Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezLuis María Aguilar Morales,Genaro Góngora Pimentel,José Fernando Franco González Salas,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Yasmín Esquivel Mossa,José Ramón Cossío Díaz,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Alberto Pérez Dayán,Javier Laynez Potisek,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Margarita Beatriz Luna Ramos,Juan N. Silva Meza,Norma Lucía Piña Hernández,Eduardo Medina Mora I.,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
Fecha de publicación07 Agosto 2020
Número de registro29395
Fecha07 Agosto 2020
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo II, 1310
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Fiscal
EmisorPleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 8/2017. MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, MORELOS. 29 DE AGOSTO DE 2019. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: R.G. DE LA ROSA.


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de veintinueve de agosto de dos mil diecinueve.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


1. PRIMERO.—Presentación de la controversia constitucional. Por escrito recibido el diecisiete de enero de dos mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Y.V.F., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de Tlaquiltenango, M., promovió controversia constitucional, demandando los actos que más adelante se precisan, emitidos y ejecutados por las autoridades que a continuación se señalan:


Autoridades demandadas:


• El Poder Legislativo del Estado de M., a través del Congreso de dicha entidad federativa;


• El Poder Ejecutivo del Estado de M.:


a) El gobernador del Estado Libre y Soberano de M.;


b) El secretario de Gobierno del Estado de M..


Actos impugnados:


• El artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., contenido en el Decreto 1370, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado Libre y Soberano de M., con fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, el cual, entró en vigor el primero de enero de dos mil diecisiete, y que en su parte normativa establece:


"Artículo 6. A los Municipios de la entidad les corresponde y percibirán ingresos por concepto de las participaciones federales que reciba el Gobierno del Estado, en la proporción que para cada fondo se establece a continuación:


"I.D.F. General de Participaciones, el 20% del total;


"II.D.F. de Fomento Municipal, el 100%;


"III. De la recuperación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, el 20% del total;


"IV.D. impuesto especial sobre producción y servicios, el 20% del total;


"V.D. impuesto sobre automóviles nuevos, el 20% del total;


"VI. De la reserva de contingencia que reciba el Gobierno del Estado, se distribuirá como mínimo una cantidad equivalente a la proporción que represente el conjunto de participaciones a sus Municipios del total de participaciones de la entidad. La cantidad a distribuir se hará de la siguiente forma:


"Se iniciará con el Municipio que tenga el coeficiente de participación efectiva menor y continuará hacia la que tenga el mayor, hasta agotarse.


"El coeficiente de participación efectiva a que se refiere el párrafo anterior, será el que resulte de dividir del total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los Municipios en el ejercicio fiscal inmediato anterior;


"VII. De los ingresos extraordinarios que por concepto de participaciones en ingresos federales le distribuya la Federación al Gobierno del Estado, por cualquier otro concepto que no establezca la forma de repartirlo, se distribuirá a los Municipios el 20% en forma proporcional al coeficiente que resulte de dividir el total de las participaciones efectivamente recibidas por cada Municipio, entre el total de las participaciones pagadas a todos los Municipios en el ejercicio fiscal inmediato anterior.


"De los recursos obtenidos por el Estado, referentes a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, el 2% se destinará a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal."


2. SEGUNDO.—Antecedentes. Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:


a) Con fecha uno de enero de dos mil dieciséis, se integró el nuevo Ayuntamiento de Tlaquiltenango, M..


b) Durante el año dos mil dieciséis, el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. tenía un texto distinto al vigente.


c) El veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, se publicó, en el periódico oficial, "Tierra y Libertad" el Decreto Número Mil Trescientos Setenta, por el que se reforma, adiciona y derogan diversas disposiciones del Código Fiscal para el Estado de M., de la Ley General de Hacienda del Estado de M., de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., de la Ley del Notariado del Estado de M., y de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


d) Con fecha uno de enero de dos mil diecisiete, entró en vigor la reforma al artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


e) Al analizar las modificaciones y adiciones al artículo en comento, el Municipio de Tlaquiltenango, M. consideró que provocaban una grave invasión a su esfera jurídica.


3. TERCERO.—Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor son, en síntesis, los siguientes:


a) Que el artículo impugnado contraviene lo previsto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al vulnerar el principio de libre hacienda municipal;


b) Que el anterior artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., le otorgó más derechos a los Municipios del Estado de M. al establecer que percibieran el 22% de las participaciones federales, y que por tanto, son derechos adquiridos que no pueden modificarse o reformarse en perjuicio del Municipio actor;


c) Que el legislador local viola el principio de irretroactividad de la ley, contenido en el arábigo 14, de la Constitución Federal, ya que el artículo impugnado "destruye" derechos adquiridos que nacieron bajo la vigencia de la ley anterior;


d) Que el legislador local no fundó ni motivo la intención de que los recursos obtenidos por el Estado, referentes a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, el 2% se destinen a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal;


e) Por último, que al publicarse la norma jurídica impugnada, violó el orden constitucional, en razón de que no se cumple con la sanción y falta el refrendo de la norma publicada en el Periódico Oficial del Estado.


4. CUARTO.—Artículos constitucionales que se estiman violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violados son los artículos 14, 16 y 115, fracción IV.


5. QUINTO.—Trámite de la controversia. Por acuerdo de diecisiete de enero de dos mil diecisiete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 8/2017 y, por razón de turno, designó como instructor a la Ministra Norma Lucía P.H..


6. SEXTO.—Admisión de la demanda. Mediante proveído de veinticuatro de enero de dos mil diecisiete, la Ministra instructora tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario general de Gobierno, todos del Estado de M., para que formularan su contestación dentro del plazo de treinta días hábiles y ordenó formar cuaderno incidental respecto de la suspensión solicitada por el Municipio actor.


7. SÉPTIMO.—Contestación del Poder Ejecutivo. El gobernador del Estado de M., por conducto de su consejero jurídico, al dar contestación a la demanda, señaló esencialmente lo siguiente:


a) Manifiesta que en la especie, el Municipio actor no formuló conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de promulgación y publicación al Poder Ejecutivo del Estado de M.;


b) Que es facultad del gobernador promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del Congreso del Estado, a través del Periódico Oficial, "Tierra y Libertad", órgano de difusión del Estado de M.; por lo que, los actos atribuibles al Poder Ejecutivo están ajustados a las disposiciones constitucionales y legales aplicables y, por ende, no se transgredió ningún precepto constitucional;


c) Que el Congreso Local tiene la facultad para determinar las bases, montos y plazos en que se distribuirán entre los diversos Municipios de las entidades federativas las participaciones federales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; mismo aspecto que regula la Constitución Local de M.;


d) Que el precepto impugnado no afecta la libre administración municipal dado que no se condiciona la disposición y aplicación de los recursos ni se impide que el Municipio actor los ejerza directamente;


e) Que el 20% que se dejó como porcentaje a recibir por los Municipios por concepto de participaciones federales se encuentra dentro de los límites constitucionales y legales permitidos, puesto que la Ley de Coordinación Fiscal establece que las participaciones federales nunca deberán ser inferiores al 20% de las cantidades que le correspondan al Estado;


f) Que en la parte considerativa del decreto impugnado, se expresó que ante la problemática de los pasivos laborales y la urgencia de sanear las finanzas públicas municipales, se decidió que era necesario constituir el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal;


g) Que el 2% de todos los conceptos de participaciones federales que se destinarán al fondo en cita, son recursos adicionales, por lo que el mismo no será inconstitucional, en tanto que los recursos que lo integren se asignan a los Municipios con base en una fórmula establecida en la misma ley.


8. OCTAVO.—Contestación del secretario de Gobierno. El secretario de Gobierno del Estado de M., al dar contestación a la demanda, señaló básicamente lo siguiente:


a) Manifiesta que en la especie, el Municipio actor no formuló conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de publicación atribuidos al secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de M.;


b) Que es facultad del secretario de Gobierno llevar acabo el refrendo y publicación de la norma impugnada, sin que haya sido motivo de impugnación por vicios propios; por lo que, los actos atribuibles al Poder Ejecutivo están ajustados a las disposiciones constitucionales y legales aplicables y, por ende, no se transgredió ningún precepto constitucional;


c) Que el Congreso Local tiene facultad para determinar las bases, montos y plazos en que se distribuirán entre los diversos Municipios de las entidades federativas las participaciones federales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; mismo aspecto que regula la Constitución Local de M.;


d) Que el precepto impugnado no afecta la libre administración municipal dado que no se condiciona la disposición y aplicación de los recursos ni se impide que el Municipio actor los ejerza directamente;


e) Que el 20% que se dejó como porcentaje a recibir por los Municipios por concepto de participaciones federales se encuentra dentro de los límites constitucionales y legales permitidos, puesto que la Ley de Coordinación Fiscal establece que las participaciones federales nunca deberán ser inferiores al 20% de las cantidades que le correspondan al Estado;


f) Que en la parte considerativa del decreto impugnado se expresó que ante la problemática de los pasivos laborales, y la urgencia de sanear las finanzas públicas municipales, se decidió que era necesario constituir el Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal;


g) Que el 2% de todos los conceptos de participaciones federales que se destinarán al fondo en cita, son recursos adicionales, por lo que el mismo no es inconstitucional, en tanto que los recursos que lo integren se asignan a los Municipios con base en una fórmula establecida en la misma ley.


