Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 480/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO SEGUNDO Y DÉCIMO TERCERO, AMBOS DEL PRIMER CIRCUITO, Y PRIMERO DEL SEGUNDO CIRCUITO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 4 DE MARZO DE 2020. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., Y.E.M.Y.J.L.P.. DISIDENTES: L.M.A.M.Y.J.F.F.G.S.. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: GUADALUPE DE J.H.V..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno del mismo mes y año, vigente a partir del veintidós siguiente, en virtud de que se trata de una posible contradicción de tesis en materia administrativa, en la que se encuentra especializada esta S..

SEGUNDO.—Legitimación. El oficio de denuncia proviene de parte legítima, ya que lo signó el Magistrado del Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano jurisdiccional que emitió la sentencia en uno de los asuntos que participan de la contradicción, por lo que se actualiza el supuesto previsto en el artículo 227, fracción II, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, que establece que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentada entre los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, entre los Plenos de Circuito en Materia Especializada de un mismo Circuito, o sus tribunales de diversa especialidad, así como entre los Tribunales Colegiados de diferente Circuito, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Ministros, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, que hayan sustentado las tesis discrepantes, el procurador general de la República, los Jueces de Distrito, o las partes en los asuntos que las motivaron.

TERCERO.—Criterios contendientes. Para determinar si existe la oposición que se denuncia, es preciso conocer los criterios emitidos por los órganos colegiados en cuestión que, en lo que interesa, determinaron:

Revisión fiscal 227/2018

Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

El director general de responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación emitió resolución, mediante la cual, determinó, en contra de J.L.D.R., la responsabilidad resarcitoria directa por la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

El servidor público demandó la nulidad de esa resolución.

La Décimo Primera S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa declaró la nulidad de la resolución impugnada, al considerar que la autoridad administrativa sancionadora contravino el principio de presunción de inocencia, porque del material probatorio no acreditó la conducta que imputó al actor.

El director general de responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso recurso de revisión fiscal.

El Tribunal Colegiado de Circuito declaró infundado el recurso de revisión fiscal, con sustento en las siguientes consideraciones:

A) Precisó los aspectos generales del principio de presunción de inocencia, a efecto de dilucidar, respecto a las aseveraciones que hace la recurrente, en el sentido de que el actor no aportó pruebas en el procedimiento administrativo, ni en el juicio de nulidad, con las cuales desvirtuara la conducta irregular que se atribuyó al servidor público.

B) Indicó que el principio de presunción de inocencia es un derecho universal que se traduce en que nadie puede ser condenado si no se comprueba plenamente el delito que se le imputa y la responsabilidad penal en su comisión, lo que significa que la presunción de inocencia la conserva el inculpado durante la secuela procesal hasta que se dicte sentencia definitiva, con base en el material que obre en autos.

C) Destacó que dicho principio opera también en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de "no autor o no partícipe" en un hecho de carácter delictivo o en otro tipo de infracciones, mientras no se demuestre la culpabilidad; por ende, otorga el derecho a que no se apliquen las consecuencias a los efectos jurídicos privativos vinculados a tales hechos, en cualquier materia.

D) Puntualizó que el derecho fundamental a la presunción de inocencia exige que cualquier persona imputada por la comisión de una conducta tipificada como delito sea tratada como inocente durante el trámite del procedimiento e, incluso, desde antes de que se inicie, pues puede ser el caso de que ciertas actuaciones de los órganos del Estado –sin limitarlos a quienes intervienen en la función jurisdiccional– incidan negativamente en dicho tratamiento.

E) Las S.s del Tribunal Federal de Justicia Administrativa deben utilizar un método al valorar los elementos de convicción que obran en autos, para verificar que por sus características reúnen las condiciones para considerarlos una prueba de cargo válida, además de que arrojen indicios suficientes para desvanecer la presunción de inocencia, así como cerciorarse de que estén desvirtuadas las hipótesis de inocencia y, al mismo tiempo, descartar la existencia de contraindicios que den lugar a una duda razonable sobre la que se atribuye al infractor sustentada por la parte acusadora.

