anteriores, este Pleno considera que los argumentos hechos valer por el Municipio actor son infundados.
Para sustentar esta afirmación, resulta pertinente tener en cuenta los criterios sustentados por este Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 22/2008 y la acción de inconstitucionalidad 13/2013, dadas las similitudes que guardan con el presente asunto.
En el primero de los referidos precedentes el Tribunal Pleno realizó un control abstracto de diversos preceptos de la Ley de Transporte del Estado de M. y de la Ley de Tránsito de la misma entidad, mismos que fueron impugnados por el Municipio de Jiutepec, Estado de M., por considerar que la expedición de dichos preceptos vulneraba la esfera de atribuciones del Municipio en Materia de Tránsito y Vialidad, al pretender reducir sus facultades.
Dentro de las cuestiones que importa destacar de aquel asunto, se encuentra el análisis que se realizó del artículo 13 de la Ley de Transporte del Estado, cuyo texto reconocía la facultad del director general de Control Vehicular de "controlar y resguardar las placas metálicas, tarjetas de circulación, calcomanías, autorizaciones, permisos y licencias de conducir de uso particular".(18) Al reconocer la validez de dicho precepto, este órgano jurisdiccional sostuvo las consideraciones siguientes:
"Los artículos analizados pueden reconocerse como parte de las normas básicas que las Legislaturas Estatales están constitucionalmente autorizadas para dictar. Los artículos analizados se refieren a las atribuciones de control vehicular que la Dirección General de Control Vehicular y la Dirección General de Transportes sobre los vehículos tanto de servicio particular y como de transporte público. Así, por ejemplo, el artículo 13 faculta al citado órgano ejecutivo para que expedir, controlar y resguardar placas, tarjetas de circulación, calcomanías, autorizaciones y permisos del servicio particular. Los artículos 61 y 62 se refieren a la cancelación y revocación de las concesiones del servicio de transporte público. Los artículos 69, 70 y 71 se refieren a la cancelación, suspensión y renovación del gafete de identificación de los operadores del servicio de transporte público. Finalmente, los artículos 105, 106, 108 y 111 se refieren a las sanciones que pueden imponerse a las unidades de transporte.
"A juicio de este Pleno, parte de estas normas en realidad deben considerarse con más propiedad normas reguladoras del transporte, más que reguladoras del tránsito –en tanto se refieren esencialmente, al control vehicular que ejercen las autoridades sobre vehículos y prestadores del servicio público de transporte–. Otras, en particular las que prevén causas de suspensión o cancelación de licencias y permisos de conducir en una variedad de hipótesis o las que establecen sanciones para los conductores que infrinjan ciertas normas de comportamiento o desempeño, pueden ciertamente calificarse de normas de tránsito (a pesar de la denominación de la ley que las incluye) pero son normas de normas de tránsito que tiene sentido estimar básicas y comunes para los efectos de una misma entidad federativa.
"Se trata de normas, vale la pena subrayarlo, sobre aspectos que tiene sentido que sean comunes o al menos mínimamente homogéneos en la totalidad del territorio de un Estado, respecto de los cuales no parece que tengan mucha influencia las particularidades que van variando de un Municipio a otro. A diferencia de cuestiones como la fijación de itinerarios, paradas, bases, sitios o enrolamientos, que tiene todo el sentido dejar que sean distintas y que varíen según las necesidades de cada Municipio y las singularidades de sus espacios y de sus dinámicas colectivas, las condiciones de identificación y registro de los vehículos, o la necesidad de sancionar a los conductores que manejen en estado de ebriedad o con desconocimiento otras normas de comportamiento parece razonable que sean las mismas en todo el Estado. Es más, es la excesiva variación de este tipo de normativa de control de un Municipio a otro lo que seguramente pondría en riesgo las condiciones para la adecuada ordenación del tránsito en todos ellos.
"Que la ley identifique a ciertas autoridades estatales como las encargadas de la aplicación no significa que el Municipio no pueda participar en la misma o encargarse en exclusiva de algunas de ellas. Pero la necesidad de garantizar una homogeneidad mínima suficiente en materia de control vehicular basta para considerar que su dictado no infringe las competencias municipales aunque ello disminuya su espacio de ejercicio mucho más que en otras áreas o dimensiones de la prestación del servicio público de tránsito.