9. NOVENO.—Contestación del Congreso del Estado. La presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., al dar contestación a la demanda, señaló en esencia lo siguiente:


a) Precisa que los Municipios no tienen atribuida facultad legislativa en materia impositiva;


b) Que la creación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal no vulnera la autonomía municipal, puesto que la disposición y aplicación no se condiciona, en tanto que los recursos del mismo son adicionales;


c) Que las administraciones públicas municipales se encuentran en una grave situación financiera, en virtud de los pasivos laborales y, por ende, de las múltiples resoluciones jurisdiccionales que se encuentran en etapa de ejecución;


d) Que tanto la Ley del Servicio Civil del Estado de M. como la Ley de Amparo, prevén la posibilidad de que el incumplimiento a las sentencias se sancionen con la destitución al infractor o autoridad responsable;


e) Que la creación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal cumple con los elementos que esta Suprema Corte ha precisado para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga;


f) Manifiesta que por tanto, la reforma a la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., no violenta lo señalado por el artículo 115 de la Constitución Federal.


10. DÉCIMO.—Opinión de la Procuraduría General de la República. A pesar de que se le dio vista de los autos de fecha veintisiete y treinta y uno de marzo de dos mil diecisiete,(1) la Procuraduría General de la República no emitió opinión alguna en este asunto.


11. DÉCIMO PRIMERO.—Audiencia para la presentación de pruebas y alegatos. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, con fecha quince de mayo de dos mil diecisiete se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos de los artículos 32 y 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO :


12. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional entre el Municipio de Tlaquiltenango, del Estado de M. y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa misma entidad federativa, en la que se combate una norma de carácter general.


13. SEGUNDO.—Precisión de los actos reclamados y certeza de su existencia. En este apartado se delimitará los preceptos y/o actos que serán motivo de análisis en la presente controversia constitucional.


14. El Municipio actor impugna el Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis; sin embargo, del análisis de los conceptos de invalidez se desprende que la cuestión efectivamente planteada está relacionada con la inconstitucionalidad de las fracciones I, III, IV, V, VII y último párrafo, del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M..


15. Por tanto, en la presente controversia constitucional debe tenerse como norma impugnada el artículo 6, fracciones I, III, IV, V, VII y último párrafo, de la Ley de Coordinación Hacendaria para el Estado de M., el cual fue modificado a través del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.


16. TERCERO.—Oportunidad. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.


17. El Municipio de Tlaquiltenango, M., impugna en la especie, una norma general consistente en el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., por lo que, para efectos de la oportunidad de la demanda, debe estarse a lo dispuesto por la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. ..."


18. De la lectura del precepto antes transcrito, se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de normas generales, es de treinta días contados a partir del siguiente a la fecha de su primer publicación o del día siguiente al en que produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, conforme a la ley que lo rige.


19. Del análisis integral de la demanda y de las constancias de autos, se advierte que el actor tuvo conocimiento de la norma general, esto es, del Decreto Mil Trescientos Setenta al momento de su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" en fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.(2)


20. Por tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, antes transcrito, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió, del lunes dos de enero al lunes trece de febrero de dos mil diecisiete, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días del veintitrés al primero de enero por no ser periodo de labores de este Alto Tribunal de conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero; así como los días cuatro, cinco, seis, once y doce del mes de febrero; de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o., fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el numeral 74 de la Ley Federal del Trabajo, y punto primero, inciso c), del Acuerdo General 18/2013, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


21. Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el diecisiete de enero de dos mil diecisiete, debe concluirse que fue promovida oportunamente.


22. CUARTO.—Legitimación Activa. A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.


23. Los artículos 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia. ..."


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."


24. De las disposiciones legales transcritas, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


25. En el presente asunto, suscribe la demanda en representación del Municipio de Tlaquiltenango, M., Y.V.F., en su carácter de síndica de dicho Municipio, lo que acredita con las copias certificadas de la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento, de diez de junio de dos mil quince, expedida por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.(3)


26. El artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., establece lo siguiente:


"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones:


"...


"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos. ..."


27. Del contenido de esta disposición, se desprende que el síndico tiene la representación jurídica del Municipio en todos los procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para promover el presente juicio; además de que el Municipio es uno de los entes legitimados para promover una controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.


28. QUINTO.—Legitimación pasiva. Acto continuo, se analiza la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que ésta resulte fundada.


29. Tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional, el gobernador del Estado de M. y su secretario general de Gobierno, así como el Congreso del Estado de M..


30. El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, establece:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia. ..."


31. De la disposición legal transcrita, en relación con el artículo 11, párrafo primero, previamente referido, se desprende que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


32. El gobernador del Estado de M. compareció a juicio por conducto de J.A.G.C.P., quien se ostentó como encargado de despacho de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo del Estado de M., y O.P.R., quien se ostentó como director general de Asuntos Constitucionales y Amparo del Poder Ejecutivo del Estado de M., lo que acreditan, el primero, con copia certificada del nombramiento de fecha veintiocho de agosto de dos mil quince, suscrito por el gobernador constitucional del Estado, y el segundo, con diversas documentales que obran en el expediente, así como su nombramiento de director general.(4)


33. El artículo 57 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M., establece:


"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará gobernador constitucional del Estado."


34. Por su parte, el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M. establece:


"Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:


"...


"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."


35. Los artículos 4, 11, fracción XXXV, y 16, fracciones I y VII, del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica prescriben lo siguiente:


"Artículo 4. Para el ejercicio de sus funciones y el despacho de los asuntos de su competencia, la Consejería Jurídica contará con las unidades administrativas que enseguida se refieren:


"I. La Oficina del consejero;


"II. La Dirección General de Asuntos Burocráticos;


"III. La Dirección General de Asuntos Contenciosos;


"IV. La Dirección General de Consultoría de Asuntos Administrativos;


"V. La Dirección General de Asuntos Constitucionales y Amparo;


"VI. La Dirección General de Legislación;


"VII. La Secretaría Técnica; y,


"VIII. La UEFA. ..."


"Artículo 11. Al frente de cada unidad administrativa de las que se enlistan en el artículo 4, del presente reglamento, habrá una persona titular con las siguientes atribuciones genéricas:


"...


"XXXV. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo, cuando así lo determine el consejero, en todos los juicios o negocios en que éste intervenga como parte o con cualquier carácter o como mandatarios, cuando se afecte su patrimonio o tenga interés jurídico; así mismo (sic) podrán participar como coadyuvantes en los juicios o negocios en que las secretarías, dependencias y entidades de la administración pública estatal intervengan con cualquier carácter y ejercer las acciones y excepciones que correspondan para su defensa administrativa o judicial. ..."


"Artículo 16. La persona titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y Amparo cuenta con las siguientes atribuciones específicas:


"I. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo del Estado en todos los juicios o negocios en que participe como parte o con cualquier carácter que afecten su patrimonio o tenga interés jurídico en materia procesal constitucional;


"...


"VII. F. como delegado en términos de lo previsto en la Ley de Amparo, y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto del gobernador, las personas titulares de las secretarías, dependencias, entidades y unidades administrativas de la administración pública estatal, en todos los trámites dentro del juicio de amparo, y en los demás procesos y procedimientos constitucionales. ..."


36. De acuerdo con las disposiciones legales transcritas, cuando medie el acuerdo respectivo, la representación del gobernador, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo del Estado de M., particularmente en los juicios relativos a las acciones y controversias donde éste sea parte, se deposita en el consejero jurídico, por lo que éste cuenta con facultades legales para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de aquél.


37. Asimismo, la Dirección General de Asuntos Constitucionales y Amparo tiene facultades para intervenir en esta controversia por parte del titular del Poder Ejecutivo.


38. Por tanto, se reconoce legitimación pasiva al gobernador del Estado de M., quien comparece a juicio a través del consejero jurídico y al director al director general de Asuntos Constitucionales y Amparo.


39. En otro orden de ideas el secretario de Gobierno del Estado de M., compareció a juicio por propio derecho, personalidad que acreditó con el nombramiento expedido por el Gobernador Constitucional del Estado de M., G.L.R.G.A., de fecha de trece de octubre de dos mil catorce.(5)


40. Dicho funcionario está facultado para representar a la secretaría a su cargo, en términos del artículo 74 de la Constitución Política del Estado de M.; además de que conforme al numeral 21, fracción XXXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de M., es a dicha Secretaría a quien corresponde dirigir, administrar y publicar el Periódico Oficial "Tierra y Libertad".(6)


41. En ese tenor, debe reconocerse la legitimación pasiva a la Secretaría de Gobierno del Estado de M., así como de quien comparece en su representación, al que se atribuye la publicación de los actos reclamados;(7) máxime que en la presente controversia constitucional se esgrime un concepto de invalidez de falta de sanción y refrendo de la norma publicada en el periódico oficial, atribución de publicación, administración y dirección que corresponde a dicha Secretaría Estatal.


42. Por otra parte, el Poder Legislativo compareció a juicio por conducto de B.V.A., en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M., lo que acredita con la copia certificada del acta de la sesión del día doce de octubre del año dos mil dieciséis, correspondiente al primer periodo ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio constitucional de la Quincuagésima Tercera Legislatura, de la que se desprende que la presidencia del mismo la ostentaba la persona mencionada.(8)


43. En ese sentido, cabe precisar lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M..


"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:


"...


"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado."