F) Determinó que fue correcto lo resuelto por la S., en el sentido de que la autoridad administrativa sancionadora contravino el principio de presunción de inocencia, porque del material probatorio no acreditó la conducta infractora que imputó al actor.

Revisión fiscal 170/2018-3525

Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

Una asociación civil demandó la nulidad de la resolución, mediante la cual, el director general de responsabilidades determinó una responsabilidad resarcitoria a cargo de la empresa actora por la cantidad de $********** (********** moneda nacional), por concepto de indemnización a un supuesto daño patrimonial causado a la hacienda pública.

La Primera S. Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa declaró la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada.

Contra esa decisión, el director general de responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso recurso de revisión.

El Tribunal Colegido de Circuito declaró fundado el recurso de revisión fiscal, al considerar lo siguiente:

A) Que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que, al contemplar la fracción I del artículo 54 de la Ley del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Nayarit, una responsabilidad de naturaleza distinta a la penal, la violación a los artículos 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Federal, no se actualiza en el caso, en atención a que dichos preceptos se refieren a los derechos que los inculpados del delito cuentan en los procesos penales que se les sigan, las cuales no resultan aplicables a los procedimientos de responsabilidad resarcitoria, al no tener el carácter de naturaleza penal.

B) Que para que los órganos de fiscalización puedan determinar daños y perjuicios a la hacienda pública de los sujetos de fiscalización, deben existir medios de prueba idóneos que permitan presumir el manejo, aplicación o custodia irregulares de recursos públicos; asimismo, que en los pliegos de observaciones que deriven de la revisión de la cuenta pública se podrá determinar la presunta responsabilidad de los infractores y se fijará el monto de los daños y perjuicios que deberán ser cubiertos.

C) La Segunda S. del Máximo Tribunal del País resolvió que no basta la posibilidad de que el ejercicio de una facultad administrativa pueda concluir con el establecimiento de una sanción o infracción, sino que se requiere de manera concurrente que su despliegue entrañe una manifestación de la facultad punitiva del Estado, esto es, que el procedimiento tenga un marcado carácter sancionador, como sí ocurre, por ejemplo, con los procedimientos sancionadores por responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

D) Concluyó que era incorrecta la determinación de la S. responsable, al sostener que, en el caso, opera en favor de la actora el principio de presunción de inocencia y que, por ello, la autoridad demandada debía demostrar todos los elementos de la infracción que se atribuyó al particular, pues como se vio, dicho principio no es aplicable a los procedimientos de responsabilidad resarcitoria y, por ende, la S. responsable debe resolver la litis sometida a su jurisdicción conforme a las pretensiones de las partes, valorando en su integridad las pruebas aportadas al juicio para determinar si la actora logró desvirtuar o no la existencia del daño o perjuicio que se le atribuyó en la resolución impugnada.

Amparo directo 627/2016

Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito

A) R.M.D. demandó la nulidad de la resolución, mediante la cual, se le imputó la conducta irregular en su desempeño como directora general de Obras Públicas del Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, Estado de México, el cual se hizo consistir en que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal de dos mil nueve no fueron destinados exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema, con lo que se infringió lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal.

B) La Segunda S. Regional Norte-Este del Estado de México, del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, declaró la validez de la resolución, al considerar que si fue la actora quien afirmó que existía legislación y criterios normados en relación con la determinación de rezago social y pobreza extrema que desmentían la inspección física que sirvió de sustento al procedimiento resarcitorio impugnado.

C) En consecuencia, correspondía a la actora la carga de demostrarlo, pues con tal apreciación estaba proponiendo un fundamento de su defensa y no a la S. administrativa responsable como erróneamente lo aduce, pues ésta no es la que le fincó la responsabilidad que controvierte, sino la autoridad demandada, y ésta ya la había dado a conocer en la resolución originalmente impugnada, las razones y fundamentos de su responsabilidad, así como las pruebas de cargo que obraban en su contra, por lo que era en el juicio de nulidad que la inconforme debió demostrar que ello era erróneo.