"Por lo expuesto, en definitiva, esta Suprema Corte estima que las normas analizadas deben declararse válidas. El control vehicular puede ser legítimamente considerado por el Estado una parte protagónica de lo que debe ser la normativa básica en materia de tránsito y en algunas de sus dimensiones parte de sus atribuciones en materia de transporte, y el hecho de que los Municipios deban atender a las mismas en el ejercicio de sus competencias en la materia no las sustrae de sentido ni de ámbito suficiente de proyección o ejercicio."
Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 13/2013, este Tribunal Pleno analizó la constitucionalidad del artículo 25, de la Ley de Ingresos de Cuautla, M., el cual establecía un esquema para garantizar el pago de multas por infracciones relativas al estacionamiento en vía pública a través del uso de "estacionómetros". Para ello, la norma autorizaba a la autoridad municipal, a los inspectores de vigilancia o "a quien funja como tal" a retirar placas de circulación de los vehículos foráneos que cometieran dichas infracciones.(19)
Si bien dicho precedente se enfocó en examinar la constitucionalidad de la concesión de facultades a particulares para realizar actos de autoridad en materia de tránsito, resulta conveniente traer a colación las consideraciones vinculadas al empleo de actos coactivos destinados a garantizar el pago de multas por infracciones en contra de la prestación del servicio de tránsito, especialmente, las relativas a la remoción de placas a vehículos foráneos.
Las conclusiones alcanzadas en dicho asunto partieron de la premisa de que la ejecución de garantías coactivas sobre los vehículos de los conductores que actualicen conductas infractoras, constituye un acto de autoridad cuya aplicación válidamente corresponde a los Municipios, sin embargo, también se precisó que "la ejecución coactiva de garantías para el pago de infracciones, se ubica en la dimensión del derecho administrativo sancionador y no en la operación del servicio público de tránsito".
De los precedentes antes invocados se advierten, dos cuestiones importantes para la resolución del presente asunto. Por un lado, que si bien las medidas coactivas tendientes a garantizar el pago de multas constituyen actos de autoridad que guardan relación con el servicio de tránsito, ésta es únicamente de forma indirecta, en tanto que el objetivo de las mismas es hacer efectivas las infracciones que se impongan a los guiadores de vehículos por no acatar las normas en materia de tránsito, lo cual justifica que sean los Congresos de los Estados los órganos legislativos facultados para su emisión, ya que así se garantiza que los medios de cobro coactivo de las infracciones de tránsito sean comunes, o al menos mínimamente homogéneos en la totalidad del territorio de un Estado, con lo cual se busca evitar que: "la excesiva variación de este tipo de normativa de control de un Municipio a otro (ponga) en riesgo las condiciones para la adecuada ordenación del tránsito en todos ellos".
En otras palabras, al reconocerse que dichos medios coactivos resultan actos que se ubican en la dimensión del procedimiento administrativo sancionador y no se relacionan directamente con el servicio de tránsito, se colige que éstas no tienen injerencia en la administración, organización, planeación u operación del referido servicio que tienen a su cargo los Municipios, así como tampoco impiden que la prestación del mismo sea continua, uniforme, permanente y regular, en consecuencia, se colige que el ámbito de las normas impugnadas no invade la esfera de competencia del Municipio actor.
Lo anterior se corrobora al tener en cuenta que del análisis sistémico de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, se advierte que la fracción XI derogada por el legislador se ubica en el contexto del artículo 18 de la propia ley, el cual prevé las atribuciones y obligaciones de la policía vial Estatal (corporación que es reconocida por el propio ordenamiento legal como una autoridad estatal),(20) razón por la cual, los actos que ésta lleve a cabo sólo podrán tener verificativo en aquellos ámbitos territoriales en los que tenga competencia el gobierno del Estado tales como caminos y carreteras del Estado; ello, de conformidad con la fracción I del artículo 14 de la propia ley estatal, la cual prevé que las atribuciones de la Secretaría de Seguridad Pública (a la cual se encuentra adscrita la policía vial Estatal) estarán limitadas a la aplicación de "normas técnicas y operativas para el tránsito y la vialidad de personas y vehículos en los caminos y carreteras del Estado".(21)
Dicha conclusión se reafirma al considerar que el texto del artículo 25, previo a la reforma impugnada, señalaba en su parte inicial: "los integrantes de la policía vial Estatal, están facultados ...", motivo por el cual, no resulta posible estimar que la prohibición ahora establecida por el legislador tenga el alcance de evitar que autoridades de un distinto nivel de gobierno, como el municipal, acaten dicha restricción pues del contexto normativo no se desprende que la intención del legislador hubiese sido modificar el destinatario y objetivos de la norma, las cuales estriban en determinar las facultades u obligaciones de la policía vial Estatal y no otra corporación de seguridad pública.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el referido artículo 25 prevé en su parte final que el aseguramiento de documentos debe entenderse proscrito para garantizar sanciones impuestas "a los conductores que infrinjan esta ley o su reglamento", con lo cual se evidencia que el alcance de la restricción establecida por el legislador local no tiene como finalidad impedir la imposición de dichas medidas coactivas en tratándose de sanciones emitidas con fundamento en un diverso ordenamiento, como por ejemplo, aquellas que se emitan por infracción a un reglamento municipal de tránsito.