44. De acuerdo con el precepto transcrito, el presidente de la mesa directiva cuenta con la representación legal del Congreso Local, al que se atribuye la emisión de las normas que se impugnan.


45. En ese tenor, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Legislativo del Estado de M., así como de quien comparece en su representación.


46. SEXTO.—Improcedencia. Se advierte del escrito de contestación que el referido Poder Ejecutivo hace valer una causal de improcedencia, refiriéndose a la contenida en el artículo 19, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


47. Ello, puesto que señala que las controversias constitucionales son improcedentes contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, así como, contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


48. Al respecto, expresa que con relación al Estado de M., este Alto Tribunal conoció de la controversia constitucional 15/2013, promovida por el Municipio de A., en la que dictó sentencia el tres de diciembre de dos mil trece, por medio de la cual confirmó los criterios y argumentos que expuso el demandado en su contestación, puesto que en dicho juicio fueron reclamados como inconstitucionales los actos legislativos tendentes a reformar los artículos de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., que son objeto en esta controversia.


49. En ese tenor, el artículo 19, fracción IV, de la ley reglamentaria en cita, establece lo siguiente:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."


50. La disposición reproducida es clara en establecer que la controversia constitucional será improcedente contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia; o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución; y, exige que ello operará siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez. Por ello, a fin de determinar si se actualiza o no ese supuesto normativo, es necesario conocer lo reclamado en la controversia constitucional 15/2013.(9)


51. La controversia referida fue promovida por el Municipio de A., Estado de M., en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de esa entidad federativa, respecto de los siguientes actos:(10)


"...


"A) Decreto Número Doscientos Sesenta y Cuatro, por el que se ‘R., adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Hacienda del Estado de M., del Código Fiscal para el Estado de M. y de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.’, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ de veintiséis de diciembre de dos mil doce;


"B) Decreto Número Doscientos Dieciséis por el que se ‘Aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de M., para el ejercicio fiscal del primero de enero al treinta y uno de diciembre del año dos mil trece’, publicado en el referido medio oficial de comunicación de veintiséis de diciembre de dos mil doce;


"C) La omisión consistente en no haber incluido en el decreto que aprueba el presupuesto de egresos el monto de las participaciones y aportaciones que corresponden a cada uno de los Municipios, así como los criterios de asignación aplicados y las tablas de distribución de los diversos conceptos; y,


"D) La omisión por parte del titular del Poder Ejecutivo Local de entregar al Municipio actor, a más tardar el treinta de noviembre de dos mil doce, la información necesaria para que pudiese constatar la correcta determinación de los coeficientes de participaciones. ..."


52. En dicha ejecutoria se especificó que por lo que hace al Decreto Doscientos Sesenta y Cuatro, se impugnaron concretamente los artículos 6 y la adición del 15 Bis, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., cuyo análisis reveló respectivamente, que la reforma consistió fundamentalmente en disminuir del 25% (veinticinco por ciento) al 20% (veinte por ciento) la cantidad que el Gobierno del Estado de M. distribuye entre los Municipios respecto de los siguientes rubros: a) Fondo General de Participaciones; b) Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; c) Impuesto especial sobre producción y servicios; d) Impuesto sobre automóviles nuevos; y, e) Ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno Estatal; y que del diverso 15 Bis se desprende que se crea el Fondo Morelense para la Seguridad Pública Municipal el cual se financiará mediante las participaciones federales que reciba el Gobierno del Estado, concretamente con un 5% (cinco por ciento) integrado precisamente con los rubros arriba mencionados. Asimismo, del propio precepto se desprende que dicho fondo será administrado por la Secretaría de Seguridad Pública estatal y que asignará recursos a los Municipios en términos del artículo 7 del mencionado ordenamiento legal.


53. También se tiene que en esa ejecutoria el Tribunal Pleno determinó que los preceptos combatidos respetan lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Federal, entre otras razones, porque de conformidad con éste, el Congreso del Estado de M. tiene la facultad de determinar los montos que se entregarán a los Municipios por concepto de participaciones federales y porque dichos montos son acordes con lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal, cuyos preceptos no fueron impugnados en ese medio de control constitucional, además de que la simple reducción, dentro de los márgenes constitucional y legalmente permitidos, de la cuantía que recibirá el Municipio actor por concepto de participaciones, no implica una infracción al principio de autonomía hacendaria toda vez que no se afecta la libre administración de la hacienda municipal dado que no se condiciona la disposición y aplicación de los recursos ni se impide que el referido Municipio los ejerza directamente.


54. Asimismo, se expresó que la entrega de los recursos que integran el Fondo Morelense para la Seguridad Pública no se hace de manera arbitraria o discrecional, sino que se lleva a cabo tomando en cuenta factores objetivos previstos en una norma legal que no fue impugnada. En este sentido, se dijo que no era verdad que los recursos de dicho fondo se entreguen a los Municipios de manera discrecional por parte de la Secretaría de Seguridad Pública y que, por tal motivo, se afecte la autonomía hacendaria municipal.


55. Ahora bien, es cierto que en la demanda de la controversia constitucional 8/2017 que se estudia, se combate el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., reformado mediante Decreto 1370 y publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis. De igual forma, se desprende como argumento sustancial en contra de esa disposición, que es contraria al artículo 115 de la Constitución Federal, que reconoce a los Municipios autonomía y libertad de su hacienda, sobre todo cuando se trata de participaciones federales; así como que dicha disposición no se subsume en ninguno de los supuestos de excepción que justifique la retención o disposición de participaciones municipales; además de que el artículo 6, disminuye del 22% (veintidós por ciento) al 20% (veinte por ciento) el porcentaje de esas participaciones provenientes de la Federación, sin que el Municipio actor hubiera otorgado su consentimiento.


56. De la comparación entre lo resuelto por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 15/2013 y lo demandado en la controversia constitucional de la que deriva la reclamación que nos ocupa, se tiene que no se actualiza la causal de improcedencia a la que alude el Municipio actor; es decir, si bien en aquélla se combatió la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., también lo es que correspondió a disposiciones reformadas mediante Decreto Doscientos Sesenta y Cuatro publicado el veintiséis de diciembre de dos mil doce y, en el caso, se combate un diverso acto legislativo; a saber, el Decreto 1370, y esta diferencia es suficiente para sustentar la conclusión que ahora se obtiene, ya que es verdad que se combate el mismo ordenamiento, empero, se trata de disposiciones que fueron reformadas mediante otro decreto legislativo, lo que implica que se está ante un nuevo acto que permite su impugnación.


57. En este sentido, es importante subrayar que el artículo 19, fracción IV, de la ley reglamentaria, es claro en señalar que la controversia constitucional será improcedente contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez; y, en el caso, se trata de disposiciones reformadas mediante decretos legislativos distintos, circunstancia que en forma evidente demuestra que no se cumple la exigencia que prevé la ley reglamentaria.


58. Tampoco es obstáculo que las argumentaciones contenidas en los conceptos de invalidez sean similares, esto es, que al igual que en la controversia 15/2013, se aduzca violación al artículo 115 de la Constitución Federal, combatiendo la disminución en los porcentajes de participación, pues finalmente se trata de actos legislativos diversos, además de que la parte actora también varía, pues en aquélla promovió el Municipio de A. y ahora el actor es el Municipio de Tlaquiltenango, ambos del Estado de M.. En consecuencia, no se actualiza el supuesto de improcedencia planteado.


59. Bajo esa lógica, debe decirse que no asiste la razón a la recurrente en cuanto afirma que se está ante una controversia constitucional que es improcedente de manera manifiesta e indudable, pues este Tribunal Constitucional ha fijado respecto de esos términos, que por manifiesto se entiende lo que se advierte en forma clara y patente de la lectura de la demanda y sus anexos; por indudable, que se tiene la certeza y plena seguridad de que la causa de improcedencia se actualiza en el caso concreto, sin que se requiera de otros elementos de juicio que lleven a concluir diversa convicción, de modo tal que la fase probatoria se haga innecesaria; lo que en el caso no existe pues para que opere la improcedencia por cosa juzgada se requiere entre otros elementos, que la controversia se promueva contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia y, en el caso, si bien se trata del mismo ordenamiento, a saber, la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., también lo es que los artículos combatidos de ese ordenamiento derivan de decretos legislativos diversos.


60. En otro orden de ideas, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo del Estado de M., hacen valer la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VIII, al señalar que el Municipio de Tlaquiltenango, no cuenta con un interés legítimo. En ese sentido, expresan que el Municipio carece de legitimación activa, puesto que el actor no resiente ninguna afectación a su esfera de atribuciones, toda vez que no se vulnera la autonomía municipal y por tanto, solicitan el sobreseimiento de la presente controversia constitucional.


61. Lo que antecede, en razón de que el Poder Ejecutivo refiere que el mismo no ha realizado acto alguno que constituya una invasión o afectación a la esfera competencial del actor; ello, porque no se encuentra incorporado a su esfera jurídica el derecho a obtener la pretensión que demanda respecto del Poder Ejecutivo Estatal.


