Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 852362934

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Emisor:Segunda Sala
Localizacion:Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, página 289.
Fecha de Publicación:31 de Octubre de 2020
RESUMEN

AMPARO EN REVISIÓN 1071/2018. EXPLORADORA DE SOMBRERETE, S.A. DE C.V. Y OTRAS.IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. ASPECTO O BENEFICIO ECONÓMICO QUE CONSTITUYE LA MANIFESTACIÓN DE RIQUEZA GRAVADA. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 14 A 19 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, DENOMINADO "POR LA EMISIÓN DE GASES A LA ATMÓSFERA", NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 14 A 19 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS QUE GRAVA LA EMISIÓN DE GASES A LA ATMÓSFERA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA, AUN CUANDO NO GRAVA TODOS LOS GASES CONTAMINANTES NI LAS FUENTES QUE LOS EMITEN. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. ENCUENTRAN SUSTENTO EN EL DEBER DE CONTRIBUIR AL GASTO PÚBLICO, ASÍ COMO EN EL DERECHO AL ACCESO A UN AMBIENTE SANO Y EN EL PRINCIPIO "QUIEN CONTAMINA PAGA", CONSAGRADOS, RESPECTIVAMENTE, EN LOS ARTÍCULOS 31, FRACCIÓN IV Y 4o., PÁRRAFO QUINTO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. PARÁMETROS PARA ANALIZAR SU APEGO AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. SU DISEÑO DE CÁLCULO INCLUYE UN DEBER PÚBLICO DE PROTECCIÓN AMBIENTAL, POR LO QUE SUS FINES NO SON MERAMENTE RECAUDATORIOS. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. SU DISEÑO DE CÁLCULO INCLUYE UN DEBER PÚBLICO DE PROTECCIÓN AMBIENTAL, QUE LOS DISTINGUE DE OTRAS CONTRIBUCIONES CON FINES AMBIENTALES EXTRAFISCALES. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. SU ORIGEN. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, QUE ESTABLECE LA BASE DEL DENOMINADO "DE LA EMISIÓN DE SUSTANCIAS CONTAMINANTES AL SUELO, SUBSUELO Y AGUA", NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA AL REMITIR A NORMAS OFICIALES MEXICANAS. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, NO ESTABLECE LINEAMIENTOS NI CONDICIONANTES PARA LA CREACIÓN DE CONTRIBUCIONES O DE CARGAS TRIBUTARIAS EN GENERAL. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL ARTÍCULO 24, PÁRRAFOS SEGUNDO Y TERCERO, DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, AL GRAVAR LAS FRACCIONES ADICIONALES DE CONTAMINANTES AL SUELO, SUBSUELO Y AGUA, CON LA MISMA CUOTA QUE A LAS UNIDADES COMPLETAS, TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL DENOMINADO "POR REMEDIACIÓN AMBIENTAL EN LA EXTRACCIÓN DE MATERIALES", QUE SE REGULA EN LOS ARTÍCULOS 8 A 13 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, INVADE LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 20 A 24, PÁRRAFO PRIMERO Y 25 A 27 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, DENOMINADO "POR LA EMISIÓN DE CONTAMINANTES AL SUELO, SUBSUELO Y AGUA", NO GENERA DOBLE TRIBUTACIÓN CON LA CONTRIBUCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 276 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. EL PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 20 A 24, PÁRRAFO PRIMERO, Y 25 A 27 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, DENOMINADO "DE LA EMISIÓN DE CONTAMINANTES AL SUELO, SUBSUELO Y AGUA", RESPETA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. LOS ARTÍCULOS 28 A 34 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS QUE GRAVAN EL DEPÓSITO O ALMACENAMIENTO DE RESIDUOS, TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. LOS DENOMINADOS "POR LA EMISIÓN DE GASES A LA ATMÓSFERA", "POR LA EMISIÓN DE CONTAMINANTES AL SUELO, SUBSUELO Y AGUA", ASÍ COMO "AL DEPÓSITO O ALMACENAMIENTO DE RESIDUOS", REGULADOS EN LOS ARTÍCULOS 14 A 34 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, NO INVADEN LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. LOS ESTABLECIDOS EN LOS ARTÍCULOS 14 A 34 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS NO PREVÉN UNA SANCIÓN NI UN PERMISO PARA CONTAMINAR. IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. LOS ESTABLECIDOS EN LOS ARTÍCULOS 14 A 34 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 1110, EN RELACIÓN CON EL DIVERSO 2103, DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN). IMPUESTOS ECOLÓGICOS O COSTO EFICIENTES. PARA DETERMINAR SI LOS ESTABLECIDOS EN LOS ARTÍCULOS 8 A 34 DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE ZACATECAS INVADEN LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN, DEBEN ANALIZARSE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES QUE PREVÉN FACULTADES EN MATERIA IMPOSITIVA.

 
CONTENIDO

AMPARO EN REVISIÓN 1071/2018. EXPLORADORA DE SOMBRERETE, S.A. DE C.V. Y OTRAS. 6 DE FEBRERO DE 2020. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.; MAYORÍA DE CUATRO VOTOS EN RELACIÓN CON EL CRITERIO CONTENIDO EN ESTA TESIS. DISIDENTE: L.M.A.M.. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.I.R.A..
CONSIDERANDO:
PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto.(1)
SEGUNDO.—Oportunidad y legitimación. Los recursos de revisión fueron interpuestos dentro del plazo legal previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo(2) y por persona legitimada para ello.(3)
TERCERO.—Sentencia recurrida. Las consideraciones que sustentan el fallo recurrido son –en la parte que al caso interesa– las siguientes:
• En el considerando segundo, se precisaron como actos reclamados los siguientes:
a) De las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la aprobación y promulgación, respectivamente, de los artículos 8o., fracción II, y 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático.
b) Del Congreso y del gobernador del Estado de Zacatecas, la aprobación y promulgación de los artículos 8 a 34 de la ley de hacienda de esa entidad federativa, los cuales regulan los impuestos ecológicos.
c) Del gobernador del Estado de Zacatecas el decreto gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete.
d) Del gobernador, del secretario de finanzas, del subsecretario de ingresos, director de ingresos y director de fiscalización la inminente aplicación y actos consecuencia de los preceptos que establecen los impuestos ecológicos reclamados.
• En el considerando tercero, se determinaron inexistentes los actos de aplicación reclamados al gobernador, al secretario de finanzas, al subsecretario de ingresos, al director de ingresos y al director de fiscalización, todos del Gobierno del Estado de Zacatecas, ya que el entero de los impuestos reclamados corresponde al contribuyente por mandato legal; por tanto, no es atribuible a las autoridades exactoras, pues la vigencia de las normas no conlleva por sí sola como consecuencia jurídica la intervención de éstas.
• En el considerando cuarto, se consideró acreditada la existencia de los siguientes actos reclamados a las autoridades responsables:
a) De las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como del presidente de la República la expedición y promulgación de la Ley General de Cambio Climático, respectivamente.
b) Del Congreso y del gobernador, ambos del Estado de Zacatecas, la emisión y promulgación de la Ley de Hacienda de esa entidad.
c) Del gobernador del Estado de Zacatecas decreto gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete.
• Por otra parte, en el considerando quinto, se precisó que las secciones II, III, IV y V, de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, promulgada el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, se reclamaban con motivo del inicio de su vigencia, es decir, de manera autoaplicativa y constituían el acto de aplicación y parámetro de las disposiciones combatidas de la Ley General de Cambio Climático y del Decreto de Estímulos Fiscales reclamado.
• En el considerando sexto, se determinó sobreseer en el juicio respecto del artículo 8o., fracción II, de la Ley General de Cambio Climático, dado que no se hicieron valer conceptos de violación que directamente lo combatieran, en términos de lo dispuesto en el artículo 61, fracción XXIII, relacionado con el 108, fracción VIII, ambos de la Ley de Amparo.
• Asimismo, en el considerando séptimo, se estimó procedente sobreseer en el juicio en relación con el decreto gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete, debido a que no ocasiona un perjuicio con motivo de su vigencia, sino que se necesita un acto concreto de aplicación, conforme a lo establecido en los artículos 5o., fracción I, y 61, fracción XII, de la Ley de Amparo.
• En el considerando octavo, se desestimó la causal de improcedencia hecha por el director de ingresos y el director de fiscalización de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del Estado de Zacatecas, en la que alegaron que las disposiciones reclamadas no causaban perjuicio a las quejosas por su sola vigencia, en términos de la fracción XII de la Ley de Amparo.
• Ello, porque de los numerales reclamados de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas se advirtió que los tributos que regulan se enteran por medio de una autoliquidación, cuyo cumplimiento presupone la inscripción de los sujetos de las contribuciones ante la autoridad fiscal y el registro de las actividades realizadas para cuantificar la base gravable.
• Es decir, los preceptos combatidos constituyen una unidad normativa que permite su impugnación como sistema desde su vigencia, porque las obligaciones que desde ese momento surgen engloban la incidencia de los mecanismos tributarios involucrados, dado que constituyen los presupuestos de la aplicación de éstos, con independencia de que se realicen los hechos generadores de la contribución, pues existe la obligación de inscripción, registro y declaraciones, lo que legitima a las quejosas para controvertir tales dispositivos.
• Por otra parte, se indicó que las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión alegaron que el juicio debía sobreseerse respecto de la Ley General de Cambio Climático, porque no causaba algún perjuicio en la esfera jurídica de las quejosas, conforme a lo establecido en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo.
• Ello se consideró infundado, debido a que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas constituye un acto de aplicación de la Ley General indicada, en particular de los mecanismos establecidos en la fracción III del artículo 30, porque los impuestos ecológicos buscan proteger los efectos del cambio climático.
• En el noveno considerando, se indicó que era innecesario transcribir los conceptos de violación expuestos por las sociedades quejosas, ya que se sintetizarían en el estudio de fondo con la respuesta puntual a cada uno de ellos, en atención a los principios de congruencia y exhaustividad.
• En el considerando décimo, se analizó el concepto de violación en el que las quejosas manifestaron que el artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático, es violatorio de los principios de legalidad y certeza tributaria, además de que transfiere indebidamente facultades legislativas a la administración pública.
• Ello, resultó infundado porque de la lectura de ese precepto se advirtió que se otorgó la facultad a las dependencias y entidades de la administración pública en general para proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de recursos para la protección y reubicación de asentamientos humanos por los efectos del cambio climático.
• Lo regulado por dicho precepto, sólo implica una facultad de promoción de mecanismos lo que no necesariamente conlleva la posibilidad de que se establezcan reglamentariamente. Por tanto, no puede considerarse que el legislador federal haya delegado las facultades tributarias con las que cuenta ni que en uso de esa atribución puedan establecerse impuestos fuera de la ley.
• En consecuencia, se negó el amparo solicitado en relación con el artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático.
• En el décimo primer considerando, se analizó el estudio de fondo, por lo que, en primer lugar, al estudiar el vigésimo concepto de violación se determinó que era infundado considerar que el procedimiento legislativo que originó la Ley de Hacienda reclamada era inconstitucional.
• Ello, porque tratándose del amparo contra leyes las violaciones de carácter formal en el procedimiento legislativo resultan irrelevantes si no trascienden de modo fundamental a la norma general, lo que ocurre cuando se cumple con el fin último de la iniciativa, que es la aprobación del pleno del órgano legislativo, sin vicios en las formalidades.
• En efecto, en el proceso legislativo los vicios derivados de las comisiones encargadas del dictamen son susceptibles de purgarse por el Congreso, ya que el trabajo de las comisiones de legisladores es preparatorio para la deliberación del pleno, por lo que carecen de relevancia jurídica si no existieron irregularidades en relación con la aprobación de la ley.
• Por tanto, si las irregularidades del procedimiento legislativo no pueden tener como efecto una variación sustancial en la voluntad legislativa, siempre y cuando se haya respetado el principio de deliberación democrática, a nada conduciría ordenar la reposición de aquél.
• De la lectura de los artículos 51 y 61 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, 4 y 42 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del citado Estado, 93, 120, 121, 123, 124, 127 y 141 del Reglamento General del Poder Legislativo de la entidad mencionada, se advierte que los dictámenes de las iniciativas de las leyes deben leerse en la sesión anterior a su discusión y en dicha deliberación, deberán aprobarse por la mayoría del pleno, primero en lo general y, posteriormente, en lo particular.
• En ese sentido, los argumentos tendentes a demostrar vicios del estudio y procedimiento que originó la ley de hacienda combatida resultan inoperantes, porque dichas actuaciones son subsanables por la aprobación que realiza el pleno del órgano legislativo, pues lo relevante es que éste haya estado en posibilidad de discutir democráticamente el dictamen y aprobarlo en los términos previstos.
• En el caso, de las constancias relativas al procedimiento legislativo reclamado, se advierte que la Legislatura responsable siguió el procedimiento legislativo establecido para la aprobación, pues, en esencia, en una primera sesión se discutió el dictamen y, en una posterior, se aprobó con las reservas que se discutieron; asimismo, se dejó constancia en el diario de debates, en el cual se observa quien presidió la discusión, las posturas de los legisladores y el sentido del voto de cada uno de los asistentes, en particular, la participación de las posiciones contrarias al proyecto y la aprobación de la mayoría de los diputados que conformaron el quorum de la sesión.
• En consecuencia, a lo largo del procedimiento legislativo combatido fue respetado el principio de participación democrática de todas las fuerzas políticas, pues las posturas minoritarias pudieron ser discutidas y, por ende, tomadas en cuenta para la votación, por lo que atendiendo al principio de economía procesal resultaría innecesaria la insubsistencia de dicho trámite.
• Por otra parte, se consideró que, contrariamente a lo alegado por la parte quejosa, del análisis integral del decreto promulgatorio de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, posteriormente a la mención de las firmas de las legisladoras que firmaron el decreto de la ley, se asentó la orden de promulgación respectiva y las firmas del gobernador del Estado de Zacatecas, de la secretaria general de Gobierno y del secretario de Finanzas.
• Por tanto, la ley reclamada fue promulgada por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas, por lo que dicho ordenamiento resulta eficaz, en términos del artículo 62 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas.
• En otro aspecto, al analizar los conceptos de violación segundo, tercero, cuarto y séptimo, en los que las quejosas manifestaron, en esencia, que los impuestos reclamados invaden la esfera competencial de la Federación, porque la minería y todo el proceso minero sólo pueden ser objeto de contribuciones de carácter federal; que los tributos establecen contribuciones derivadas de las actividades mineras, por lo que para hacer compatibles las facultades federales sobre la industria minera con la materia de equilibrio ecológico, deben respetarse las limitaciones o reservas que establece la Constitución Federal; que la normativa local implicaría someter los bienes de dominio de la nación a la jurisdicción y regulación impositiva estatal.
• Además, respecto del impuesto por extracción de materiales, indicaron que grava la extracción de materiales a cielo abierto, sin distinguir el movimiento de agregados pétreos y rocas que se formularon a propósito de la exploración, explotación y beneficio de minerales; que los preceptos combatidos trastocan los artículos 1o., 2o., 3o., 4o. y 6o. de la Ley Minera, pues son competencia federal, tanto las contribuciones relativas al proceso minero como las conductas asociadas con la exploración, explotación y beneficio.
• Tales argumentos resultaron fundados, debido a que del análisis del artículo 124 constitucional se deduce que las facultades que no correspondan expresamente a la Federación se encuentran reservadas a los Estados.
• En efecto, las entidades federativas cuentan con una competencia residual en relación con las atribuciones que regula la Constitución, pues les compete, por exclusión, las facultades que no se encuentran previstas en favor de los Poderes de la Unión, por lo que las prerrogativas establecidas en favor de la Federación integran una competencia exclusiva, salvo disposición constitucional en contrario.
• Así, del artículo 73, fracciones X y XXIX, de la Constitución Federal, se advierte que, en primer término, corresponde a la Federación regular la industria minera, lo que no excluye la facultad de establecer contribuciones en esa materia, ya que las atribuciones exclusivas en materia tributaria están establecidas en la fracción XXIX referida.
• No obstante, en esa disposición se establece la facultad exclusiva para gravar el aprovechamiento de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27 constitucional, en el que se establece el dominio directo de la nación sobre los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, que constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; así como los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos.
• En ese contexto, de los artículos 2o., 3o., 4o., 5o. y 6o. de la Ley Minera, se evidencia que las actividades propias de la industria minera engloban la totalidad de los procesos involucrados en la minería, pues abarcan desde la identificación del depósito de mineral o sustancia hasta la obtención específica de los productos existentes en éstos, incluyendo los trabajos de preparación para tales efectos.
• De ahí que no sólo el beneficio de los minerales forman parte de las actividades materia de la Ley Minera, sino, se reitera, también la exploración y explotación; por tanto, la facultad exclusiva de la Federación para imponer contribuciones en materia de minería envuelve a todo el proceso productivo de dicha industria.
• Es evidente que los hechos imponibles en comento gravan la extracción de terreno, emisión y depósito de los contaminantes ahí regulados con independencia de la industria de que se trate, es decir, no se concretan específicamente en que los hechos generadores se realicen con motivo del desarrollo de la actividad de la minería, sino de cualquier tipo de industria. Por lo que se advierte que el objeto de los tributos se refiere a los procesos productivos en general.
• Así, el estudio de la facultad exclusiva de la Federación para imponer contribuciones en materia de minería debe realizarse bajo la óptica de que aquélla engloba a todo el proceso productivo de dicha industria, pues se estableció que tal limitante incide en las actividades de exploración, explotación y beneficio, en su conjunto.
• En consecuencia, los preceptos reclamados invaden la esfera competencial del Congreso de la Unión, en relación con la facultad impositiva que tiene para gravar las actividades inherentes a la minería, en términos del artículo 73, fracción XXIX, punto 4o., constitucional, en relación con el numeral 6 de la ley reglamentaria del diverso 27 constitucional en materia de minería; en tanto que sólo a través de una ley federal pueden establecerse contribuciones que incidan en el aprovechamiento de los recursos materia de la minería, en general, sobre las actividades de exploración, explotación y beneficio inherentes.
• Por ende, al no existir una separación nítida entre las actividades de la minería y los supuestos que integran las bases gravables, los preceptos analizados resultan inconstitucionales, en la medida en que no se excluyó a la industria citada, cuya regulación fiscal compete a la Federación.
• En consecuencia, la inconstitucionalidad radica en que no se exceptuaron de los tributos las actividades de exploración, explotación y beneficio de minerales, así como sustancias; lo que, se reitera, era necesario dada la generalidad de la norma, al encontrarse inmersos tales trabajos, en los términos precisados.
• Ello no es obstáculo, para determinar que los sujetos que realicen la actividad de la minería no puedan ser contribuyentes de impuestos locales, puesto que debe entenderse que lo que prohíbe la facultad constitucional en comento es que se graven directamente las actividades connaturales de la minería o los beneficios obtenidos de ésta.
• Consecuencia de lo anterior, se concedió el amparo solicitado por las quejosas para el efecto de que: a) los artículos 8 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas no les sean aplicados, en relación con las instalaciones que constituyan fuentes fijas generadoras de los contaminantes materia de dichas disposiciones, con motivo de actividades relativas a la industria minera, tanto en el presente como en el futuro; y b) la Secretaría de Finanzas de la entidad referida dejara de aplicar dichos preceptos y devolviera lo que erogaron las promoventes, con la actualización fiscal correspondiente.
• Finalmente, al haber resultado fundado una parte de los conceptos de violación, se consideró innecesario el estudio de los restantes, porque la parte quejosa no podría obtener mayor beneficio que la desincorporación de los preceptos reclamados de su esfera jurídica.
CUARTO.—Resolución del Tribunal Colegiado. El Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Séptima Región, en Acapulco, G., en auxilio del Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito, en sesión de cinco de julio de dos mil dieciocho, consideró, en síntesis, lo siguiente:
• En el considerando único determinó que carecía de competencia legal para conocer del recurso intentado, en relación con el tema de invasión de esferas competenciales de una entidad federativa a la Federación, conforme a lo dispuesto en los artículos 103, fracción VIII, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., fracción III, de la Ley de Amparo; y, 10, fracción II, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ya que su estudio y resolución corresponde a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que le solicitó reasumir su competencia originaria.
• Luego, del análisis de los recursos de revisión interpuestos, por el gobernador del Estado de Zacatecas, la Legislatura de dicha entidad federativa y las sociedades quejosas, indicó que subsistía el problema de invasión de esferas competenciales por parte de la autoridad local a la federal, ya que los recurrentes combaten las consideraciones formuladas por el juzgado deamparo, pues insisten sobre el tema competencial para crear tributos ambientales, cada una desde su perspectiva.
QUINTO.—Pronunciamientos de la Juez de Distrito que deben quedar intocados. Deben quedar firmes las determinaciones contenidas en los considerandos tercero y séptimo de la sentencia recurrida, mediante los cuales la Juez de Distrito sobreseyó en el juicio de amparo en relación con los actos de aplicación reclamados al gobernador, al secretario de finanzas, al subsecretario de ingresos, al director de ingresos y al director de fiscalización, todos de zacatecas, así como la impugnación del decreto gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete, respectivamente, ya que las normas no ocasionan perjuicio con motivo de su vigencia, sino que es necesario un acto concreto de aplicación.
Asimismo, el sobreseimiento decretado en el considerando sexto, respecto del artículo 8o., fracción II, de la Ley General de Cambio Climático, dado que no se hicieron valer agravios que directamente lo combatieran.
De igual forma, debe quedar firme lo resuelto en el décimo primer considerando, en relación con el procedimiento legislativo del que derivó la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas fue constitucional y que la misma es eficaz, ya que no existieron irregularidades en su aprobación, pues se respetó el principio de deliberación democrática; aunado a que, se demostró que fue promulgada por el titular del Ejecutivo de dicha entidad.
Ello es así, porque la parte a quien perjudican las anteriores determinaciones fue omisa en combatirlas a través de sus agravios, por lo que debe tenerse por firme para seguir rigiendo en lo conducente al fallo.
SEXTO.—Causal de improcedencia que se advierte oficiosamente, prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, respecto del numeral 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático. Por regla general, las consideraciones del Juez de Distrito que no hayan sido combatidas en vía de agravio deben quedar firmes, sin embargo dicho principio no opera en forma absoluta respecto de la procedencia de la acción constitucional, ya que el análisis de las causales de improcedencia es de orden público y debe efectuarse con independencia de que las partes lo aleguen o en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, pues así lo prescribe expresamente el artículo 62 de la Ley de Amparo.(4)
Lo anterior tiene justificación cuando, encontrándose el asunto en revisión, se advierte la existencia de una o varias causas de improcedencia diferentes a las que el juzgador de primer grado estimó actualizadas, desestimadas, o bien, al advertirse un motivo distinto de los apreciados en relación con una misma causa de improcedencia, dado que, en esos casos, es indudable que el tribunal revisor, de oficio, debe emprender el estudio de la procedencia de la acción.
La afirmación que precede se encuentra corroborada con lo dispuesto por el artículo 93, fracción III, de la Ley de Amparo,(5) que establece que el órgano jurisdiccional, al conocer de los asuntos en revisión, observará, entre otras reglas, la relativa a que podrá examinar de oficio y, en su caso, decretar la actualización de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen, siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano de primera instancia; lo cual, en otras palabras, significa que el legislador permite al tribunal revisor examinar la procedencia del amparo bajo supuestos diversos a los analizados por el Juez de primer grado.
El principio de congruencia respecto del análisis de las causales de improcedencia que compete al tribunal revisor consiste en que la procedencia del juicio de garantías es de orden público y conduce a considerar que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimada determinada hipótesis de improcedencia, el tribunal revisor bien puede abordar el estudio bajo un matiz distinto, que puede ser alumbrado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, o aun ante la misma causal por diverso motivo, si se considera que un supuesto de improcedencia puede generarse por otras razones.
Al respecto, como apoyo a las consideraciones anteriores puede citarse la jurisprudencia P./J. 122/99, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 28, de rubro y texto siguientes:
"IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.—Es cierto que las consideraciones expuestas en la sentencia recurrida, que no son impugnadas en vía de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben tenerse firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se advierte la existencia de una causa de improcedencia diferente a la que el juzgador de primer grado estimó actualizada o desestimó o, incluso, de un motivo diferente de los apreciados en relación con una misma causa de improcedencia, pues en este caso, el tribunal revisor debe emprender su estudio de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de que siendo la procedencia de la acción constitucional de orden público, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo. Este aserto encuentra plena correspondencia en el artículo 91 de la legislación de la materia, que establece las reglas para resolver el recurso de revisión, entre las que se encuentran, según su fracción III, la de estudiar la causa de improcedencia expuesta por el Juez de Distrito y, de estimarla infundada, confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los motivos susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en realidad implica que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimado determinada improcedencia, bien puede abordarse su estudio bajo un matiz distinto que sea generado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, o aun ante la misma causa por diverso motivo, pues no puede perderse de vista que las causas de improcedencia pueden actualizarse por diversos motivos, por lo que si el inferior estudió sólo alguna de ellas, es dable e incluso obligatorio que se aborden por el revisor, pues al respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse firme."
Ahora, en opinión de esta Segunda Sala se considera que, con fundamento en el artículo 63, fracción V, en relación con el diverso 61, fracción XII, ambos de la Ley de Amparo, debe sobreseerse en el juicio respecto del acto reclamado a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como al presidente de la República, consistente en el numeral 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático, ya que las sociedades quejosas carecen de interés jurídico para reclamar dicha porción normativa, pues contrariamente a lo reclamado y a lo determinado en la sentencia recurrida, dicho precepto no fue aplicado en su perjuicio.
A efecto de demostrar lo anterior, es necesario señalar que el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, establece lo siguiente:
"Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
"...
"XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o. de la presente ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia."
Del precepto legal transcrito, se desprenden las siguientes hipótesis de improcedencia del juicio de amparo:
a. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del quejoso;
b. Contra actos que no afecten los intereses legítimos del quejoso; y,
c. Contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia.
En el caso, se analizará el supuesto establecido en el inciso a), relativo a que no se afecten los intereses jurídicos del quejoso.
Para entender esta causal de improcedencia, resulta necesario hacer referencia al contenido de los artículos 103 y 107, fracción I,(6) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los cuales se desprende que el juicio de amparo es procedente contra normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos en la Norma Fundamental y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte; así como aquellos que vulneren o restrinjan la esfera de competencia de alguno de los órdenes de gobierno establecidos en la Constitución Federal.
Asimismo, uno de los principios rectores del juicio de amparo, en términos de la fracción I del artículo 107 constitucional, es que dicha acción únicamente procede a instancia de "parte agraviada", lo que se traduce en la exigencia de que la norma o el acto reclamado debe generar una afectación a un interés jurídico o legítimo del quejoso.
Tratándose del amparo contra leyes, este requisito de afectación puede generarse en dos momentos: a) por su sola entrada en vigor; y, b) con motivo de su primer acto de aplicación.
Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia ha establecido los conceptos de normas autoaplicativas y normas heteroaplicativas, con el propósito de clasificar e identificar los escenarios en que una norma puede generar una afectación a los particulares y la oportunidad para impugnarla en amparo.
Conforme a dicha clasificación, las normas autoaplicativas son aquellas que con su sola entrada en vigor causan una afectación al particular. Por otro lado, las normas heteroaplicativas son aquellas que no generan un perjuicio sino hasta que se suscita un acto concreto de aplicación de la norma.
Así, para determinar dentro de qué hipótesis se sitúa la afectación a la esfera jurídica del gobernado –es decir, si la norma le afecta desde su entrada en vigor o con motivo de su primer acto de aplicación– este Alto Tribunal estableció un criterio para diferenciar las normas autoaplicativas y heteroaplicativas: el de "individualización incondicionada".
Al respecto, se estableció que dicho principio es consustancial a las normas autoaplicativas, es decir, las que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, toda vez que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, generan perjuicio al gobernado desde el inicio de su vigencia, dado que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho.
En ese sentido, se señaló que el principio de individualización incondicionada permite determinar con mayor objetividad la procedencia del amparo contra leyes, toda vez que habilita al juzgador a conocer, en cada caso, si los efectos de la disposición legal reclamada ocurren en forma condicionada o incondicionada, siendo dicha condición la realización de un acto necesario para que la ley adquiera individualización.
En apoyo a lo anterior, se citan la jurisprudencia P./J. 55/97 (9a.), de rubro: "LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA.",(7) así como la tesis aislada 2a. XIX/96 (9a.), cuyo rubro es: "LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS (DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA)."(8)
En ese sentido, cuando las obligaciones derivadas de la ley nazcan con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada. En cambio, cuando las obligaciones que impone el mandato legal no surjan en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiera para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se estará en presencia de una ley heteroaplicativa o de individualización condicionada.