Lo anterior debe estimarse así, pues aun cuando las normas relativas a sanciones en materia de tránsito deben guardar cierta homogeneidad en la totalidad del territorio de una entidad federativa, lo cierto es que existen ciertos aspectos directamente relacionados con el servicio público de tránsito cuya observancia sólo podrá establecerse en reglamentos municipales, por lo que para garantizar la prestación continua, uniforme, permanente y regular de dicho servicio, resultará necesario la aplicación de medidas para garantizar el pago de infracciones en materia de tránsito que se cometan en el ámbito territorial del Municipio.
Para entender lo anterior, es menester tomar en cuenta que del marco normativo aplicable al Municipio actor se advierte que la Ley de Ingresos del Municipio de Oaxaca de J., Oaxaca, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, emitida por el Congreso del Estado de Oaxaca y publicada en el Periódico Oficial del Estado el tres de enero de dos mil dieciocho –con posterioridad al decreto impugnado–, prevé en su artículo 195, lo siguiente:
"Artículo 195. La determinación de las sanciones establecidas en el presente apartado para el cobro de infracciones de Vialidad del Municipio, se realizarán en los términos de la Ley de Ingresos aplicando supletoriamente en lo que no se oponga a la misma, el Reglamento de Vialidad. Para lo cual los policías viales quedan facultados para imponer las infracciones que se establecen en el presente apartado.
"Para el caso específico de las sanciones establecidas por infracciones al Reglamento de Vialidad, se establece lo siguiente:
"...
"V. Es obligación de los policías viales integrantes de la Comisaría de Vialidad sin excepción alguna, retener la licencia de conducir, tarjeta o placas de circulación del vehículo, con el objeto de garantizar el pago de las infracciones aplicadas, dichas garantías se deberán remitir debidamente relacionadas con el fin de garantizar el interés fiscal."
Disposición similar se encuentra contenida en el artículo 130, fracción VIII, del Reglamento de Vialidad para el Municipio de Oaxaca de J., que a la letra señala:
"Artículo 130. En el caso de que los conductores contravengan algunas de las disposiciones de este reglamento, los Policías Viales deberán proceder de la forma siguiente:
"...
"VIII. Tratándose de vehículos no registrados en el Estado, cuyos conductores cometan alguna infracción al presente reglamento y no se encuentren presentes, el policía vial, al formular el acta de infracción anotará el número de folio correspondiente, retendrá una placa metálica de circulación como medida para garantizar el pago de la multa a que se haya hecho acreedor, lo que se consignará específicamente en la infracción."
De las disposiciones antes transcritas se advierte que, aun después de emitir el Decreto Setecientos Treinta y Dos impugnado, el Congreso del Estado reiteró disposiciones legales que facultan a las autoridades del Municipio actor a garantizar el pago de infracciones de tránsito a través del aseguramiento de documentos o placas de circulación, siempre que estas sanciones sean impuestas por violación a reglamentos municipales.
Así, resulta dable confirmar que en la especie la prohibición de garantizar el pago de infracciones de tránsito a través del aseguramiento de documentos de circulación, se constriñe a las facultades que inicialmente ostentaban las autoridades estatales (como la policía vial Estatal) en vías de comunicación de su jurisdicción, sin que la misma sea extensiva a autoridades de otros niveles de gobierno como el municipal.