62. Bajo las anteriores premisas, el Poder Legislativo expresó que contaba con las facultades constitucionales para expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y administración interior del Estado. De lo que se concluye que no se invade la esfera competencial del Municipio de Tlaquiltenango, ni vulnera su autonomía consagrada en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


63. Deben desestimarse tales argumentos de improcedencia en que se sostiene la falta de interés legítimo del Ayuntamiento actor, derivado de que dichas autoridades para sustentar tal causa aducen razones que involucran el estudio del fondo del asunto, en virtud de que a su juicio con el acto impugnado se transgrede el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 92/99, emitida por el Tribunal Pleno, que a continuación se invoca:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."(11)


64. Por otro lado, este Tribunal Pleno advierte de oficio la actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia,(12) respecto del último párrafo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., impugnado en la presente controversia constitucional, al haber cesado los efectos de la norma a propósito de un nuevo acto legislativo. En consecuencia, lo que procede es el sobreseimiento respecto de dicha porción normativa.


65. En efecto, mediante Decreto 3250 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M. el trece de julio de dos mil dieciocho, se reformó la fracción VI y se derogó el último párrafo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


66. Para mayor claridad al respecto, se establece el siguiente cuadro en el cual se reflejan los últimos cambios legislativos del artículo impugnado en la presente controversia constitucional:


Ver cuadro

67. Como se puede apreciar, mediante Decreto 3250 del trece de julio de dos mil dieciocho, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., se derogó el último párrafo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.. En dicho párrafo se establecía la previsión de que con los recursos obtenidos por el Estado, referentes a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, del propio precepto normativo, el dos por ciento se destinaría a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal.


68. Al respecto, este Alto Tribunal, ha sostenido que no basta la emisión de una nueva norma para considerar actualizada la causa de sobreseimiento por cesación de efectos, sino que es indispensable que la modificación normativa sea sustantiva o material, es decir, se requiere que existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa; lo anterior con apoyo en el criterio jurisprudencial del Tribunal Pleno número P./J. 25/2016, que lleva por título y subtítulo:(13) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."


69. Con esa base, se puede apreciar que la reforma legislativa antes aludida se modificó sustancialmente el último párrafo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. al derogarlo, ya que uno de los temas controvertidos, como lo es el hecho de que el legislador no fundó ni motivó la intención de que los recursos obtenidos por el Estado, referente a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, el dos por ciento se destine a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, simplemente ya no subsiste.


70. En efecto, para dar respuesta al tema controvertido mencionado en el párrafo anterior, este Tribunal Pleno necesariamente tendría que analizar el último párrafo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., que fijaba que el dos por ciento de los recursos obtenidos por el Estado, referentes a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, serían destinados para la creación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, cuestión que fue derogada mediante el Decreto 3250, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M. el trece de julio de dos mil dieciocho.


71. Lo anterior viene a ser confirmado por los artículos cuarto, quinto, sexto, séptimo, décimo y décimo primero transitorios del Decreto 3250, publicado el trece de julio de dos mil dieciocho, en el cual se establece la eliminación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, así como la derogación de las disposiciones normativas encargadas de su regulación y la liquidación de los recursos y órganos encargados de su operatividad.(14) En consecuencia, lo que procede es sobreseer respecto de este tema en particular.


72. Al no advertirse la existencia de alguna otra causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento de oficio, se procede al análisis de los conceptos de invalidez aducidos por el Municipio actor.


73. SÉPTIMO.—Estudio de fondo. Los planteamientos esenciales del Municipio actor parten de la premisa de que el artículo 6, de la Ley de Coordinación Fiscal Hacendaria del Estado de M., es violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al ser contrario al principio de libre administración de su hacienda, la cual se forma de las contribuciones e ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, entre las cuales se encuentran las participaciones federales; recursos que deben ser ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos.


74. Considera que la Ley de Coordinación Fiscal establece que los Municipios tienen el derecho de recibir participaciones federales por conducto del Estado, las cuales deberán ser recibidas sin condicionamiento alguno ni ser objeto de deducciones, mismas que nunca serán inferiores al 20% de la recaudación que corresponda al Estado, teniendo el Municipio el derecho constitucional de percibir directamente ese recurso federal.


75. Estima que tanto la modificación, como las adiciones realizadas al artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., se hicieron de forma contraria a lo que establece el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, ya que la norma jurídica no cumple con el debido proceso legislativo al no tomar en cuenta, el legislador local, lo previsto por el orden constitucional, sin fundar y motivar las razones por las cuales lo llevaron a disminuir las participaciones federales del Municipio actor.


76. Misma consideración aduce, esto es, de falta de motivación y fundamentación en el supuesto de que los recursos obtenidos por el Estado de M. referente a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, del artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado, el 2% de los mismos sea destinado a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, lo cual, a su juicio estaría dejando al Municipio ejercer sólo el 18% de las participaciones federales que le corresponden, siendo esto una violación directa al principio constitucional de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal.


77. Afirma que la anterior redacción del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, le dio más derechos a los Municipios del Estado de M. los cuales constituyen derechos adquiridos no susceptibles de modificación o reforma alguna, por lo que estima se viola en su perjuicio el principio de irretroactividad de la ley contenido en el artículo 14 constitucional.


78. Finalmente, estima que el Poder Ejecutivo del Estado de M., al publicar la norma combatida, violó el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal al no observar que se encontraba frente a una norma inconstitucional, además de que no cumple con la sanción al faltar el refrendo de la norma publicada en el periódico oficial.


79. Este Tribunal Pleno considera que los argumentos esgrimidos por el Municipio actor son infundados.


80. Para sostener lo anterior, y por cuestiones metodológicas, este Tribunal Pleno procederá a analizar primeramente el argumento de ausencia de sanción al faltar el refrendo de la norma publicada en el periódico oficial (I), así como el argumento relativo a la falta de motivación y fundamentación del decreto impugnado (II); acto seguido, se estudiará el argumento general de la violación a la fracción IV, del artículo 115 constitucional, en su vertiente de vulneración al principio de libre administración de la hacienda municipal (III); para finalizar por analizar, el concepto referente a los derechos adquiridos del Municipio y la violación al principio de irretroactividad de la ley (IV).


I. La Falta de refrendo de la norma publicada


81. El Municipio actor considera que el Poder Ejecutivo del Estado de M., al publicar la norma combatida, violó el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal al no observar que se encontraba frente a una norma inconstitucional y no cumplirse con la sanción de la misma al faltar el refrendo de la norma publicada en el periódico oficial.


82. Lo anterior es infundado.


83. Para sostener dicha afirmación, es importante transcribir lo que establecen los artículos 44 y 76 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M.:


"Artículo 44. Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la Legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."


"Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.


"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno." (Énfasis añadido)


84. De los anteriores fundamentos legales se advierte que, para que una iniciativa tenga el carácter de ley en el Estado de M., se necesita, aparte de la votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la Legislatura, la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado. Asimismo, se especifica en el artículo 76 de la Constitución Local, que el decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de leyes y decretos, deberá ser únicamente refrendado por el secretario de Gobierno.


85. En la especie, tenemos que el Decreto Número 1370, remitido al Gobernador Constitucional del Estado de M. mediante oficio de fecha dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis,(15) fue debidamente sancionado por parte del gobernador del Estado ya que el mismo no fue devuelto con observaciones al Congreso Local, por lo que inmediatamente procedió a su promulgación a través del Periódico Oficial del Estado denominado "Tierra y Libertad" el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.


86. En la misma página 59 del periódico oficial se puede apreciar la siguiente leyenda:


"...


"Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento.


"Dado en la Residencia del Poder Ejecutivo, Casa M., en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de M. a los ocho días del mes de diciembre de dos mil dieciséis.


"‘SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIÓN’

"GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

"LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS

"G.L.R.G.A.

"SECRETARIO DE GOBIERNO

"M.M.Q.M.

"RÚBRICAS."


87. Es decir, el Decreto Mil Trescientos Setenta fue debidamente sancionado y promulgado por el gobernador del Estado de M., y rubricado por el secretario de Gobierno, tal y como lo prescribe el artículo 76, de la Constitución de M. antes transcrito, de ahí lo infundado de dicho argumento.


II. Falta de motivación y fundamentación del decreto impugnado


88. En este concepto de invalidez, el Municipio actor considera que las modificaciones y adiciones realizadas al artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., fueron hechas de forma contraria a lo que establece el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, ya que la norma jurídica no cumple con el debido proceso legislativo al no tomar en cuenta, el legislador local, lo previsto por el orden constitucional, sin fundar y motivar las razones por las cuales lo llevaron a disminuir las participaciones federales del Municipio actor.


89. Asimismo, considera que el legislador local no funda ni motiva la razón por la cual los recursos obtenidos por el Estado de M., referente a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, del artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., el 2% se destinará a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, ya que a su juicio, solamente se estaría ejerciendo el 18% de las participaciones federales que le corresponden al Municipio siendo esto una violación directa al principio constitucional de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal.


90. El concepto de invalidez es infundado. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido de manera reiterada el criterio relativo a que cualquier autoridad está obligada a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución General, pero tratándose de los actos legislativos, aquéllos se satisfacen si las autoridades encargadas de su formación actúan dentro de los límites de las facultades que la Ley Fundamental les confiere (fundamentación), y que las leyes que expidan se refieran a relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que implique, en modo alguno, que todas y cada una de las normas que integren un cierto ordenamiento deban ser necesariamente materia de motivación.(16)


91. En el caso, se satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación necesarios para la creación de la norma impugnada, ya que el Congreso del Estado de M. tiene facultades para expedir el Decreto 1370, en términos de lo dispuesto por el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Norma Fundamental,(17) en relación con los diversos 40, fracciones II y XV,(18) y 115, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M..(19)


92. En este sentido, se justifica la expedición del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, dado que en términos de lo que establece la Constitución Federal, las participaciones federales serán cubiertas a los Municipios por la Federación de conformidad con las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas Locales; por tanto, es evidente que las bases que se fija el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., debían ser establecidas por dicha Legislatura.