D) El Tribunal Colegiado consideró que de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se advierte que contienen un sistema en materia de ofrecimiento y admisión de pruebas, ya que establecen que son admisibles en el juicio contencioso administrativo toda clase de medios de convicción, con excepción de la confesión de las autoridades y la petición de informes, salvo que los informes se limiten a hechos que consten en documentos que obren en poder de las autoridades, caso este último en el que sí serán admisibles. Además, en la ley se prevé la obligación para el actor de adjuntar a su demanda, entre otros, el documento en el que conste el acto impugnado y las pruebas documentales que ofrezca, así como la obligación de la S. Fiscal de requerir al demandante para que exhiba las pruebas documentales ofrecidas en el caso de que no lo hubiera hecho con su escrito de demanda, con el apercibimiento que al respecto señala la ley.

E) También se precisa la obligación del órgano jurisdiccional para requerir a la autoridad demandada para que remita los documentos ofrecidos como prueba por el actor, en el caso de que éste no hubiera podido obtenerlas y así lo demuestre exhibiendo en el juicio copia de la solicitud que hubiere hecho al respecto, presentada por lo menos cinco días antes de la interposición de la demanda. Así pues, es dable afirmar que las partes en el juicio de nulidad mantienen cargas probatorias, en el sentido de que es a la parte actora a la que le corresponde probar los hechos constitutivos de su acción y a la demandada sus excepciones. Esto es, la parte interesada en demostrar un punto de hecho debe aportar la prueba conducente y gestionar la preparación y desahogo de tal medio de convicción, pues en ella recae tal carga procesal.

F) La carga de la prueba, se desprende que es a la parte actora a quien le corresponde demostrar su dicho, para lo cual debe adjuntar al escrito de demanda las pruebas correspondientes, o bien, en caso de que no obren en su poder, o no hubiera podido obtenerlas, tiene la oportunidad de señalar el archivo o lugar en el que se encuentran para que se mande expedir copia de ellos o se requiera su emisión, siempre que sea legalmente posible, incluso, si es de aquellas que puede obtener, será suficiente que presente el escrito con el cual haya realizado la petición.

CUARTO.—Existencia de la contradicción. Existe la contradicción de tesis denunciada, pues los tribunales involucrados, a excepción de uno de ellos, se ocuparon esencialmente de la misma cuestión jurídica, tomaron en consideración elementos similares y llegaron a conclusiones diferentes, con lo que están satisfechos los requisitos para que exista oposición de criterios.

El propósito para el que fue creada la figura de la contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica ante criterios opuestos y realizar la función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista contradicción de tesis:

a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales; y,

b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias se presente en las consideraciones, razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.

Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno, cuyos rubro y datos de identificación se reproducen:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7)

Para demostrar tal afirmación debe precisarse que el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito declaró infundado el recurso de revisión fiscal 227/2018, en contra de la sentencia en la cual, la S. responsable declaró la nulidad de la resolución por la cual determinó en contra de un servidor público la responsabilidad resarcitoria directa, al considerar que la autoridad administrativa sancionadora contravino el principio de presunción de inocencia, porque del material probatorio aportado no se acreditó la conducta que se imputó al actor.

En la revisión fiscal resuelta por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (fundado) se reclamó la resolución en la que determinó una responsabilidad resarcitoria a cargo de la asociación civil actora por la cantidad de $********** (********** moneda nacional), por concepto de indemnización a un supuesto daño patrimonial causado a la hacienda pública, al considerar que era incorrecta la determinación de la S. responsable, al sostener que, en el caso, no opera en favor de la actora el principio de presunción de inocencia y que, por ello, la autoridad demandada debía demostrar todos los elementos de la infracción que se atribuyó al particular.

Es evidente que tales órganos jurisdiccionales sostienen posturas opuestas sobre la aplicabilidad del principio de presunción de inocencia en el procedimiento de responsabilidades resarcitorias, en cuanto a la carga de la prueba entre las partes.