Cabe destacar que, tratándose de las normas heteroaplicativas, el acto concreto de aplicación de las mismas puede efectuarse a) de manera directa por una autoridad, b) por parte de un particular que actúe por mandato expreso de la ley, como sucede, por ejemplo, en el caso de los retenedores de las contribuciones; o bien, c) cuando el agraviado se coloque por sí mismo en el supuesto previsto por la ley, sin necesidad de un acto específico de una autoridad, como ocurre, por ejemplo, con la autodeterminación o autoliquidación en materia tributaria.
Asimismo, se ha sentado el criterio de que el primer acto de aplicación no es aquel en el que únicamente se hace referencia formal a las normas impugnadas, debido a que para considerarlo como tal es necesario demostrar que trasciende en la esfera jurídica del gobernado generándole un perjuicio, que se traduce en una afectación o menoscabo a su patrimonio jurídico, que de no existir lo procedente es decretar el sobreseimiento por falta de interés jurídico.
Por ende, aun cuando en el acto respectivo la autoridad haga alusión expresa a determinadas normas jurídicas heteroaplicativas, el amparo no será procedente si dicho acto no causó perjuicio en la esfera jurídica de la parte quejosa.
En apoyo a ello, resulta aplicable en lo conducente, la jurisprudencia 2a./J. 67/99 (9a.), "AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN. SI ÉSTE NO CAUSA PERJUICIO AL QUEJOSO, DEBE SOBRESEERSE POR LA LEY, SIN QUE ELLO IMPIDA AL PROMOVENTE IMPUGNARLA EN LA OPORTUNIDAD EN QUE SE APLIQUE EN SU PERJUICIO.",(9) así como la tesis aislada 2a. CLXXV/2000 (9a.), "LEYES. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE IMPUGNARLAS EN AMPARO ES AQUEL QUE TRASCIENDE A LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO, CAUSÁNDOLE UN PERJUICIO, CON INDEPENDENCIA DE QUE SU FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN SEA O NO CORRECTA."(10)
En el caso concreto, esta Segunda Sala estima que el acto reclamado por las sociedades quejosas, consistente en el artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático, debe sobreseerse dado que no cuentan con interés jurídico para impugnarlo con motivo del supuesto acto de aplicación que aducen.
Al respecto, cabe recordar que las sociedades quejosas promovieron el amparo que dio origen al presente recurso de revisión aduciendo que la Legislatura aplicó, en la exposición de motivos, el artículo 30, fracción III,(11) de la Ley General de Cambio Climático, para justificar la creación de los impuestos ecológicos, lo que contraviene los numerales 27, párrafos cuarto y quinto, así como el 73, fracciones XXIX y XXIX-G, de la Constitución Federal.
Por su parte, el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Zacatecas, en su sentencia de quince de agosto de dos mil diecisiete, para concluir que las quejosas sí tenían interés jurídico para combatir el artículo en comento, partió de la premisa inexacta de que al haberse emitido como mecanismo para la protección del medio ambiente, en particular, respecto del cambio climático, la ley de hacienda controvertida constituía un acto de aplicación del precepto de la ley general, pues aquélla actualiza de forma concreta la hipótesis de competencia que en dicha materia prevé éste, en particular, al haber tenido como origen una iniciativa –propuesta– del Ejecutivo Estatal.
Es decir, el juzgado del conocimiento desestimó la causal de improcedencia invocada por las Cámaras de Diputados y Senadores, así como por el presidente de la República, bajo una indebida apreciación del acto reclamado, ya que contrariamente a lo referido en el considerando octavo de la sentencia recurrida y lo alegado por las sociedades promoventes, el artículo impugnado no fue aplicado en perjuicio de las quejosas, por ende, la interpretación que le dio la Legislatura de Zacatecas no fue inconstitucional, ya que distinguió la concurrencia de las materias sustantivas reguladas por las leyes generales y la concurrencia impositiva establecida únicamente en la Constitución Federal.
En ese sentido, del suplemento 2, número 105, publicado el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en el Periódico Oficial del Estado de Zacatecas, se advierte que la Legislatura si bien citó el referido precepto en la exposición de motivos y en la iniciativa de ley, lo cierto es que únicamente fue para referir la concurrencia que hay en materia ambiental, en la que se pueden establecer mecanismos de recaudación y obtención de recursos para la protección y reubicación de asentamientos humanos por los efectos del cambio climático.
No obstante, la Legislatura también hizo notar,(12) principalmente, que la creación de los impuestos ecológicos que proponen se basó en la concurrencia impositiva establecida por la propia Constitución Federal, la cual es la regla general en la materia fiscal, en la medida que las potestades que no están expresamente conferidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados, por lo que cuentan con la potestad tributaria para hacerlo, pues no hay una reserva expresa para la Federación ni una prohibición específica que impida a Zacatecas establecer esos tributos.
Dicha distinción realizada por la Legislatura Estatal, para fundamentar la potestad tributaria atribuida, se corrobora de las páginas 52 y 53,(13) del suplemento en comento, en el considerando cuarto, referente a la iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, debido a que se observa que al hacer mención de las facultades concurrentes, se reiteró que en materia fiscal existe una concurrencia entre los órdenes de Gobierno Federal y Estatal; lo que implica que al no existir exclusividad de la Federación para crear contribuciones ambientales, las entidades federativas cuentan con la respectiva potestad tributaria para hacerlo y, por tanto, no hay una invasión de esferas competenciales, ya que además de las concurrencias que existen entre las materias de salud, del medio ambiente y de educación, se debe sumar la impositiva a nivel constitucional.
En otras palabras, del proceso legislativo se advierte que se visualiza y respeta la separación entre dos tipos de facultades constitucionales concurrentes, una referida a aspectos "sustantivos" (por ejemplo, salud, medio ambiente y educación) y otra a la potestad tributaria o facultad para la imposición de contribuciones, las cuales son independientes entre sí y, en caso de que una de esas materias sustantivas tenga un punto de contacto horizontal o transversal con la potestad tributaria, entonces deberá someterse a las reglas competenciales y procesales conducentes a esta última.
Por ejemplo, en caso de que en uno de los niveles de gobierno se pretenda la imposición de una contribución con un fin extrafiscal o, por el contrario, de un impuesto ambiental en estricto sentido,(14) sólo podrá realizarlo si cuenta con la competencia o potestad que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en materia tributaria, la cual es independiente de la concurrencia que la propia Carta Magna establece para la materia "sustantiva" medioambiental.
Por otra parte, también en el proceso legislativo se citó la jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, de rubro: "IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACION Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS."
Además, en el suplemento 2, número 105, página 21,(15) se refirió que la declaración anual del impuesto de la emisión de gases a la atmósfera, se debe presentar a más tardar el último día hábil del mes de marzo del siguiente año, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sancionesestablecidas en las disposiciones jurídicas en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente; es decir, el Legislador Local advirtió las diferencias entre la potestad tributaria (derivada del sistema complejo previsto en la Constitución Federal) y la concurrencia en la materia "sustantiva" medioambiental, separando las obligaciones y, en su caso, responsabilidades derivadas del incumplimiento de normas de carácter tributario, de las que se originan por no acatar las normas medioambientales de carácter sustantivo.
En consecuencia, como se puede apreciar de lo reseñado, la Legislatura de Zacatecas en ningún momento aplicó a las sociedades quejosas el artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático; pues ejerció la potestad o facultad tributaria para establecer impuestos ambientales en estricto sentido, pero en momento alguno empleó la concurrencia competencial en materia sustantiva para establecer obligaciones y/o sanciones en materia ambiental, sino estricta y únicamente en materia tributaria.
Así, con fundamento en el artículo 63, fracción V, en relación con el diverso 61, fracción XII, ambos de la Ley de Amparo, se impone revocar, en lo conducente, el fallo recurrido y sobreseer en el presente juicio respecto del acto reclamado a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como al presidente de la República, consistente en el artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático.
Cabe aclarar que no serán motivo de pronunciamiento alguno los agravios que las quejosas realizan respecto de la negativa de amparo del artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático, dado que no subsiste la materia de análisis ante el sobreseimiento decretado.
Por último, del análisis integral de las constancias de autos, esta Segunda Sala no advierte de manera oficiosa la actualización de alguna otra causa de improcedencia diferente a las ya analizadas.
SÉPTIMO.—Agravios de las autoridades responsables en los que defienden la constitucionalidad de los artículos 8 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, porque consideran que no se invade la esfera de competencia de la Federación. En su primer y segundo agravios, tanto la Legislatura como el gobernador del Estado de Zacatecas, en esencia, sostienen lo siguiente:
• La sentencia recurrida transgredió los principios de congruencia y exhaustividad, porque no se encuentra apegada a derecho y se emitió en contravención a la Constitución Federal, en específico los artículos 4o., párrafo quinto; 25, párrafo primero; 28, párrafo primero y 73, fracción XXIX-G, que tienen que estudiarse en relación con lo establecido en los numerales 7, fracciones I a IV, VI a VIII, X, XI, XIII, XV y XXI; 21, primer párrafo; 22, primer párrafo, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como el 26, fracción I, inciso c); 30, primer párrafo, fracción (sic) y décimo transitorio de la Ley General de Cambio Climático.
• Es necesario que se efectúe una interpretación conforme, la que se fundamenta en el diverso principio de conservación legal; es decir, que existe una presunción general de validez de las normas que tiene como propósito la preservación de las leyes, al tratarse de un método que opera antes de estimar inconstitucional o inconvencional un precepto legal.
• La materia ambiental es una facultad concurrente, pues en términos de lo previsto en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal, los gobiernos federal, local y municipal podrán expedir leyes en dicha materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico.
• Para el diseño de los impuestos ecológicos se observó a cabalidad las previsiones establecidas en el artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, los tributos del conocimiento declarados inconstitucionales incorrectamente en la sentencia recurrida tienen su origen en el ejercicio de una facultad concurrente entre los tres niveles de gobierno, por lo que no existe reserva expresa para la Federación ni restricción específica que impida la potestad tributaria del Estado de Zacatecas.
• La sentencia recurrida infringe lo dispuesto en los artículos 74, 75, 76 y 217 de la Ley de Amparo, debido a que fue emitida en contravención a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
• La interpretación realizada por la Juez de amparo, de que en los artículos reclamados no existió una separación nítida entre las actividades de la minería y los supuestos que integran las bases gravables, es contraria a lo establecido en la Constitución Federal.
• Se debió tomar en cuenta lo dispuesto en el artículo 5o., fracciones IV y V, de la Ley Minera, en las que se establece una excepción para la aplicación de esa legislación.
• Contrariamente a lo resuelto en la sentencia recurrida, las actividades de exploración, explotación y beneficio, no prevén que la actividad minera al desarrollarse deba alterar o modificar la composición o condición natural al momento de incorporarse en la atmósfera, agua, suelo, flora o fauna.
• Se dejó de advertir que mediante los impuestos ecológicos el legislador no está regulando la actividad minera, sino que a través de ellos se establece una política de protección del medio ambiente.
• En ese sentido, insisten que el legislador tiene una amplia libertad para configurar el sistema tributario y es por ello que determinó la creación de los impuestos ecológicos, ya que no existe reserva expresa para la Federación y tampoco restricción específica para la Legislatura Local.
Los anteriores motivos de disenso son inoperantes en una parte, infundados en otra y fundados en los que resta, como se demostrará a continuación.
En sesión de once de febrero del dos mil diecinueve, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 56/2017,(16) en la que determinó, en esencia, que los denominados impuestos ecológicos del Estado de Zacatecas no invaden la esfera competencial del Congreso de la Unión en materia tributaria.
Para arribar a esa conclusión, en principio, indicó que, si bien las contribuciones impugnadas se relacionan con la materia ambiental, lo cierto es que el asunto debía resolverse a partir del análisis de las disposiciones constitucionales que prevén las facultades en materia impositiva, precisamente al versar sobre tributos.
Se dijo que analizar el tema de invasión de competencias a la luz del artículo 73, fracción XXXIX-G, constitucional, implicaría determinar la competencia de los Congresos Federal y Locales a partir de normas generales tales como las contenidas en la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y no a partir del Texto Constitucional.
Es aquí en donde radica la inoperancia de los agravios de las autoridades responsables recurrentes, en el sentido de que además de lo previsto en la Constitución Federal, se debe atender a lo dispuesto en las leyes generales en materia ambiental y lo establecido a nivel internacional en donde se reconoce la concurrencia de dicha materia.
Ello, debido a que el asunto debe examinarse y resolverse estrictamente bajo la óptica tributaria dispuesta solamente a nivel constitucional, ya que una cosa es la regulación de la materia propiamente dicha, es decir, de la materia sustantiva medio ambiental y, otra muy distinta, la competencia o potestad tributaria para establecer contribuciones, incluso tratándose de impuestos ambientales en sentido estricto, la cual, como también determinó el Pleno de este Alto Tribunal, es concurrente.
En efecto, además del precedente de mérito, el Tribunal Pleno ha determinado en diversos asuntos que la potestad tributaria se encuentra establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a través de un sistema complejo, que incluye concurrencias, facultades exclusivas y restricciones expresas, por lo cual existen casos en que tanto la Federación como las entidades federativas son competentes para establecer contribuciones (concurrencia); otros supuestos en que se trata de actividades, objetos o fuentes de riqueza exclusivas de la Federación; así como otras hipótesis que se encuentran vedadas expresamente a los Congresos Locales.
Por otra parte, en relación con el impuesto denominado por remediación ambiental en la extracción de minerales, regulado de los artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, los argumentos de las recurrentes se consideran infundados.
Lo anterior, en virtud de que conforme al artículo 73, fracción XXIX; ordinal 2o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso tiene facultad para establecer contribuciones "sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27".
Por ende, tanto el aprovechamiento como la explotación de esos recursos naturales, son parte de la facultad exclusiva de la Federación para establecer contribuciones.
Ahora, evidentemente la Constitución no define el término explotación, entonces, para ello, es útil recurrir a la Ley Minera, la cual prevé lo siguiente:
"Artículo 2o. Se sujetarán a las disposiciones de esta ley, la exploración, explotación, y beneficio de los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, así como de las salinas formadas directamente por las aguas marinas provenientes de mares actuales, superficial o subterráneamente, de modo natural o artificial y de las sales y subproductos de éstas."
"Artículo 3o. Para los efectos de la presente ley se entiende por:
"...
"II. Explotación: Las obras y trabajos destinados a la preparación y desarrollo del área que comprende el depósito mineral, así como los encaminados a desprender y extraer los productos minerales o sustancias existentes en el mismo, y"
"Artículo 6o. La exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta Ley son de utilidad pública, serán preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, con sujeción a las condiciones que establece la misma, y únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades."
Conforme a los preceptos transcritos, la explotación de los minerales o sustancias que constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, consiste en las obras y trabajos destinados a la preparación y desarrollo del área que comprende el depósito mineral, así como los encaminados a desprender y extraer los productos minerales o sustancias existentes en el mismo.
En otras palabras, la explotación incluye no sólo la extracción de las sustancias a que se refiere el cuarto párrafo del artículo 27 constitucional, sino también la remoción de los suelos o sustancias iguales a las que componen los terrenos, por lo cual, gravar tal remoción de suelo, que se insiste, es parte de la explotación, se trata de una competencia exclusiva de la Federación.
No es óbice a tales consideraciones que en la controversia 56/2017 el Pleno de este Alto Tribunal haya determinado que el impuesto por remediación ambiental en la extracción de minerales regulado de los artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas no invade esferas competenciales exclusivas de la Federación.
Lo anterior, porque se consideró que el objeto del impuesto denominado por remediación ambiental en la extracción de minerales, regulado de los artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se encuentra dentro del ámbito competencial tributario concurrente para las entidades federativas, porque la legislación estatal establece como supuesto normativo para la causación de esa contribución, la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, mientras que la competencia exclusiva de la Federación se refiere a materiales de distinta naturaleza del terreno.
Pero tal distinción no se analizó desde la perspectiva de lo que establecen los artículos 3, fracción II, y 6 de la Ley Minera consistente en que la explotación (que es competencia exclusiva de la Federación) incluye no sólo la extracción de las sustancias a que se refiere el cuarto párrafo del artículo 27 constitucional, sino también la remoción de los suelos o sustancias iguales a las que componen los terrenos.
En consecuencia, los diversos argumentos que realizan las autoridades recurrentes en relación con los artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se estiman infundados.
Por tanto, lo procedente es confirmar el amparo concedido y sus efectos, en relación con tales preceptos.
Por otra parte, esta Segunda Sala considera fundadas las manifestaciones de las autoridades recurrentes en los que señalan que para la creación de los impuestos ecológicos se atendió a lo establecido en el artículo 73, fracciones VII y XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, los tributos del conocimiento declarados inconstitucionales incorrectamente en la sentencia recurrida tienen su origen en el ejercicio de una facultad concurrente entre los tres niveles de gobierno, por lo que no existe reserva expresa para la Federación ni restricción específica que impida la potestad tributaria del Estado de Zacatecas.
Al respecto, cabe destacar que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar la potestad tributaria, ha realizado una interpretación sistemática de la Constitución Federal en los preceptos que se refieren a materia impositiva, de la cual se advierte que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que se trata de un sistema complejo, en el cual la regla general es la concurrencia y, después, se conceden facultades o fuentes de imposición exclusivas de la Federación, así como fuentes en las que se prohíbe a los Estados la facultad tributaria, además de supuestos en los que se limita a la Federación determinadas facultades respecto de la facultad de los Estados.
En otras palabras, las reglas principales son las siguientes:
a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII y 124 de la Constitución).
b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículos 73, fracción XXIX y 131 del Texto Fundamental).
c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI, VII y IX, así como el 118 constitucionales).
d) Restricciones de algunas facultades de la Federación (artículos 115, fracción IV, segundo, tercero y cuarto párrafos y 122, fracción V, quinto párrafo «constitucionales»).
Por tanto, únicamente los artículos constitucionales que se refieren expresamente a las facultades o potestades en materia tributaria son los que deben interpretarse (de forma armónica) para establecer las facultades exclusivas, concurrentes y limitadas, para el establecimiento de contribuciones, de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las alcaldías de la Ciudad de México.
Ahora, conforme a los artículos 73, fracción VII,(17) y 124(18) constitucionales, existe concurrencia en materia impositiva, de modo que habrá materias en que pueda ejercerse la potestad tributaria tanto a nivel federal como local, en la inteligencia de que deben atenderse tanto las facultades exclusivas de la Federación, como las prohibiciones expresas para las entidades federativas.
Así, de la lectura del artículo 73, fracción VII, de la Constitución Federal, se advierte, en primer término, que es facultad del Congreso de la Unión imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, mientras que la fracción XXIX(19) del propio precepto prevé que es facultad exclusiva de la Federación establecer tributos sobre distintas actividades u objetos, entre los que destacan los servicios públicos concesionados o explotados directamente por ésta.
Por su parte, el artículo 131(20) del Ordenamiento Fundamental, establece que es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o bien, que transiten por territorio nacional.
Finalmente, conforme a los numerales 117, fracciones IV, V, VI, VII y IX,(21) así como 118, fracción I,(22) constitucionales, las entidades federativas no pueden gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada y salida de mercancía nacional o extranjera de su territorio; gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales; expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esa diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o entre producciones semejantes de distinta procedencia; gravar la producción, acopio o venta de tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores a las que autorice el Congreso de la Unión y, finalmente, no pueden, sin consentimiento del Poder Legislativo Federal establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, o bien, imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
De lo anterior, se observa que tales preceptos prevén las facultades exclusivas de la Federación para gravar las actividades o bienes ahí identificados.
No obstante, como ya se dijo, este Alto Tribunal ha reconocido que las atribuciones de las entidades federativas se sustentan en el artículo 124 constitucional a partir de un criterio residual consistente en que todo lo que no corresponde a la Federación es facultad de los Estados.
Lo que demuestra que, en efecto, la materia tributaria es concurrente, pues tanto la Federación como las entidades federativas son competentes para regularla, esto es, para establecer contribuciones, debiendo sólo advertir cuáles son actividades, objetos o fuentes de riqueza exclusivas de la Federación o que están vedadas para los Congresos Locales, a fin de establecer el ámbito de competencia respectivo.
En este punto conviene precisar dos aspectos que igualmente destacó el Tribunal Pleno.
El primero consiste en que el hecho de que en el artículo 73, fracción VII, constitucional, el Poder Reformador haya establecido que es facultad del Congreso de la Unión imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, no significa que sólo dicho ente pueda emitir normas tributarias, sino que ese precepto debe analizarse de manera sistemática con los numerales antes mencionados a fin de advertir qué actividades, objetos o fuentes de riqueza son exclusivas de la Federación.
Dicha fracción VII, corrobora la afirmación de que la materia tributaria es concurrente, pues el texto fundamental reconoce tanto la atribución de la Federación para imponer contribuciones, como de las entidades federativas por medio del artículo 124 constitucional.
El segundo aspecto a destacar, consiste en que, como ya se dijo, no debe confundirse la facultad de los dos ámbitos de gobierno mencionados para establecer contribuciones, con las facultades exclusivas de la Federación para legislar ciertas materias.
Efectivamente, del propio texto constitucional se advierte la intención del Poder Reformador de la Constitución de distinguir y separar la competencia del Congreso de la Unión para legislar en determinadamateria o sector, del específico relativo a la imposición de contribuciones.
Por tanto, mientras el Congreso de la Unión tiene competencia para legislar en las diversas materias identificadas en el artículo 73 constitucional, también la tiene para imponer contribuciones pero respecto de las actividades, objetos o fuentes de riqueza identificados o especificados en los otros preceptos constitucionales antes identificados.
De ahí que, tal como lo afirmó el Tribunal Pleno en la ejecutoria comentada, la facultad federal para legislar en determinada materia, no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de esa materia que regula.
Ello explica por qué las entidades federativas tienen competencia para regular, por ejemplo, ciertos aspectos del comercio tal como el hospedaje, siendo que conforme al artículo 73, fracción X, constitucional, es facultad exclusiva de la Federación regular esa materia.
Apoyan los anteriores razonamientos los criterios aislados y jurisprudenciales siguientes:
"PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA GRAVAR EN LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO LA ENAJENACIÓN O, EN SU CASO, LA IMPORTACIÓN DE AGUAS GASIFICADAS O MINERALES, REFRESCOS, BEBIDAS HIDRATANTES O REHIDRATANTES, QUE UTILICEN EDULCORANTES DISTINTOS AL AZÚCAR DE CAÑA, TIENE SU FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—De los artículos 73, fracciones VII y XXIX, 117, 118 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal en materia impositiva, sino que se trata de un sistema complejo con diversas reglas que deben tomarse en consideración para distribuir las facultades impositivas entre ambos órdenes de gobierno, a saber: a) concurrencia contributiva entre la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII y 124 constitucionales); b) limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva exclusiva de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX, constitucional); y, c) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118 constitucionales). Por tanto, aun cuando el artículo 73, fracción XXIX, quinto numeral, de la Constitución Federal establece la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para imponer contribuciones especiales sobre las materias que enumera, entre las que no figura la referente a la enajenación o la importación de aguas gasificadas o minerales, refrescos, bebidas hidratantes o rehidratantes, que utilicen concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores que al diluirse permitan su obtención, elaborados con fructuosa o cualquier otro edulcorante distinto al azúcar de caña, ello no significa que el legislador federal carezca de atribuciones para imponer contribuciones respecto de esa materia, pues aquéllas derivan del contenido de la fracción VII del artículo 73 constitucional que señala que el Poder Legislativo Federal tiene facultad para imponer los tributos necesarios para cubrir el presupuesto." (Jurisprudencia 2a./J. 154/2005, de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2006, página 1021)
"COMPETENCIA FEDERAL EN MATERIA TRIBUTARIA. CONFORME AL PRINCIPIO DE NO REDUNDANCIA EN MATERIA CONSTITUCIONAL, LA FACULTAD PARA LEGISLAR EN DETERMINADA MATERIA NO CONLLEVA UNA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN PROPIA DE LA MATERIA QUE SE REGULA.—Los tributos exclusivamente federales son los enumerados en la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto y conforme al principio de no redundancia en materia constitucional, se concluye que la facultad federal para legislar en determinada materia no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de la materia que se regula. Es decir, el hecho de que exclusivamente la Federación pueda legislar sobre alguna materia no significa que los Estados o el Distrito Federal no puedan ejercer sus atribuciones tributarias sobre determinados sujetos u objetos reglamentados por una norma de carácter federal." (Tesis aislada 1a. CCXXIV/2009, de la Primera Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 275)
"HOSPEDAJE. LAS LEYES LOCALES QUE ESTABLECEN IMPUESTOS CUYO HECHO IMPONIBLE CONSISTE EN LA PRESTACIÓN DE TAL ACTIVIDAD, NO IMPLICAN UNA INVASIÓN A LA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN.—De la interpretación sistemática de los artículos 31, fracción IV, 73, fracciones VII, X y XXIX y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva que la potestad para establecer impuestos sobre actividades relacionadas con el turismo, como lo es la prestación del servicio de hospedaje, no es materia exclusiva de la Federación, pues siendo la materia de turismo un acto que la ley reputa de comercio, conforme al artículo 75, fracción VIII, del Código de Comercio, y dado que el Poder Revisor de la Constitución estableció en el artículo 73, fracción XXIX, constitucional, las materias reservadas a la Federación para establecer contribuciones sobre ellas, dentro de las cuales no se ubica el comercio en general, sino únicamente el comercio exterior, debe concluirse que existe una facultad concurrente entre la Federación y los Estados para gravar las actividades de carácter comercial, como lo es el servicio de hospedaje, sin que sea óbice a lo anterior el hecho de que la fracción X del propio artículo 73 constitucional reserve a la Federación la facultad para legislar en materia de comercio, puesto que en ella se regula un ámbito legislativo de carácter general para que el Congreso Federal determine la regulación jurídica de la materia de comercio, con excepción de la potestad tributaria sobre tal materia, ámbito legislativo que se regula en forma específica en la fracción XXIX del propio precepto, en el que también se delimitan las esferas de la Federación y los Estados, precisando las actividades que pueden ser gravadas en exclusiva por la primera." (Jurisprudencia P./J. 14/98, del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., febrero de 1998, página 38)
"IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACION Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS.—Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI, y VII y 118)." (Jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Primera Parte, página 149)
En la controversia constitucional 56/2017, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar si con el establecimiento de contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales, a los que se refieren los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional, se invadieron esferas competenciales tributarias exclusivas de la Federación, procedió a analizar el objeto de cada uno de los tributos impugnados.
Por lo que hace al impuesto por la emisión de gases a la atmósfera, regulado en los artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda de Zacatecas, en la controversia del conocimiento, se determinó que la emisión de gases a la atmósfera no constituye una actividad de explotación de dicho recurso natural, pues a través de ella el aire no se utiliza como materia para la obtención de algún producto o beneficio, sino que únicamente funge como un mero receptor de las sustancias contaminantes, como el espacio específico sobre el cual se vierten y el cual se afecta; por ende, dicha contribución no invade la esfera de competencia federal.
Para ello, el Pleno indicó que en términos constitucionales, el espacio situado sobre el territorio nacional tiene una doble naturaleza:
a. Como un espacio geográfico en el que se localizan diversos recursos naturales, sobre los cuales la Nación ejerce un dominio directo –artículo 27 constitucional–; y
b. Como un espacio geográfico que forma parte del territorio nacional –artículos 42 y 48 constitucionales–.
Así, el Pleno refirió que de la lectura del artículo 14 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se desprende que el objeto del impuesto local consiste en la emisión a la atmósfera de determinadas sustancias, la que se encuentra estrechamente relacionada con la calidad del aire como bien jurídico tutelado. Por tanto, debe reconocerse que el recurso natural comprometido con esta actividad específica no es como tal el espacio situado sobre el territorio nacional, sino específicamente el aire, por lo que su previsión constitucional no viene determinada por los artículos 27, 42 y 48 constitucionales.
En relación con el impuesto por la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, establecido en los artículos 20 a 27 de la Ley de Hacienda reclamada, se dijo que la competencia concurrente para establecer tributos en materia de control y prevención de la contaminación del agua a través de la descarga de aguas residuales, se encuentra limitada a que dicha descarga se realice en aguas de jurisdicción estatal que son aquellas que no se encuentren comprendidas en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, o que estando comprendidas, hayan sido asignadas al Estado debido a que la descarga de contaminantes al agua no constituye una actividad de explotación de dicho recurso natural, ya que ésta no se utiliza como materia para la obtención de algún producto o beneficio, sino que es solamente un receptor de las sustancias contaminantes.
Por último, respecto del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, dispuesto dentro de los artículos 28 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, el Tribunal Pleno consideró que este tributo grava el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados, situados en el Estado de Zacatecas, entendiéndose como residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.
Asimismo, señaló que son sujetos las personas físicas y morales, así como las unidades económicas sean o no residentes en el Estado, generadoras del residuo y que por sí mismas o a través de intermediarios depositen o almacenen residuos en aquellos vertederos.