93. En suma, de la exposición de motivos del Decreto 1370 publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis,(20) relativa a la reforma impugnada, se advierte lo siguiente:


"...


"La iniciativa que se dictamina también se ocupa de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. y sobre esta materia alude el titular del Ejecutivo Estatal que las propuestas de reforma y adición contenidas en la Iniciativa, parten del hecho notorio y ampliamente conocido, de la grave situación financiera que en la actualidad enfrentan los erarios municipales en el Estado; circunstancia que repercute, en muchos casos, en la imposibilidad manifiesta por parte de las administraciones públicas municipales de llevar a cabo de manera adecuada y oportuna las acciones de gobierno e, incluso, la prestación de los servicios públicos en beneficio de la ciudadanía, en la medida de lo deseable.


"Precisa el iniciador que la aludida situación financiera es resultado de la de diversas variables económicas globales que afectan al país y, en consecuencia, a sus entes públicos, así como de los manejos indebidos que del erario municipal realizaron servidores públicos de administraciones municipales anteriores, las cuales derivaron, entre otras problemáticas, en múltiples y cuantiosas resoluciones jurisdiccionales que al día de hoy se encuentran en etapa de ejecución en contra de los Ayuntamientos del Estado.


"Agrega también que para los tres Poderes del Gobierno del Estado resultan por demás preocupantes las condiciones jurídicas que prevalecen en los Municipios de la entidad, que derivan especialmente de las consecuencias de los pasivos laborales correspondientes a periodos gubernativos anteriores al actual. Muchas de las resoluciones se encuentran en etapa de ejecución y con posibilidad de sanción en caso de incumplimiento, consistente en la destitución, tanto de manera individual, aplicada a los presidentes municipales, como de manera colegiada, a los integrantes del Ayuntamiento respectivo.


"Lo anterior, considerando que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 124, fracción II, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., las infracciones a la misma que no tengan establecida otra sanción y la desobediencia a las resoluciones del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje se castigarán con la destitución del infractor sin responsabilidad para el Gobierno del Estado o de los Municipios. Señala también que no puede pasar inadvertido por ser de explorado derecho que, en términos de los artículos 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 198 de la ley de la materia, si una autoridad obligada al cumplimiento de una sentencia de amparo, no la cumple sin justificación alguna, el Alto Tribunal, funcionando en Pleno, separará del cargo a la autoridad responsable o vinculada y la consignará ante el Juez de Distrito y, en su caso, a su superior jerárquico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


"El titular del Ejecutivo Estatal abunda a detalle sobre la situación, la determinación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del pasado mes de septiembre de 2015, en el sentido de separar del cargo al presidente municipal y la tesorera del Ayuntamiento de Emiliano Zapata, por haber desacatado diversas sentencias de distintos jueces de amparo, relacionados con el cobro de derechos municipales y puntualiza el Iniciador sobre las facultades de los órganos jurisdiccionales, para lograr el cumplimiento de sus determinaciones, a través de la aplicación de diversos medios de apremio que la ley prevea, incluso la separación del cargo de las autoridades responsables o vinculadas a acatar sus determinaciones.


"Puntualiza el Iniciador sobre la gravedad de la situación, aduciendo que no sólo afectaría de manera severa e irremediable el derecho de los ciudadanos de ejercer el cargo de elección popular para el que fueron electos –derecho de ser votado–, sino que también, afectaría gravemente la gobernanza que permita el desarrollo integral –económico, social e institucional duradero– y que a su vez logre el armónico equilibro entre la autoridad, la población y la actividad económica y destaca la información que se conoce a través de las autoridades jurisdiccionales del trabajo, con respecto a la existencia de un potencial pasivo laboral a cargo de las actuales administraciones municipales de aproximadamente 543 millones de pesos; cantidad global respecto de la cual deben hacerse las siguientes precisiones:


"a) Resulta prioritario el pago de aquellos laudos cuya ejecución emana o se vincula con diversos juicios de amparo, los cuales ascienden a una cantidad aproximada de más de 63 millones de pesos;


"b) La cantidad citada de 63 millones de pesos, forma parte de la suma total de laudos que se encuentran en etapa de ejecución y que por lo tanto no existe posibilidad ya de modificar el sentido de los laudos dictados, mismos que ascienden a un monto global aproximado de 251 millones de pesos, y


"c) Por último, existen otros procedimientos que representan una potencial deuda para las administraciones municipales y que eventualmente se traducirían en una cantidad de más de 292 millones de pesos.


"En este sentido reflexiona el titular del Ejecutivo sobre la problemática planteada y el grave conflicto para los Ayuntamientos que cuentan con pasivos laborales, y que por las condiciones actuales de las arcas municipales resulta de imposible cumplimiento el pago de dichas obligaciones y refiere la preocupación tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo, por encontrar alternativas de solución a esta problemática que permitan a los Municipios alcanzar el saneamiento de los compromisos presupuestales, evitando que las autoridades municipales del Estado continúen en un ambiente de desazón que les impida dedicarse a su función pública por completo y verse abandonadas a encontrar soluciones a los adeudos que indebidamente enfrentan, debiendo, en múltiples ocasiones, afectar otros programas o acciones de interés general, para satisfacer las obligaciones dictadas por las autoridades laborales.


"Es así que de acuerdo a lo señalado por el titular del Ejecutivo en la iniciativa que plantea, ante la urgencia que existe de sanear las finanzas públicas municipales, propone la constitución de un Fondo de Reserva para Distribución entre los Municipios, destinado de manera específica al pago de pasivos laborales debidamente acreditados, así como a otros pagos correspondientes a diversas áreas prioritarias en los términos previstos en el instrumento jurídico correspondiente, precisa el iniciador que el referido Fondo deberá operar a través de un fideicomiso público, cuyo comité técnico esté integrado por el Poder Ejecutivo Estatal y el Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., como el organismo que representará los intereses de los Municipios de la entidad.


"Agrega también el Iniciador que la configuración del fondo referido con antelación, se ha ideado para facilitar y transparentar la disposición y aplicación de los recursos, sin que se afecte la autonomía hacendaria municipal, toda vez que los Ayuntamientos continuarán recibiendo sus participaciones conforme al mandato legal, cuya disposición y aplicación no se condiciona, en tanto que los recursos del fondo que nos ocupa, en realidad, resultan ser recursos adicionales.


"Con motivo de lo anterior, alude el Iniciador a las condiciones que sostiene el Poder Judicial de la Federación para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga al propuesto, en los que también se ha generado una distribución de recursos entre los Municipios, emanados de participaciones federales, manifestando al respecto:


"a) La simple disminución en el monto que se distribuye al Municipio por concepto de participaciones, no resulta contrario al artículo 115 constitucional.


"b) Tal disminución no afecta el principio de libre administración hacendaria en la medida en que no condiciona la disposición o aplicación de los recursos, ni impide que los Municipios los ejerzan.


"c) No se afecta la autonomía hacendaria municipal, toda vez que los Municipios continúan recibiendo sus participaciones conforme a montos constitucional y legalmente válidos, cuya disposición y aplicación no se condiciona, y los recursos de dicho fondo constituyen recursos adicionales.


"d) El fondo no será inconstitucional, en tanto que los recursos que lo integren se asignen a los Municipios con base en una fórmula establecida en la misma ley.


"e) La constitucionalidad se sostiene porque los recursos de dicho fondo no se entregan de manera discrecional ni están sujetos a una autoridad intermedia, cuando la autoridad encargada de administrarlo, forme parte de la administración pública, de manera que no se interrumpa la comunicación entre el Municipio y el Poder Ejecutivo Estatal.


"Con motivo de lo anterior, precisa el iniciador que el fondo planteado en la iniciativa, cubre los elementos sostenidos por el Poder Judicial de la Federación para determinar la constitucionalidad de fondos de naturaleza análoga al propuesto, toda vez que la asignación de los recursos entre los Municipios se efectuará con base en una fórmula establecida en el artículo 6o. (sic) de la propia Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., cuya reforma se contiene en la Iniciativa que se analiza y cuya aplicación transparenta la asignación que haya de efectuarse, también precisa que no existirá autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios porque el fideicomiso que se propone y que se encargará de administrarlo, será público y además estará conformado por autoridades de la propia administración pública estatal y del organismo descentralizado creado constitucionalmente para el fortalecimiento de los propios Municipios, de manera que no se interfiere en ningún caso en la comunicación ni en la coordinación de acciones entre ambos niveles de gobierno, siendo el caso además que el mecanismo financiero de un fideicomiso evidencia transparencia y certeza en el manejo de los recursos, lo que dota a los Ayuntamientos de mayor seguridad jurídica, ya que no sólo se genera la entrega directa y proporcional de los recursos adicionales a los Municipios de la entidad, sino que se garantiza que ello ocurra dada la rigidez que ofrece un fideicomiso y, con él, la intervención de una institución fiduciaria.