Finalmente, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el amparo directo 627/2016, en el cual negó el amparo promovido en contra de la sentencia emitida por la S. responsable, al declarar la validez de la resolución mediante la cual se le imputó la conducta irregular en su desempeño como directora general de Obras Públicas del Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, Estado de México, el cual se hizo consistir en que los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal de dos mil nueve, si bien no emitió consideración alguna de forma expresa respecto de la aplicabilidad o no del principio de presunción de inocencia, se pronunció en el sentido de que le corresponde al actor la carga de la prueba en un procedimiento administrativo resarcitorio, por lo que implícitamente estableció su criterio sobre tal principio.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 93/2006,(1) sustentada por el Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO."

De lo anteriormente relacionado se advierte que los tres Tribunales Colegiados contendientes, aun cuando cada una de las soluciones toque diferentes aspectos accesorios o secundarios, se pronunciaron sobre la aplicabilidad del principio de presunción de inocencia en su vertiente de la carga de la prueba en un procedimiento administrativo resarcitorio.

Así las cosas, la materia de la contradicción de tesis consiste en determinar si el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de carga de la prueba, es aplicable o no en el procedimiento de responsabilidades resarcitorias.

Es oportuno invocar la tesis P. XLVII/2009,(2) del Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."

QUINTO.—Estudio de fondo. Descritos los criterios en contradicción y sentada la existencia de la misma, procede dilucidar el punto contradictorio suscitado.

El problema esencial de contradicción radica, como ya quedó precisado, en establecer si el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de pruebas, puede aplicarse al procedimiento de responsabilidades resarcitorias.

Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de la Nación, conforme a lo que a continuación se expone:

Para mejor desarrollo del tema conviene referirse a lo que se entiende por responsabilidad resarcitoria.

El Pleno de esta Suprema Corte, al resolver la controversia constitucional 52/2003, consideró que los entes encargados de fiscalizar los recursos públicos cuentan con la atribución de determinar las responsabilidades que correspondan conforme a la ley, cuando del examen que se realice de la cuenta pública aparecieren discrepancias entre los ingresos y egresos en relación con los conceptos y partidas respectivas, o bien, no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados; asimismo, están facultados para determinar los daños y perjuicios en contra de la hacienda pública, y para fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que correspondan, así como para promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades, además de presentar las denuncias y querellas penales, teniendo en éstas la intervención que le señale la ley.

En consecuencia, el Tribunal Pleno determinó que ese tipo de procedimientos están acotados a establecer la responsabilidad resarcitoria de quien produzca daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos federales, y no a una responsabilidad de carácter penal, a través del cual, el propio órgano establece la presunción de responsabilidades, señala a los presuntos responsables, determina el monto de los daños y perjuicios correspondientes, finca directamente a los responsables el importe para resarcir el daño, así como las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas.

Tales consideraciones dieron origen a la jurisprudencia P./J. 95/2005, cuyos rubro, texto y datos de localización son:

"Novena Época

"Registro digital: 177558

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXII, agosto de 2005

"Materia: constitucional

"Tesis: P./J. 95/2005

"Página: 1437

"ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE NAYARIT. EL ARTÍCULO 54, FRACCIÓN I, DE LA LEY RELATIVA NO VULNERA LOS ARTÍCULOS 19, PÁRRAFO PRIMERO, 21, PÁRRAFO PRIMERO, Y 102, APARTADO A, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PORQUE PREVÉ UNA RESPONSABILIDAD RESARCITORIA Y NO PENAL.—El artículo 54, fracción I, de la Ley del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Nayarit, al prever que éste puede determinar la presunción de responsabilidades, los presuntos responsables, el monto de los daños y perjuicios, el importe para resarcir el daño, y las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas, no transgrede los artículos 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la citada fracción se refiere a la responsabilidad resarcitoria a cargo de los servidores públicos que generen daños y perjuicios a la hacienda pública de los entes fiscalizados, y no a la responsabilidad penal. En efecto, dichos preceptos constitucionales establecen una serie de garantías de las que gozará el inculpado por la presumible comisión de un delito, consistentes en que las detenciones ante autoridad judicial no podrán exceder de setenta y dos horas a partir de que el indiciado es puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de formal prisión en el que se expresen, entre otras cuestiones, los elementos que permitan establecer la existencia del cuerpo del delito y su probable responsabilidad; que la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, correspondiéndole solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados, buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos, y participar en los juicios que se les sigan; garantías que no resultan aplicables a la mencionada responsabilidad resarcitoria."