En ese sentido, se concluyó que el objeto del citado gravamen no corresponde con alguna de las facultades exclusivas del Congreso de la Unión para establecer contribuciones en términos de los artículos 73, fracción XXIX, 117, 118 y 131 de la Constitución General, por lo que es una facultad tributaria concurrente entre la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias.
En consecuencia, al resultar fundados los agravios de las autoridades recurrentes, con fundamento en el artículo 93, fracción VI, de la Ley de Amparo, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación procede al análisis de los conceptos de violación pendientes de pronunciamiento, con la salvedad de los relacionados con la firmeza y sobreseimiento decretados en los considerandos quinto y sexto del presente fallo, así como los relacionados con el impuesto denominado por remediación ambiental en la extracción de minerales, regulado de los artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, respecto del cual se confirmó el amparo concedido en el fallo recurrido.
OCTAVO.—En el décimo concepto de violación, las quejosas aducen los siguientes argumentos:
I. Expropiación equiparada en términos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
• Los artículos reclamados de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas constituyen medidas equivalentes a las de una expropiación equiparada, la cual está prohibida por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en sus artículos 2103, párrafo sexto, 1110 en relación con el 1105, por lo que son contrarios a lo establecido en los numerales 1o. y 133 de la Constitución Federal.
• Las quejosas pueden invocar las disposiciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte porque tienen inversionistas de los Estados Unidos de América, además de que, conforme a los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación, todos los mexicanos tienen derecho a igual trato que sus homólogos extranjeros, de modo que, si los tratados internacionales reconocen un derecho para los extranjeros que invierten en México, entonces los nacionales deben tener los mismos derechos.
• El artículo 2103 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte indica que, por regla general, dicho instrumento internacional no es aplicable a medidas tributarias; no obstante, como excepción, establece que la expropiación regulada en el diverso numeral 1110, sí es aplicable a dichas medidas.
• El análisis de si una carga impositiva exagerada es equivalente a la expropiación progresiva, para efectos del artículo 1110 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ha sido altamente discutido; en ese sentido, es advertido que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 475/2011, interpretado a contrario sensu, determinó que si la obligación de pago produce un afectación grave a las propiedades del quejoso, a través de la norma tributaria, sí existe una medida equivalente a la expropiación.
• En algunos laudos internacionales emitidos por el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), se ha interpretado el artículo 1110 referido, los que han orientado en la aplicación de medidas legislativas, como lo son los impuestos ambientales de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
• Al igual que en el Caso Metalclad Corp Vs. Estados Unidos Mexicanos, han sido privadas de una parte significativa o sustancial del beneficio económico esperado, la más afectada es M.M., Sociedad Anónima de Capital Variable, pues sus costos han crecido súbita y exponencialmente por los impuestos impugnados.
• Asimismo, como en el citado C. y en el de Fireman’s Fund Vs. el Estado Mexicano, formaron una expectativa legítima en que la Federación era el único orden de gobierno para regular los procesos productivos, emisiones y residuos de la industria minera; que la minería sería incentivada como una industria rentable, no disuadida; y, que la Federación era el único orden de gobierno legitimado para imponer contribuciones en todo lo relacionado con esa actividad.
• Se reveló un perjuicio hacía su actividad económica, como en el Caso Metalclad Corp., la autoridad local había supuesto que un vertedero de residuos necesariamente afectaría al medio ambiente, incluso si cumplía con los estándares de la manifestación de impacto ambiental.
• A diferencia del Caso Marvin Feldman Vs. México, no sólo se trata de costos adicionales, sino que también realizan actividades consideradas legítimas y provechosas para el país y el derecho internacional.
• Asimismo, de lo resuelto en el citado Caso, estiman que los impuestos fijados en la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas representan políticas públicas ambientales nuevas, que no habrían podido predecir razonablemente y cuantificar en sus costos iniciales de operación.
• Conforme los criterios emitidos en el C.M.F. y Fireman’s Fund, se configura una expropiación progresiva, porque los impuestos reclamados tienen vocación de permanencia, con los que se privará del beneficio económico generado indefinidamente hacía el futuro.
• Los artículos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas violan el principio de legalidad, en relación con el artículo 1105 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte por ser inequitativos e injustos, por no respetar las expectativas bajo las cuales se decidió invertir.
Los anteriores motivos de disenso son infundados.
Ello se estima así, porque las disposiciones reclamadas no constituyen una expropiación o una medida equivalente en términos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, de manera que si dichas normas reclamadas no contravienen el citado instrumento internacional, tampoco vulneran el artículo 133 constitucional.
En efecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las contribuciones no implican una expropiación en términos del artículo 27, párrafos segundo y décimo, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque los enteros realizados con motivo de la relación tributaria no conllevan la privación de la propiedad particular por causa de utilidad pública.
Ello se advierte de las tesis aisladas 2a. XXVII/2015 (10a.) y 2a. XXVIII/2015 (10a.) de título, subtítulo y texto siguientes:
"CONSOLIDACIÓN FISCAL. LOS ARTÍCULOS DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA QUE COMO SISTEMA REGULAN LA DETERMINACIÓN Y EL ENTERO DEL IMPUESTO DIFERIDO CONFORME AL DECRETO DE REFORMAS PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 7 DE DICIEMBRE DE 2009, NO IMPLICAN UNA EXPROPIACIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE DEL 1o. DE ENERO DE 2010 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2013). La interpretación de los artículos 3o., 25 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite afirmar que el sistema tributario tiene como objetivo recaudar los ingresos requeridos por el Estado para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad bajo las pautas de los principios tributarios de proporcionalidad y equidad, con un enfoque sustantivo en el concepto de democracia para el desarrollo de esa labor, a fin de procurar el crecimiento económico, la más justa distribución de la riqueza y el desarrollo óptimo de los derechos tutelados por dicho ordenamiento fundamental; entorno en el cual coexisten la exacción fiscal que, por su propia naturaleza, supone una reducción del patrimonio de las personas y de su libertad general de acción, y la propiedad, cuya función social conlleva responsabilidades, entre ellas, la de contribuir al gasto público para alcanzar el objetivo mencionado. En ese marco constitucional e interpretativo se ubica el sistema normativo que obliga a la determinación y el entero del impuesto diferido con motivo de la consolidación conforme al decreto de reformas a la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de 2009, esencialmente contenido en los artículos 64, antepenúltimo párrafo, 70-A, 71, 71-A, 78 y cuarto, fracciones VI, VII, VIII y IX, de las disposiciones transitorias de dicho ordenamiento, porque se erige como la definición de un nuevo momento en que ha de concluir el diferimiento del pago de un impuesto cuyos supuestos del hecho imponible ya se han verificado, a efecto de que el fisco federal reciba montos tributarios que ya le eran debidos y sólo estaban pendientes de entero, sin necesidadde que se actualicen los supuestos previstos en la normativa vigente hasta 2009. Bajo esa lógica, si las normas del sistema señalado encuadran en la categoría general de contribuciones en el marco de la obligación constitucional referida, entonces no implican una expropiación en términos del artículo 27, párrafos segundo y décimo, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque los enteros realizados con motivo de la relación tributaria no conllevan la privación de la propiedad particular por causa de utilidad pública. Consecuentemente, no debe otorgarse a favor de las sociedades controladoras indemnización alguna a cambio de la prestación que, en términos de ley, se les impone cubrir por concepto de impuesto diferido, porque la función social que cumple su propiedad a través del desprendimiento patrimonial que significa el pago de contribuciones, no se cimienta en la causa de utilidad pública, sino en el destino al gasto público."(23)
"CONSOLIDACIÓN FISCAL. LOS ARTÍCULOS DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA, QUE COMO SISTEMA REGULAN LA DETERMINACIÓN Y EL ENTERO DEL IMPUESTO DIFERIDO CONFORME AL DECRETO DE REFORMAS PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 7 DE DICIEMBRE DE 2009, NO IMPLICAN UNA MEDIDA EQUIVALENTE A LA EXPROPIACIÓN EN TÉRMINOS DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE, POR LO QUE NO VIOLAN EL DERECHO A LA LEGALIDAD NI EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE DEL 1o. DE ENERO DE 2010 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2013). El artículo 1110, párrafo 1, inciso d), del tratado citado (en el entendido de que el artículo 2103, párrafos 1 y 6 de ese instrumento internacional, excepcionalmente permite la aplicación de aquel precepto a medidas tributarias), dispone que las partes no podrán adoptar ninguna medida equivalente a la expropiación, salvo que sea –entre otros requisitos– mediante indemnización. Al respecto, puede comprenderse que una medida de ese tipo incluye actos a través de los cuales un Estado Parte priva directa o indirectamente a un inversionista de otro Estado Parte, de los derechos que razonablemente pudo haber anticipado, o le produce una afectación grave a sus derechos de propiedad. Ahora, si al ingresar al régimen de consolidación fiscal y hasta el ejercicio fiscal de 2009, las sociedades controladoras pudieron prever que mantendrían diferido el pago del impuesto hasta en tanto no ocurriera alguno de los supuestos previstos hasta ese año para proceder a su entero, ello no significa que obtuvieran para sí la prerrogativa de continuar con el diferimiento en esas condiciones aunque su pronóstico resultara razonable conforme a las disposiciones relativas, ya que sobre tal cuestión (definición del momento en que ha de concluir el diferimiento), prevalecen las facultades del legislador para modificar la época de pago del tributo, sin que ello implique desconocer derechos de los contribuyentes. Asimismo, el hecho de que las disposiciones vigentes a partir de 2010 impongan la obligación de entero del impuesto diferido y, por ello, las sociedades controladoras deban renunciar a cierta cantidad de dinero para otorgársela al Estado Mexicano, no se traduce en una afectación grave de sus propiedades, porque el numerario a enterar es en concepto de pago de contribuciones que, en el caso del impuesto sobre la renta, presupone la obtención de un ingreso suficiente para hacer frente a la obligación contributiva, sin que haya elementos para considerar que ésta destruye la fuente de riqueza o resulta ruinosa. En esos términos, se concluye que los artículos 70-A, 71, 71-A y 78 de la Ley del Impuesto sobre la Renta vigente a partir de 2010, y el artículo cuarto, fracciones VI, VII, VIII y IX, de las disposiciones transitorias de ese ordenamiento, al prever el sistema que regula la obligación de entero del impuesto diferido con motivo de la consolidación y los procedimientos aplicables para su determinación, no violan el artículo 1110, párrafo 1, inciso d), en relación con el artículo 2103, párrafos 1 y 6 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, porque si el beneficio anticipado de manera razonable por dichas sociedades en torno a la subsistencia del diferimiento del impuesto conforme a las normas vigentes hasta 2009, no constituye un derecho adquirido y la obligación de pago aludida no produce una afectación grave en sus propiedades, ello significa que el Estado Mexicano, a través de esas normas tributarias, no establece una medida equivalente a la expropiación. Consecuentemente, en tanto los preceptos legales mencionados no contravienen el tratado señalado, tampoco violan el derecho a la legalidad ni el principio de supremacía constitucional, contenidos en los artículos 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no conllevan la incorrecta aplicación del orden legal mexicano ni la inobservancia de la normativa establecida en un ordenamiento de mayor jerarquía que la ley tributaria indicada."(24)
En efecto, conforme a tales criterios, las contribuciones, es decir, las obligaciones que encuadran en el marco de la obligación contenida en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, no implican una expropiación en términos del artículo 27, párrafos segundo y décimo, fracción VI, de dicho ordenamiento fundamental, porque los enteros realizados con motivo de la relación tributaria no conllevan la privación de la propiedad particular por causa de utilidad pública.
Además, los preceptos reclamados, al establecer impuestos de carácter ambiental en estricto sentido, no violan el artículo 1110, en relación con el artículo 2103 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
Ello se estima así, porque tales contribuciones no producen una afectación en las propiedades de las quejosas, ni una reducción grave en los beneficios que razonablemente pudieron haber anticipado, dado que a través de tales tributos se genera el reconocimiento de los gastos que deben realizarse para remediar o al menos paliar los efectos negativos que se originan en un proceso productivo cuyo autor, en vez de reconocerlos e incorporarlos a sus erogaciones, deja en manos de la sociedad y del Estado la carga económica de reparar esos efectos negativos o externalidades, lo cual significa que el Estado Mexicano, a través de esas normas tributarias, no establece una medida equivalente a la expropiación.
De ahí lo infundado de los correlativos argumentos, incluidos aquellos en los que se citan laudos de carácter internacional.
II. Confianza legítima
Por otra parte, en el concepto de violación décimo primero, las quejosas plantean lo siguiente:
• Los cuatro impuestos reclamados son violatorios del principio constitucional y convencional de confianza legítima, por ende, transgreden los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Federal, así como el 1105 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, debido a que no toman en cuenta las expectativas razonables que habían generado en relación con sus inversiones.
• Los artículos 5o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, 7o. y 17 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, 6o. de la Ley Minera, así como el objetivo 1 del Programa de Desarrollo Minero 2013-2018, emitido por la Coordinación General de Minería, de la Secretaría de Economía, constituyen promesas y cláusulas estabilizadoras para efectos de la confianza legítima y las inversiones a largo plazo, por la industria minera en territorio nacional.
• El Estado de Zacatecas pasó de no fijar algún impuesto a gravar todos los eslabones de la cadena de producción minera en cantidades que quintuplicaron el impuesto federal a la minería, por lo que defraudó las expectativas legítimas que el Estado Mexicano había generado en los inversionistas de la industria y omitió establecer condiciones transicionales para implementar la nueva regulación.
Los correlativos argumentos son infundados.
Esta Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 103/2018 (10a.)(25) consideró que el derecho a la seguridad jurídica, previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución, tutela la prerrogativa del gobernado a no encontrarse jamás en una situación de incertidumbre jurídica y, en consecuencia, en un estado de indefensión; su esencia versa sobre la premisa consistente en "saber a qué atenerse" respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la autoridad, tal y como se sostiene en la jurisprudencia 2a./J. 140/2017 (10a.).(26)
Sin embargo, no debe entenderse en el sentido de que el orden jurídico ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el correlativo derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades.
De lo anterior, puede considerarse la confianza legítima como una manifestación del derecho a la seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público.
Al respecto, cabe precisar que, atendiendo a las características de todo Estado democrático, la confianza legítima adquiere diversos matices dependiendo de si se pretende invocar frente a actos administrativos o actos legislativos.
Sumado a lo expuesto, en la tesis aislada 2a. XXXIX/2017 (10a.),(27) esta Segunda Sala estimó que el principio de confianza legítima en relación con los actos legislativos, debe invocarse bajo la perspectiva de irretroactividad de las normas consagrada en el artículo 14 de la Constitución, porque pretender tutelar meras expectativas de derecho contra los actos legislativos equivaldría a la congelación del derecho, a su inmovilización total o parcial y el consecuente cierre definitivo a los cambios sociales, políticos o económicos, lo cual sería contrario al Estado de derecho democrático y a la facultad que, en éste, tiene el legislador de ajustar la norma a las cambiantes necesidades de la sociedad y de la realidad.
Además, específicamente en el ámbito tributario, su diseño por vía de leyes es facultad del Congreso de la Unión y, por ende, conlleva un margen amplio de libertad de configuración, de modo que no existe un derecho constitucionalmente tutelado para que el sistema tributario permanezca inmodificable y estático, sino por el contrario, resulta indispensable para el poder público adaptar la normativa fiscal al contexto económico, tanto nacional e internacional, así como a las necesidades públicas.
Aunado a ello, la modificación de las normas tributarias tiene, por regla general, un fin de interés público que es preponderante al interés particular de cada contribuyente, pues con base en el principio de generalidad tributaria se tutela el interés del Estado en la percepción de ingresos, que es un interés público encaminado a atender necesidades sociales relevantes con amplio respaldo o tutela constitucional, así como la necesidad de basar la contribución de los ciudadanos para sostener los gastos públicos en criterios de solidaridad.
Por tanto, la confianza legítima no tiene el alcance de oponer al legislador meras expectativas de derecho para cuestionar la regularidad constitucional de los actos en los que se determina el establecimiento, modificación o supresión de regulaciones en materia de contribuciones, debido a la imposibilidad del contribuyente de contar con la esperanza de que una tasa, tarifa e incluso un régimen de tributación permanezcan inmodificables hacia el futuro.
En ese orden de ideas, el establecimiento de impuestos de carácter ambiental no transgrede el principio de confianza legítima.
III. Libertad de empresa, industria y economía de mercado
En los conceptos de violación décimo tercero, décimo cuarto, décimo quinto y décimo sexto, las quejosas arguyen lo siguiente:
• Los artículos reclamados contravienen los derechos fundamentales de libre empresa e industria contenidos en los artículos 5o., 25 y 28 de la Constitución Federal, porque frustran la actividad minera que realizan, con las pesadas cargas fiscales que de manera ilegal suman a sus obligaciones.
• El marco de la economía de mercado que contempla y reconoce el artículo 28 de la Constitución Federal, es una garantía para la libertad de empresa, pero a su vez, compromete y vincula a los poderes públicos para defender la productividad y proteger el ejercicio de ese derecho, conforme a las exigencias de los fines del proyecto nacional.
• La función institucional de la libertad de empresa y la economía de mercado, no están reconocidas sólo en la Constitución Federal, sino en los tratados internacionales ya referidos.
• Las disposiciones de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, son inconstitucionales por conculcar los derechos reconocidos en el artículo 25 y 26 de la Constitución Federal.
• De la interpretación armónica del artículo 3o., fracción II, inciso a), en relación con los numerales 25 y 26 todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que la democracia presupone una economía de mercado abierto, caracterizada por el reconocimiento de las libertades económicas, especialmente la libertad de acceso a los mercados, sin restricciones irracionales.
• El artículo 25 constitucional establece que la ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares; asimismo, proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional. No señala principios vagos, confusos o impracticables, sino que elabora una declaración precisa y concreta, es una garantía constitucional de fomento, apoyo e impulso a la actividad que desarrollan los particulares.
• Las normas reclamadas se apartan del proyecto nacional que busca el fomento del crecimiento económico, donde el sector minero privado contribuya al desarrollo económico de la nación, pues se le imponen a tal sector cargas y obligaciones fiscales de difícil y hasta de imposible realización, con lo cual se desalienta y limita la actividad minera.
• Los actos reclamados debían respetar el proyecto nacional contenido en la Constitución Federal, expresado en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, y al no hacerlo son inconstitucionales y no pueden ser fuente y origen de las cargas y obligaciones que les imponen, porque frenan y entorpecen la ejecución de las políticas que imprimen solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía, tal y como lo dispone el artículo 26 constitucional.
• Los artículos impugnados no cumplen con el régimen de distribución de competencias, por ende, impiden y dificultan la realización y cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y del Programa de Desarrollo Minero.
• En lugar de fomentar un cambio de actitud frente al porvenir y detonar el crecimiento económico del país, lo inhiben con disposiciones normativas que provocan incertidumbre y una disminución en la inversión, pues antes de alentar al sector minero para participar en el desarrollo económico nacional, lo deprime y debilita.
• Los artículos reclamados son inconstitucionales por transgredir los derechos humanos reconocidos en el artículo 28, segundo párrafo, en relación con el 1o., así como el 40 y 133 de la Constitución Federal.
• Los preceptos combatidos violan el proceso de competencia y libre concurrencia mercantil, con la imposición de tarifas regresivas, por lo que se apartan y quebrantan los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 28 referido.
• Las autoridades responsables violan los artículos 1o., 3o., 5o., 13, 14, 16, 20, 22, 25, 26, 28, 31, fracción IV y 133 de la Constitución Federal, por inobservancia de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, D.P. Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, promulgado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981.
• De lo anterior, es claro que los actos reclamados en este juicio conculcan en forma abierta los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 1o., 3o., 5o., 13, 14, 16, 20, 22, 25, 26, 28 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, porque las privan de sus derechos sustantivos a un cabal ejercicio de la libertad de la industria, a no sufrir multas excesivas ni confiscatorias, a concurrir al desarrollo económico nacional bajo criterios de equidad social y productividad, a recibir el apoyo, impulso y protección del Estado en las actividades económicas que desarrollan.
• Tales situaciones se encuentran concatenadas con los derechos humanos que protegen los tratados internacionales referidos, los que uniformemente obligan a considerar iguales ante la ley a todos los mexicanos.
Los anteriores motivos de disenso son inoperantes.
Para justificar lo anterior, debe considerarse que los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Norma Fundamental establecen, en lo que interesa para efectos de esta sentencia, que el Estado será rector del desarrollo económico nacional e intervendrá en la regulación del fenómeno económico, con el propósito de proteger el interés social.
En efecto, el Texto Constitucional otorga facultades al Poder Ejecutivo Federal en materia de planeación del desarrollo, con la participación del Poder Legislativo Federal, en los términos previstos en el artículo 73, fracción XXIX-D, de la Ley Fundamental.(28)
Sin embargo, a juicio de esta Segunda Sala dichas facultades no pueden llegar al extremo de incidir en las atribuciones que se ejercen en materia tributaria, las cuales se fundan en los preceptos constitucionales que prevén la facultad del Congreso General de imponer contribuciones –73, fracción VII–(29) y el derecho subjetivo respectivo –31, fracción IV–.(30)
Además, esta Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia de rubro: "RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO EN EL DESARROLLO NACIONAL. EL ARTÍCULO 25 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS NO OTORGA A LOS GOBERNADOS GARANTÍA INDIVIDUAL ALGUNA PARA EXIGIR, A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO, QUE LAS AUTORIDADES ADOPTEN CIERTAS MEDIDAS, A FIN DE CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A AQUÉLLA."(31) estableció que, en el juicio de amparo, no puede hacerse valer derecho alguno derivado de los artículos constitucionales que rigen en materia económica; debido a que no es posible que los gobernados exijan, mediante la interposición de un juicio de amparo, que las autoridades fijen medidas específicas en materia económica o tributaria para lograr el crecimiento productivo del país.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los artículos 25, 26, 27 y 28 forman parte de la estructura orgánica de la Constitución Federal, por lo que resulta inexacto estimar que dichos numerales establecen derecho humano alguno relacionado con la competitividad económica, cuando corresponde al Estado, a través de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, decidir la política económica y tributaria a seguir para generar el bienestar de la población, bajo las consideraciones que en un momento determinado consideren convenientes.
En este sentido, se ha determinado que no puede aducirse la inconstitucionalidad de porciones normativas en materia tributaria mediante el planteamiento de la afectación a grupos minoritarios o la incidencia económica, por ser atribución de los PoderesEjecutivo y Legislativo el establecimiento de contribuciones que tengan por objeto recaudar los recursos necesarios para sufragar el gasto público, en beneficio de la colectividad.
Lo anterior se desprende de los criterios emitidos por este Alto Tribunal, que son del tenor siguiente:
"INCIDENCIA ECONÓMICA DE LOS IMPUESTOS. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY TRIBUTARIA NO PUEDE DEPENDER DE ELLA.—El efecto económico de la incidencia de los impuestos por virtud de la traslación no es una regla general en los tributos, ni tampoco es un fenómeno que invariablemente se presente en todos los casos, sino que se trata de una problemática de contenido económico que se presenta con características distintas en cada caso particular y depende de la situación personal de cada contribuyente o individuo que resiente la incidencia como producto de la percusión y repercusión por traslación, así como de las particularidades del acto de traslado. En ese sentido, se concluye que los conceptos de violación encaminados a controvertir una ley tributaria, por ser susceptible de ocasionar incidencia, no pueden llevar a la declaratoria de su inconstitucionalidad. Ello es así, porque, por un lado, se trata de argumentaciones que dependen de situaciones particulares no aptas para la práctica de un estudio sobre inconstitucionalidad de leyes que se caracteriza porque sus razonamientos se estructuran sobre circunstancias generales y, por otro, porque la ocasión de la incidencia, si bien es cierto que representa un perjuicio, también lo es que éste no será de tipo jurídico, sino de naturaleza económica, por lo que no puede ser analizado en el contexto del derecho."(32)
"NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS EN SU CONTRA SI SU INCONSTITUCIONALIDAD SE HACE DEPENDER DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO A QUIEN SE LE APLICAN.—Si se toma en consideración que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general deriva de sus propias características, en razón de todos sus destinatarios y no de que uno de ellos pueda tener determinados atributos, es inconcuso que los argumentos que se hagan valer, en vía de conceptos de violación o agravios, en contra de disposiciones generales, y que hagan depender su inconstitucionalidad de situaciones o circunstancias individuales, propias del quejoso, independientemente del conjunto de destinatarios de la norma, deben ser declarados inoperantes porque no podrían cumplir con su finalidad de demostrar la violación constitucional que se le atribuye y que por la naturaleza de la ley debe referirse a todos los destinatarios de la norma y no sólo a uno de ellos."(33)
Consecuentemente, los argumentos en los que se aduzca la violación a los artículos constitucionales invocados en líneas precedentes, resultan inatendibles, toda vez que no consagran derecho fundamental alguno susceptible de ser restituido a través del juicio de amparo.
IV. Los impuestos reclamados son confiscatorios y tienen el carácter de una sanción
En el concepto de violación décimo séptimo las quejosas arguyen lo siguiente:
• Los artículos impugnados de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, son inconstitucionales y transgreden los derechos fundamentales que reconoce el artículo 22 en relación con el 1o., de la Constitución Federal, ello porque los impuestos ecológicos que regulan son ruinosos y confiscatorios.
• La regla de la capacidad económica, como fuente de la imposición, posee unos límites mínimo y máximo que afectan al mínimo de subsistencia y al grado máximo en que la imposición se revela confiscatoria, por destrucción de la propia capacidad.
• Así, las disposiciones reclamadas resultan en una tributación confiscatoria, pues destruyen su patrimonio, limitan su capacidad para continuar generando riqueza y vulneran su derecho de participar en el desarrollo económico nacional, en igualdad de circunstancias.
• Si se considera que el impuesto ecológico no es confiscatorio ni desproporcional, jurídicamente debe entenderse que la obligación de pagar un monto que excede por mucho la utilidad que obtienen, tiene el carácter de una sanción, la que deriva de haber elegido la actividad industrial de la minería y de pasar por alto las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo y del Programa de Desarrollo Minero, que como estrategia buscan promover los proyectos mineros e incentivar el desarrollo de la actividad minera.
• En conclusión, si el impuesto ecológico a pagar con motivo de la expedición de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas no se considera desproporcional, por ruinoso y confiscatorio, entonces constituye una sanción por haberse aplicado a una actividad minera, la que resulta violatoria del 22 constitucional.
Los anteriores argumentos son infundados, en una parte, e inoperantes, en otra.
Conforme a los criterios jurisdiccionales de esta Suprema Corte emitidos en diversa épocas, al juzgar leyes tributarias bajo el argumento de que resultan confiscatorias, se puede concluir que la constante en su interpretación consiste en que la contribución se aplique a la totalidad o a la mayor parte del patrimonio de los contribuyentes.(34) Al respecto es aplicable la jurisprudencia P./J. 104/99.(35)
Así, contrariamente a lo que alegan las quejosas, los preceptos reclamados y los impuestos en ellos contenidos, no la despojan de sus bienes, propiedades o derechos, sin juicio previo, pues únicamente establecen impuestos denominados ecológicos que prevén una cuota a pagar, sin que este solo hecho revele por sí mismo y de manera notoria o evidente que los referidos impuestos se apliquen a la totalidad o a la mayor parte de los bienes de la quejosa, por lo que no pueden considerarse confiscatorios ni ruinosos en términos del artículo 22 constitucional.
Asimismo, tampoco resulta aplicable el concepto de confiscación que esta Suprema Corte ha establecido en la tesis aislada P. LXXIV/96,(36) dado que los preceptos reclamados en momento alguno prescriben, de ninguna manera, la apropiación violenta por parte de las autoridades del Estado de Zacatecas, de la totalidad o de una parte significativa, de los bienes de la quejosa, pues cabe señalar que los dispositivos impugnados se emitieron con fundamento en la Constitución de esa entidad federativa (título legítimo), por lo que no se exige contraprestación alguna.
Por tanto, son infundados los argumentos en el sentido de que los tributos reclamados son confiscatorios.
Por otra parte, los impuestos ecológicos o ambientales en estricto sentido, regulan el aspecto o dimensión económica consistente en el reconocimiento de los gastos que deben realizarse para remediar o al menos paliar los efectos negativos que se originan en un proceso productivo cuyo autor, en vez de reconocerlos e incorporarlos a sus erogaciones, deja en manos de la sociedad y del Estado la carga económica de reparar esos efectos negativos o externalidades.
Aunado a lo anterior, debido a que su base se encuentra íntimamente relacionada con la cantidad de emisiones o de extracción de materiales, tienen la peculiaridad de que el reconocimiento de los gastos originados por las externalidades o efectos negativos (además de corregir el error de mercado consistente en la traslación de esos gastos a la sociedad en general y al Estado específicamente) genera el incentivo de mejorar los procesos productivos en sí mismos.