"Adicionalmente, resalta el titular del Ejecutivo que con la constitución del fondo propuesto se generan obligaciones o responsabilidades de carácter laboral, a cargo del Poder Ejecutivo Estatal, el Congreso del Estado o el organismo público descentralizado denominado Instituto de Desarrollo y Fortalecimiento Municipal, quienes únicamente están generando, desde sus respectivos ámbitos de competencia, las acciones constitucionales y legales que permitan a los Municipios, hacer frente a su responsabilidad y compromiso de acatar aquellos laudos en los que hayan sido condenados en su calidad de patrones, por lo que se debe excluir evidentemente cualquier subrogación al respecto, ni podrá permitirse ni hacerse válido, bajo ningún esquema, el absurdo de que pudiera llamarse a juicio al fondo o fideicomiso que se creen por virtud de esta iniciativa, como si se tratara de una parte codemandada dentro de los conflictos de trabajo que se ventilen ante las autoridades competentes, pues como ya se señaló, seguirán siendo los Municipios los responsables de sus relaciones laborales y sus consecuencias, mientras que dicho fondo sólo les permitirá contar con los recursos necesarios para aligerar la carga económica que ello les procura. ..."


94. Por tanto, no asiste la razón al Municipio accionante cuando sostiene que el legislador local no motivó ni fundamentó la razón por la cual se realizó, en el artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., la disminución del 2% de las participaciones que el Estado distribuye entre los Municipios, así como para la creación del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, pues la propuesta de la constitución de dicho fondo se hizo con el fin de destinarlos de manera específica al pago de pasivos laborales debidamente acreditados, así como a otros pagos correspondientes a diversas áreas prioritarias.


95. Lo anterior, independientemente de que para que se considere que una norma se encuentra debidamente motivada no es un requisito indispensable el que todas y cada una de las disposiciones que integran los ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica. Por estas razones, no existe ausencia de fundamentación y motivación en la aprobación del Decreto 1370, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis.


III. La vulneración de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


96. Para un mayor entendimiento del argumento expuesto por el Municipio actor relativo a la violación de la fracción IV del artículo 115 constitucional, resulta necesario realizar un cuadro comparativo de cómo se encontraba la norma impugnada antes de la reforma publicada en el periódico oficial con fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciséis. Ello, porque del examen comparativo que se realice de la norma impugnada, permitirá advertir los alcances de la reforma:


Ver comparativo

97. Del cuadro comparativo se advierte que la reforma impugnada consistió fundamentalmente en disminuir del 22% al 20% la cantidad que el Gobierno del Estado de M. distribuye entre los Municipios respecto de los siguientes rubros: a) Fondo General de Participaciones; b) Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; c) Impuesto especial sobre producción y servicios; d) Impuesto sobre automóviles nuevos; y, e) ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno Estatal. Asimismo, en la reforma del veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, se estableció que los recursos obtenidos por el Estado referentes a los conceptos señalados en las fracciones I, III, IV, V y VII, del artículo impugnado, el 2% se destinará a la constitución de un Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal.


98. Ahora bien, el Municipio actor aduce que el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M. es inconstitucional porque la disminución del 2% de las participaciones que el Estado distribuye entre los Municipios es contraria al principio de libre administración hacendaria, del ejercicio directo de recursos por parte del Ayuntamiento y del derecho a recibir participaciones federales por conducto del Estado.


99. Lo anterior es infundado de conformidad con lo que establece la propia fracción IV del artículo 115 constitucional. Para tal efecto se transcribe dicho precepto para una mejor comprensión:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. ..."


100. Este Tribunal Pleno ha resuelto que la fracción IV del artículo 115 constitucional establece un conjunto de previsiones con el objeto de regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. Al respecto, se prevén diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo que resulta congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, de fortalecer la autonomía municipal a nivel constitucional.


101. Es precisamente el cumplimiento de los contenidos de la fracción IV, del artículo 115 constitucional, el que garantiza el respeto a la autonomía municipal.(21) En particular, para lo que a este caso interesa, se ha señalado lo siguiente:


a) Los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre;


b) Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, que es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades. Lo anterior de conformidad con las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos;


c) Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente para una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no para la totalidad de los mismos;(22)


d) Tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria;


e) Las aportaciones federales son recursos preetiquetados por los diversos fondos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal. Esto no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente;(23)


f) Esto último se ha entendido como el principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal.(24)


g) Derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(25) que consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, de manera que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.


h) El artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; de ahí que quien incurre en mora debitoria está obligado a pagar intereses.(26)


102. De lo expuesto se tiene que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por la Legislaturas de los Estados; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


103. Una interpretación funcional de la fracción IV del artículo 115 constitucional, permite concluir que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.(27)


104. En relación con las participaciones federales, el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución General, pone de relieve una norma que impone a las Legislaturas de los Estados la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.


105. Tal reparto debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro con el objeto de que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en la que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones al respecto.


106. Sin embargo, la Constitución Federal no establece una forma precisa para la determinación de las bases, montos y plazos con las que se cubrirán las participaciones federales sino, por el contrario, deja en libertad a las Legislaturas Locales para que éstas realicen la determinación correspondiente con total autonomía y atendiendo a los criterios de la realidad social que impera en la entidad.


107. Esta facultad que se otorga a las Legislaturas Locales se retoma por la Constitución del Estado Libre y Soberano de M. en su artículo 115, fracción III, que dispone:


"Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso:


"...


"III. Las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado. ..."


108. En relación con las participaciones federales, los artículos 2o., 3o.A y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal en lo que interesa disponen:


"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.


"...


"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la Legislatura respectiva."


"Artículo 3o. A. Las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios, por la realización de los actos o actividades gravados con dicho impuesto sobre los bienes que a continuación se mencionan, conforme a las proporciones siguientes:


"I. El 20% de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.


"II. El 8% de la recaudación si se trata de tabacos labrados.


"Esta participación se distribuirá en función del porcentaje que represente la enajenación de cada uno de los bienes a que se refiere este artículo en cada entidad federativa, de la enajenación nacional, y se liquidará conforme a lo establecido en el artículo 7o. de esta ley.


"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la participación que le corresponda al Estado."


"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.


"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


"Los Municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta ley. ..."


109. De los preceptos se desprende, para lo que al caso interesa, que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de las entidades federativas, y que los porcentajes que éstos deben recibir por concepto del Fondo General de Participaciones, impuesto sobre automóviles nuevos e impuesto especial sobre producción y servicios, no podrá ser inferior al 20% de las cantidades que reciban los Estados.


110. En este orden, no asiste razón al Municipio accionante cuando aduce que el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., viola el principio de libertad hacendaria, al reducir del 22% al 20% de la cantidad que el Gobierno del Estado de M. distribuye entre los Municipios, puesto que dicha reducción es acorde con los parámetros establecidos en la citada Ley de Coordinación Fiscal.


111. En concepto de este Tribunal Pleno, la simple reducción, dentro de los márgenes constitucional y legalmente permitidos, de la cuantía que recibirá el Municipio actor por concepto de participaciones, y otras,(28) no implica una infracción al principio de autonomía hacendaria, toda vez que no se afecta la libre administración de la hacienda municipal y por ende, el ejercicio directo de recursos, en virtud de que no se está condicionando la disposición y aplicación de los recursos correspondientes al Municipio, esto es, no se condicionan el ejercicio de los recursos que por un 20% corresponden a los Municipios del Estado de M., ni mucho menos se les impide que lo ejerzan directamente.


112. Simplemente, dentro del margen de libertad configurativa, el legislador consideró necesario, acorde a las necesidades actuales e imperantes en los Municipios del Estado de M., realizar la reducción de un 22% a un 20% del total de los recursos que por concepto de participaciones reciben los Municipios, esto, con el fin de sanear las finanzas públicas municipales. En consecuencia, no asiste razón al Municipio recurrente cuando aduce una violación al principio de libre administración de la hacienda municipal, contenido en el artículo 115 constitucional.


113. A esta misma conclusión se llegó por esta Suprema Corte al momento de resolver la controversia constitucional 15/2013, promovida por el Municipio de A. del Estado de M., en la que declaró la validez de los Decretos 216 y 264 publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., de veintiséis de diciembre de dos mil doce.


IV. Los derechos adquiridos y el principio de irretroactividad de la ley


114. Finalmente, en este concepto de invalidez, el Municipio actor afirma que la anterior redacción del artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, le había otorgado mayores derechos a los Municipios del Estado de M. los cuales constituyen derechos adquiridos no susceptibles de modificación o reforma alguna, por lo que estima se viola en su perjuicio el principio de irretroactividad de la ley contenido en el artículo 14 constitucional.


115. En efecto, aduce que el artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, establecía un porcentaje de participaciones federales del orden del 22%, mayor al que establece la nueva redacción del artículo 6 impugnado, es decir, un porcentaje del 20% de participaciones federales.


116. Lo anterior es infundado por las razones que se exponen a continuación:


117. Resulta necesario en primer lugar analizar el contenido de la garantía de irretroactividad de la ley, contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual dispone que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.


118. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en materia de la garantía de irretroactividad de la ley, prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe acudirse para resolver si una norma es violatoria de dicha garantía a la teoría de los derechos adquiridos, tal como se advierte de la siguiente tesis:(29)


"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."


119. De lo antes transcrito, se desprende que una ley es retroactiva cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, toda vez que éstos ya entraron en el patrimonio o en la esfera jurídica del gobernado, y no cuando se aplica a meras expectativas de derecho.


120. Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Federal, así como en el criterio admitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para interpretar el tema de retroactividad, resulta que una norma transgrede el precepto constitucional antes señalado, cuando la ley trata de modificar o alterar los derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que sin lugar a dudas resulta en perjuicio de los gobernados.


121. Ahora bien, los principios de fundamentación, motivación y, desde luego, irretroactividad de la ley, en tratándose de actuaciones interinstitucionales de personas de derecho público, también pueden considerarse aplicables en el ámbito de actuación de los órganos de gobierno. Ello, porque la parte dogmática de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene eficacia normativa incluso tratándose de las relaciones entre Poderes del Estado; de ahí que principios como el de irretroactividad de la ley contenido en el artículo 14 constitucional, no sólo es un principio que se concibe como una norma encaminada a tutelar la esfera jurídica de los gobernados, sino como fundamento constitucional de carácter objetivo capaz de condicionar la validez de los actos interinstitucionales, especialmente en los casos en que ello sea relevante a efecto de resolver los problemas competenciales formulados en una controversia constitucional. A este respecto, resulta aplicable el criterio de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro y contenido siguiente:(30)


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS PERSONAS DE DERECHO PÚBLICO PUEDEN ALEGAR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE FUNDAMENTACIÓN, MOTIVACIÓN E IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 50/2000, de rubro: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.’, justificó un distinto tratamiento de los principios de fundamentación y motivación, tratándose de actuaciones interinstitucionales, lo cual no debe llevarse al extremo de considerar inaplicables dichas exigencias en ese ámbito, debido a que la parte dogmática de la Constitución tiene eficacia normativa incluso tratándose de las relaciones entre Poderes del Estado, aunado a que dicho criterio debe armonizarse con el contenido en la diversa jurisprudencia P./J. 98/99, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’; de ahí que tales principios, así como el de irretroactividad de la ley, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo sean concebidos como normas dirigidas a tutelar la esfera jurídica de los gobernados, sino como fundamentos constitucionales de carácter objetivo (seguridad jurídica, prohibición de la arbitrariedad, exacta aplicación de la ley) capaces de condicionar la validez de los actos interinstitucionales, especialmente en los casos en que ello sea relevante a efecto de resolver los problemas competenciales formulados en una controversia constitucional, lo que sucede, por ejemplo: 1) tratándose de actos en los que un poder revisa los de otro; 2) cuando el sistema jurídico prevé distintas modalidades de actuación a cargo de algún poder público (ordinarias y extraordinarias), y/o 3) cuando existe un régimen normativo transitorio que altera los alcances de las atribuciones del órgano respectivo, tomando en cuenta que la violación de dichos principios en tales supuestos podría generar un pronunciamiento de invalidez por incompetencia constitucional, y no sólo para efectos."


122. Es en ese sentido como se debe analizar la posible violación al principio de irretroactividad respecto de lo que considera como derechos adquiridos el Municipio actor. Es decir, si bien el criterio desarrollado por esta Suprema Corte considera que una ley es retroactiva cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, al haber entrado éstos en el patrimonio del gobernado, lo cierto es que el principio de irretroactividad de la ley también es aplicable no sólo a los justiciables sino a personas de derecho público cuando se trata de sus actuaciones interinstitucionales como sustento constitucional de carácter objetivo capaz de condicionar la validez de los actos entre Poderes del Estado.


123. Precisado lo anterior, tenemos que las participaciones federales a las cuales tienen derecho los Municipios del país y que deberán ser cubiertas por la Federación, encuentran su fundamento jurídico en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual establece a la letra lo siguiente:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. ..." (Énfasis añadido).


124. De lo anterior, se desprende que los Municipios tienen derecho a percibir las participaciones federales a cargo de la Federación con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Dichas bases, montos y plazos, tienen su fundamento en la Ley de Coordinación Fiscal.


125. En ese sentido, los artículos 2o., 3o.A y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal en lo que interesa disponen:


"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.


"...


"Asimismo, las citadas entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar con la Federación convenio de colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos, supuesto en el cual la entidad de que se trate recibirá el 100% de la recaudación que se obtenga por este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la Legislatura respectiva. ..."


"Artículo 3o. A. Las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios, por la realización de los actos o actividades gravados con dicho impuesto sobre los bienes que a continuación se mencionan, conforme a las proporciones siguientes:


"I. El 20% de la recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.


"II. El 8% de la recaudación si se trata de tabacos labrados.


"Esta participación se distribuirá en función del porcentaje que represente la enajenación de cada uno de los bienes a que se refiere este artículo en cada entidad federativa, de la enajenación nacional, y se liquidará conforme a lo establecido en el artículo 7o. de esta ley.


"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la participación que le corresponda al Estado."


"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.


"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.


"Los Municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta ley. ..."


126. Para lo que al caso interesa, de estos artículos transcritos se desprende que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de las entidades federativas, y que los porcentajes que éstos deben recibir por concepto del Fondo General de Participaciones, impuesto sobre automóviles nuevos e impuesto especial sobre producción y servicios, no podrá ser inferior al 20% de las cantidades que reciban los Estados. En congruencia con lo anterior, si el artículo 6, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., establece que el Gobierno del Estado de M. entregará a los Municipios el 20% del total de los mencionados rubros, es incuestionable que se ajusta a lo que se establece en la citada Ley de Coordinación Fiscal.


127. Es decir, de conformidad con lo establecido tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en la Ley de Coordinación Fiscal, las participaciones federales a las que tienen derecho los Municipios nunca podrán ser inferiores al 20% de las cantidades que le correspondan al Estado, el cual tiene la obligación de cubrírselas. Así, se podría estimar con base en los criterios desarrollados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en su caso, el derecho que ha entrado efectivamente al patrimonio de los Municipios, esto es, a su dominio y haber jurídico es aquel que emana de las cantidades que le correspondan entregar al Estado a los Municipios las cuales no pueden ser inferiores del 20%. Dichas cantidades, son la que en su caso, podrían entenderse como un derecho adquirido por parte de los Municipios, más no el remanente del 2% alegado por el Municipio actor.


128. Y se precisa, las que en su caso "podrían entenderse", porque en realidad, en materia de relaciones interinstitucionales de personas de derecho público no existen derechos adquiridos frente al poder organizador de la administración, al tratarse éste de una potestad discrecional frente a la que no cabe oponer la concurrencia de situaciones preexistentes como lo es la disminución del 2% de la cual se duele el Municipio actor; es decir, no pueden existir derechos adquiridos frente a las normas reguladoras del régimen interno de la administración, en cuanto manifestación, igualmente, de una potestad discrecional como lo es la reducción del 22% al 20% de las participaciones federales del Municipio actor.


129. Ello, porque lo que realmente forma parte del dominio y haber patrimonial del Municipio es lo que precisamente establece la Constitución Federal a través de la fracción IV del artículo 115 constitucional, cuyas bases, montos y plazos son establecidos anualmente por las Legislaturas de los Estados, respetando el porcentaje mínimo marcado por la propia Ley de Coordinación Fiscal en los artículos antes transcritos.


130. Con esa base, este Tribunal Pleno puede advertir que el Municipio actor parte de una premisa errónea ya que el remanente del 2% reclamado no forma parte obligatoria de su hacienda municipal, ni tampoco tiene la libre disposición del mismo. Lo anterior se corrobora de nueva cuenta con lo fallado por este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 15/2013, promovida por el Municipio de A., Estado de M., citada en párrafos precedentes, ya que en aquél caso, también se impugnó la entonces reforma al artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., mediante la cual se disminuyó de un 25% a un 20% la proporción de las participaciones federales que el Estado distribuía entre los Municipios.


131. De todo lo anterior, se puede concluir que los ingresos extraordinarios del orden del 2% de las participaciones federales reclamadas, no son derechos adquiridos por parte del Municipio actor, sino que son ingresos extraordinarios los cuales no forman parte del haber jurídico municipal y, por ende, de su libre hacienda; de éstos, el Congreso estatal tiene un amplio margen de configuración legislativa para distribuir, aumentar o disminuir. Esto es, siguiendo los criterios desarrollados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 2% emanado de las fracciones I, III, IV, V y VII, del artículo 6 impugnado, no es un concepto que se incluya dentro del patrimonio de la hacienda municipal.


132. No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno, el hecho de que en su concepto de invalidez el Municipio actor señale que la norma jurídica impugnada no cumple con el debido proceso legislativo, ya que el legislador local, dejó de tomar en cuenta lo previsto por el orden constitucional. Sin embargo, lejos de referirse a un posible vicio dentro del proceso legislativo, la causa de pedir se enfoca a los principios constitucionales del derecho adquirido por el Municipio sobre las participaciones federales, cuestión que ha sido contestada y explicada en el desarrollo del presente apartado.


133. En las relatadas circunstancias este Tribunal Pleno advierte que los argumentos expuestos por el Municipio actor se han desestimado, por lo que lo procede es declarar la validez del artículo 6 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto del artículo 6, párrafo último, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., reformado mediante Decreto Número Mil Trecientos Setenta, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando sexto de la presente resolución.


TERCERO.—Se reconoce la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M., reformado mediante Decreto Número Mil Trescientos Setenta, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de dicha entidad federativa el veintidós de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando séptimo de esta ejecutoria.


