Voto num. 15/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 847633764

Voto num. 15/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:15/2019
Fecha de Publicación: 4 de Septiembre de 2020
RESUMEN

Acción de inconstitucionalidad 15/2019. Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

 
CONTENIDO

Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 15/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión de treinta de septiembre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 15/2019, en donde declaró la invalidez de diversos artículos contenidos en la Ley de Ingresos del Estado de Aguascalientes y en distintas Leyes de Ingresos Municipales de esa entidad federativa, todas para el ejercicio fiscal de 2019.

Esencialmente, se debió a que, por un lado, establecían el cobro de derechos en materia de acceso a la información pública vulnerando el principio de gratuidad en la materia, además, por otro lado, preveían derechos en función del consumo de energía eléctrica, lo que invade la esfera de competencias de la Federación, pues ésta es la única que puede establecer gravámenes al respecto, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5, de la Constitución General.(1)

Si bien comparto el sentido de la sentencia y la mayoría de las consideraciones de la propuesta, disiento de algunas de ellas, contenidas en el "Tema I. Acceso a la información" del apartado "VI. Estudio de fondo", en específico, respecto de los artículos 72, numerales 7 y 11, de la Ley de Ingresos del Municipio de Rincón de Romos, 36, fracción IX, de la Ley de Ingresos del Municipio de San José de Gracia y 51, inciso a), de la Ley de Ingresos del Municipio de J.M..

En este orden de ideas, a continuación, expondré mis objeciones respecto de los numerales antes mencionados:

I.P. de control aplicable a los artículos no relacionados con el derecho fundamental de acceso a la información.

El Tribunal Pleno declaró la inconstitucionalidad de los artículos 72 de la Ley de Ingresos del Municipio de Rincón de Romos y 36 de la Ley de Ingresos del Municipio de San José de Gracia, por vulnerar el derecho de acceso a la información, por establecer cuotas por la simple búsqueda de información y por establecer tarifas sin tener una base objetiva y razonable.

Ahora bien, el artículo 6o., fracción III, constitucional(2) dispone que toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.(3) En el dictamen de la Cámara de Diputados se precisó que el principio de gratuidad se refiere a los procedimientos de acceso a la información como a los de acceso o rectificación de los datos personales.

La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y las leyes locales relativas instrumentan los procedimientos de acceso a la información pública, los cuales se inician mediante la solicitud de acceso a información presentada ante la unidad de transparencia correspondiente, a través de los medios ahí previstos.(4)

Dicho lo anterior, debe tenerse en cuenta que el artículo 72 de la Ley de Ingresos del Municipio de Rincón de Romos establece los derechos que se cobrarán por la expedición de certificados y certificaciones, legalizaciones, actas, bases de licitación y copias de documentos; así, se precisa que por la búsqueda de documentos tiene un costo de $56.00 pesos (numeral 7), y por copia simple que se expida de los documentos existentes del archivo $8.00 pesos (numeral 11).(5)

El diverso 36 de la Ley de Ingresos del Municipio de San José de Gracia prevé que se causarán derechos por la expedición de certificados, certificaciones, legalizaciones, constancias, actas y copias de documentos, y su fracción IX dispone que se cobrarán $44.50 pesos por la información proporcionada en digital, por cada CD.(6)

Así, más allá de que la información contenida en esos archivos pudiera ser pública o no (que para llegar a esa conclusión, se requeriría realizar la argumentación correspondiente), la cuota que pagan los solicitantes no está en función de un procedimiento de acceso a información pública.

Lo que prohíbe el artículo 6 constitucional es que el Estado pretenda cobrar por los servicios que deben prestarse para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la información, pero ello no trae aparejada la inconstitucionalidad del cobro de derechos parecidos y respecto de información que pudiera o no ser pública, pero cuya solicitud no está vinculada al procedimiento de acceso a la información.

Debe recordarse que en el precedente de la acción de inconstitucionalidad 13/2018 y su acumulada 25/2018 sólo se declaró la invalidez de normas vinculadas directamente al derecho de acceso a la información, pues en ellas se preveía el pago de derechos por "documentos requeridos a través de solicitudes de información pública, conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública", o bien, por la expedición de constancias, certificaciones y otras similares contenidas en la sección de la ley correspondiente, denominada "Servicios de expedición de copias, constancias, certificaciones, reproducción de documentos requeridos a través de solicitudes de información pública y otras similares".

Así, se tiene que la intención del citado precedente es que todas las solicitudes de información ante las autoridades se encuentran protegidas por el principio de gratuidad, pues al margen de que ésta pudiera ser pública o no, lo que protege ese principio es el derecho a saber de las personas, que se presenta cuando instan el procedimiento de acceso a la información pública ante la unidad de transparencia correspondiente, pues de otra forma, un gran sinnúmero de solicitudes que, en estricto sentido no emanan del ejercicio del derecho de acceso a la información, se beneficiarían en perjuicio de las arcas del Estado.