En efecto, en la medida en que el proceso productivo se mejora y disminuyen los efectos negativos o externalidades, la base del tributo se reduce, de forma que no sólo se grava el beneficio económico que percibe quien realiza la actividad económica (con motivo de la traslación de costos a la sociedad), sino que, además, se incentiva la inversión en tecnologías que minimicen o incluso eliminen los impactos ambientales.
Lo anterior, pone de relieve la verdadera identidad y distinción de los impuestos ecológicos, pues no tienen la mera función de inhibir el consumo de un producto o servicio (como sucedería con las cuotas o sobre tasas que se emplean, por ejemplo, en los impuestos especiales sobre combustibles fósiles o sobre fertilizantes).
Por el contrario, los tributos ambientales en estricto sentido, no tienen fines disuasorios en el consumo de un producto o servicio, sino que, además de los fines recaudatorios, buscan (aunado al reconocimiento de externalidades o gastos generados para paliar los efectos negativos) que la base del tributo, al relacionarse con la emisión de sustancias o extracción de materiales o cualquiera que sea el elemento o circunstancia que genere el impacto ecológico negativo, motive el efecto económico o de mercado consistente en que el productor invierta en el desarrollo de tecnología para que disminuyan los costos de su producción (lo cual ahora incluye el pago del tributo verde).
En ese orden de ideas, los impuestos ecológicos, ambientales o verdes, pretenden que la base del impuesto disminuya conforme se mejoran los procesos, con lo cual generan un incentivo en el desarrollo de tecnología que reduzca los impactos en el medio ambiente, por la sencilla razón de que, junto con ello, se reducirán sus costos de producción.
De tal forma, el impuesto ambiental en estricto sentido no tiene sólo un fin recaudatorio, sino que al mismo tiempo busca incidir directamente en los procesos de producción de bienes y de servicios, para que los contribuyentes, en busca de abatir costos, inviertan en la mejora de tales procesos productivos, para que tengan una menor incidencia o impacto ecológico.
Así, los impuestos ecológicos no incorporan las finalidades ambientales en forma "extra" a la gravación de una manifestación de riqueza distinta, es decir su naturaleza ambiental no se fija sólo a través de un fin añadido al fin recaudatorio (lo que se logra con una mera sobretasa), sino que ese impacto positivo en el cuidado del medio ambiente está inserto en el propio diseño del impuesto.
En otras palabras, es en el propio diseño de la base donde, al mismo tiempo, se busca conseguir el reconocimiento de los costos que genera redimir o paliar el impacto ecológico que genera un proceso productivo (lo que redunda en recaudación) así como que esa "internalización" de los efectos negativos ocasione un incentivo para mejorar la tecnología empleada y disminuir la emisión de sustancias o la extracción de materiales.
Bajo esa lógica, las normas reclamadas no son una sanción porque encuadran en la categoría general de contribuciones en el marco de la obligación constitucional del artículo 31, fracción IV, además de que los enteros realizados con motivo de la relación tributaria no son consecuencia de una conducta ilícita o de una infracción a disposiciones de orden público, es decir, no se imponen por haber rebasado un límite tolerado de contaminación (por ello tampoco se constituyen en un permiso para contaminar) sino que el cobro del tributo deriva de la actualización de los supuestos del hecho imponible, el cual influye en el proceso productivo en sí mismo, sin constituir un castigo por contaminar más allá del límite tolerable.
Por esas razones, en tanto la obligación de determinación y entero del impuesto diferido no puede ser concebida como una sanción, los argumentos formulados por la quejosa en ese sentido, resultan infundados.
Como consecuencia de esa conclusión, el artículo 22 de la Constitución General, que prohíbe la confiscación de bienes, no puede servir de parámetro para analizar la regularidad constitucional de los preceptos reclamados, porque el pago del tributo que éstos exigen no es consecuencia de una conducta ilícita o de una infracción a disposiciones de orden público, es decir, no se impone como pena o sanción.
En ese contexto, resultan inoperantes los argumentos en los cuales se aduce que los preceptos reclamados violan el artículo 22 constitucional, por resultar confiscatorios, porque tales afirmaciones se cimientan en la premisa errónea de que la obligación consistente en determinar y enterar los impuestos reclamados es una sanción, siendo que, como se ha visto, se encuadra en la categoría general de las contribuciones, a la cual le resultan aplicables los parámetros del artículo 31, fracción IV, de la Constitución, y no los del diverso artículo 22 de ese ordenamiento fundamental.
En tal sentido, existe un impedimento técnico para efectuar el estudio de los argumentos esgrimidos, en tanto pretenden demostrar que los actos reclamados violan un precepto constitucional que no le resulta aplicable.
V.D. a la seguridad jurídica, a la no autoincriminación y a la presunción de inocencia
• El artículo 19 de la Ley de Hacienda reclamada, transgrede los numerales 1o., 16, 20 y 22 de la Constitución Federal, así como el principio de supremacía constitucional contemplado en los dispositivos 40 y 133.
• Ello, porque no establece los supuestos en que la Secretaría de Finanzas puede ejercer las facultades ahí descritas, como tampoco los plazos, condiciones y demás características para desarrollarlas, tampoco los derechos ni cargas que tienen en el pago de los impuestos.
• Asimismo, el precepto reclamado transgrede la seguridad jurídica, por no establecer las formalidades conforme a las cuales la Secretaría de Finanzas puede ejercer la facultad para investigar, requerir toda la información y documentación necesaria, dentro de los plazos y en la forma que determine.
• Tal artículo propicia a una coacción obediente, o bien, la intimidación, para obtener datos e informes que posteriormente servirán de instrumento para su autoincriminación.
• En el caso específico, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha recordado en su sentencia del 17 de diciembre de 1996 (Caso Saunders contra el Reino Unido); en la sentencia del 25 de febrero de 1993, (Caso Funke contra Francia); en la sentencia del 8 de febrero de 1996, (Caso J.M. contra el Reino Unido), que el derecho al silencio y el derecho a no autoincriminarse, residen en el corazón del mismo derecho a un proceso equitativo y se enlaza estrechamente con el derecho a la presunción de inocencia.
Tales motivos de disenso son infundados.
Conforme al artículo 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, los contribuyentes del impuesto de emisiones de gases a la atmósfera estarán obligados a presentar aviso de inscripción y llevar un Libro Registro de Emisiones Contaminantes, que estará a disposición de la Secretaría de Finanzas y de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente del Gobierno del Estado de Zacatecas.
Ahora, en relación con la definición específica de los datos que deben constar en el libro registro de emisiones contaminantes (volumen y tipología del combustible, así como materias primas consumidas y/o producidas; composición química básica del combustible consumido y/o producido; cálculo de las emisiones a la atmósfera realizado en cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley; concentración resultantes de los monitores o mecanismos de control o de medición instalados) resultan aplicables supletoriamente el Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás disposiciones vigentes en el Estado en materia de derecho al medio ambiente, en términos de lo que prevé el artículo 7 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
Como se advierte, la norma de mérito prevé obligaciones de carácter formal en relación con el impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales, para efecto de que las autoridades fiscales se encuentren en aptitud de ejercer sus facultades de comprobación.
Asimismo, las quejosas aducen que el artículo transgrede el derecho a la seguridad jurídica, por no establecer las formalidades conforme a las cuales las autoridades fiscales podrán investigar y requerir toda la información y documentación necesaria.
Sin embargo, cabe destacar que la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas prevé la supletoriedad, respecto de lo no previsto por tal ordenamiento, de la legislación fiscal de la entidad y de las disposiciones del derecho común vigentes en el Estado, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal.
Lo anterior se advierte de su artículo 3, cuyo texto se transcribe a continuación:
"Artículo 3. En lo no previsto en la Ley de Hacienda se aplicarán, de manera supletoria, las disposiciones contenidas en la legislación fiscal de la entidad y las disposiciones del derecho común vigentes en el Estado, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal.
"Las infracciones cometidas a las disposiciones contenidas en la presente ley serán sancionadas de conformidad con el código."
Aunado a ello, el Código Fiscal del Estado de Zacatecas y sus Municipios, contiene un título tercero, en el cual se regulan las facultades de las autoridades fiscales en esa entidad, en cuyo capítulo segundo, se regulan los procedimientos para la comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales, específicamente, en sus secciones I a V, se establecen las formalidades para realizar visitas domiciliarias, revisiones de gabinete, visitas de inspección, determinaciones presuntivas y otros procedimientos, como los derivados de los errores aritméticos que se adviertan de las declaraciones de los contribuyentes.
En ese orden de ideas, el ejercicio de las facultades de comprobación y verificación de las autoridades fiscales se llevarán a cabo de conformidad con lo previsto en los diversos ordenamientos de carácter fiscal del Estado de Zacatecas, sin que sea necesario que la competencia relativa y las formalidades que deben de cumplirse se regulen en un solo ordenamiento o exclusivamente en la Ley de Hacienda de la entidad.
Tal aserto se corrobora con lo que prevé el artículo 4 del propio Código Fiscal del Estado de Zacatecas, el cual cataloga como ordenamientos fiscales, tanto leyes fiscales específicas o especiales (las que prevén los elementos esenciales de las contribuciones), así como las que regulan procedimientos y distribuyen competencias en ámbitos tributarios:
"Artículo 4. Son ordenamientos fiscales, además del presente código:
"I. La Ley de Ingresos del Estado y la Ley de Ingresos de cada uno de los Municipios del Estado;
"II. La Ley de Hacienda del Estado y la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Zacatecas;
"III. Las leyes que autoricen ingresos extraordinarios;
"IV. La Ley de Catastro para el Estado de Zacatecas;
"V. El Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas;
"VI. La Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas;
"VII La Ley de Coordinación y Colaboración Financiera para el Estado de Zacatecas y sus Municipios;
"VIII. Los ordenamientos relativos a los servicios administrativos para la recaudación, distribución y control de los ingresos;
"IX. Los convenios de colaboración administrativa, que celebre el Gobierno del Estado con sus Municipios, con el Gobierno Federal; y, en general con cualquier otra entidad federativa, en materia fiscal;
"X. Ley de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Zacatecas;
"XI. Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Zacatecas;
"XII. Ley de los Derechos y Defensa del Contribuyente del Estado de Zacatecas y sus Municipios; y
"XIII. La Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Zacatecas, y
"XIV. Las demás leyes, reglamentos y disposiciones de carácter fiscal."
En consecuencia, el artículo 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no viola el principio de seguridad jurídica, pues no es necesario que en tales preceptos se agote o prevea la totalidad de las formalidades, procedimientos y distribución de competencias con base en los cuales pueden ejercer sus facultades las autoridades fiscales de la entidad federativa, sino que éstas pueden regularse en diversas disposiciones de carácter fiscal o ambiental de dicho estado, como sucede en la especie.
Por otra parte, en relación conel principio de presunción de inocencia, los argumentos de las quejosas son inoperantes, ya que a los preceptos reclamados no les resulta aplicable el principio de presunción de inocencia.
Si bien el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador,(37) con modulaciones y matices, lo cierto es que el procedimiento administrativo sancionador se constituye por el conjunto de actos o formalidades concatenados entre sí en forma de juicio por autoridad competente, con el objeto de conocer irregularidades o faltas ya sean de servidores públicos o de particulares, cuya finalidad, en todo caso, será imponer alguna sanción.
Por infracción administrativa ha de entenderse aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica, a la que se apareja una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho, y que no aparece calificado en el ordenamiento jurídico como delito o falta.
Ahora bien, como se precisó anteriormente, el artículo 19 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, medularmente establece obligaciones formales para permitir el ejercicio de facultades de comprobación y verificación de las autoridades fiscales.
Tales facultades derivan de la correlativa obligación del gobernado contenida en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad contributiva, debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades, rendimientos o la manifestación de riqueza gravada.
La función de los procedimientos verificadores o de comprobación es la de dar certeza a la relación tributaria, ante el probable indebido cumplimiento del contribuyente de sus obligaciones formales y materiales, de tal manera que resulta legítima desde el punto de vista constitucional, porque corresponde a criterios de razonabilidad, ya que no se establece arbitrariamente y admite prueba en contrario.
Por tanto, el precepto de referencia no establece un procedimiento administrativo sancionador, ya que el objetivo es contar con los elementos para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales y, en su caso, establecer su monto líquido, por lo cual el principio de presunción de inocencia no es aplicable a las facultades de comprobación, en tanto que no instauran una serie de pasos con el objeto de conocer irregularidades o faltas ya sean de servidores públicos o de particulares, cuya finalidad, en todo caso, será imponer alguna sanción, así como tampoco se persigue la finalidad de castigar o sancionar una conducta ilícita. De ahí la inoperancia de los correlativos argumentos.
Idéntica calificación de inoperancia debe realizarse respecto de los restantes planteamientos de las quejosas, en el sentido de que los preceptos en comento transgreden el derecho a la no autoincriminación.
El derecho a la no autoincriminación es un derecho específico de la garantía genérica de defensa que supone la libertad del inculpado para declarar o no, sin que de su pasividad oral o escrita se infiera su culpabilidad; es decir, sin que su derecho a guardar silencio sea utilizado como un indicio de responsabilidad en los hechos ilícitos que le son imputados.
En otras palabras, el derecho de no autoincriminación debe ser entendido como el derecho que tiene todo inculpado a no ser obligado a declarar, ya sea confesando o negando los hechos que se le imputan; razón por la cual se prohíben la incomunicación, la intimidación y la tortura, e incluso se especifica que la confesión rendida ante cualquier autoridad distinta del Ministerio Público o del Juez, o ante éstos sin la presencia de su defensor carecerá de valor probatorio.
Por tanto, el derecho a la no autoincriminación no es aplicable a las obligaciones formales y materiales de carácter tributario, puesto que las quejosas no tienen la calidad de inculpados y la obligación de presentar documentación e información no encuadra en la hipótesis a que se ha hecho referencia.
Tal derecho está reservado para aquellos gobernados sujetos a investigación o al proceso penal ante las autoridades jurisdiccionales, pero no respecto de un procedimiento de naturaleza diversa como lo es durante el ejercicio de las facultades de comprobación y verificación de las autoridades administrativas, específicamente las autoridades fiscales, las cuales no tienen facultades persecutorias de delitos.
Si bien en la legislación fiscal están consignados tipos penales cometidos en materia impositiva, lo cierto es que los artículos impugnados por la quejosa no prevén un delito, sino obligaciones formales relacionadas con el cumplimiento de lo que establecen las disposiciones fiscales.
En consecuencia, los artículos reclamados no pueden ser analizados a la luz del principio constitucional de no autoincriminación, pues la naturaleza prevista en las normas controvertidas es fiscal. De ahí la inoperancia anunciada.
VI. Derecho de audiencia previa
En el concepto de violación vigésimo, las quejosas aducen, entre otros, el siguiente argumento:
• Dentro del cuerpo normativo de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no existe precepto alguno que prevea el ejercicio pleno del derecho de previa audiencia, en el que se dé oportunidad a las quejosas de hacer valer sus derechos, ofrecer pruebas y formular alegatos que demuestren su dicho y, que efectivamente, no se da el hecho generador de la obligación fiscal ya que no son sujetos del impuesto.
Tal argumento es infundado.
Si lo que pretenden las quejosas es tener la oportunidad para demostrar que sus actividades económicas escapan o no deberían estar incluidas en la forma en la que el legislador diseñó los objetos y los hechos imponibles de los impuestos ecológicos, entonces su pretensión es improcedente, de conformidad con el criterio reiterado de este Alto Tribunal que se desprende de la tesis aislada de rubro: "GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA, EXCEPCIONES A LA, EN MATERIA FISCAL."(38)
Si, en cambio, lo que pretenden es una audiencia para defenderse con anterioridad a que deban calcular y determinar los impuestos reclamados, ello también resulta infundado.
Lo anterior, en la medida que, conforme al criterio reiterado de este Alto Tribunal, una vez creadas las leyes en materia tributaria no rige la garantía de audiencia previa, ya que los impuestos constituyen una prestación unilateral y obligatoria que garantiza la subsistencia del Estado y sus instituciones, de manera que éstos deben prevalecer frente al derecho de los particulares.
En su caso, la audiencia que puede otorgarse a los causantes es siempre posterior a la aplicación del gravamen, que es cuando pueden impugnar ante las autoridades fiscales el monto y cobro correspondiente; así, basta que la ley les otorgue el derecho a combatir el tributo una vez determinado, para que en materia hacendaria se cumpla con aquella garantía.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P. XVII/2014 (10a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título, subtítulo y texto siguientes:
"RENTA. EL ARTÍCULO 32, FRACCIÓN XVII, DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, AL PREVER LA DEDUCCIÓN LIMITADA DE LAS PÉRDIDAS POR LA ENAJENACIÓN DE ACCIONES, NO VIOLA EL DERECHO DE AUDIENCIA (LEGISLACIÓN VIGENTE DEL 1o. DE ENERO DE 2008 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2013). Conforme al criterio definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el caso de las leyes tributarias no rige el otorgamiento de audiencia previa, pues basta con que ese derecho se otorgue a los causantes posteriormente a la aplicación del gravamen, que es cuando pueden impugnar ante las autoridades fiscales el monto y cobro correspondientes. De acuerdo con lo anterior, el artículo 32, fracción XVII, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, durante la vigencia referida, al prever de manera excepcional que las pérdidas por la enajenación de acciones sólo serán deducibles contra ganancias obtenidas por el mismo concepto en el ejercicio o en los 10 siguientes, sin que dichas pérdidas excedan el monto de las ganancias aludidas, no viola el derecho de audiencia reconocido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el legislador no está obligado a establecer mecanismos que permitan contrarrestar anticipadamente el nacimiento de la obligación sustantiva una vez que se actualizan los supuestos del hecho imponible y, en su caso, destruir la presunción de que las operaciones que dan lugar a las pérdidas referidas se llevan a cabo con el propósito de erosionar la base del impuesto o eludir su pago."(39)
Con base en lo anterior, se observa que el legislador no se encuentra obligado a establecer mecanismos como el que la quejosa pretende, porque en materia tributaria se excluye toda posibilidad de otorgar al contribuyente la oportunidad anticipada de desvirtuar el nacimiento de la obligación sustantiva una vez que se actualizan los supuestos del hecho imponible.
Cabe destacar que tales aspectos sólo se rigen por el ámbito de protección otorgado por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal y, en su caso, basta que la audiencia otorgada a los causantes sea posterior a la aplicación del gravamen para que se encuentren en aptitud de impugnar a través de los medios de defensa correspondientes ante las autoridades fiscales el monto y cobro respectivos.
En consecuencia, dado que no es necesario que las normas que establecen contribuciones incluyan alguna disposición a través de la cual se permita a los contribuyentes defenderse en los términos que pretende la parte quejosa, no se viola en su perjuicio la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ésta en materia tributaria no debe ser concedida de manera previa, ya que ello implicaría otorgar un derecho a los contribuyentes para desvirtuar el nacimiento de la obligación sustantiva, lo que –como se señaló– resulta inadmisible en aras de garantizar la subsistencia del Estado y sus instituciones a través del cobro de prestaciones unilaterales y obligatorias como son los impuestos.
Por tanto, deben desestimarse por infundados los argumentos en que las quejosas aducen que la ley reclamada viola el derecho de audiencia previa.
VII. Fines meramente recaudatorios
También en el vigésimo primer concepto de violación, las quejosas plantean los siguientes argumentos:
• Los artículos 14 a 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, violan los derechos humanos de legalidad, seguridad y certeza jurídica, previstos en el numeral 16 constitucional, porque imponen contribuciones de carácter meramente recaudatario, lo que se opone a los dispositivos 21 y 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
• De los artículos 4o., 21 y 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se advierte que establece como instrumentos económicos aquellos de carácter fiscal, financiero y de mercado; asimismo, precisa que los fiscales son los estímulos, que incentiven al cumplimiento de la política ambiental, siempre que no sean con un fin recaudatorio.
• De la literalidad y contenido de los artículos impugnados de la ley reclamada es evidente que ninguno incentiva a las personas, físicas o morales, a adoptar medidas de prevención, a desarrollar fuentes alternativas de energía, a incentivar que las empresas o industrias mineras inviertan en infraestructura ambiental o en la rehabilitación de los ecosistemas; únicamente están encaminados a que los sujetos paguen por la comisión de un ilícito o ilegal actuación, lo que está prohibido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Los anteriores motivos de disenso son inoperantes.
Si bien se ha aceptado que la contradicción entre normas secundarias puede incidir en violación al derecho a la seguridad jurídica, lo cierto es que ello se encuentra condicionado a la existencia de una antinomia que viole en sí misma el orden constitucional y no al empleo de normas secundarias como parámetro de control constitucional.
Ahora, de los argumentos de las quejosas, se advierte que no plantea una antinomia o contradicción entre las normas reclamadas y el artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sino que en realidad argumenta que tal precepto establece una prohibición que no acatan esas normas que tilda de inconstitucionales.
En ese orden de ideas, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no puede servir como parámetro directo de control de regularidad constitucional. De ahí la inoperancia anunciada.
Corrobora las anteriores consideraciones la jurisprudencia 1a./J. 104/2011, de rubro y texto siguientes:
"AMPARO CONTRA LEYES. LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ÉSTAS PUEDE DERIVAR DE LA CONTRADICCIÓN CON OTRAS DE IGUAL JERARQUÍA, CUANDO SE DEMUESTRE VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.—Los actos de autoridad de creación y vigencia de normas generales pueden combatirse en el juicio de garantías, con base en la infracción de exigencias que deben respetar, como las derivadas del proceso legislativo establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o incluso aquellas derivadas del respeto a la garantía de seguridad jurídica que comprende las denominadas sub-garantías de legalidad, fundamentación, motivación, competencia, irretroactividad y audiencia, cuya violación puede demostrarse no sólo a través de la exposición de una contradicción directa con el texto fundamental, sino mediante las incongruencias en el orden jurídico que revelen transgresión a esa garantía, como la contradicción entre normas secundarias, lo que implica vulneración indirecta al texto constitucional, sin embargo, en este último supuesto, el examen de las normas jurídicas relativas debe sustentarse no únicamente en afirmaciones tocantes a la incongruencia entre leyes secundarias, sino también en la precisión de las garantías individuales violadas, y en la demostración de que la norma aplicada es la que viola el orden constitucional y no exclusivamente el ordenamiento jurídico utilizado como parámetro comparativo para derivar la incongruencia o carencia de facultades, pues sólo de esa manera se podría demostrar que se aplicó en el acto reclamado una ley inconstitucional, de otra manera, por más inconstitucional que resultara la norma comparativa no aplicada, no podría concederse la protección federal."(40)
Independientemente de lo anterior, existe otro motivo de improcedencia, consistente en que los planteamientos de la quejosa parten de una premisa inexacta, pues el artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no establece lineamientos ni condicionantes para el ejercicio de la potestad tributaria, es decir, para la creación de contribuciones o de cargas tributarias en general.
Para corroborar tal aserto, es necesario remitirse al contenido del precepto de mérito:
"Artículo 22. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente.
"Se consideran instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. En ningún caso, estos instrumentos se establecerán con fines exclusivamente recaudatorios.
"Son instrumentos financieros los créditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estén dirigidos a la preservación, protección, restauración o aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el ambiente, así como al financiamiento de programas, proyectos, estudios, investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación para la preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente.
"Son instrumentos de mercado las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones de contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establecen los límites de aprovechamiento de recursos naturales, o de construcción en áreas naturales protegidas o en zonas cuya preservación y protección se considere relevante desde el punto de vista ambiental.
"Las prerrogativas derivadas de los instrumentos económicos de mercado serán transferibles, no gravables y quedarán sujetos al interés público y al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales."
De la transcripción que antecede, se advierte que se denominan instrumentos económicos de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental.
Ahora, los estímulos fiscales, son parte de una categoría más amplia, que se ha dado en denominar "gastos fiscales"; es decir, los que se originan por la disminución o reducción de tributos, traduciéndose en la no obtención de un ingreso público, como consecuencia de la concesión de beneficios fiscales orientados al logro de políticas estatales de corte económico, social o de cualquier otra índole.
En ese orden de ideas, los gastos fiscales y, en específico, los estímulos fiscales, consisten en una reducción de las cargas tributarias ya existentes, con lo cual el Estado deja de percibir ingresos, con la finalidad de incentivar comportamientos determinados que son acordes a políticas estatales.
En consecuencia, si el propio artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente limita los instrumentos económicos de carácter fiscal a los estímulos fiscales, es decir, a reducción de cargas tributarias como incentivo para el acatamiento de políticas de carácter estatal, entonces de forma alguna pudiera entenderse que tal cuerpo normativo establece límites o condiciones al ejercicio de la potestad tributaria que ejercen los Municipios, los Estados y la Federación.
Lo anterior es acorde a consideraciones que anteceden del presente fallo, en las cuales ha quedado establecido que el ejercicio de la potestad tributaria se rige por el sistema complejo de distribución de competencias previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que pueda ser condicionado o limitado a través de normas secundarias, como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. De ahí la inoperancia anunciada.
No es óbice para ello, que la última parte del segundo párrafo del artículo 22 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente señale expresamente que los instrumentos económicos de carácter fiscal, es decir, los incentivos fiscales, no deben establecerse con fines exclusivamente recaudatorios, pues en todo caso, tal frase corresponde a una indebida técnica legislativa, ya que, según se estableció en líneas precedentes, los estímulos fiscales constituyen gastos fiscales, es decir, reducción de cargas tributarias, por lo cual no podrían tener fines meramente recaudatorios.
Por tanto, la imprecisión de esa última parte del segundo párrafo del artículo de referencia, no podría tener el efecto de alterar el sistema previsto constitucionalmente para el ejercicio de la potestad tributaria, ni condicionarlo o limitarlo.
VIII. Principios de proporcionalidad tributaria y contaminador pagador o "quien contamina paga", así como fundamentación y motivación de tablas para el cálculo de los impuestos
En los conceptos de violación vigésimo primero, vigésimo tercero, vigésimo séptimo, vigésimo noveno, trigésimo primero, trigésimo séptimo y trigésimo octavo, las quejosas aducen, entre otros, los siguientes argumentos:
• Losartículos reclamados transgreden el principio internacional del que contamina paga, previsto en el numeral 16 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro, ya que conlleva a que la industria minera, por la naturaleza de su actividad, sea quien se vea más afectada a nivel de mercado y sigan cargando con los costos que se deben internalizar, sin que ello implique el aumento del precio del bien, ya que los precios de los minerales metálicos como la plata y el oro siguen lo establecido en el mercado internacional, en especial de la "London Billion Market Association", haciendo imposible que puedan recuperar los costos, lo que las pone en desventaja frente al mercado nacional e internacional.
• El hecho de que las responsables fundamenten la regulación de impuestos ecológicos, en el principio internacional "del que contamina paga", no significa que con ello se respete y cumpla con aquél, pues el principio no puede verse como una simple fórmula que deba ser aplicada de manera idéntica sobre las diferentes actividades; es menester que se evalúen los costos que cada situación de contaminación o detrimento ambiental genera, así como la posible solución que pudiera causarse.
• Los artículos 8 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, violan el numeral 31, fracción IV, de la Constitución Federal, por transgredir el principio de proporcionalidad tributaria, en relación con la finalidad extrafiscal y la máxima de derecho ambiental de que "quien contamina paga".
• Los impuestos que se consideran inconstitucionales, al tener como finalidad principal la del impacto ambiental, para ser acordes con el principio de proporcionalidad tributaria, deben determinarse en función del daño causado, pues sólo así reflejarían una verdadera capacidad contributiva.
• El Estado de Zacatecas busca implementar diversos impuestos, a efecto de contar con recursos que le permitan atender su obligación de garantizar la protección a la salud y a un medio ambiente sano para la población, conforme a lo establecido en el artículo 6 de la Ley de Hacienda reclamada.
• Aunque, en un primer momento, pareciera que nos encontramos frente a impuestos de carácter extrafiscal, ello resulta falso, pues en realidad se trata de tributos con fines meramente recaudatorios; es así, pues de la exposición de motivos de la Ley de Hacienda de Zacatecas, se advierte que el legislador realizó pronunciamientos acerca de la situación económica y financiera que vive dicha entidad, haciendo evidente la necesidad de actualizar su marco jurídico y aumentar la recaudación.
• Además, los gobernados a la entrada en vigor de los impuestos si se encuentran dentro del hecho generador, deberán cubrir con el pago de los mismos y sólo en años posteriores se verían beneficiados con la reducción del tributo en un 20% (veinte por ciento), lo que confirma que el establecimiento de ese tipo de contribuciones es recaudatorio.
• De haber sido la intención del Legislador Local disminuir la contaminación o proteger la salud y el medio ambiente, hubiera seguido la tendencia internacional, ya que los incentivos se otorgan en la medida en que las empresas inviertan en tecnología y programas que resultan benéficos, no en la medida de un año para otro.