CUARTO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de los actos reclamados y certeza de su existencia, a la oportunidad, a la legitimación activa, a la legitimación pasiva y a la improcedencia (respecto de determinar que no se acredita la causa de improcedencia alusiva a que la norma combatida fue materia de la diversa controversia constitucional 15/2013, y desestimar la causa de improcedencia atinente a que el Municipio actor carece de legitimación activa para promover la controversia constitucional).


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P. y P.D., respecto del considerando sexto, relativo a la improcedencia, consistente en sobreseer de oficio respecto del artículo 6, párrafo último, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M.. El Ministro presidente Z.L. de L. votó en contra.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en sus partes I, denominada "La falta de refrendo de la norma publicada", y III, denominada "La vulneración de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", consistentes en reconocer la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su parte II, denominada "Falta de motivación y fundamentación del decreto impugnado", consistente en reconocer la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. separándose de algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio de fondo, en su parte IV, denominada "Los derechos adquiridos y el principio irretroactividad de la ley", consistente en reconocer la validez del artículo 6, fracciones I, III, IV, V y VII, de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de M..


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


Los Ministros Y.E.M. y J.M.P.R. no asistieron a la sesión de veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, la primera por gozar de vacaciones, al haber integrado la Comisión de Receso correspondiente al primer período de sesiones de dos mil diecinueve, y el segundo previo aviso al Tribunal Pleno.


El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.








________________

1. Fojas 564-565 y 962-963 de la controversia constitucional 8/2017.


2. Foja 05, ibídem.


3. A fojas 16 de la controversia constitucional 8/2017.


4. foja 284 del expediente en que se actúa.


5. De la revisión al presente expediente, se advierte que el secretario de Gobierno del Estado de M. no agregó copia del nombramiento al que alude; sin embargo, al consultar el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., se advierte que efectivamente, dicho nombramiento fue publicado oficialmente el 14 de octubre de 2014. Puede consultarse en http://periodico.morelos.gob.mx/periodicos/2014/5227.pdf Consultado el 07 de noviembre de 2017.


6. "Artículo 21. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponden las siguientes:

"...

"XXXIV. Dirigir, administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."


7. Misma consideración se tuvo en la controversia constitucional 74/2017, fallada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el tres de octubre del dos mil diecisiete.


8. Fojas 463 a 512 del expediente en que se actúa.


9. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de tres de diciembre de dos mil trece, bajo la ponencia del Ministro L.M.A.M..


10. Fojas tres y cuatro de la controversia constitucional 15/2013.


11. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, «con número de registro digital:» 193266.


12. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia. ..."


13. Décima Época. «con número de registro digital:» 2012802. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: «Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre a las 10:24 horas y en la» Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, materia común, tesis P./J. 25/2016 (10a.), página 65, cuyo texto menciona: "Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."


14. "Cuarta. Los comités técnicos de los fideicomisos Turismo M., del Fondo de Competitividad y Promoción del Empleo y del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal continuarán funcionando como lo han venido haciendo en términos de las disposiciones que les dieron origen, para el único efecto de dar seguimiento a los compromisos definitivos que se encontraran en curso a la entrada en vigor del presente decreto, así como adoptar las previsiones y acciones necesarias para la conclusión de los asuntos que se estimen estrictamente necesarios.

"Asimismo, cumplirán sus obligaciones pendientes respecto a la comprobación de los recursos ante las autoridades competentes de conformidad con la normativa aplicable.

"En ningún caso, a partir de la entrada en vigor de este instrumento podrán recibir o realizar actos jurídicos o administrativos que impliquen adquirir nuevos compromisos legales o presupuestales con excepción de los imperiosamente necesarios para su operación en términos del párrafo primero de esta disposición.

"Para efectos de lo anterior, los comités técnicos correspondientes podrán celebrar las sesiones que se estimen idóneas para concluir los asuntos que se encuentren en trámite y respecto de los cuales sea necesario adoptar los acuerdos conducentes.

"Adicionalmente, se cancelan las obras, acciones, proyectos o análogos aprobados con cargo a los fideicomisos señalados en este decreto, siempre que los recursos autorizados no hubieren sido devengados, ejercidos o, en el caso del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, transferidos a favor de terceros beneficiarios en términos de las disposiciones aplicables, lo que comunicará a través de los respectivos comités técnicos.

"Las acciones referidas en los párrafos anteriores de esta disposición, deberán realizarse preferentemente antes del 31 de diciembre de 2018.

"Quinta. Una vez realizadas las acciones enunciadas en la disposición transitoria anterior, el fideicomitente y los comités técnicos correspondientes, deberán iniciar los trámites legales y administrativos conducentes para formalizar la extinción y consecuente liquidación de los fideicomisos respectivos.

"Para efecto de lo anterior, se faculta al fideicomitente y al liquidador, en su ámbito de atribuciones, a celebrar los acuerdos y actos jurídicos necesarios e idóneos a ese fin, con apego a lo previsto en este instrumento y demás normativa aplicable.

"Sexta. El procedimiento de liquidación y extinción de los fideicomisos referidos en la disposición transitoria quinta de este decreto, se ajustará a lo siguiente:

"I. La Secretaría de Hacienda del Poder Ejecutivo Estatal podrá emitir los lineamientos a los que se sujetará la extinción a su cargo, de los fideicomisos a que hace referencia la disposición transitoria quinta, adicionales a las previsiones consignadas en este instrumento, sin contravenirlas, así como realizar los actos necesarios para efectuar dicho procedimiento, conforme la normativa aplicable. Lo anterior, con excepción del Fondo para la Atención de Infraestructura y Administración Municipal, y el Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M.;

"II. Asimismo, dicha secretaría informará al Congreso del Estado sobre la extinción que hubiere efectuado en términos del presente decreto;

"III. Para efectos de la extinción de los fideicomisos a que se refiere esta disposición transitoria, se deberá enviar la instrucción correspondiente a la institución fiduciaria respectiva con apego a lo previsto por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y demás normativa aplicable, y

"IV. Los casos no previstos en la presente disposición, se resolverán por la autoridad que funja como liquidadora en términos de los lineamientos que correspondan.

"Séptima. A partir de la entrada en vigor del presente decreto, se extingue el organismo público dotado de personalidad y patrimonio propio denominado Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., a que se refiere el artículo 2 de la Ley del Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M. abrogada en virtud del presente instrumento.

"En consecuencia, el Congreso del Estado emitirá el acuerdo que establezca las acciones y lineamientos para la liquidación del organismo referido en el párrafo anterior, a más tardar en un plazo de 15 días hábiles contados a partir de la entrada en vigor de este decreto.

"Décima. Se abroga la Ley del Fondo para el Desarrollo y Fortalecimiento Municipal del Estado de M., publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, número 5350, de 08 de diciembre de 2015.

"Décima primera. Se derogan todas las disposiciones jurídicas de igual o menor rango jerárquico normativo que se opongan al presente decreto.

"En consecuencia, los anexos relativos a los clasificadores del gasto y otros de carácter referencial que no se modifican en virtud de este instrumento se ajustarán en los términos de las reorientaciones ordenadas por el mismo, a efecto de guardar la debida congruencia, reportándose, en su caso, en la cuenta pública correspondiente."


15. A fojas 643 a 904 de la controversia constitucional 8/2017.


16. Véase las siguientes tesis: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA, CON RESPECTO A LAS LEYES.". (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, tomo 193-198, Primera Parte, página 100, «con número de registro digital: 232220»); "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.". (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, tomo 181-186, Primera Parte, página 239, «con número de registro digital: 232351»); y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, tomo 157-162, Primera Parte, página 150, «con número de registro digital: 232460»).


17. Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. ..."


18. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M..

"Artículo 40. Son facultades del Congreso: ... II. Expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el Gobierno y administración interior del Estado.

(Reformada, P.O. 1 de septiembre de 2000)

"XV. Expedir las leyes en materia municipal de conformidad a las bases establecidas en los artículos 115 y 116 de la Constitución General de la República. ..."


19. "Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso: ... III. Las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado. ..."


20. Ver páginas 19 a 21 del decreto relativo.


21. Lo anterior se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.". Primera Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213, «con número de registro digital: 163468».


22. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis P./J. 5/2000 y P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, «con números de registro digital: 192331 y 192330» respectivamente.


23. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.". Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2000, página 514, «con número de registro digital: 192327».


24. Este principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal, previsto en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior derivó la jurisprudencia P./J. 12/2005, cuyo rubro es el siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL". «publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, marzo de 2005, página 814, con número de registro digital: 179065».


25. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.


26. Al respecto, también se ha sostenido que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.


27. Véase la jurisprudencia P./J. 6/2000 de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2000, materia constitucional, página 514, «con número de» registro digital: 192330, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."


28. Como son el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; impuesto especial sobre producción y servicios, impuesto sobre automóviles nuevos e ingresos extraordinarios que le participe la Federación al Gobierno Estatal.


29. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2001, tesis 2a. LXXXVIII/2001, página 306, «con número de registro digital: 189448».


30. Novena Época, «con número de registro digital:» 177331, Pleno, jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, materia constitucional, tesis P./J. 109/2005, página 891.

Controversia constitucional 91/2003. Poder Ejecutivo Federal. 23 de junio de 2005. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.R.C.D., G.D.G.P. y J.N.S.M.. Ponente: M.B.L.R.. Secretarios: H.M.A.Z., F.S.G. y A.V.A..

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 10 de agosto de 2020, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 16/2019.

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