En ese sentido, si los artículos impugnados prevén el cobro de derechos que no están vinculados a los procedimientos de acceso a la información pública, entonces su análisis no debe hacerse a la luz del principio de gratuidad a que se refiere el artículo 6o. constitucional; sin que sea óbice que dichos numerales no distingan si se trata o no de solicitudes de transparencia y acceso a la información, pues con esa afirmación metodológica se invalidarían supuestos a los que podría no serles aplicable el citado principio de gratuidad.

Apartándome del estándar aplicado para los artículos 72 de la Ley de Ingresos del Municipio de Rincón de Romos y 36 de la Ley de Ingresos del Municipio de San José de Gracia, estimo que dichas disposiciones son inconstitucionales, como sostiene la sentencia, pero porque vulneran el principio de proporcionalidad tributaria, ya que prevén derechos que no guardan relación con el costo razonable que tiene el Estado para prestar los servicios en ellos descritos.

Esta Suprema Corte ha sostenido, en diversos precedentes, que el principio de proporcionalidad tributaria, tratándose de derechos, se cumple cuando guarda una congruencia o equilibrio razonable entre la cuota y el costo que para el Estado tiene la realización del servicio prestado, pues entre ellos existe una íntima relación derivada de que el hecho generador de ese tipo de tributos lo detona –precisamente– la prestación del servicio.

Lo que se advierte de los servicios que se prestan en términos de las normas impugnadas, son actividades concretas a cargo de las autoridades a quienes se les solicita, que se constriñen en buscar información y, en su caso, proporcionarla por copia simple o de forma digital, en CD. Entonces, si por la sola búsqueda de información se cobra un derecho de $56.00 es evidente que no guarda relación con el costo que tiene el Estado para prestar ese servicio.

Lo mismo ocurre tratándose de copias simples, pues la cuota es de $8.00 pesos por hoja, cuando el servicio que se presta por la autoridad municipal sólo consiste en la mera reproducción del material. Esa cuota tendría que guardar relación con lo que gasta el Municipio para prestar ese servicio, como sería incluir el costo de los materiales y parte del salario del servidor público que presta el servicio; sin embargo, ello no es así, en función de que en el mercado el costo de esos servicios tiene un costo máximo de hasta $2.00 pesos, según señala la propia sentencia.

De igual manera, el derecho por digitalización de información, por cada CD, vulnera el principio de proporcionalidad, pues su cuota es de $44.50, cuando de la consulta a una de las páginas de Internet que señala la sentencia(7) se advierte que el insumo para prestar ese servicio oscila entre los $9.90 pesos, es decir, la cuota que se cobra está muy por encima de lo que cuesta el insumo, lo que denota su desproporcionalidad, pues el costo que pudiera agregarse por la derrama del salario del funcionario público no podría ser de $34.60 pesos, ya que el Estado no lucra con la prestación de servicios por los que se pagan derechos.

En ese sentido, estoy de acuerdo con la inconstitucionalidad de los artículos 72 de la Ley de Ingresos del Municipio de Rincón de Romos y 36 de la Ley de Ingresos del Municipio de San José de Gracia, por vulnerar el principio de proporcionalidad tributaria, pero no en función del derecho de acceso a la información.

  1. Desproporcionalidad del cobro de derechos por copias certificadas.

El artículo 51, inciso a), de la Ley de Ingresos del Municipio de J.M. establece el pago de derechos, entre otros, por concepto de copias certificadas. Así, dispone que la cuota que se pagará es de $71.00 pesos de 1 a 20 fojas, y por cada foja adicional se cobrarán $17.00 pesos.(8)

De lo anterior se tiene, siguiendo la propia metodología de la sentencia, que los solicitantes de copias certificadas pagarán $3.55 pesos si solicitan el máximo de fojas (20) a que se refiere la norma impugnada.

Así, estimo que si cobrara esa cantidad por cada foja certificada no podría concluirse que existe una vulneración al principio de proporcionalidad tributaria, como afirma el fallo aprobado por la mayoría de mis compañeros Ministros.

Lo anterior se debe a que la certificación de documentos, en esencia, implica que el funcionario público deberá cotejar la información, cerciorarse de que es una réplica exacta de la información original, contar con el sello de certificar y firmarla para autentificarla. Esto es, la labor de certificación sí tiene un costo para el Estado, pues aun cuando éste no lucra con esa actividad, lo cierto es que tal actividad implica destinar más funcionarios públicos, incluso, mayor tiempo por el servicio, así como otros recursos como es la creación de un sello de certificar y la tinta correspondiente.