En este sentido, esta Segunda S., al resolver el amparo directo en revisión 507/2015, se pronunció respecto del sistema de responsabilidades de los servidores públicos. En lo conducente se determinó que el criterio más adecuado para determinar la naturaleza de cada una de estas categorías de responsabilidad del servidor público, es el que parte de la pretensión que tiene el Estado al momento de fincarla y puede ser únicamente de dos tipos: punitiva o reipersecutoria.

Asimismo, literalmente se sostuvo en dicha ejecutoria:

"... Las principales diferencias jurídicas entre la responsabilidad derivada de una pretensión punitiva y la derivada de una responsable reipersecutoria, son las siguientes:

"• Las sanciones por una conducta infractora (pretensión punitiva), pueden acumularse. Esto es, una conducta puede castigarse mediante una sanción administrativa (como una multa), y eso no impide que se ejerza la acción penal para que en su caso se le imponga una pena por el delito que se actualiza con esa misma conducta (como por ejemplo, la pena de prisión o, incluso, otra multa). No podría hablarse aquí de violación al principio de non bis in idem, porque se trata de sanciones que pertenecen a distintos ámbitos jurídicos y persiguen distintas finalidades, pero comparten un rasgo esencial: la pretensión del Estado de castigar esa conducta. En cambio, si ya se impuso al servidor público el deber de pagar la indemnización por un daño causado al Estado, esa pretensión debe considerarse agotada y no debe proceder por ninguna otra vía. Un solo pago de esa indemnización deja satisfecha la pretensión del Estado, porque como se señaló, con esta pretensión únicamente se busca dejar al Estado libre de daños.

"• La pretensión punitiva debe dirigirse exclusivamente a la persona del servidor público, porque es éste el único que merece y debe recibir el castigo por la infracción que hubiere cometido. Por lo tanto, la sanción no debe trascender a ninguna otra persona, porque ninguna otra persona debe ser castigada por una infracción que no cometió, independientemente de la relación que la una con el infractor. En cambio, la pretensión reipersecutoria no persigue a la persona del servidor público, sino a su patrimonio. Existe aquí también una relación causal entre el reproche del Estado por cierta conducta, y el daño causado, pero una vez demostrada esa relación causal, la pretensión del Estado debe dirigirse al patrimonio del responsable, pues las personas únicamente deben responder con su patrimonio, y no con su persona, por deudas de dinero, en términos del último párrafo del artículo 17 constitucional.

"• Conforme a lo anterior, esta Segunda S. advierte que la responsabilidad administrativa sancionatoria (como consecuencia de la pretensión punitiva del Estado) puede derivar tanto de leyes de responsabilidades administrativas de los servidores públicos (artículo 109, fracción III y 113); como del propio procedimiento de revisión de la cuenta pública por la entidad de fiscalización superior de la Federación, que también se encuentra facultada para imponer sanciones pecuniarias (por ejemplo, a través de multas).

"Sin embargo, un procedimiento llevado a cabo por la entidad de fiscalización superior de la Federación de Responsabilidad Resarcitoria, tiene como principal objeto fincar una indemnización cuantificable en términos de la fracción IV del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la imposición de esta indemnización es el resultado de una pretensión meramente reipersecutoria del Estado. ..."

Por lo que se refiere al derecho sancionador, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó que, tratándose de las normas relativas al procedimiento administrativo sancionador, es válido acudir a las técnicas garantistas del derecho penal, en el entendido de que la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible cuando resulten compatibles con su naturaleza.

Dicho criterio se plasmó en la jurisprudencia P./J. 99/2006, de rubro, texto y datos de localización siguientes:

"Novena Época

"Registro digital: 174488

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXIV, agosto de 2006

"Materias: constitucional y administrativa

"Tesis: P./J. 99/2006

"Página: 1565

"DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.—De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador –apoyado en el derecho público estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal– irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal."