• Los impuestos ecológicos deben respetar el principio de proporcionalidad en el establecimiento del tributo, lo que no respetó el legislador al precisar el objeto de cada uno, pues de ninguna manera constituyen un elemento que refleje capacidad contributiva de los contribuyentes señalados como tales en la Ley de Hacienda de Zacatecas, a la luz y finalidad de este tipo de tributos, ya que, al no existir un fin ecológico, no existe un parámetro para calcular la medida de riqueza.
• Ello, porque los hechos imponibles en los preceptos 14 a 34 de la ley reclamada no reflejan riqueza susceptible de gravamen a la luz de la naturaleza de los impuestos ecológicos, los que necesariamente deben cumplir con un fin extrafiscal.
• La capacidad contributiva de los impuestos ecológicos se mide atendiendo al principio de quien contamina paga, por lo que debieran dirigirse a los sujetos que contaminan, sin embargo, están dirigidos a cuestiones ajenas que sólo reflejan que se quiere gravar una actividad o hecho imponible, que por sí mismo no denota capacidad contributiva.
• Los artículos 14, 15 y 16 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, violan los derechos de seguridad y certeza jurídica, del numeral 16 constitucional, pues fundan la imposición de un impuesto ecológico en la vaga terminología de "que afecten la calidad del aire", sin que se determinen parámetros permisibles respecto del ámbito de aplicación de las normas.
• La ley impugnada no establece en su cuerpo normativo algún indicio o referencia que permita a las quejosas conocer con certeza en qué momento se actualiza el impuesto por emisiones a la atmósfera; qué máximos permisibles establecen las autoridades responsables; en qué cantidad se genera una afectación al medio ambiente.
• La base del impuesto de emisión de gases a la atmósfera es la cuantía de carga contaminante de las emisiones objeto del impuesto. Para determinar las toneladas emitidas, se obtendrán de conformidad con la tabla de conversión contenida en el artículo 16 de la ley reclamada.
• La aplicación de los valores contenidos en la tabla del artículo 16 indicado, no es otra cosa sino la asignación de un valor arbitrario en que pueda ubicarse cada contribuyente, es decir, dependiendo del gas que emita para realizar una conversión equivalente en CO2.
• En ese sentido, la fijación de los valores para realizar la conversión equivalente CO2 es carente de fundamentación y motivación, ya que de ningún ordenamiento, exposición de motivos, iniciativa de ley o dictamen, se desprenden las razones jurídicas que tomó en cuenta el legislador.
• Asimismo, es arbitrario y carente de certeza y seguridad jurídica, la tabla de equivalencias, del artículo 17 de la Ley de Hacienda de Zacatecas, que pretenden aplicar las responsables, a través de los impuestos ecológicos, como guía de cálculo para la aplicación de la cuota impositiva de 250 pesos.
• Los artículos 23 y 24 de la Ley de Hacienda de Zacatecas, son violatorios de los derechos de legalidad, seguridad y certeza jurídica, al no establecer los motivos ni fundamentos legales nacionales e internacionales que justifiquen la cantidad establecida de 25 pesos por metro cuadrado, en contaminantes en suelo y subsuelo y 100 pesos por metros cúbicos en agua.
• La cuota impositiva del artículo 31 de la Ley de Hacienda de Zacatecas, es violatoria de los derechos de seguridad, legalidad y certeza jurídica, al no establecer los motivos y fundamentos nacionales e internacionales, que precisen por qué la cantidad establecida de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados, debe ser impuesta a las empresas sujetas a dicha contribución de carácter recaudatorio.
• La base para la determinación del impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales es violatoria de los principios de legalidad y seguridad jurídica, ya que para su determinación era necesario atender al volumen de metros cúbicos de material extraído del suelo y subsuelo, mismo que fue fijado arbitrariamente y sin sustento legal.
• Ello, porque de ningún ordenamiento, exposición de motivos, iniciativa de ley o dictamen, se desprenden las razones jurídicas que tomó en cuenta el legislador para la asignación de los valores de las cuotas establecidas dependiendo del tipo de material por cada metro cúbico extraído.
• Si bien es cierto que el legislador no está obligado a establecer en la exposición de motivos las razones que tuvo para expedir cada una de las disposiciones legales, lo cierto es que no debe expedir disposiciones incongruentes ni vagas, al grado que atenten contra los derechos fundamentales de los sujetos de que se trate.
• Violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica, debido a que, para la determinación de la base gravable del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, se debe atender a la cantidad de miligramos por kilogramos, base seca, por cada cien metros cuadrados, o bien por la cantidad de miligramos por litro, por metro cúbico, según sea el tipo de contaminante emitido, el cual se fijó arbitrariamente y que no tiene sustento legal alguno.
• Ello, carece de debida fundamentación y motivación legal que requiere cualquier acto de autoridad, pues de ningún ordenamiento se desprenden las razones jurídicas que tomó en cuenta el Legislador Local para la asignación de los valores que deriva de la aplicación de normas oficiales mexicanas que establecen límites permisibles de contaminación, más no límites para determinar zonas afectadas (base del tributo).
• Violación de los artículos 20 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, que regulan los impuestos sobre emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, al principio de proporcionalidad tributaria.
• El objeto de dicho impuesto no guarda relación con la base gravable del tributo, de modo que el monto del impuesto a enterar por el contribuyente no tiene congruencia con el hecho generador.
• El artículo 20 de la Ley de Hacienda de Zacatecas, establece que es objeto del impuesto aludido la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o descarguen en el suelo, subsuelo o agua.
• Del artículo 22 de la referida ley, se desprende que la base gravable es la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, es decir, se pretende que la base se determine conforme al área de terreno afectada por la emisión de contaminantes y no por la cantidad de sustancias contaminantes efectivamente emitidas.
• Por ello, dicho impuesto resulta desproporcional, pues su determinación es conforme a cantidades que no corresponden a la verdadera base gravable, sino a cantidades que se encuentran desvinculadas con el objeto del impuesto, las cuales, además se determinaron de forma arbitraria con relación con un área de terreno cuya contaminación de ninguna manera es posible que se atribuya con certeza a un contribuyente en particular.
• Aunque el contribuyente aplique políticas ambientales con el objeto de reducir la emisión de sustancias contaminantes, indistintamente el impuesto a pagar seguiría siendo el mismo, ya que no hay manera de determinar con exactitud si las sustancias podrían corresponder o no a las emisiones que se realicen por las actividades propias de su objeto.
Los correlativos motivos de disenso son infundados, en parte, e inoperantes, en otra.
Para sustentar tal afirmación, es necesario establecer, aun de forma somera, el origen de los impuestos ecológicos en estricto sentido.
En primer lugar, debe precisarse que en el presente fallo no se analizarán las contribuciones ambientales en general, es decir, no se realizarán pronunciamientos respecto de, por ejemplo, derechos o sobre tasas establecidas en otros impuestos que gravan manifestaciones de riqueza diversas (no relacionadas con la protección al medio ambiente), sino que en forma específica se estudiará lo que la doctrina económica y tributaria ha denominado impuestos ecológicos.
La economía tradicional, al desarrollar sus teorías sobre los factores de la producción, no tomó en consideración el valor de la naturaleza y de sus bienes, tal vez bajo la creencia de que eran ilimitados, razón por la cual sólo se estimó al trabajo y al capital como integrantes de esos factores.
Sin embargo, con el enorme crecimiento que tuvo lugar con posterioridad a la segunda guerra mundial, los bienes y servicios ambientales adquirieron un valor económico, dada su creciente escasez y la necesidad constante que de ellos se tiene. Además, el aprovechamiento de estos bienes comunes como libres desde el punto de vista de su utilización, y gratuitos en cuanto a su costo de uso o explotación, ha conducido a un creciente deterioro del medio ambiente.
Así, desde una perspectiva económica, el medio ambiente o los bienes ambientales, tienen la característica de constituir bienes públicos, por la cual, la utilización de éstos por parte de un individuo no reduce, en principio, la posibilidad de su uso para los demás.
La disponibilidad y capacidad de acceso a estos bienes permiten una clasificación entre puros e impuros, los primeros permiten un acceso a todos los usuarios, por lo que no generan la necesidad de racionarlos, mientras que los segundos, ante la dificultad de que todos los usuarios probables dispongan de ellos, requieren de medidas que permitan su racionamiento.
Por ejemplo, bienes públicos ambientales puros son la calidad del aire o la protección que genera la capa de ozono, mientras que el uso del agua de una laguna constituye un bien público ambiental impuro, porque tiene que racionarse ante la imposibilidad de que todos sus usuarios potenciales tengan acceso a ellos al mismo tiempo, además de que, de ser así, se correría el riesgo de que dejara de existir o de ser útil.
Ahora, corresponde al Estado velar por la adecuada provisión de los bienes ambientales, es decir, vigilar que el uso o consumo de tales bienes por determinados agentes o individuos, no impidan injustificadamente la posibilidad de acceder a ellos para los demás usuarios potenciales, o lo que es lo mismo, para los demás integrantes de la sociedad.
En ese orden de ideas, puede caracterizarse la degradación de esos bienes ambientales o del medio ambiente como una falla de mercado, en la cual la actividad realizada por un agente económico, reduce las posibilidades de consumo por parte de otros sujetos o individuos, sin que exista el reconocimiento de tal circunstancia a través de compensación alguna.
Es precisamente a esta reducción de posibilidad de uso a terceros sin reconocimiento ni compensación para los demás sujetos de la sociedad, a la que se le denomina, en el ámbito económico, como una "externalidad negativa".
Dicho en otras palabras, las externalidades negativas son la falta de reconocimiento o no consideración, por parte del agente que genera la degradación del medio ambiente (por ejemplo, alguien que lleva a cabo un proceso productivo que ocasiona un impacto ecológico) de los costos que implica para otros agentes o para la sociedad restituir o paliar los efectos de la contaminación o la degradación de los bienes ambientales.
En efecto, la contaminación es un efecto externo negativo o no deseado de mercado, pues los costos de su reparación se trasladan injustificadamente a la colectividad, que se ve forzada a soportar sus consecuencias no sólo consistentes en la degradación de los bienes ambientales, sino también en la incidencia económica de esos "costos ambientales", dado que, ante la falta de intervención por parte del Estado, el productor no incorpora a sus gastos o erogaciones tales costos (pero sí recibe los beneficios o utilidades de sus procesos productivos) siendo la sociedad, a través del gasto público, quien se ve obligada a realizar dichos gastos.
Estas externalidades o efectos negativos, al encontrarse unidos o generarse por una conducta económica o procesos productivos, no causan aumentos en los costos de aquellos que las realizan, sino en terceros, por lo cual los costos de carácter ambiental se traducen en auténticos costos sociales.
Como una propuesta de mecanismo de corrección del fallo de mercado descrito o externalidad negativa, surgieron los denominados impuestos pigouvianos,(41) los cuales requerían de una gran cantidad de información, con un alto grado de precisión, respecto de los beneficios privados que se generaban con los procesos contaminantes, de los efectos o degradación causados en el medio ambiente y de los montos exactos de los costos de reparar o paliar los efectos negativos causados por la contaminación, lo que también generaba grandes dificultades de implementación, al intentar determinar un "óptimo social de emisiones contaminantes".
Por ello, se prefirió un esquema conocido como de impuestos "costo eficientes", en los cuales, medularmente, no se requiere de datos tan abundantes ni precisos respecto de los beneficios que obtienen los agentes contaminantes, ni del conocimiento exacto de a cuánto ascienden los gastos necesarios para reparar o paliar los daños sociales y ambientales de la contaminación, así como tampoco de los efectos, actuales o futuros, que ocasionará la contaminación.
Lo anterior es así, ya que, en vez de buscar el grado óptimo social de emisión de contaminantes, se pretende la identificación aproximada de los gastos necesarios para resarcir los efectos negativos externos, para que, a través del monto del impuesto, el agente contaminador los reconozca en sus procesos económicos.
Con ello se pretende que, el reconocimiento (razonable o eficiente) de los costos de reparar o paliar el efecto negativo de contaminar (lo cual equivale al monto del impuesto ambiental o ecológico) dentro de los procesos productivos del agente contaminador, constituyan un incentivo para que tales procesos contaminen menos, ya que con ello evidentemente se reducirán, a la vez, el impuesto y los costos de producción.
Dicho de otra forma, mientras que el proceso productivo contamine menos, menos impuesto se pagará y menos costos se generarán, por tanto, será más rentable invertir en mejorar el proceso productivo que seguir pagando un monto alto del tributo.
De ahí que los impuestos ecológicos o costo eficientes, en realidad gravan un aspecto o beneficio económico, consistente en el reconocimiento de los gastos que deben realizarse para remediar o al menos paliar los efectos negativos que se originan en un proceso productivo que contamina o que tiene un impacto ecológico, cuyo autor, en vez de reconocerlos e incorporarlos a sus erogaciones, deja en manos de la sociedad y del Estado la carga económica de reparar esos efectos negativos o externalidades. De tal forma, el costo que debería pagar el agente contaminante, acaba pagándolo la sociedad a través del Estado y el gasto público.
Efectivamente, la referida traslación de gastos hacia el Estado constituye el beneficio económico que obtiene quien realiza un proceso productivo que contamina, pues originalmente tal agente contaminador debería responder por esos gastos, pero en vez de hacerlo, deja de incorporarlos a sus erogaciones, siendo el erario público y, por tanto, la sociedad, quien tiene que responder por ello, mientras que las ganancias derivadas del proceso contaminante no se ven reducidas con esos gastos, dado que no se encuentran reconocidos o internalizados.
Por otra parte, es importante destacar que la base de los impuestos ecológicos se encuentra íntimamente relacionada con la cantidad de emisiones o de extracción de materiales, por ello, tienen la peculiaridad de que el reconocimiento de los gastos originados por las externalidades o efectos negativos (además de corregir el error de mercado consistente en la traslación de esos gastos a la sociedad en general y al Estado específicamente) genera el incentivo de mejorar los procesos productivos en sí mismos.
En efecto, en la medida en que el proceso productivo se mejora y disminuyen los efectos negativos o externalidades, la base del tributo se reduce, de forma que no sólo se grava el beneficio económico que percibe quien realiza la actividad económica (con motivo de la traslación de costos a la sociedad), sino que además, se incentiva la inversión en tecnologías que minimicen o incluso eliminen los impactos ambientales.
Tal circunstancia pone de relieve la verdadera identidad y distinción de los impuestos ecológicos, pues no tienen la mera función de inhibir el consumo de un producto o servicio (como sucedería con las cuotas o sobre tasas que se emplean, por ejemplo, en los impuestosespeciales sobre combustibles fósiles o sobre fertilizantes).
Por el contrario, los tributos ambientales en estricto sentido, no tienen fines disuasorios en el consumo de un producto o servicio, sino que, además de los fines recaudatorios (inherentes a cualquier impuesto) buscan que la base del tributo, al relacionarse con la emisión de sustancias o extracción de materiales o cualquiera que sea el elemento o circunstancia que genere o sea susceptible de ocasionar un impacto ecológico negativo, motive el efecto económico o de mercado consistente en que el productor invierta en el desarrollo de tecnología para que, con ello, disminuyan los costos de su producción (los cuales ahora tendrán que incluir el pago del tributo verde, como reconocimiento de los impactos negativos y los costos de su reparación o paliación, tanto ambiental como social).
En ese orden de ideas, los impuestos ecológicos, ambientales o verdes, pretenden que la base del impuesto disminuya conforme se mejoran los procesos, con lo cual generan un incentivo en el desarrollo de tecnología que reduzca los impactos en el medio ambiente, por la sencilla razón de que, junto con ello, se reducirán sus costos de producción.
De tal forma, el impuesto ambiental en estricto sentido no tiene sólo un fin recaudatorio, sino que dentro de su propio diseño busca, al mismo tiempo, incidir directamente en los procesos de producción de bienes y de servicios, para que los contribuyentes, tratando de abatir costos, inviertan en la mejora de tales procesos productivos, para que tengan una menor incidencia o impacto ecológico.
Así, los impuestos ecológicos no incorporan las finalidades ambientales en forma "extra" a la gravación de una manifestación de riqueza que nada tiene que ver con la protección al equilibrio ecológico, es decir, su naturaleza ambiental no se fija sólo a través de una intención añadida al fin recaudatorio. Por lo contrario, el impacto positivo en el cuidado del medio ambiente está inserto en el propio diseño de la base del impuesto y, mientras más eficaz sea el tributo, menos se recaudará, hasta que se llegue a la neutralidad fiscal (que el impuesto no genere mayores cargas económicas) es decir, que ya no existan efectos negativos externos que gravar o que sean tan reducidos que resulte más gravoso para la administración tributaria respectiva su recaudación.
Por ende, los impuestos ecológicos en estricto sentido, son aquellos que incluyen en la configuración de su hecho imponible, el deber público de protección ambiental, velando con ello por el acceso y goce a que tienen derecho todos los ciudadanos (no sólo quienes realicen procesos productivos contaminantes) respecto de los bienes públicos ambientales, lo que se traduce en el acceso a un medio ambiente sano.
En ese sentido, para que un impuesto sea considerado como ambiental o ecológico en estricto sentido, es necesario que el hecho y la base imponibles tomen en consideración unidades físicas sobre las cuales se tenga certeza de que su consumo o, en su caso, liberación en el ambiente, suscita efectos negativos en el ambiente o impactos de carácter ecológico.
En otras palabras, es necesario que exista una relación causal entre el presupuesto del tributo y las unidades físicas que determinan un daño o deterioro ambiental (por utilización del ambiente, consumo de un recurso ambiental o de una fuente de energía, producción de emisiones contaminantes, etcétera) lo cual se consigue incluyendo en la base imponible alguna incidencia o relación respecto de tales unidades físicas.
Ese reconocimiento (o internalización) de los gastos que se generan para reparar los efectos negativos o externalidades (que afectan a todos los integrantes de la sociedad) por la contaminación originada por los procesos productivos, tiene que asumirse precisamente por el agente contaminador, pues es quien recibe el beneficio o utilidades de tal proceso contaminante.
Además, debido a que esos gastos los traslada al Estado, su reconocimiento o internalización (a través del pago del impuesto ecológico) también se inserta en el deber de contribuir al gasto público, consagrado por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que quien contamina debe pagar en una proporción razonable respecto de la prevención o, en su caso, de la reparación del probable efecto causado o deterioro ambiental y en la cuantía suficiente para corregir el daño en el ambiente, lo cual equivaldrá a la incidencia económica en el gasto público.
Es decir, el agente contaminador reconocerá los gastos que originó al erario público con motivo de tal traslación, ya sea por las medidas preventivas o por las correctivas que deben adoptarse, en relación con la preservación del medio ambiente, relacionadas con un proceso productivo o económico, en el cual se consumen o degradan bienes de carácter ambiental.
En ese orden de ideas, tratándose de los impuestos ecológicos en estricto sentido, los indicios de capacidad contributiva no se evidencian con la mera posesión o intercambio de riqueza, sino que existen ciertas actividades y bienes ligados con el aprovechamiento ambiental que también pueden manifestar indicios de capacidad económica en el sujeto que las lleva a cabo.
En consecuencia, es posible crear tributos por la realización de actividades económicas contaminantes, tomando en consideración, por una parte, el beneficio obtenido a través de aquéllas, así como las unidades físicas sobre las cuales se tenga certeza de que su consumo o, en su caso, liberación en el ambiente, suscita efectos negativos o impactos de carácter ecológico y, por ende, sociales, lo cual tendrá la finalidad de procurar el reconocimiento (o internalización) de los gastos que se generan para reparar los efectos negativos o externalidades (que afectan a todos los integrantes de la sociedad) y, al mismo tiempo, incentivar a que el productor invierta en el desarrollo de tecnología para que, con ello, disminuyan los costos de su actividad.
Todo lo anterior también pone de relieve la existencia de un principio que sustenta diversas medidas o instrumentos públicos de prevención y control ambiental, el conocido "quien contamina paga".(42)
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) fue pionera en establecerlo como un principio básico en materia ambiental. En la Recomendación del Consejo sobre Principios Rectores Relativos a los Aspectos Económicos Internacionales de las Políticas Ambientales, de veintiséis de mayo de mil novecientos setenta y dos, manifestó lo siguiente:
"...
"A. Principios rectores
"a) Asignación de costos: el principio de quien contamina paga
"2. Los recursos ambientales en general son limitados y su uso en actividades de producción y consumo puede llevar a su deterioro. Cuando el costo de este deterioro no se tiene en cuenta adecuadamente en el sistema de precios, el mercado no refleja la escasez de dichos recursos tanto a nivel nacional como internacional. Por lo tanto, las medidas públicas son necesarias para reducir la contaminación y alcanzar una mejor asignación de recursos garantizando que los precios de los bienes que dependen de la calidad y/o cantidad de recursos ambientales reflejen más de cerca su escasez relativa y que los agentes económicos involucrados reaccionen en consecuencia.
"3. En muchas circunstancias, para garantizar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable, la reducción de la contaminación más allá de cierto nivel no será práctica o incluso necesaria en vista de los costos involucrados.
"4. El principio que se utilizará para asignar los costos de las medidas de prevención y control de la contaminación para alentar el uso racional de los escasos recursos ambientales y para evitar distorsiones en el comercio internacional y la inversión es el llamado ‘Principio de quien contamina paga’. Este principio significa que el contaminador debería asumir los gastos de llevar a cabo las medidas antes mencionadas decididas por las autoridades públicas para garantizar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable. En otras palabras, el costo de estas medidas debe reflejarse en el costo de los bienes y servicios que causan contaminación en la producción y/o consumo. Dichas medidas no deberían ir acompañadas de subsidios que crearían distorsiones significativas en el comercio internacional y la inversión.
"5. Este principio debería ser un objetivo de los países miembros; sin embargo, puede haber excepciones o arreglos especiales, particularmente para los periodos de transición, siempre que no conduzcan a distorsiones significativas en el comercio internacional y la inversión.(43) ..."
Asimismo, en la diversa recomendación del Consejo sobre la Aplicación del Principio de Quien Contamina Paga, de catorce de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), señaló lo siguiente:
"...
"III. Recomienda que:
"1. Los países miembros continúan colaborando y trabajando en estrecha colaboración en la lucha por la observancia uniforme del principio de quien contamina paga, y, por lo tanto, como regla general, no deben ayudar a los contaminadores a sufragar los costos del control de la contaminación, ya sea mediante subvenciones, impuestos ventajas u otras medidas; ..."
En el ámbito internacional, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo emitida por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, acoge el principio "quien contamina paga" en su artículo 16, que establece lo siguiente:
"...
"Principio 16
"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales. ..."
En nuestro orden jurídico, puede afirmarse que el principio "quien contramina paga", encuentra asidero en el artículo 4, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(44) el cual prevé que el daño y deterioro del ambiente generan responsabilidad para quien lo provoque en los términos que establezca la ley. Sin embargo, la redacción de tal precepto constitucional pareciera referirse únicamente a medidas correctivas, mientras que el principio de mérito tiene un carácter predominantemente preventivo.
Pese a ello, la correcta interpretación del principio de mérito permite advertir que, desde su primer formulación en la recomendación de veintiséis de mayo de mil novecientos setenta y dos, emitida por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, se visualiza como una medida originalmente preventiva y, sólo en caso necesario tendrá el carácter de correctiva, pues dicho principio se utiliza para asignar los costos de las medidas de prevención y control de la contaminación, con lo cual se pretende alentar el uso racional de los escasos recursos ambientales.
En efecto, con base en el principio "quien contamina paga", el legislador puede hacer recaer los costes (de prevención o corrección) de la contaminación sobre quien los genera, con los consiguientes incentivadores de la búsqueda de materias y tecnologías limpias, lo cual no obstruye el desarrollo económico, sino que lo redirige hacia un desarrollo económico de carácter sustentable, en el cual se tome en consideración la conservación de los bienes ambientales.
Pues bien, de las consideraciones que anteceden, puede destacarse lo siguiente:
a) El medio ambiente o los bienes ambientales, tienen la característica de constituir bienes públicos y elementos o factores de los procesos de producción, ante lo cual, adquieren un valor económico.
b) Corresponde al Estado velar por la adecuada provisión de los bienes ambientales, es decir, vigilar que su uso o consumo por determinados agentes o individuos, no impidan injustificadamente la posibilidad de acceder a ellos para los demás integrantes de la sociedad.
c) La degradación de esos bienes ambientales o del medio ambiente constituye una falla de mercado, consistente en la falta de reconocimiento, por quienes llevan a cabo un proceso productivo que ocasiona un impacto ecológico, de los costos que implica para otros agentes o para la sociedad restituir o paliar los efectos de la contaminación o la degradación de los bienes ambientales.
d) La contaminación es un efecto externo negativo o no deseado de mercado, pues los costos de su reparación se trasladan injustificadamente a la colectividad, que se ve forzada a soportar sus consecuencias no sólo consistentes en la degradación de los bienes ambientales, sino también en la incidencia económica de esos "costos ambientales", dado que, ante la falta de intervención por parte del Estado, el productor no incorpora a sus gastos o erogaciones tales costos (pero sí recibe los beneficios o utilidades de sus procesos productivos) siendo la sociedad, a través del gasto público, quien se ve obligada a realizar dichos gastos.
e) Estas externalidades o efectos negativos, al encontrarse unidos o generarse por una conducta económica o procesos productivos, no causan aumentos en los costos de aquellos que las realizan, sino en terceros, por lo cual los costos de carácter ambiental se traducen en auténticos costos sociales.
f) Para corregir el error de mercado, puede adoptarse un esquema conocido como de impuestos "costo eficientes", en los que se pretende la identificación aproximada de los gastos necesarios para resarcir los efectos negativos externos, para que, a través del monto del impuesto, el agente contaminador los reconozca en sus procesos económicos.
g) Los impuestos ecológicos o costo eficientes, en realidad gravan un aspecto o beneficio económico, consistente en el no reconocimiento o no pago de los gastos que deben realizarse para remediar o al menos paliar los efectos negativos que se originan en un proceso productivo que contamina o que tiene un impacto ecológico, pues su autor, en vez incorporarlos a sus erogaciones, traslada a la sociedad y del Estado la carga económica de reparar esos efectos negativos o externalidades. De tal forma, el costo que debería pagar el agente contaminante, acaba pagándolo la sociedad en general.
h) El reconocimiento (o internalización) de los gastos que se generan para reparar los efectos negativos o externalidades (que afectan a todos los integrantes de la sociedad) por la contaminación originada por los procesos productivos, tiene que asumirse precisamente por el agente contaminador, pues es quien recibe el beneficio o utilidades de tal proceso contaminante.
i) Con base en el principio "quien contamina paga", el legislador puede hacer recaer los costes (de prevención o corrección) de la contaminación sobre quien los genera, con los consiguientes efectos incentivadores de la búsqueda de materias y tecnologías limpias, lo cual no obstruye el desarrollo económico, sino que lo redirige hacia un desarrollo económico de carácter sustentable, en el cual se tome en consideración la conservación y el valor de los bienes ambientales.
j) Debido a que el autor o agente contaminante traslada los gastos al Estado, su reconocimiento o internalización (a través del pago del impuesto ecológico) también se inserta en el deber de contribuir al gasto público, consagrado por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que quien contamina debe pagar en una proporción razonable respecto de la prevención o, en su caso, de la reparación del probable efecto causado o del deterioro ambiental y en la cuantía suficiente para corregir el daño en el ambiente, lo cual equivaldrá a la incidencia económica que se generó en el gasto público y que debe reconocerse obligatoriamente.
k) Los tributos ambientales en estricto sentido, no tienen fines disuasorios en el consumo de un producto o servicio, sino de incentivación, pues buscan que la base del tributo, al relacionarse con la emisión de sustancias o extracción de materiales o cualquiera que sea el elemento o circunstancia que genere o sea susceptible de ocasionar un impacto ecológico negativo, motive el efecto económico o de mercado consistente en que el productor invierta en el desarrollo de tecnología para que, con ello, disminuyan los costos de su producción.
l) Por tanto, el impuesto ambiental en estricto sentido no tiene únicamente fines recaudatorios, sino que dentro de su propio diseño busca, al mismo tiempo, incidir directamente en los procesos de producción de bienes y de servicios, para que los contribuyentes, tratando de abatir costos, inviertan en la mejora de tales procesos productivos, para que tengan una menor incidencia o impacto ecológico.
m) Los impuestos ecológicos no incorporan las finalidades ambientales en forma "extra" a la gravación de una manifestación de riqueza que nada tiene que ver con la protección al equilibrio ecológico, es decir, su naturaleza ambiental no se fija a través de fines extrafiscales. Por lo contrario, el impacto positivo en el cuidado del medio ambiente está inserto en el propio diseño del hecho imponible y de la base del impuesto.
n) Para que un impuesto sea considerado como ambiental o ecológico en estricto sentido, es necesario que el hecho imponible y/o la base tomen en consideración unidades físicas sobre las cuales se tenga certeza de que su consumo o, en su caso, liberación en el ambiente, suscita efectos negativos en el ambiente o impactos de carácter ecológico, lo cual puede vincularse con el beneficio que genera la actividad económica o proceso de producción contaminante.