No obsta lo anterior, el contenido del artículo transitorio primero a través del cual se "deroga toda disposición legal o reglamentaria de carácter estatal o municipal que se oponga al presente decreto", pues los efectos de dicha disposición transitoria deben entenderse acotados a aquellos Municipios que en uso de la facultad prevista en el artículo 115, fracción III, inciso h), tercer párrafo, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hayan celebrado un convenio con el Estado para que éste preste, de manera directa o coordinada, el servicio de tránsito, pues en éste supuesto se entiende que la potestad regulatoria sobre dicho ámbito es voluntariamente cedida por el Municipio a un diverso órgano de gobierno.
Por último, no pasa desapercibido para este Tribunal Pleno que en sus conceptos de invalidez del Municipio actor alegó la falta de participación en la creación y discusión del decreto impugnado, sin embargo, de lo hasta aquí expuesto no se advierte disposición constitucional o legal, ni precedente jurisdiccional alguno que prevea la obligación del legislador de conceder participación a los Municipios al adoptar medidas legislativas de esta naturaleza, así como tampoco se demuestra que la simple emisión de la norma produzca una afectación material al Municipio actor, máxime en esta ejecutoria se ha demostrado que las normas aquí combatidas no afectan las atribuciones constitucionales del Municipio promovente.
Por las razones antes expuestas, debe reconocerse la validez de los artículos 18, fracción XI, y 25, ambos de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, así como el artículo primero transitorio, reformados y adicionados mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el viernes veintisiete de octubre de dos mil diecisiete.
Por lo expuesto y fundado, se

resuelve:
PRIMERO.—Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.—Se reconoce la validez de los artículos 18, fracción XI, y 25 de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, derogado y reformado, respectivamente, mediante Decreto No 732, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de octubre de dos mil diecisiete, así como del artículo transitorio primero del referido decreto.
TERCERO.—P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la legitimación activa y pasiva, a la oportunidad y a las causales de improcedencia.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., con salvedades, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de algunas consideraciones, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez de los artículos 18, fracción XI, y 25 de la Ley de Tránsito, Movilidad y Vialidad del Estado de Oaxaca, derogado y reformado, respectivamente, mediante Decreto No 732, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de octubre de dos mil diecisiete. Los Ministros G.O.M. y P.H. anunciaron sendos votos concurrentes.
Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., M.M.I., con salvedades, P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de algunas consideraciones, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo transitorio primero del Decreto No 732, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de octubre de dos mil diecisiete. Los Ministros G.O.M., P.H. y L.P. votaron en contra.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..
El Ministro J.M.P.R. no asistió a la sesión de doce de septiembre de dos mil diecinueve previo aviso al Tribunal Pleno.
El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.
Nota: Las tesis de jurisprudencia y aislada P./J. 137/2001, P./J. 81/98, P./J. 97/99 y 2a. XIII/98 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XV, enero de 2002, página 1044, con número de registro digital: 187894; VIII, diciembre de 1998, página 788, con número de registro digital: 195029; X, septiembre de 1999, página 185, con número de registro digital: 193380, y VII, febrero de 1998, página 337, con número de registro digital: 196753, respectivamente.
Las tesis de jurisprudencia P./J. 48/2011 (9a.) y P./J. 47/2011 (9a.) citadas en esta ejecutoria, aparecen publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Libros I, Tomos 1, octubre de 2011, páginas 287, con número de registro digital: 160857 y 306, con número de registro digital: 160747, respectivamente.



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1. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2003, página 1057, con número de registro digital: 183319.
2. "Artículo 71. Los síndicos serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal, con las siguientes atribuciones:
"I.R. jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte."
3. "Artículo 40 Bis. El presidente de la Junta de Coordinación Política tendrá las atribuciones siguientes:
"...
"II. Tener la representación legal del Congreso y delegarla en la persona o personas que resulten necesarias."
4. "Artículo 49. La Consejería Jurídica prevista en el artículo 98 Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, estará a cargo del consejero jurídico del Gobierno del Estado, quien dependerá directamente del Ejecutivo Estatal y quien ejerce la representación jurídica del Estado, del titular del Poder Ejecutivo y de la Gubernatura, así como otorga el apoyo técnico jurídico en forma permanente y directa al gobernador del Estado.