Específicamente, en relación con el principio de presunción de inocencia, el Tribunal Pleno del Máximo Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 200/2013, determinó que: "uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de todo ciudadano, aplicable y reconocible a las personas que pudiesen estar sometidas a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder sancionador del Estado, a través de autoridad competente"; sin embargo, se aclaró que la presunción de inocencia aplica, modularmente, al procedimiento administrativo sancionador.

De dicho criterio derivó la siguiente jurisprudencia:

"Décima Época

"Registro digital: 2006590

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 7, Tomo I, junio de 2014

"Materias: constitucional y administrativa

"Tesis: P./J. 43/2014 (10a.)

"Página: 41

"PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P.X., sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos –porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia–, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador –con matices o modulaciones, según el caso– debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso."

De los criterios mencionados se obtiene que el Tribunal Pleno como de esta S. que han determinado la naturaleza del procedimiento de responsabilidad resarcitoria es diferente a los procedimientos de responsabilidad administrativa sancionatoria, en tanto que persiguen diferentes objetivos, pues en el primero se pretende determinar el monto de los daños y perjuicios correspondientes, para resarcir el daño, así como las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas; mientras que en el segundo es castigar al servidor público por la comisión de una infracción a las normas que deben regir su actuación.

Consecuentemente, el principio de presunción de inocencia es inaplicable en el procedimiento resarcitorio, en virtud de que los principios que rigen el derecho penal, con las modulaciones respectivas, sólo podrían aplicarse en el derecho administrativo disciplinario, en lo que resulte pertinente, para fundar y motivar la sanción impuesta en ellos; sin embargo, en el procedimiento resarcitorio, cuando se advierta la responsabilidad del servidor público, la consecuencia radicará únicamente en reparar el daño patrimonial.

Dada la conclusión anterior que no es aplicable el principio de presunción de inocencia en un procedimiento de responsabilidades resarcitorias, corresponde a la parte actora probar los fundamentos y hechos de su pretensión.

Por tanto, el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es el siguiente:

Hechos: No obstante los diferentes aspectos accesorios o secundarios, los Tribunales Colegiados contendientes se pronunciaron sobre la aplicabilidad del principio de presunción de inocencia en su vertiente de carga de la prueba en un procedimiento administrativo resarcitorio.

Criterio jurídico: Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el principio de presunción de inocencia, en su vertiente de carga de la prueba, es inaplicable en el procedimiento de responsabilidades resarcitorias.

Justificación: En virtud de que los principios que rigen el derecho penal, con las modulaciones respectivas, sólo podrían aplicarse en el derecho administrativo disciplinario, en lo que resulte pertinente, para fundar y motivar la sanción impuesta en ellos, sin embargo, en el procedimiento resarcitorio, cuando se advierta la responsabilidad del servidor público, la consecuencia radicará únicamente en reparar el daño patrimonial, por lo que corresponde a la parte actora probar los fundamentos y hechos de su pretensión. Tanto el Tribunal Pleno como la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación han determinado que la naturaleza del procedimiento de responsabilidad resarcitoria es diferente al procedimiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, en tanto que persiguen diferentes objetivos, pues en el primero se pretende determinar el monto de los daños y perjuicios correspondientes para resarcir el daño, así como las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas; mientras que en el segundo se busca castigar al servidor público por la comisión de una infracción a las normas que deben regir su actuación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada entre el Décimo Segundo y Décimo Tercero, ambos Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sostenido por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

TERCERO.—P. la tesis jurisprudencial que se sustenta en la resolución.

N.; R. de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los Ministros A.P.D., Y.E.M. (ponente) y presidente J.L.P.. Los Ministros L.M.A.M. y J.F.F.G.S. emiten su voto en contra.

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de junio de 2014 a las 12:30 horas.

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1. Registro digital: 169334. Novena Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2008, tesis P./J. 93/2006, página 5.

2. Registro digital: 166996. Novena Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, materia común, tesis P. XLVII/2009, página 67.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 30 de octubre de 2020 a las 10:40 horas en el Semanario Judicial de la Federación.