Las consideraciones que preceden permiten concluir válidamente que son infundados los argumentos de las quejosas, consistentes en que se transgrede el principio de quien contamina paga, porque los tributos reclamados las obligan a "cargar" con los costos que deben internalizar, sin que ello implique el aumento del precio del bien, ya que los precios de los minerales metálicos como la plata y el oro siguen el mercado internacional.
En efecto, según se estableció en párrafos precedentes, es precisamente con base en el principio contaminador pagador que el reconocimiento (o internalización) de los gastos que se generan para reparar los efectos negativos o externalidades (que afectan a todos los integrantes de la sociedad) por la contaminación originada por los procesos productivos, tiene que asumirse precisamente por el agente contaminador, pues es quien recibe el beneficio o utilidades de tal proceso contaminante.
Asimismo, son inoperantes en el sentido de que, la circunstancia de si el reconocimiento de los gastos (que se generan para reparar los efectos negativos o externalidades por la contaminación originada por sus procesos productivos) puede o no, en su caso particular, trasladarse al precio final de sus productos para que las quejosas mantengan un mismo margen de utilidad que antes del pago del tributo, no puede generar la inconstitucionalidad de las normas reclamadas.
Por otro lado, son infundados los diversos argumentos en los que aduce que los impuestos ecológicos reclamados tienen exclusivamente fines recaudatorios.
En efecto, como se señaló en líneas precedentes los impuestos ambientales en estricto sentido no tienen únicamente fines recaudatorios, sino que dentro de su propio diseño buscan, al mismo tiempo, incidir directamente en los procesos de producción de bienes y de servicios, para que los contribuyentes, tratando de abatir costos, inviertan en la mejora de tales procesos productivos, para que tengan una menor incidencia o impacto ecológico.
Por otra parte, también son infundados los distintos argumentos en los que las quejosas señalanque los artículos reclamados violan el principio de proporcionalidad tributaria, pues según se estableció en párrafos que anteceden del presente fallo, los indicios de capacidad contributiva, tratándose de impuestos ecológicos en estricto sentido, no se evidencian con la mera posesión o intercambio de riqueza, sino con el aprovechamiento y beneficio económico que se obtiene de los bienes ambientales.
Para ello, la base imponible debe tomar en consideración las unidades físicas sobre las cuales se tenga certeza de que su consumo o, en su caso, liberación en el ambiente, suscita efectos negativos o impactos de carácter ecológico.
Para corroborar la anterior conclusión, es necesario traer a cuenta la exposición de motivos de la iniciativa por la que se establecieron los preceptos reclamados de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas.
"...
"Impuestos ecológicos:
"La creación de los impuestos ecológicos que se proponen, se basa en la concurrencia impositiva entre la Federación y las entidades federativas. Esa concurrencia es la regla general tratándose de la generalidad de la materia tributaria, en la medida que las potestades que no están expresamente conferidas a la Federación, se entienden reservadas a los estados. Ello implica que al no existir exclusividad de la Federación ni en la CPEUM, ni en la ley de coordinación fiscal para crear contribuciones ambientales, las entidades federativas cuentan con la respectiva potestad tributaria para hacerlo, lo que es propio de la concurrencia tributaria de que se trata, lo que se traduce en la viabilidad jurídica de su implementación.
"Existe concurrencia impositiva para el caso del impuesto ambiental que se propone toda vez que, aunado a las concurrencias que existen entre la Federación y el Estado de Zacatecas en las materias de salud, protección al ambiente y educación, se suma la concurrencia impositiva que prevalece en tanto, a nivel constitucional, no existe reserva expresa para la Federación en esta materia, ni restricción específica que impida el ejercicio de la potestad tributaria del Estado de Zacatecas, como se muestra en las siguientes consideraciones jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuya voz indica:
"‘COMPETENCIA CONCURRENTE. LA COLABORACIÓN FISCAL NO IMPLICA DELEGACIÓN DE FACULTADES, SINO CONCURRENCIA DE LAS MISMAS. ACUERDO A LA SECRETARIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y AL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL PARA LA COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA DE ESTE ÚLTIMO EN MATERIA FISCAL FEDERAL. DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL DÍA VEINTIUNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES.’
"‘FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.’
"Con la presente iniciativa en ningún momento se pretende invadir el ámbito de la competencia federal en materia ambiental, pues el que nos ocupa prevé la imposición de impuestos a la contaminación es de carácter concurrente, como se estableció anteriormente, el cual se fortalece con lo establecido en los artículos de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, siguientes:
"...
"Asimismo, el artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático establece lo siguiente:
"Como se puede observar, queda totalmente fundado y motivado lo relativo a las facultades para que el Estado de Zacatecas pueda implementar los impuestos ecológicos que se describen en la presente iniciativa.
"Lo expuesto al momento, nos permite establecer que el objetivo de estos impuestos ecológicos es que el Estado cuente con recursos que le permitan atender su obligación a la protección de la salud y a un medio ambiente sano para la población, de conformidad con lo establecido por el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 30 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, que incentiven cambios en la conducta de las personas que favorezcan a la salud pública.
"En las generalidades de los citados impuestos se establece que le serán aplicables de manera supletoria el Código de Biodiversidad del Estado de Zacatecas y demás disposiciones vigentes en el Estado en materia de derecho al medio ambiente, que no sean contrarias a la naturaleza del derecho fiscal.
"...
"De la emisión de gases a la atmósfera.
"El medio ambiente es un derecho humano que está garantizado en normas convencionales de las que México es parte, como el Protocolo de Kioto, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 12, párrafo 2, inciso b); el Convenio de Viena para la Capa de Ozono (Entrada en vigor para México el 22 de septiembre de 1988); y el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadores de la Capa de Ozono (entrada en vigor para México el 1 de enero de 1989).
"De esta forma, el Protocolo de Kyoto –que enmienda a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, formulada durante la Tercera Conferencia de las Partes en 1997– en vigor desde 2005, firmado por 180 países, entre ellos México, prevé la necesidad de reducir los gases que producen el efecto invernadero a niveles cercanos a los existentes en el año 1990.
"Con la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto, México requiere de reformas económicas basadas en el desarrollo económico sustentable, respetuoso del ambiente y socialmente más justo. En su actual fase, y de acuerdo con el principio de derecho ambiental internacional relativo a las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los países que forman parte de la convención, México tiene la responsabilidad de generar un nuevo modelo económico de desarrollo, que implica la promoción de una economía verde baja en carbón, un modelo de crecimiento desvinculado lo más posible de la generación y emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera, y que tienda a disminuir los daños a los habitantes de nuestro país y al planeta en su conjunto.
"En estos términos, México ha asumido los compromisos previstos en el Protocolo de Kyoto, por lo que ha cumplido con la creación de un sistema nacional de estimación de emisiones, conocido como Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero que, incluso, sigue las metodologías determinadas por el propio Protocolo. México, desde el año 2007, cuenta también con el programa denominado ‘Estrategia Nacional de Cambio Climático’ y tiene compromisos internacionales para reducir las emisiones de bióxido de carbono en 30% para el año 2020 y en 50% para el año 2050.
"Esta H. Soberanía Popular, deberá coincidir con esta propuesta, bajo el criterio de que Zacatecas debe contribuir y participar en los compromisos que la República ha contraído para lograr una mejor calidad en nuestro medio ambiente que redunde en mejor calidad de vida de los zacatecanos.
"Respecto de dicho inventario nacional de emisiones, cabe destacar que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal presenta Informes Anuales del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) en el que se integra la información de los gases contaminantes emitidos a la atmósfera.
"De acuerdo con la más cualificada doctrina económica, en política ambiental son necesarios los instrumentos administrativos y fiscales (command and control and incentives bases), por lo que se hace inexcusable la implementación de normas administrativas o registros administrativos que establezcan los parámetros de contaminación permitidos por la autoridad administrativa, en el caso mexicano, es relevante el papel que juegan las normas oficiales mexicanas o los registros que tienen las secretarías del sector tanto a nivel federal como estatal.
"Los instrumentos administrativos permiten instrumentar mecanismos de control de emisiones contaminantes sin que el agente contaminador cometa alguna infracción o delito ecológico. Por eso es necesario que los instrumentos administrativos como las normas oficiales mexicanas, (NOMS) o, en el caso particular, el RETC en los niveles federal, estatal y municipal, se combinen con los instrumentos tributarios, pues, de esta manera, los instrumentos fiscales serán eficientes en la persuasión de la contaminación atmosférica y, además, permiten registrar o medir el nivel de contaminación que realiza el contribuyente.
"Es así que, para el establecimiento de este impuesto, se requiere la intervención de un órgano técnico que mida las emisiones de bióxido de carbono y metano, y la autoridad competente es la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, por lo que se creó el RETC con fundamento en el artículo 111 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
"En este mismo sentido, se requiere la autorización de la autoridad administrativa federal para la operación y funcionamiento de las fuentes fijas de jurisdicción federal que emitan gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 111 BIS de la ley general mencionada.
"Por otro lado, en atención a lo establecido en el artículo 109 Bis de la ley general en comento, la secretaría, los Estados, el Distrito Federal –hoy Ciudad de México– y los Municipios deberán integrar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, materiales y residuos de su competencia, así como de aquellas sustancias que determine la autoridad correspondiente.
"De lo anterior deriva, que la Secretaría de Medio Ambiente y Aprovechamiento Sustentable del Estado de Zacatecas, tenga facultades para integrar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire en los bienes y zonas de jurisdicción local, así como fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, comerciales o de servicios siempre que no estén comprendidos en el artículo 111 BIS de la citada ley general.
"La información que se vierta en los registros será pública y declarativa, además se integrará con datos y documentos contenidos en las autorizaciones, cédulas, informes, reportes, licencias, permisos y concesiones que en materia ambiental se tramiten ante la secretaría o autoridad competente del Gobierno del Distrito Federal –hoy Ciudad de México–, de los Estados y, en su caso, de los Municipios. En dicho sentido, por mandato legislativo (artículo 109 Bis, segundo párrafo de la ley general), las personas físicas y morales responsables de fuentes contaminantes están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios para la integración del registro. Dicha información se integrará con datos desagregados por sustancia y por fuente, anexando nombre y dirección de los establecimientos sujetos a registro.
"De acuerdo con esta argumentación, cabe aclarar que la utilización del RETC a niveles federal, estatal y municipal, no transgrede el principio de reserva de ley tributaria.
"Respecto a los registros estatales y municipales, el artículo 109 Bis de la ley general que hemos citado, establece en la distribución de competencias la concurrencia a las entidades federativas para prevenir y controlar la contaminación provocada por las emisiones de humos, gases, partículas sólidas, ruido, vibraciones, energía térmica o lumínica, olores, generados por establecimientos industriales, así como por fuentes móviles que circulen en la entidad.
"Con los argumentos jurídicos señalados en los párrafos que anteceden, se acredita que el Estado de Zacatecas es competente para sentar las bases en prevención y control de la contaminación del aire, agua y suelo de conformidad con la ley general multicitada. En este mismo sentido, el Estado de Zacatecas está facultado para establecer las bases de la prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales y por fuentes móviles, que, conforme a lo establecido en la ley general, no sean de competencia federal.
"Lo anterior revela la necesidad imperiosa y urgente de que el Estado de Zacatecas implemente acciones que contrarresten el efecto nocivo que tienen las actividades contaminantes en las que se emiten gases a la atmósfera y que afectan a los habitantes y el ambiente de la entidad.
"A nivel nacional, las políticas ambientales se han orientado al establecimiento de estímulos y subsidios para reducir la contaminación ocasionada por las actividades humanas, o bien, a la imposición de sanciones y multas cuando tales límites se exceden. Asimismo, dichas sanciones y multas se establecen cuando el desastre, el daño o la afectación ambiental, en ocasiones irreparable, se produce.
"Es importante señalar a esta H. Legislatura, que con fecha 6 de junio de 2012, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Cambio Climático, constituyendo una ley innovadora que da a México un marco para coordinar las capacidades de los tres órdenes de gobierno, del sector privado y de la sociedad civil, para hacer frente a los efectos del calentamiento global, a los cuales nuestro país es, particularmente, vulnerable.
"En consecuencia, en este proyecto se toman en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos siguientes, en los que se establecen y fijan las siguientes potestades:
"Potestad para establecer fondos y para elaborar atlas estatal de riesgo
"...
"Potestad para establecer registros
"La Ley General de Cambio Climático, en comento, establece en el artículo 75 que:
"...
"Potestad para establecer fondos y para elaborar atlas estatal de riesgo
"...
"Potestad tributaria y recaudatoria de las entidades federativas
"...
"Potestad para establecer registros
"La Ley General de Cambio Climático, en comento, establece en el artículo 75 que:
"...
"En este mismo sentido, el artículo 77 de la Ley General de Cambio Climático establece que:
"...
"Y, el artículo 87 de la mencionada ley, señala que:
"...
"De la lectura de los citados dispositivos de ley, podemos observar que se define un nuevo marco institucional, muy importante en nuestro país, que establece la concurrencia competencial de la Federación, entidades federativas y Municipios en la aplicación de políticas y de medidas en materia de cambio climático, que otorga plena potestad a las entidades federativas para promover reformas legales y administrativas con el objeto de lograr una mayor recaudación para apoyar la implementación de acciones para enfrentar las circunstancias que surjan motivo del cambio climático. No obstante, la facultad impositiva del Estado, como potestad constitucional concurrente, la tiene el Estado como ha quedado motivado en líneas anteriores.
"Por otra parte, cabe señalar que este impuesto pretende gravar las emisiones de gases a la atmósfera siguientes: bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, los dos primeros tienen una mayor incidencia en cuanto al volumen de emisiones y, por tanto, por lo que, hace al efecto contaminante de los mismos.
"En términos de todo lo antes expuesto con anterioridad, es que se propone la creación de la contribución de ‘emisiones de gases a la atmósfera’, consistente en fortalecer la concienciación y la responsabilidad ambiental de las personas físicas, morales y unidades económicas que realizan actividades empresariales, que repercuta en favor del desarrollo sustentable.
"Para precisar el alcance y naturaleza de esta contribución, es importante destacar a esta H. Soberanía, que es precisamente la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la que establece que se debe elaborar y actualizar un Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC), al que ya se ha hecho referencia en párrafos precedentes. Éste, se debe integrar con los reportes de las emisiones y transferencias de contaminantes realizados por las industrias sujetas a regulación federal y por las sujetas a regulación estatal y/o municipal (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por sus siglas LGEEPA, artículo 109 BIS), para que se integre la base de datos nacional, la Federación y los Estados y/o Municipios podrán firmar acuerdos de colaboración para la transferencia de la información.
"La LGEEPA establece qué industrias están bajo jurisdicción federal, y el resto lo está bajo jurisdicción Estatal o Municipal (Artículo 111 BIS), el mismo artículo declara la existencia de un reglamento que establecerá los subsectores industriales pertenecientes a las ramas industriales mencionadas en el artículo y que estarán sujetos a la legislación federal en materia de emisiones.
"En el artículo 113 de la LGEEPA se establece que en las emisiones a la atmósfera se deben acatar los límites definidos por los reglamentos o las normas oficiales mexicanas y el artículo 111 faculta a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por sus siglas: ‘SEMARNAT’, para expedir normas oficiales mexicanas para establecer los límites máximos permisibles de emisiones y los umbrales emisiones y/o concentración para que una empresa esté obligada a reportar sus emisiones al RETC Federal o estatal/municipal. También el artículo 18 del Reglamento de la LGEEPA establece que las sustancias sujetas a reporte y sus umbrales serán definidas en normas oficiales mexicanas.
"De esta manera, la actualización de las listas de sustancias químicas a ser reportadas al RETC y los umbrales de reporte se establecerán en normas oficiales mexicanas, lo que permite incorporar de manera más ágil a la normatividad, los avances del conocimiento científico sobre los potenciales daños a la salud y los ecosistemas.
"Por su parte, las normas oficiales mexicanas que definen qué sustancias deben reportarse y sus umbrales de reporte, lo deben hacer con base a los criterios de: persistencia ambiental, bioacumulación, toxicidad, teratogenicidad, mutagenicidad o carcinogenicidad y, en general, por sus efectos adversos al ambiente. Estos umbrales consisten en un compromiso sustentado en criterios técnicos entre el impacto potencial en la salud o el ambiente de una sustancia química y las cargas que se le imponen a la industria y a las agencias reguladoras para generar y mantener el RETC. Las sustancias químicas a reportar y sus umbrales están establecidas en la NMX-AA-118-SCFI-2001.
"Cada sustancia tiene su umbral específico, por lo que una empresa deberá incluir en su informe anual, llamado Cédula de Operación Anual (COA) cada una las sustancias que emita o transfiera y que se encuentren enlistadas en la NMX-AA-118-SCFI-2001 y que excedan los umbrales correspondientes. En la actualidad son 104 compuestos químicos y la norma está en proceso de revisión durante el cual se pueden agregar más compuestos.
"Elementos del impuesto sobre emisiones de gases a la atmósfera.
"De acuerdo con todo lo anterior, con la adición a la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas que se propone, se establece como objeto de este impuesto las emisiones de gases a la atmósfera generadas en las actividades comerciales o industriales que la propia ley define.
"La propuesta de decreto establece cuáles son los gases que se considerarán como sustancias contaminantes de la atmósfera, esto es, bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, lo cual atiende a su peligrosidad en la salud de las personas, a las altas cantidades de emisión y a su elevada contribución a que se genere el efecto invernadero.
"El impuesto se pagará aplicando la cuota de 250 pesos a cada tonelada de emisiones registradas.
"Esta cuota es congruente con la establecida a nivel internacional para gravámenes de esta índole y refleja el daño generado, en términos monetarios, de cada tonelada de gases emitida a la atmósfera (o, igualmente, el beneficio en términos monetarios que la sociedad deja de percibir por cada tonelada de gases emitida a laatmósfera). Para determinar el monto del impuesto, se empleó un análisis del beneficio neto derivado de una serie de estrategias para reducir las emisiones de gases.
"Cabe señalar que la contribución no es onerosa si consideramos que estudios de derecho comparado, indican que en otros países se prevé el cobro de un impuesto semejante conforme a lo siguiente:
"Canadá
"La Columbia Británica estableció en julio de 2009 un impuesto sobre el carbono de 15 $CAN (alrededor de 9,65 €) por tonelada de CO2 que fue aumentando gradualmente 5$CAN cada año hasta los 30$CAN, (sobre 19.30 €) en el año 2012.
"Dinamarca
"La tasa ascienda a 12 euros (en promedio) por tonelada de CO2, con tasas reducidas para algunas industrias.
"Suiza
"La cuota es una cantidad de 12 francos por tonelada de CO2, (7,91 €) en 2008, 24 francos, (15.82 €) en 2009, 36 francos (23.72 €) en enero del año 2010.
"Australia
"La cuota del impuesto es de 23 dólares locales (alrededor de 25 dólares) por emisión de una tonelada de dióxido de carbono a partir del 1 de julio del año 2012.
"Es base de este impuesto la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas en toneladas.
"Para la determinación de la base imponible el contribuyente la determinará mediante medición o estimación directa de las emisiones que genere o, en su caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, así como de los reportes de emisiones del registro estatal de emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.
"Para la determinación de las toneladas emitidas, el contribuyente realizará la conversión de los gases objeto de este impuesto en bióxido de carbono (CO2), multiplicando la tonelada del tipo de gas emitido por el factor relacionado conforme a la tabla siguiente:


"A cuenta de este impuesto se harán pagos provisionales mensuales, que se presentarán a más tardar el día 17 del mes siguiente que corresponda al mismo, mediante los formularios que para esos efectos apruebe y publique la secretaría.
"Asimismo, se deberá presentar una declaración anual por este impuesto a más tardar el último día hábil del mes de marzo del siguiente año del ejercicio de que se trate, en la que se podrán acreditar los pagos provisionales mensuales efectivamente pagados de este impuesto del ejercicio que corresponda.
"Lo anterior, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sanciones que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, u otras responsabilidades penales, civiles o administrativas y demás disposiciones que resulten aplicables por el riesgo de pérdida de vida humana, así mismo por deterioro que causa a la salud pública y el daño al ambiente.
"Se propone que los sujetos pasivos de este impuesto, sean las personas físicas, morales o unidades económicas en el Estado que realicen los hechos generados de la contribución, para dar muestra de la generalidad en el tributo al emitir gases a la atmósfera, sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de nuestra economía.
"De igual manera en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en su artículo 31, fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución.
"De la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua
"Para comprender la importancia de este impuesto en primer término debemos considerar que la contaminación del suelo es una degradación de la calidad del suelo relacionada con la presencia de sustancias químicas. Se define en términos generales como el aumento en la concentración de compuestos químicos, de origen humano o derivado de la actividad del hombre, que provoca cambios perjudiciales y reduce su empleo potencial, tanto por parte de la actividad humana, como por la naturaleza.
"Se habla de contaminación del suelo cuando se introducen sustancias o elementos de tipo sólido, líquido o gaseoso que provocan un daño en las plantas, la vida animal y la salud humana.
"El suelo puede contaminarse de diversas formas: cuando se rompen tanques de almacenamiento subterráneo, cuando se utilizan pesticidas, por filtraciones del alcantarillado y pozos ciegos, o por acumulación de productos industriales o radioactivos.
"Los productos químicos que suelen relacionarse con la contaminación y que son de los que comúnmente se encuentran en suelo y subsuelo incluyen derivados del petróleo, solventes, pesticidas y otros metales pesados. Este fenómeno está vinculado muy de cerca con el grado de industrialización e intensidad del uso de productos químicos.
"Las consecuencias por la presencia de químicos en el suelo y subsuelo afecta en un primer momento a las plantas, pues éstas se encuentran en contacto directo con el suelo. Así pues, las plantas a través de sus raíces pueden absorber las sustancias nocivas lo que les ocasiona la muerte. Si un animal consume hierba contaminada por efecto del suelo corre el riesgo de enfermar y dependiendo del tipo y cantidad de contaminantes puede morir. Cabe señalar que los animales, en el caso de Zacatecas típicos de la región como los tuzos y perritos de la pradera, pueden entrar en contacto directo con el suelo contaminado al excavar sus madrigueras, por lo que es posible que los contaminantes se inhalen a través del polvo.
"Ahora bien, es posible que el metabolismo de los microorganismos que habitan en el suelo se altere y esto provoque consecuencias en las cadenas alimentarias, con efectos graves en las especies depredadoras.
"Al ser Zacatecas un productor agrícola corre un riesgo más, pues si un suelo agrícola está contaminado, ocasiona que los cultivos se pudran y de esta manera disminuye el rendimiento de los cultivos y el suelo pierde su protección natural contra la potencial erosión.
"De acuerdo con el tipo de contaminante al que una persona se expone, puede contraer alguna enfermedad. Por ejemplo, el plomo, el cromo, los pesticidas y los herbicidas son potentes cancerígenos, y el benceno tiene incidencia en algunos casos de leucemia.
"Otros efectos dañinos consisten en fatigas, dolores de cabeza, náuseas, irritación en los ojos y erupciones en la piel, pero es importante considerar que la exposición directa al suelo contaminado con sustancias muy tóxicas puede ocasionar la muerte.
"Al emitirse al suelo y subsuelo sustancias contaminantes nocivas se afecta la salud de los seres humanos por medio del contacto directo con el suelo o bien, por inhalación de los contaminantes vaporizados o elevados por ventiscas suspendiéndolas en el aire. Asimismo, hay probabilidades de contraer enfermedades cuando las sustancias se infiltran desde el suelo hacia las fuentes de agua subterránea usadas para el consumo.
"Ahora bien, para atender los problemas de salud, al campo, a la infraestructura, la educación entre otros, es necesario que el Estado cuente con recursos que le permita atender estas obligaciones como consecuencia de la contaminación citada, motivo por el cual se propone la creación del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, lo que redundará de igual forma a la responsabilidad sobre el manejo de diversas sustancias que ocasionan un daño a la salud y al medio ambiente el cual será aplicable a las personas físicas, las personas morales, así como las unidades económicas que en el territorio del Estado de Zacatecas, independientemente del domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de intermediarios, realicen esa emisión de contaminantes.
"En cuanto a este impuesto se determinó la base considerando las normas oficiales mexicanas siguientes:
"NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: ‘Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación’;
"NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: ‘Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio’,
"NOM-001-SEMARNAT-1996: ‘Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales’
"Concluyendo señalar como base la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas según sea el caso en:
"• Para suelo y subsuelo en miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las normas oficiales mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo a lo siguiente:
"a) Suelos contaminados por hidrocarburos:
"Previendo esta iniciativa de ley, que las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: ‘Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación’.
"b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.
"De igual manera se prevé en esta iniciativa de ley, que las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: ‘Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio’.
"• Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base en lo siguiente:
"P. esta iniciativa de ley que las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cúbico de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: ‘Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales’
"Para efectos de este impuesto, se entenderá que los valores presentados representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda.
"El impuesto se causará aplicando los equivalentes y cuotas siguientes:
"• Suelo y subsuelo: una cuota impositiva por el equivalente a 25 pesos por cada cien metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes.
"• Agua: Contaminantes en aguas residuales básicos y en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros, una cuota impositiva por el equivalente a 100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias contaminantes.
"Dado que existen contaminantes complejos por su composición se prevé que si el suelo, subsuelo o agua fueron contaminados con dos o más sustancias de las mencionadas la cuota se pagará por cada contaminante.
"Asimismo para el caso de suelo y subsuelo, por los excedentes en contaminantes en miligramos por kilogramo, base seca, que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de 25 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.
"En cuanto a los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de 100 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.
"Se propone que los sujetos pasivos de este impuesto, sean las personas físicas, morales o unidades económicas en el Estado que realicen emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua objeto de la contribución, para provocar así la generalidad en el tributo sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de nuestra economía.
"De igual manera, en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en su artículo 31, fracción IV, se establecen con precisión, certidumbre y legalidad los elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución.
"Impuesto al depósito o almacenamiento de residuos
"Dentro de los problemas sociales de nuestro país, en la actualidad uno de los principales es el manejo adecuado de residuos en cualquiera de sus formas y de sus clasificaciones, desde el año 2003, se emitió la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos que regula la prevención de la generación, la valorización y la gestión integral de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos urbanos y de su manejo especial, además señala distintas acciones de la prevención de la contaminación y remediación de sitios con dicha clase de residuos. En México, según datos reportados por el portal de ‘Centro Mexicano de Derecho Ambiental’ A.C., se producen 10 millones de metros cúbicos de basura cada mes depositados en más de 50 mil tiraderos de basura legales y clandestinos.
"El problema es cada vez más grave porque ha aumentado la actividad industrial y genera muchos productos que son tóxicos o muy difíciles de incorporar a los ciclos de los elementos naturales, por sus características y composición. En no pocas ocasiones los productos químicos acumulados en vertederos, que después han sido recubiertos de tierra y utilizados para construir viviendas sobre ellos, han causado serios problemas en las viviendas y en la salud de las personas.
"Hasta hace poco tiempo los residuos sin importar su tipo o clasificación se depositaban, sin más, en vertederos, ríos, mares, lotes baldíos, terrenos abandonados o cualquier otro lugar que se encontrara cerca. En las sociedades agrícolas y ganaderas se producían muy pocos residuos no aprovechables. Con la industrialización y el desarrollo, han aumentado la cantidad y variedad de residuos que se generan.
"Durante varios decenios los residuos se han seguido eliminando por el simple sistema del vertido. Se hacía esto incluso con la cada vez mayor cantidad de sustancias químicas tóxicas que se producen. Pero se han ido comprobando, con el transcurso del tiempo, las graves repercusiones para la higiene y la salud de las personas, las plantas, los animales, y los importantes impactos negativos sobre el ambiente que tiene este sistema de eliminación de residuos.
"En este contexto para efectos ejemplificativos, la industria minera genera residuos que comúnmente se denominan relave (jale o cola) que son un conjunto de desechos tóxicos derivados de los procesos mineros de la concentración de minerales, usualmente constituido por una mezcla de rocas molidas, agua y minerales de ganga, (o sin valor comercial), aunque también se encuentran bajas concentraciones de metales pesados, tales como, cobre, plomo, mercurio y metaloides como el arsénico.
"Los procesos de recuperación de minerales son sólo parcialmente eficientes y, por tanto, un porcentaje de los minerales que se desea extraer, permanece en los jales mineros. Estos procesos de recuperación o extracción de minerales también pueden concentrar minerales no deseados.
"Los relaves contienen altas concentraciones de químicos y elementos que alteran el medio ambiente, por lo que deben ser transportados y almacenados en «tranques o depósitos de relaves» donde lentamente los contaminantes se van decantando en el fondo y el agua es recuperada mayoritariamente, y otra parte se evapora. El material queda dispuesto como un depósito estratificado de materiales sólidos finos. El manejo de relaves es una operación clave en la recuperación de agua y para evitar filtraciones hacia el suelo y napas subterráneas, ya que su almacenamiento es la única opción. Para obtener una tonelada de concentrado se generan casi 30 toneladas de relave o residuos.