"A la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"I.R. legalmente al Estado de Oaxaca, al titular del Poder Ejecutivo y a la gubernatura en todo juicio, proceso o procedimiento en que sean parte."
5. Al efecto, deben excluirse los días veintiocho y veintinueve de octubre; cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de noviembre; dos, tres, nueve y diez de diciembre, todos de dos mil dieciocho, por ser sábados y domingos; así como los días uno, dos, tres y veinte de noviembre. Lo anterior de conformidad con lo previsto en los artículos 3o., fracción III, de la ley de la materia; 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el punto primero, inciso n), del Acuerdo General 18/2013.
6. Jurisprudencia P./J. 92/99 del Tribunal Pleno de la Novena Época, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, registro digital: 193266, página 710.
7. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, registro digital: 177048.
8. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA EL EJERCICIO DEL DERECHO DE VETO, PUES AL CONSTITUIR UN MEDIO DE CONTROL POLÍTICO, NO ES SUSCEPTIBLE DE ANÁLISIS EN SEDE JUDICIAL.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, T.X., mayo de 2009, página 849, registro digital: 167282, tesis 1a. LXXXVI/2009.
9. I., páginas: 200-201
10. Controversia constitucional 146/2006, interpuesta por el Municipio de Reynosa, Tamaulipas, fallada en el Pleno de la Suprema Corte, el primero de abril de dos mil ocho, páginas: 84-90.
11. "LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas ‘leyes estatales en materia municipal’ debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las Bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales.". (Tesis P./J. 133/2005, página 2068, Tomo XXII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, octubre de 2005, con número de registro digital: 176948).
12. Controversia constitucional 2/98, páginas: 106-107.
13. Controversia constitucional 6/2001, página 129.
14. I., página 134.
15. "TRÁNSITO. ES UN SERVICIO PÚBLICO QUE EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN RESERVA A LOS MUNICIPIOS, POR LO QUE SI ALGUNO LLEGA A CELEBRAR UN CONVENIO CON EL GOBIERNO DEL ESTADO PARA QUE ÉSTE LO PRESTE EN EL LUGAR EN EL QUE RESIDE, EL MUNICIPIO, EN TODO MOMENTO, PUEDE REIVINDICAR SUS FACULTADES, PUES UN CONVENIO NO PUEDE PREVALECER INDEFINIDAMENTE FRENTE A LA CONSTITUCIÓN.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 822, registro digital: 191989, tesis P./J. 56/2000.
16. "Artículo 113. El Estado de Oaxaca, para su régimen interior, se divide en Municipios Libres que están agrupados en distritos rentísticos y judiciales.
"...
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"...
"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución General de la República, policía preventiva municipal y tránsito; así como protección civil."
17. "Artículo 43. Son atribuciones del Ayuntamiento:
"...
"XX. Resolver en los términos convenientes para la comunidad, los casos de concesión de servicios públicos de su competencia, con excepción de los de seguridad pública y tránsito."
18. "Artículo 13. Son atribuciones del director general de Control Vehicular:
"...
"III. Controlar y resguardar las placas metálicas, tarjetas de circulación, calcomanías, autorizaciones, permisos y licencias de conducir de uso particular."
19. "Artículo 25. El Ayuntamiento percibirá en general las multas por concepto de infracciones que en este ordenamiento se establecen en materia de transito conforme a lo siguiente:
"...
"Estacionamiento en lugares controlados por estacionómetro.
"...
"2. Para garantizar el pago de las infracciones a que se refiere esta fracción, se autoriza a la autoridad municipal, a los inspectores de vigilancia o a quien funja como tal a que inmovilicen los vehículos infractores o retiren placas de circulación de los mismos en el caso de vehículos foráneos."
20. "Artículo 6. Son autoridades estatales para los efectos de esta ley:
"...
"III. El director general de la policía vial Estatal;
"...
"VII (sic). Los policías viales estatales."
21. "Artículo 14. Para el cumplimiento de la presente ley y su reglamento, la secretaría tendrá, además de las disposiciones contenidas en otros ordenamientos legales, las siguientes atribuciones:
"...
"I. Aplicar las normas técnicas y operativas para el tránsito y la vialidad de personas y vehículos en los caminos y carreteras del Estado."


Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 10 de agosto de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.