Esto es, como antes expresé, en materia de derechos, la cuota debe encontrarse relacionada con el costo que tiene para el Estado prestar un determinado servicio, lo que implica que puede considerar dentro de éste los insumos y la mano de obra para prestar el servicio, así como el costo que implica, para el caso, la certificación de documentos.

Consecuentemente, si como dice el fallo, el valor promedio de las copias (llamémosles simples) es de $2.00 pesos, y el valor de la certificación ascendería a $1.55 pesos, tal circunstancia no podría estimarse que vulnera el principio de proporcionalidad tributaria, ya que, como precisé en el apartado anterior, la certificación sí amerita un esfuerzo económico por parte del Estado.

Sin embargo, separándome de los argumentos del proyecto en el sentido antes descrito, estimo que el citado inciso a) del artículo 51 de la Ley de Ingresos del Municipio de J.M. sí vulnera los principios de justicia fiscal.

Como antes apunté, el citado numeral exige el pago de $71.00 pesos por legajo de 1 a 20 fojas, lo que implica que el costo por cada copia certificada aumentaría en la misma proporción que se soliciten menos copias. Así, la cuota del derecho no descansa en el costo que tiene el Estado para proporcionar el servicio de expedición de copias certificadas; por el contrario, aun cuando al Estado le cuesta menos prestar el servicio, éste cobra la misma cantidad, lo que demuestra su desproporcionalidad.

Además, esa disposición vulnera el principio de equidad tributaria, en tanto que trata de la misma manera a sujetos que se encuentran en situaciones diversas, pues los sujetos que solicitan 1 copia certificada deberán pagar $71.00 pesos, mientras que los que solicitan 20 pagarán la misma cuota.

De la misma manera, la cuota por la certificación de cada hoja adicional vulnera el principio de proporcionalidad, pues si seguimos la metodología que antes precisé, la cuota razonable por cada copia certificada sería $3.55 pesos, por lo que si el cobro de ese derecho es de $17.00 pesos, desde mi punto de vista, no hay duda que resulta desproporcionado.

En ese sentido, estimo que los artículos 72, numerales 7 y 11, de la Ley de Ingresos del Municipio de Rincón de Romos y 36, fracción IX, de la Ley de Ingresos del Municipio de San José de Gracia, así como también el artículo 51, inciso a), de la Ley de Ingresos del Municipio de J.M. son inconstitucionales, pero por las consideraciones expresadas a lo largo de este documento, y no por las consideraciones aprobadas por la mayoría de mis compañeros Ministros.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 13 de febrero de 2020.

________________

  1. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

    "...

    "XXIX. Para establecer contribuciones:

    "...

    "5o. Especiales sobre:

    "a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) A. y productos de su fermentación; y f) Explotación forestal. g) Producción y consumo de cerveza.

    "Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."

  2. "Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

    "Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.

    "El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e Internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.

    "Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo siguiente:

    "A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

    "...

    "III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos."

  3. "... La misma fracción establece el principio de gratuidad tanto en el ejercicio del derecho de acceso a la información como en el de acceso o rectificación de los datos personales. Resulta pertinente precisar que este principio se refiere a los procedimientos de acceso a la información, así como a los de acceso o rectificación de datos personales, no así a los eventuales costos de los soportes en los que se entregue la información (por ejemplo soportes magnéticos, copias simples o certificadas), ni a los costos de entrega por mecanismos de mensajería cuando así lo solicite el particular. Los medios de reproducción y los costos de envío tienen un costo, nunca la información. ..."

  4. "Artículo 122. Cualquier persona por sí misma o a través de su representante, podrá presentar solicitud de acceso a información ante la unidad de transparencia, a través de la plataforma nacional, en la oficina u oficinas designadas para ello, vía correo electrónico, correo postal, mensajería, telégrafo, verbalmente o cualquier medio aprobado por el Sistema Nacional."

  5. "Artículo 72. Los derechos a que se refiere este capítulo se causarán de acuerdo con lo que establece lo siguiente:

    "...

    "7. Por búsqueda de documentos 56.00

    "...

    "11. Por copia simple, que se expida de los documentos existentes del archivo, por cada una de ellas 8.00 ..."

  6. "Artículo 36. Los derechos a que se refiere este capítulo, se causarán de acuerdo a lo que establece la siguiente:

    "...

    "IX. Por información proporcionada en digital, por cada CD $44.50 ..."

  7. https://www.officedepot.com.mx/officedepot/en/Categor%C3%ADa/Todas/C%C3%B3mputo/Almacenamiento/c/04-043-0-0?q=%3Arelevance&page=4.

  8. "Artículo 51. El monto de los derechos a que se refiere este capítulo, se establecen conforme a las siguientes cuotas:

    "a) Por cada certificación o constancia sobre documentos, actas, datos y anotaciones por legajo de 1 a 20 fojas 71.00

    "Por cada foja adicional 17.00 ..."


    Este voto se publicó el viernes 04 de septiembre de 2020 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.