"Como resultado de los procesos de molienda, las grandes rocas que contienen los minerales se convierten en las partículas pequeñas de los jales mineros. Estas partículas de material fino a medio (limoso arenoso), de los jales mineros ahora pueden fácilmente ser suspendidas en la atmósfera mediante la acción del viento y ser dispersadas a través del medio ambiente en forma de partículas de polvo. Este polvo de los jales mineros puede contener altas concentraciones de materiales potencialmente peligrosos.
"Debe considerarse que el polvo de los jales mineros puede afectar la salud humana por sus características físicas (p.ej., las partículas de tamaño pequeño se inhalan y depositan en los pulmones de forma más eficiente), y porque este polvo contiene una cantidad de sustancias que son potencialmente peligrosas. Algunos contaminantes son más bioaccesibles (solubles en los fluidos humanos y disponibles para ser absorbidos por el cuerpo), que otros y tienen un mayor potencial para causar problemas de salud.
"Las personas pueden ser expuestas a los contaminantes en los jales mineros a través de:
"• El contacto con la piel
"• La ingestión (comer polvo)
"• La inhalación (respirar polvo)
"En materia de residuos sólidos urbanos en el Estado de Zacatecas no hay labores fundamentales para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos, la infraestructura con la que contamos se llama ‘tiraderos’ y en algunos casos ‘rellenos sanitarios municipales’, lo que conforma no sólo la práctica insuficiente del cuidado ambiental, perjudicando de manera inmediata a la población, que en no pocos casos, se encuentra viviendo a poca distancia de estos depósitos de basura y a largo plazo daña el ecosistema , de ahí la necesidad de contar con recursos fiscales que permitan atender estas obligaciones de gasto en atención a la salud e infraestructura para un mejor ambiente.
"Partiendo de la definición de residuo prevista en el artículo 3, fracción XXXII, de la Ley General de Equilibrio y la Protección al Ambiente que señala como residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.
"En este contexto, el impuesto que nos ocupa plantea como sujetos a las personas físicas y morales, así como las unidades económicas sean o no residentes en el Estado de Zacatecas, generadoras del residuo y que por sí mismas o a través de intermediarios depositen o almacenen residuos en vertederos públicos o privados.
"Es base gravable para este impuesto la cantidad en tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados, situados en el Estado de Zacatecas generados durante un mes de calendario o fracción del mismo.
"El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privado se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados.
"Se propone que los sujetos pasivos de este impuesto, sean las personas físicas, morales o unidades económicas en el Estado que en razón de sus actividades realicen el depósito o almacenamiento de residuos objeto de la contribución, para provocar así la generalidad en el tributo sin que tenga una carga o connotación de especificidad a sector alguno de nuestra economía.
"De igual manera como en otras fuentes de tributación propuestas en esta iniciativa, en respeto a los principios de tributación establecidos en la CPEUM en su artículo 31, fracción IV, se establecen conprecisión, certidumbre y legalidad los elementos de esta contribución, procurando en todo momento respetar de igual manera los principios de proporcionalidad y equidad en el establecimiento de la contribución.
"Extrafiscalidad y destino de los impuestos de los impuestos ecológicos:
"La implementación de contribuciones de carácter ecológico, deben ir acompañadas de un fin extrafiscal, motivo por el cual en la iniciativa de ley que se propone contempla lo siguiente:
"—Para efectos de lo establecido en las secciones III, IV y V del capítulo I de la iniciativa de ley cuando exista una disminución de los contaminantes objeto de los impuestos, sea de un 20% o más entre un año y otro, se efectuará una reducción en un 20% del impuesto que le corresponda pagar en el ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución.
"—Para la procedencia del estímulo los contribuyentes deberán acreditar ante la secretaría, las reducciones efectivas, a través de la documentación que contable y jurídicamente sea procedente.
"Destino de los impuestos:
"Los ingresos que se obtengan de la recaudación de los impuestos ecológicos, se destinarán prioritariamente, a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico e incluirán las de coinversión con el Gobierno Federal o algún otro mecanismo financiero que permita potenciar estos recursos, en los rubros siguientes:
"I. Obras, infraestructura y operación de los servicios de salud;
"II. Obras, infraestructura, mejoramiento o restauración del equilibrio ecológico;
"III. Acciones estatales de inspección y vigilancia de fuentes fijas de contaminantes y de cumplimiento de las disposiciones ambientales aplicables;
"IV. Desastres naturales, contingencias ambientales por sequías, ciclones, sismos, entre otros; y
"V. Vivienda, para reubicación de los habitantes de zonas de riesgo.
"VI. Así como a las materias a que hace referencia la fracción II del artículo 8o. de la Ley General de Cambio Climático.(45) ..."
De la extensa cita de la exposición de motivos de los preceptos reclamados contenidos en la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, se advierte que el Legislador Local tomó en consideración para emitirlos, lo siguiente:
a) Partió de la concurrencia impositiva entre la Federación y los Estados para establecer impuestos ecológicos.
b) Estableció como objetivo de los impuestos ecológicos que el Estado de Zacatecas contara con los recursos que le permitieran atender su obligación de proteger la salud y el medio ambiente sano, prevista en el artículo 4o. de la Constitución.
c) En el caso del impuesto a la emisión de gases contaminantes a la atmósfera, tomó en cuenta los diversos tratados internacionales existentes en materia del derecho al medio ambiente. Asimismo, hizo alusión al Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC), cuyos informes anuales, se presentan por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales; así como a la legislación nacional en la materia y a las experiencias de derecho comparado.
Por otra parte, cabe señalar que este impuesto pretende gravar las emisiones de gases a la atmósfera siguientes: bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, los dos primeros tienen una mayor incidencia en cuanto al volumen de emisiones y, por tanto, por lo que, hace al efecto contaminante de los mismos.
Aunado a ello, las normas oficiales mexicanas que definen qué sustancias deben reportarse y sus umbrales de reporte, lo deben hacer con base a los criterios de: persistencia ambiental, bioacumulación, toxicidad, teratogenicidad, mutagenicidad o carcinogenicidad y, en general, por sus efectos adversos al ambiente.
Estos umbrales consisten en un compromiso sustentado en criterios técnicos entre el impacto potencial en la salud o el ambiente de una sustancia química y las cargas que se le imponen a la industria y a las agencias reguladoras para generar y mantener el Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC). Las sustancias químicas a reportar y sus umbrales están establecidas en la NMX-AA-118-SCFI-2001.
Por tanto, la selección de las sustancias atiende a su peligrosidad en la salud de las personas, a las altas cantidades de emisión y a su elevada contribución a que se genere el efecto invernadero.
El impuesto se pagará aplicando la cuota de 250 pesos a cada tonelada de emisiones registradas y se convierte a una equivalencia de dióxido de carbono, lo cual permite determinar en forma homogénea el efecto invernadero o de calentamiento global que generan.
Esta cuota es congruente con la establecida a nivel internacional para gravámenes de esta índole y refleja el daño generado, en términos monetarios, de cada tonelada de gases emitida a la atmósfera (o, igualmente, el beneficio en términos monetarios que la sociedad deja de percibir por cada tonelada de gases emitida a la atmósfera). Para determinar el monto del impuesto, se empleó un análisis del beneficio neto derivado de una serie de estrategias para reducir las emisiones de gases.
Para la determinación de la base imponible el contribuyente la determinará mediante medición o estimación directa de las emisiones que genere o, en su caso, se tomará como referencia el último Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC) de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Federal, así como de los reportes de emisiones del Registro Estatal de Emisiones a cargo de la Secretaría del Agua y Medio Ambiente.
d) Tratándose del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, señaló en términos generales en qué consiste la contaminación y la situación que priva en el Estado de Zacatecas. También acudió a la normativa administrativa nacional (normas oficiales mexicanas) por medio de la cual se mide la contaminación.
En cuanto a este impuesto se determinó la base considerando las normas oficiales mexicanas siguientes:
NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: "Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación."
NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: "Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio."
NOM-001-SEMARNAT-1996: "Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales."
— La base se estableció tomando en cuenta la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas expresadas según sea el caso en:
— Para suelo y subsuelo en miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las normas oficiales mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo a lo siguiente:
1. Suelos contaminados por hidrocarburos.
2. Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.
3. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base en lo siguiente:
— Respecto de las cuotas, para suelo y subsuelo de a 25 pesos por cada cien metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes.
— En relación con el agua, 100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias contaminantes.
e) Por lo que se refiere al impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, también acudió a la legislación general en materia federal; a la situación que se presenta en el caso de sustancias generadas por determinadas actividades industriales y a su toxicidad; a las enfermedades que se presentan con motivo de dichas sustancias
— El impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados.
— Partiendo de la definición de residuo prevista en el artículo 3, fracción XXXII, de la Ley General del Equilibrio y la Protección al Ambiente que señala como residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.
f) Señaló como fin extrafiscal adicional que cuando exista una disminución de contaminantes, objetos de los impuestos, en 20% o más entre un año y otro, se efectuará una reducción en un 20% del impuesto que le corresponda pagar en el ejercicio inmediato siguiente en el que se observe la disminución. Estableciendo que debe acreditarse la reducción de dichos contaminantes con los documentos idóneos.
g) Estableció que el destino de los ingresos recaudados prioritariamente se dirigirían a las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico, buscando potenciar los ingresos mediante cualquier mecanismo financiero, señalando los rubros a considerar.
Pues bien, de la exposición de motivos analizada, se aprecia que, para cada uno de los impuestos reclamados, se tomaron en consideración las unidades físicas sobre las cuales se tuvo certeza de que su consumo o, en su caso, liberación en el ambiente, suscita efectos negativos o impactos de carácter ecológico.
Lo anterior, genera la internalización o reconocimiento de los costos por la reparación o paliación de los daños que origina el proceso productivo contaminante, reconocimiento que, de no suceder, trasladaría el impacto económico de los gastos para solventar tales externalidades negativas al Estado y a la sociedad en general.
En ese orden de ideas, son infundados los distintos argumentos en los que se plantea la violación al principio de proporcionalidad tributaria.
Por otra parte, también se consideran infundados los diversos planteamientos en los que las quejosas aducen que las tablas y cuotas aplicables al cálculo de cada uno de los impuestos reclamados son arbitrarias y carecen de fundamentación y motivación, al no señalar los parámetros aplicables para su establecimiento.
Lo anterior se estima así, porque de la exposición de motivos referida con anterioridad se advierten las razones para el establecimiento del método de cálculo de cada impuesto.
Por otra parte, en el caso del impuesto a la emisión de gases contaminantes a la atmósfera, se determinó gravar las emisiones de gases a la atmósfera de bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluoro-carbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre, lo anterior, en atención a las normas oficiales mexicanas que definen qué sustancias deben reportarse y sus umbrales de reporte, lo deben hacer con base a los criterios de: persistencia ambiental, bioacumulación, toxicidad, teratogenicidad, mutagenicidad o carcinogenicidad y, en general, por sus efectos adversos al ambiente.
Así, la selección de las sustancias atendió a su peligrosidad en la salud de las personas, a las altas cantidades de emisión y a su elevada contribución a que se genere el efecto invernadero.
Asimismo, la cuota de doscientos cincuenta pesos a cada tonelada de emisiones registradas y su conversión a una equivalencia de dióxido de carbono, permite determinar en forma homogénea el efecto invernadero o de calentamiento global que generan.
Tratándose del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, su base y cálculo se determinó considerando las normas oficiales mexicanas referidas a: "Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación"; "criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio"; "límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales".
De tal forma, la base se estableció tomando en cuenta la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas.
Por su parte, el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados se causará aplicando una cuota de 100 pesos por tonelada de residuos depositados o almacenados en vertederos públicos o privados, considerando como residuo lo previsto en el artículo 3o., fracción XXXII, de la Ley General del Equilibrio y la Protección al Ambiente, es decir, cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.
De conformidad con lo anterior, el establecimiento de la forma de cálculo de los tributos de mérito no es arbitrario, sino que para ello se tomaron en consideración diversos parámetros, atendiendo al tipo de contaminación que se genera y al bien ambiental que se degrada o consume en cada caso. De ahí lo infundado de los correlativos argumentos.
Por otra parte, se consideran inoperantes los distintos planteamientos de las quejosas en el sentido de que el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas viola el principio de proporcionalidad tributaria, porque la base gravable es la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, es decir, se pretende que la base se determine conforme al área de terreno afectada por la emisión de contaminantes y no por la cantidad de sustancias contaminantes efectivamente emitidas.
Tal inoperancia deriva de que los argumentos de mérito parten de una premisa errónea, consistente en que el impuesto "De la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua" establece como base la cantidad de metros cuadrados contaminados, pero con ello omiten advertir que dicha base se expresa en miligramos por kilogramo, en el caso del suelo y subsuelo y miligramos por litro en el caso del agua.
La circunstancia descrita pone en evidencia que lo que se grava es la concentración de las sustancias contaminantes en el suelo y el agua, por lo cual, ante la disminución o aumento en la emisión y descarga de dichas sustancias sí se reducirá o incrementará el tributo, por lo cual, contrario a lo que afirman las promoventes, sí existe congruencia entre la base del impuesto y la finalidad del propio tributo, además de que la premisa de la cual parten los correlativos motivos de disenso es equivocada.
IX. Legalidad y seguridad jurídicas respecto del objeto del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos
En los conceptos de violación vigésimo segundo y trigésimo quinto, las quejosas arguyen lo siguiente:
• El artículo 28 de la ley impugnada, señala que es residuo: "el material generado ... cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó". Los jales y el tepetate sí se pueden utilizar potencialmente de nuevo en el proceso que lo produjo.
• El precepto referido acota su ámbito de aplicación, además, hace una definición de residuo que limita la cantidad de materiales cubiertos por el impuesto. No emplea las definiciones de residuos mineros contenidas tanto en la Constitución Federal o en las leyes generales, en materia ambiental y de equilibrio ecológico.
• De la lectura del artículo 17 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, se advierte que incluye a los jales, tepetates y demás generados por la industria minera, los cuales pueden ser utilizados nuevamente en el proceso que lo generó, por lo que el numeral 28 de la ley reclamada no es estrictamente aplicable a la generación y depósito de jales o tepetates.
• Los artículos 28 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, son inconstitucionales por contravenir los principios de legalidad, seguridad jurídica en relación con el de supremacía constitucional, pues el Legislador Local varió la definición de residuo establecida en el numeral 1 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
Tales argumentos son inoperantes.
El contenido esencial del derecho a la seguridad jurídica en materia fiscal radica en poder tener pleno conocimiento sobre la regulación normativa prevista en la ley y sobre sus consecuencias. De esta forma, las manifestaciones concretas del principio aludido se pueden compendiar en la certeza en el derecho y la interdicción de la arbitrariedad; la primera, a su vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, esto es, que tenga un desarrollo suficientemente claro, sin ambigüedades o antinomias, respecto de los elementos esenciales de la contribución y la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse con las previsiones de las normas; y la segunda, principal, mas no exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía normativa.
Así, el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas que considera residuo a cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó; permite saber a qué atenerse el contribuyente respecto al objeto del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos, pues permite comprender con pleno conocimiento –aunque en cierto grado genérico– cuál es la materia gravable.
No es obstáculo a lo expuesto, que la quejosa alegue que conforme a lo previsto por el artículo 17 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, los jales tienen el carácter de residuos.
Lo anterior, porque si bien se ha aceptado que la contradicción entre normas secundarias puede incidir en violación al derecho a la seguridad jurídica, lo cierto es que ello se encuentra condicionado a la existencia de una antinomia que viole en sí misma el orden constitucional y no al empleo de normas secundarias como parámetro de control constitucional.
Ahora, de los argumentos de las quejosas, se advierte que no plantea una antinomia o contradicción entre el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas y el diverso 17 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.
De hecho, en realidad, conforme a ambos preceptos, podría interpretarse que los jales pueden ser considerados como residuos, por lo que no existe antinomia alguna.
Además, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos no puede servir como parámetro directo de control de regularidad constitucional de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas. De ahí la inoperancia anunciada.
Por otra parte, porque el concepto de residuo que prevé la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos únicamente tiene aplicación en el objeto y ámbito de dicha legislación, es decir, en la materia administrativa, y no en la tributaria, dado el principio de especialidad de las normas fiscales.
X. Destino de gasto público
• Violación de los artículos 14 a 34 de la ley impugnada, en relación con su destino, conforme la Ley de Ingresos del Estado de Zacatecas y el Presupuesto de Egresos de ese Estado, para el ejercicio fiscal de 2017, a los principios de legalidad y seguridad jurídica, relacionados con el destino al gasto público.
• Los impuestos ecológicos son inconstitucionales, porque violan los principios de seguridad jurídica y legalidad, ya que, tanto de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2017, como del Presupuesto de Egresos, ambos del Estado de Zacatecas, se advierte que no serán destinados al gastopúblico de esa entidad.
• Del artículo 65, fracción XII, de la Constitución de Zacatecas, se advierte que corresponde al Congreso de esa entidad fijar anualmente, a propuesta del gobernador, los gastos de administración pública del Estado y decretar, a través de la Ley de Ingresos, las contribuciones para cubrir dichos gastos, determinando la duración de éstas y el modo de recaudarlas.
• En el artículo 1 de la Ley de Ingresos estatal, para el ejercicio fiscal de 2017, se establece que el Estado de Zacatecas percibirá la cantidad de $1,230'000,000, por concepto de impuestos ecológicos; no obstante, las cantidades correspondientes de los numerales 15.1, 15.2, 15.3 y 15.4 de dicho precepto, suman la cantidad de $930'000,000.00, menos de lo que señala el numeral 1.5 que se percibirá por conceptos de los tributos ambientales.
• Adicionalmente, de la revisión del artículo 17 del Presupuesto de Egresos del Estado de Zacatecas para 2017, se advierte que las asignaciones correspondientes a la salud y medio ambiente son mucho menores a lo que se pretende recaudar por los impuestos ecológicos.
• En ese sentido, de la confrontación de lo proyectado como ingresos para 2017 contra el presupuesto total de egresos, se advierte una inexplicable diferencia de $3'000,000.00, menos en el de egresos. Es decir, esa cantidad se desconoce a qué sería destinada, lo que es un hecho es que no será destinada al gasto público, situación que es contraria a los principios de vinculación al gasto público y disciplina financiera.
Tales planteamientos son infundados.
Las quejosas confunden la finalidad de los impuestos ecológicos en estricto sentido (la internalización o reconocimiento de los costos generados para reparar o paliar las externalidades o efectos negativos que se producen en el medio ambiente) con el destino de los recursos que se recauden por tales tributos.
El derecho a que las contribuciones se destinen al gasto público ni alguno de los derechos contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, tienen el alcance que pretende darles la quejosa, ya que ello implicaría coartar la facultad del legislador para señalar el destino de ingresos fiscales a específicos gastos y la facultad del Ejecutivo para poder ejecutar el gasto público, pues en ambos casos traería como consecuencia etiquetar –por utilizar una expresión– los ingresos derivados de contribuciones al fin que se buscó con su establecimiento, lo que haría prácticamente nula la facultad de ejercer y ejecutar el gasto público conforme a los planes y programas presupuestales establecidos.
Cabe señalar que la regla general aludida tiene excepciones, como ocurre en el caso, en donde el legislador desde la exposición de motivos y con posterioridad al emitir las disposiciones reclamadas, específicamente en el numeral 36 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, estableció como directriz que los recursos que se obtuvieran por los denominados impuestos ecológicos, se destinaran prioritariamente en las áreas de mayor afectación ambiental y de rezago económico, incluyendo las de coinversión con cualquier mecanismo que permita potenciar los recursos, enunciando determinados rubros (obras, infraestructura, inspección y vigilancia de fuentes fijas contaminantes, contingencias ambientales, generación de proyectos de desarrollo sustentable, vivienda, entre otros), pero sin que esa enunciación implique que se torne inconstitucional el destino y aplicación de los ingresos obtenidos por tales impuestos en otros rubros, ya que la prioridad en su destino debe entenderse como preferencia ante otras necesidades sociales, de manera que una gran parte, no la totalidad, de los ingresos obtenidos se ejerzan en los mencionados rubros; de otro modo, como se dijo, se limitaría el manejo y la ejecución del gasto público. Al respecto es aplicable la jurisprudencia P./J. 15/2009.(46)
Así, las manifestaciones que el Legislador Local realizó en la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en donde hizo referencia a la situación económica de las finanzas públicas y a las distintas actividades (como la minería y la agricultura) que se desarrollan en dicha entidad federativa, deben entenderse como parte del entorno social, político y económico que tomó en consideración para, a la par de buscar proteger el derecho a la salud y al medio ambiente, establecer los denominados impuestos ecológicos, sin que dichas referencias por sí mismas generen su inconstitucionalidad.
XI. Equidad tributaria
En los conceptos de violación vigésimo octavo y trigésimo cuarto, las quejosas aducen lo siguiente:
• Los artículos 14 a 19 de la Ley de Hacienda de Zacatecas resultan inconstitucionales, ya que el legislador seleccionó de manera arbitraria y sin justificación, determinados gases generados en los procedimientos productivos, como contaminantes del territorio del Estado, mientras que otros que también emiten dióxido de carbono fueron excluidos, a pesar de poder ser considerados como de efecto invernadero.
• El artículo 14 es violatorio de la equidad tributaria, dado que injustificadamente determinó un trato desigual a contribuyentes que en igualdad de circunstancias contaminan, pero no están sujetos al pago del impuesto, por estar excluidos de la lista de gases contaminantes a dicho artículo.
• No debe pasarse desapercibido que, además de las emisiones mencionadas en el impuesto de la emisión de gases en la atmósfera, existen otros como los clorofluorocarbonos, tales como el carbonotetracloro y metilcloroformo, los gases halogenados menores, gases que incluyan partículas de plomo, e inclusive, el mismo vapor de agua, entre otros, que constituyen gases de efecto invernadero y que tienen injerencia en la producción del calentamiento global.
• El impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua viola la equidad tributaria, ya que el Legislador Local en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, seleccionó arbitrariamente y sin justificación determinados compuestos para considerarse como contaminantes base del impuesto, mientras que otros fueron excluidos, a pesar de ser nocivos para el medio ambiente.
Los argumentos expuestos son infundados, en parte, e inoperantes en otra.
Para realizar un juicio de igualdad es necesario proporcionar un término de comparación que sea idóneo, pues en caso contrario no es posible llevar a cabo dicho juicio, por lo que el argumento relativo, vía concepto de violación o agravio, debe declararse inoperante.
Asimismo, debe precisarse que para analizar la constitucionalidad de una norma tributaria, a la luz del principio de equidad tributaria consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución, es necesario determinar si el impuesto es de carácter directo o indirecto.
En el caso de los impuestos directos, dicho análisis debe realizarse a partir de la comparación entre sujetos, es decir, cuando dos contribuyentes se ubican en diversas situaciones se verificará si el tratamiento diferenciado, otorgado por el legislador, es razonable y objetivo, para que no se dé una transgresión al citado principio; y para los impuestos indirectos su examen puede justificarse, no a partir de los sujetos pasivos, sino de la existencia de supuestos en los cuales el órgano de control constitucional pueda valorar la equidad de la ley, con el fin de cerciorarse de que el órgano legislativo esté cumpliendo con el mencionado principio.
Atendiendo a la anterior distinción, es válido –excepcionalmente– que el estudio de la equidad se haga en atención a los bienes u objetos sobre los que incide la tributación y no sobre los sujetos, ya que para cierto tipo de impuestos indirectos la vulneración al citado principio puede materializarse en la configuración del hecho imponible, por medio de una discriminación a determinados productos o actividades sobre las que el legislador puede incidir y dejar fuera de la tributación a otros, que por sus características sean muy similares o inclusive idénticos, pero que por virtud de la configuración del tributo queden exentos de su pago o, en algunos casos, fuera del supuesto de sujeción. Estas consideraciones encuentran sustento en la tesis aislada 1a. XCII/2012 (10a.).(47)
En la especie, las quejosas proponen como término de comparación, por una parte, a los sujetos que emiten los gases a la atmósfera contenidos en el artículo 16 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas y, por otra parte, al resto de sujetos que también emiten gases a la atmósfera pero que no se encuentran contenidos en dicho precepto. Esto es, la inclusión de unos gases (de efecto invernadero) a la atmósfera y la exclusión de otros gases a la atmósfera (que también contaminan) pero que no se gravan por el impuesto.
Asimismo, señalan como término de comparación la fuente de emisión de los gases a la atmósfera, al aducir un trato desigual entre los contribuyentes que utilicen instalaciones o fuentes fijas en el territorio del Estado de Zacatecas y los contribuyentes que utilicen fuentes móviles o no fijas.
Así, los términos de comparación propuestos resultan idóneos en la medida en que permite advertir que es homologable la situación de los sujetos mencionados por la emisión de gases a la atmósfera, es decir, atendiendo a que el impuesto que se analiza grava manifestaciones indirectas de riqueza, el término de comparación versa sobre objetos (gases y fuentes de emisión) y no sobre sujetos, de modo que a partir de tal situación es factible llevar a cabo un juicio de igualdad en el que se analice si el trato desigual la emisión de los referidos gases a la atmósfera (gases de efecto invernadero y el resto de gases) encuentra justificación alguna o no a la luz de la Constitución para lo cual es necesario realizar un examen de proporcionalidad.
El test de proporcionalidad es un instrumento metodológico para la resolución de conflictos entre los contenidos esenciales de las disposiciones normativas fundamentales, que encuentra asidero constitucional en los diversos principios de igualdad e interdicción de la arbitrariedad o exceso, previstos en los artículos 1o., 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se emplea principal, más no exclusivamente, cuando se aduce la violación al principio de igualdad o equidad tributaria como manifestación específica de éste, pues en ese caso se requiere llevar a cabo, en primer lugar, un juicio de igualdad mediante la equiparación de supuestos de hecho que permitan verificar si existe o no un trato injustificado, esto a partir de un término de comparación, en la medida en que el derecho a la igualdad es fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de alguien o algo.
Así, para verificar si el tratamiento desigual establecido por el legislador resulta constitucionalmente válido, en segundo lugar, el principio de proporcionalidad se conforma de tres criterios, de conformidad con la jurisprudencia 1a./J. 55/2006,(48) consistentes en: a) que la distinción legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; b) que la distinción establecida resulte adecuada o racional, de manera que constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo perseguido, existiendo una relación de instrumentalidad medio-fin; y, c) la distinción debe ser proporcional, es decir, no es válido alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional.
Ahora, en materia tributaria, esta Suprema Corte estableció en la jurisprudencia 1a./J. 84/2006,(49) que la intensidad del escrutinio constitucional, a la luz de los principios democrático y de división de poderes, no es de carácter estricto, sino flexible o laxo, en razón de que el legislador cuenta con una amplia libertad en la configuración normativa del sistema tributario sustantivo y adjetivo, de modo que a fin de no vulnerar la libertad política del legislador, en campos como el mencionado, en donde la propia Constitución establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado, considerando que, cuando el texto constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que las posibilidades de injerencia del Juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada.
Esto es así, puesto que en materia tributaria, por una parte, se encuentran los derechos fundamentales de los contribuyentes pero, por otra, existe la obligación fundamental de éstos de contribuir a los gastos públicos del Estado, la cual se justifica en la solidaridad social, económica y política de todos los contribuyentes. Pero además, el Estado no sólo tiene el poder tributario para establecer las contribuciones que considere necesarias para cubrir el presupuesto y, consecuentemente, los gastos públicos, sino también cuenta con la facultad económico coactiva para recaudar, en la vía ejecutiva, la obligación tributaria con la finalidad de satisfacer las necesidades individuales y colectivas de la comunidad. El equilibro o armonización entre los referidos derechos y obligaciones es el que justifica el escrutinio constitucional en los términos arriba referidos. En tal sentido, es aplicable la tesis aislada 1a. CII/2012 (10a.)(50)
Consecuentemente, la aplicación del principio de proporcionalidad por parte de la Suprema Corte en su carácter de Tribunal Constitucional, implica que el cumplimiento de los criterios que lo integran requiere de un mínimo y no de un máximo de justificación, es decir, basta que la intervención legislativa persiga una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; la elección del medio para cumplir tal finalidad no conlleva a exigirle al legislador que dentro de los medios disponibles justifique cuál de todos ellos cumple en todos los grados (cuantitativo, cualitativo y de probabilidad) o niveles de intensidad (eficacia, rapidez, plenitud y seguridad), sino únicamente determinar si el medio elegido es idóneo, exigiéndose un mínimo y no máximo de idoneidad y, finalmente, debe existir una correspondencia proporcional mínima entre el medio elegido y el fin buscado que justifique la intervención legislativa diferenciada entre los sujetos comparables. Apoya estas conclusiones la jurisprudencia 2a./J. 11/2018 (10a.).(51)
El fin constitucionalmente válido que se busca con el impuesto contenido en las disposiciones reclamadas, consiste en implementar una medida legislativa a través de la cual se combata la contaminación y el cambio climático,(52) finalidad inmediata que encuentra asidero en los artículos 2o., apartado B, fracción III, 4o., párrafos cuarto y quinto, de la Constitución, y sus correlativos a nivel local, en los numerales 26, párrafo primero, y 30, párrafo primero, de la Constitución de Zacatecas, ya que la finalidad mediata que se busca con dicha medida legislativa consiste en que el Estado de Zacatecas cumpla con su obligación de proteger el derecho a la salud y el derecho a un medio ambiente sano.
Una vez acreditado el cumplimiento del primer requisito del test de proporcionalidad, ahora es momento de verificar la idoneidad de la medida legislativa como segundo requisito del mismo. Al respecto, cabe señalar que en el diseño del sistema tributario el legislador cuenta con un amplio –mas no ilimitado– margen de configuración legislativa, respetando en todo momento los derechos fundamentales contenidos, entre otros preceptos, en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución. En tal sentido son aplicables la jurisprudencia 1a./J. 159/2007 y la tesis aislada 2a. LXXX/2008, ya citadas.
La medida impositiva contenida en los artículos reclamados, consistente en el establecimiento de un gravamen a la emisión a la atmósfera de gases de efecto invernadero en los procesos productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas y que afecten su territorio, resulta ser un medio idóneo, apto y adecuado para cumplir con la finalidad constitucionalmente válida antes mencionada.
En efecto, dentro del abanico de posibilidades a disposición del legislador, se advierte que, en aras de cumplir con su obligación de proporcionar los derechos a la salud y a un medio ambiente sano, consideró necesario establecer una medida impositiva que permitiera combatir la contaminación reduciendo la emisión de gases de efecto invernadero para cumplir con los compromisos internacionales signados para tal efecto.
La medida impositiva establecida es sólo una de las medidas a cargo del Estado Mexicano que contribuye a alcanzar el fin constitucionalmente válido antes señalado, pues como se ha precisado, en criterio de esta Suprema Corte el derecho a la protección de la salud de la población es una responsabilidad social que implica no sólo medidas de carácter concreto y específico mediante el establecimiento de mecanismos necesarios para que todas las personas tengan acceso a los servicios de salud una vez que presenten algún padecimiento patológico o enfermedad, sino también medidas preventivas, a través de reducir o paliar la contaminación del medio ambiente que se produzca como consecuencia de la realización de procesos productivos que se desarrollen en el Estado de Zacatecas, o por lo menos, la utilización de insumos, materias primas o métodos de producción más amigables con el medio ambiente.
En efecto, como incluso las mismas quejosas lo señalan en su demanda de amparo, en el ámbito administrativo federal existe todo un cuerpo normativo (leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas), por el que se busca combatir la contaminación por parte de todas las autoridades del Estado Mexicano, en sus respectivas esferas de competencia (Federación, Estados y Municipios), de manera que también el sistema tributario (local y Federal), como se precisó, es un medio o instrumento para alcanzar esa finalidad.
Es más esta Suprema Corte no puede dejar de tomar en consideración los distintos programas que como políticas públicas en materia de cambio climático se han implementado por parte del Estado Mexicano, a partir de los cuales se pretende combatir la contaminación y el cambio climático. Así, en el ámbito federal, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha emitido distintos instrumentos que establecen las líneas de acción de dichas políticas públicas, tales como la estrategia nacional de la calidad del aire, visión 2017-2030; la estrategia nacional de cambio climático, visión 10-20-40; y estrategias y políticas para enfrentar el cambio climático y proteger la biodiversidad.
Pero también es cierto que el combate a la contaminación y el cambio climático, no sólo es posible sino también viable a partir del establecimiento de medidas impositivas.
Efectivamente, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha señalado que uno de los principios mediante los cuales es factible implementar políticas medio ambientales, es el principio "quien contamina paga", tal y como se puso de manifiesto. Incluso, ha emitido, sin carácter vinculante, como se ha dicho, el documento denominado "Environmental Taxation. A Guide for Policy Makers", en el que se presentan recomendaciones a la hora de establecer tributos medio ambientales. Recomendaciones que pueden valorarse como fuente de interpretación en los términos de la tesis aislada P. XXXVI/2009.(53)
Por lo que se refiere a la necesidad de la medida impositiva impugnada, esta Segunda Sala considera que se satisface en el presente caso, en razón de que, atendiendo a la finalidad mediata que se busca con su establecimiento, el Estado debe establecer las medidas que tenga a su alcance para hacer efectivos los derechos a la protección de la salud de la población y a un medio ambiente sano, para lo cual el sistema tributario puede ser, como se dijo, uno de los medios para tal efecto, sin que ello implique que sea el único, toda vez que, como se ha visto, el EstadoMexicano ha emitido distintos ordenamientos en distintos ámbitos (federal o local) con la finalidad de establecer una política pública que combata la contaminación y el cambio climático.
Es cierto que el legislador se pudo haber decantado por otra opción alternativa o equivalente distinta a la medida impositiva contenida en los preceptos impugnados; sin embargo, dado que la intensidad del control constitucional en materia fiscal es débil o laxa, no se advierte que la elección del legislador, dentro de los posibles medios normativos a su alcance, afecte en grado predominante o superior los derechos fundamentales de los contribuyentes a la legalidad tributaria, seguridad jurídica o invada competencias de otros órganos, entre otros, como se ha visto en esta ejecutoria.
Además, este Tribunal Constitucional no cuenta con un estándar para verificar la necesidad de la medida legislativa a la luz de otras opciones normativas en sede jurisdiccional, dado que la elección de la medida que se examina cae dentro del ámbito de la política pública de salud y de medio ambiente que el Estado deseé implementar a través del sistema tributario, la cual incluso, como se vio, se recomendó por parte de organismos internacionales (OCDE). En cuanto a este último aspecto por analogía es aplicable la tesis aislada P. XXXIX/2011.(54)
De esa forma, la medida impositiva impugnada sí resulta necesaria en el entorno relativo al combate a la contaminación y al cambio climático porque un ambiente contaminado es potencialmente generador de enfermedades crónicas e incurables.
Finalmente, la medida tributaria impugnada también resulta proporcional, pues atendiendo a las ventajas (combatir la contaminación y el cambio climático) que se obtienen con el establecimiento de dicha medida se puede advertir que se justifican los sacrificios o desventajas (incidencia en el desarrollo de procesos productivos que se lleven a cabo en el Estado de Zacatecas) que se producen con la misma.
A partir del resultado obtenido con el test de proporcionalidad se justifica constitucionalmente el trato diferenciado entre los sujetos que generan emisiones de gases a la atmósfera de efecto invernadero y los sujetos que generan el resto de gases a la atmósfera, desde la perspectiva del principio de equidad tributaria, pues el hecho de que el legislador no haya incluido el resto de gases a la atmósfera que puedan contaminar a partir de una composición distinta del bióxido de carbono, en el artículo 14 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, encuentra razón en que el criterio de selección que utilizó para establecer como tales a los gases de efecto invernadero, responde a un parámetro objetivo como lo es el bióxido de carbono, y que se mide en toneladas, lo que resulta ser un estándar válido para justificar el trato discrepante señalado, ya que se encuentra sustentado científica y técnicamente, como se puso de relieve precedentemente.
Por lo explicitado, es notoria la relación de precedencia que existe entre el fin constitucionalmente válido perseguido con el establecimiento de los preceptos reclamados (combatir la contaminación y el cambio climático) y el medio elegido para tal efecto (impuesto a la emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera), por lo que cumple con el test de proporcionalidad.
En ese contexto, la medida impositiva establecida por el legislador en los numerales combatidos se encuentra debidamente fundada y motivada en los términos del artículo 16 constitucional, al satisfacer todos los requisitos del test de proporcionalidad.
A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere a la supuesta inequidad entre las instalaciones o fuentes fijas y las instalaciones o fuentes no fijas, en razón de que la base del impuesto a la emisión de gases de efecto invernadero es la cuantía de carga contaminante de dichas emisiones que se realicen desde las instalaciones o fuentes fijas, lo que implica que se justifica que sólo los sujetos que tengan dichas instalaciones o fuentes fijas en el territorio del Estado de Zacatecas, serán contribuyentes del mencionado tributo, por lo que no existe desigualdad alguna al no haber gravado el legislador ni el resto de gases a la atmósfera ni los que se emitan en instalaciones o fuentes no fijas (móviles).
Por otro lado, se estima que es inoperante el argumento de las quejosas consistente en que el impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua viola el principio de equidad tributaria, ya que el Legislador Local en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, seleccionó arbitrariamente y sin justificación determinados compuestos para considerarse como contaminantes base del impuesto, mientras que otros fueron excluidos, a pesar de ser nocivos para el medio ambiente.
Tal inoperancia deriva de que las quejosas se limitan a aseverar que otros compuestos fueron excluidos a pesar de ser nocivos al ambiente, siendo éstos el amianto, arsénico, benceno, cadmio, dioxinas, flúor, mercurio, plaguicidas, plomo, y toxinas encontradas en el aire.
Sin embargo, tales productos químicos no pueden ser considerados como un parámetro de comparación válido, pues en primer lugar, como se advierte de la exposición de motivos transcrita en párrafos precedentes, el impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, grava la concentración de determinados compuestos químicos, de origen humano o derivado de la actividad del hombre, que provocan cambios perjudiciales y reduce su empleo potencial, tanto por parte de la actividad humana, como por la naturaleza.
Pero los productos químicos a cuya concentración se refiere el tributo, son los que suelen relacionarse con la contaminación de suelo y agua en el Estado de Zacatecas, además de que comúnmente se encuentran en suelo y subsuelo incluyen derivados del petróleo, solventes, pesticidas y otros metales pesados.
En ese orden de ideas, las quejosas omiten relacionar los productos químicos a los que hacen referencia, con la contaminación que se encuentra comúnmente presente en el suelo, subsuelo y agua del Estado de Zacatecas, que fue la que el Legislador Local pretendió incluir en el diseño del impuesto.
Por tanto, dado que el parámetro de comparación que proponen las quejosas no es idóneo respecto de los diversos productos químicos que se incluyeron en el diseño del impuesto de mérito, se concluye que sus planteamientos son inoperantes.
Es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 54/2018 (10a.), de título, subtítulo y texto siguientes:
"IGUALDAD O EQUIDAD TRIBUTARIA. LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS EN LOS QUE SE HAGA VALER LA VIOLACIÓN A DICHOS PRINCIPIOS, SON INOPERANTES SI NO SE PROPORCIONA UN TÉRMINO DE COMPARACIÓN IDÓNEO PARA DEMOSTRAR QUE LA NORMA IMPUGNADA OTORGA UN TRATO DIFERENCIADO. Para llevar a cabo un juicio de igualdad o equidad tributaria es necesario contar con un punto de comparación, es decir, con algún parámetro que permita medir a las personas, objetos o magnitudes entre las cuales se afirma existe un trato desigual, en razón de que el derecho a la igualdad es fundamentalmente instrumental y siempre se predica respecto de algo. En ese sentido, la carga argumentativa de proponer el término de comparación implica que sea idóneo, pues debe permitir que efectivamente se advierta la existencia de algún aspecto homologable, semejante o análogo entre los elementos comparados. Así, de no proporcionarse el punto de comparación para medir un trato disímil o que éste no sea idóneo, el concepto de violación o agravio en el que se haga valer la violación al principio de igualdad o equidad tributaria deviene en inoperante."
XII. Legalidad y seguridad jurídicas, en su vertiente de reserva de ley, por remisión a normas oficiales mexicanas
En el trigésimo concepto de violación, las quejosas plantean medularmente los argumentos que se sintetizan a continuación:
• Violación del impuesto por emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, a la legalidad jurídica y reserva de ley, ya que, para determinar la base del tributo, el artículo 22 de la ley reclamada remite a normas oficiales mexicanas.
• La mecánica para calcular el impuesto consiste en determinar la cantidad de metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, conforme a la cantidad de miligramos por kilogramo o miligramos por litro de sustancias contaminantes, según lo previsto en las Normas Oficiales Mexicanas NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-001-SEMARNAT-1996.
• De lo establecido en el artículo 22 de la Ley de Hacienda impugnada, se desprende que el Legislador Local traslado a la autoridad administrativa la facultad de que sea el titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la cual emite las normas oficiales mexicanas, quien determine uno de los elementos esenciales del tributo, como lo es la base gravable, lo que las deja en incertidumbre sobre las obligaciones fiscales.
• Conforme al principio de reserva de ley, previsto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, las contribuciones que se impongan deben estar contenidas, al menos en sus elementos esenciales, en un acto de autoridad que sea tanto formal como materialmente legislativo, a fin de que los contribuyentes conozcan las obligaciones a las que están sujetos y se evite la actuación arbitraria de las autoridades administrativas.
• No pasa desapercibido que existe la facultad que el poder legislativo habiendo previsto las obligaciones principales en una ley, permite la posibilidad de que sea la autoridad administrativa quien regule las cuestiones específicas, mediante el establecimiento de cláusulas habilitantes.
• Las cláusulas habilitantes no siempre son constitucionalmente válidas, debido a que a través de la medida adoptada se violan derechos fundamentales sin justificación objetiva y razonable que las legitime.
• Además, es importante destacar que los parámetros previstos por el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no son acordes a los establecidos en las Normas Oficiales Mexicanas NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-001-SEMARNAT-1996, sino que los datos previstos en la disposición señalada fueron elegidos arbitrariamente por el Legislador Local, supuestamente fundamentándose en dichas normas.
Los argumentos de mérito resultan infundados.
Esta Segunda Sala ha señalado que el solo hecho de que la autoridad fiscal tenga injerencia en la circunstancia relativa al cálculo de un elemento de las contribuciones no implica per se, que se violente el principio de legalidad tributaria, pues basta que en la ley se establezca un procedimiento o mecanismo que dicha autoridad debe seguir con precisión atendiendo al fenómeno a cuantificar, que se impida su actuación arbitraria y el contribuyente sepa a qué atenerse. Estas consideraciones se contienen en la jurisprudencia 2a./J. 111/2000.(55)
Precisado el alcance del principio de legalidad cuando el legislador habilita a una autoridad administrativa para establecer el valor de un factor que incide en el monto de la base gravable o en la cuantía de una obligación, esta Suprema Corte ha sostenido que debe distinguirse si la actividad encomendada a quien la aplica, se limita a recabar un dato que deriva del mercado (primer supuesto), o bien constituye un valor que por la naturaleza del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico con base en los datos observados a lo largo del tiempo, y del análisis comparativo que realice de éstos, obtenga el valor que trasciende al monto de la respectiva obligación tributaria (segundo supuesto). En el primer caso no existe violación al citado principio, en la medida que el valor se fija por el mercado, por lo que la autoridad sólo captura dicho valor de la realidad económica. En cambio, en el segundo supuesto, para cumplir con el mencionado principio, sí es necesario que se prevea un procedimiento para obtener dicho valor, dadas las variaciones del mismo en el tiempo y para obtenerlo no basta levantar un dato en un mismo momento, sino es necesario realizar un ejercicio de comparación, por lo que para acotar el arbitrio de la autoridad en dicho ejercicio debe preverse el procedimiento respectivo. Estas consideraciones encuentran sustento en la jurisprudencia 2a./J. 155/2006.(56)
En la especie, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, es del tenor literal siguiente:
"Artículo 22. Es base de este impuesto la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas, expresadas en:
"I. Para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las normas oficiales mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo con lo siguiente:
"a) Suelos contaminados por hidrocarburos:
"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: ‘Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación’.


"b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.
"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: ‘Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio’


"II. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base en lo siguiente:
"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cubico de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: ‘Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales’
"a) Contaminantes en aguas residuales básicos:


"b) Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros:


"Para efectos de esta sección, se entenderá que los valores presentados en este artículo representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda."
Como puede verse, en el diseño normativo del dispositivo legal transcrito el legislador del Estado de Zacatecas señaló expresamente que la base del impuesto sobre emisiones contaminantes al suelo, subsuelo y agua, lo constituye la cantidad de metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, según sea el caso, con sustancias contaminantes que se emitan o viertan desde la instalación o instalaciones o fuentes fijas, expresadas en una concreta unidad de medida, a saber, miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de las muestras que se realicen conforme a los normas oficiales mexicanas señaladas, en el caso del suelo y subsuelo, y miligramos en litros para agua, que se obtengan en los términos de las citadas normas oficiales.
Así, como puede verse, la base imponible del tributo que grava la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua del Estado de Zacatecas, se estableció por el legislador en la Ley de Hacienda de dicha entidad federativa.
De ese modo, la remisión normativa que existe para determinar la base imponible a las Normas Oficiales Mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, no transgrede el principio de legalidad tributaria, ya que en la Ley de Hacienda mencionada existió un acto normativo primario por parte del legislador, pues al ser relativo dicho principio y aplicable a los elementos cualitativos de las contribuciones (base), es factible que exista la intervención de otras fuentes normativas, como en el caso lo son las normas oficiales mexicanas aludidas, toda vez que precisamente en ellas se prevén los elementos, procedimientos, mecanismos y metodologías que la autoridad fiscal debe seguir con precisión para efectos de integrar la base imponible.
Ciertamente, la NOM-001-SEMARNAT-1996, publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de mil novecientos noventa y siete, establece "los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales", teniendo por objetivo, de conformidad con el apartado 1, proteger su calidad y posibilitar sus usos. Asimismo, el apartado 2 versa sobre las referencias, que consiste en todas las normas oficiales mexicanas que tienen relación con las descargas de aguas residuales. En su apartado 3, se establecen una serie de definiciones para efectos de la aplicación de la citada norma. En el apartado 4 de especificaciones se prevén, entre otras cosas, los valores máximos de contaminantes, los indicadores para determinar la contaminación por patógenos, por parásitos, las obligaciones de los responsables de aguas residuales, las fechas de cumplimiento de las descargas, entre otras cuestiones. De particular relieve resulta el apartado 5 en donde se establece que para determinar los valores y concentraciones de los parámetros mencionados, se deben aplicar los métodos de prueba previstos en el apartado 2, pudiendo solicitar el responsable de la descarga a la Comisión Nacional del Agua, la aprobación de métodos de prueba alternos, los que de aprobarse pueden ser autorizados a otros responsables de descargas. El apartado 6 se refiere a la facultad de verificación de la citada comisión mediante muestreo y análisis de las descargas de aguas residuales. En el apartado 7 se refiere a la no existencia del grado de concordancia con normas y recomendaciones internacionales. Finalmente, el apartado 8 se refiere a la bibliografía.
Por su parte, la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004, publicada en el medio de difusión oficial el dos de marzo de dos mil siete, establece los "criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y/o vanadio", al igual que la anterior, cuenta con diversos apartados. El apartado 1 se refiere a su objetivo. El apartado 2 a su campo de aplicación, relativo a las personas físicas o morales que deban determinar la contaminación de un suelo con materiales o residuos que contengan las sustancias contaminantes antes señaladas. El apartado 3 se refiere a las referencias, que al igual que la anterior norma, señalan las distintas normas oficiales mexicanas que resultan necesarias para su aplicación. El apartado 4 establece las definiciones, dentro de las que destacan los diferentes tipos de concentración. El apartado 5 se refiere a las especificaciones, destacando las generales para extensiones menores o iguales a 1000 metros cuadrados (5.1) y las generales para extensiones mayores a 1000 metros cuadrados, con presencia de contaminantes (5.2). El apartado 6 establece la evaluación de conformidad por parte de las distintas autoridades y órganos competentes para efectos de la norma oficial. El apartado 7 se refiere a la no existencia del grado de concordancia con normas y recomendaciones internacionales, ni tampoco con normas mexicanas.
La NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de septiembre de dos mil trece, versa sobre "límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificacionespara la remediación". Al igual que las anteriores normas oficiales mexicanas, se estructura de apartados. El apartado 1, se refiere a su objetivo. El apartado 2 precisa su campo de aplicación, consistente en su obligatoriedad en todo el territorio nacional para quienes resulten responsables de contaminación en los suelos con hidrocarburos. El apartado 3 hace alusión a las referencias, consistentes en las normas oficiales mexicanas necesarias para su aplicación. El apartado 4 establece las definiciones. El apartado 5 se refiere a las abreviaturas. El apartado 6 prescribe los límites máximos permisibles. El apartado 7 establece los lineamientos para el plan de muestreo en la caracterización. El apartado 8 prevé las especificaciones ambientales para la remediación. El apartado 9 se refiere a la evaluación de la conformidad a cargo de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. El apartado 10 se refiere al grado de no concordancia con normas internacionales.
De la relatoría de las normas oficiales mexicanas mencionadas, se advierte que con la remisión normativa contenida en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en ningún momento se está delegando en una autoridad administrativa federal, como lo es la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, la facultad de determinar la base del impuesto que grava la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua.
Ello, porque, como se dijo, fue el legislador del Estado de Zacatecas quien estableció en la Ley de Hacienda, cuál es la base del referido impuesto. Además si bien es cierto que existe la posibilidad de modificación de las normas oficiales mexicanas a las que hace remisión, no menos cierto resulta también que dicha posibilidad no implica que el mencionado elemento esencial del impuesto (base), se modifique de manera irrestricta por la autoridad fiscal, toda vez que atendiendo a la materia que se pretende gravar, por una parte, el legislador estatal integró –atendiendo al principio de economía legislativa– varios de los elementos (tablas) de las aludidas normas oficiales mexicanas en el precepto reclamado y, por otra, el actuar de la citada autoridad se limita a tomar en consideración los parámetros, procedimientos y metodologías previstos en las normas oficiales citadas y las que se pudieran emitir, con lo que se salvaguarda el principio de legalidad tributaria en los términos de la jurisprudencia 2a./J. 155/2006.
Sin que la remisión normativa mencionada constituya lo que en la jurisprudencia de este Alto Tribunal se ha denominado "cláusula habilitante", toda vez que el legislador estatal no emitió un acto formalmente legislativo mediante el cual habilitara a una autoridad administrativa para emitir reglas generales que regulen una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales. En tal sentido es aplicable la tesis aislada P. XXI/2003.(57)
Por el contrario, la actuación del legislador estatal consiste en, como se dijo, una remisión normativa a un ordenamiento expedido por una autoridad administrativa que permite complementar la base del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, al establecer elementos, parámetros, procedimientos y metodologías aplicables para determinar de mejor manera la base gravable. Cobra aplicación al caso la jurisprudencia 1a./J. 110/2017 (10a.).(58)
En el mismo sentido, el hecho de que los indicadores de las normas oficiales mexicanas a las que remite el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, no coincidan con los indicadores de contaminantes contenidos en el mismo, no evidencia la transgresión al principio de legalidad tributaria.
Ciertamente, esa circunstancia pone de relieve que el Legislador Local estableció en un ordenamiento formal y materialmente legislativo la base del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua, y que únicamente realizó la remisión normativa a las referidas normas oficiales mexicanas en aras de que se tomaran en cuenta los elementos, parámetros, procedimientos y metodologías que giran en torno a los contaminantes.
Por ello, al igual que lo dicho precedentemente, el principio de legalidad tributaria no tiene el alcance de que exista una identidad absoluta, a manera de espejo, entre los indicadores para determinar los contaminantes contenidos en 2 o más ordenamientos, toda vez que, como también se dijo, cada ordenamiento tiene un distinto ámbito de aplicación, por una parte, las normas oficiales mexicanas se aplican en el ámbito del derecho administrativo, por otra parte, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, es aplicable en el ámbito del derecho tributario estatal. De esta forma, no existe razón constitucional, legal ni lógica de la pretendida identidad que arguye la impetrante de amparo.
Es más, de la simple comparación que se realice entre la tabla de contaminantes prevista en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas,(59) y en la tabla "3" de la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de marzo de dos mil siete, que establece "los límites máximos permisibles para hidrocarburos específicos en suelo",(60) se advierte que los contaminantes son esencialmente los mismos.
En efecto, las diferencias que existen en la regulación normativa prevista en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas y la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004, publicada en el medio de difusión oficial el dos de marzo de dos mil siete, es que en esta última además de clasificar el uso de suelo predominante (mg/kg base seca) en agrícola, forestal, pecuario y de conservación –como también lo hace la norma estatal– prevé el residencial y recreativo y el industrial y comercial, estableciendo el método analítico para determinar el contaminante conforme a diversas normas oficiales mexicanas.
Por ende, inversamente a lo que alega la quejosa, la remisión normativa que el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas realiza a las Normas Oficiales Mexicanas NOM-001-SEMARNAT-1996, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, sí resulta óptima para establecer los elementos, parámetros, procedimientos y metodologías para determinar la base del impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua.
Tampoco asiste razón a la quejosa cuando arguye que el artículo reclamado no establece claramente la forma en cómo se calcula y grava la emisión de contaminantes.
Ello es así, ya que, opuestamente a lo que alegan las quejosas, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, al señalar los parámetros de contaminación en miligramos por kilogramo o mililitros por litro, únicamente los está tomando de las Normas Oficiales Mexicanas NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 y NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012.
Ciertamente, conforme al apartado 5 de la NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004, "cuando el suelo que se presume contaminado tiene una superficie menor o igual a 1,000 m2, el responsable procederá a remediar a las concentraciones de referencia totales (CRT) señaladas en la tabla 1 o a seguir cualquiera de las metodologías descritas" en la citada norma. Esto es, el parámetro para determinar la superficie contaminada es el metro cuadrado en una extensión menor o igual a 1,000. En la tabla 1 se clasifica el uso de suelo en agrícola, residencial, comercial o industrial, determinándose el contaminante en miligramos por kilogramo.(61)
En la NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012, en la tabla 2 se establecen los límites máximos permisibles para fracciones de hidrocarburos en el suelo, y el parámetro para determinar el uso de suelo predominante también es en miligramos por kilogramo.(62) Lo mismo ocurre en la tabla 3 en la que se establecen los límites máximos permisibles para contaminantes (hidrocarburos específicos).(63)
A la misma conclusión se arriba por lo que se refiere al parámetro de miligramos por litro, en razón de que el mismo se encuentra contenido en la diversa NOM-001-SEMARNAT-1996. Efectivamente la tabla 2 establece los límites máximos permisibles para contaminantes básicos(64) y la tabla 3 prescribe los límites máximos permisibles para metales pesados y cianuros,(65) en ambos casos se determina que el parámetro para determinar tales límites se cifra en miligramos por litro.
Ahora, si el litro es una unidad de volumen, y éste a su vez se mide a través del metro cúbico, de acuerdo con el sistema internacional de unidades, adoptado mediante la Norma Oficial Mexicana NOM 008-SCFI-2002, Sistema General de Unidades de Medida, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de noviembre de dos mil dos; resulta entonces apegado a derecho que el legislador haya tomado esa unidad de medida en el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, para efectos de establecer tanto los contaminantes en aguas residuales básicos o los contaminantes en aguas residuales ocasionados por metales pesados y cianuros, como las cantidades por gramos por litro.
De esa forma, no es cierto que, como lo pretende hacer valer la quejosa, no exista relación entre los parámetros cifrados en miligramos por kilogramo o en mililitros por litro, con la cantidad de metros cuadrados o cúbicos que se afectan con las sustancias contaminantes, porque, como incluso con el ejemplo que cita la peticionaria de amparo, se da muestra de que lo determinante como base del impuesto a la emisión de contaminantes en el suelo, subsuelo y agua, no es la cantidad de contaminante, sino el área o el volumen, medido en metros cuadrados o cúbicos que se afecta con la sustancia contaminante.
Ciertamente, el artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas es categórico al señalar que la base del impuesto a la emisión al suelo, subsuelo o agua, es la cantidad de metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados con sustancias contaminantes que se emitan o viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas.
Lo expuesto encuentra lógica en que la sola existencia de una sustancia per se no la torna contaminante, sino sólo cuando entra en contacto con el medio ambiente (suelo, subsuelo o agua) y produce una serie de reacciones físicas y químicas, y acontecimientos posteriores a ellas que lo afectan, por lo que es justamente la superficie o volumen que se afecta lo que resulta relevante, dado que existen sustancias cuyo potencial de contaminación es mayor con independencia de la cantidad que se utilice.
XIII. Doble tributación
En el trigésimo tercer concepto de violación, las quejosas plantean los siguientes argumentos:
• Los artículos 20 a 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas violan el principio de proporcionalidad tributaria, ya que el impuesto a la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua resulta ruinoso para los contribuyentes, porque grava lo ya regulado por la Ley Federal de Derechos, específicamente en su numeral 276.
• Además, de la exposición de motivos de dicha ley se advierte que el cobro de derechos tiene como función principal ajustarse a la política ambiental, para impulsar y orientar un crecimiento verde, actualizando y alineando la legislación fiscal a la ambiental.
Tales motivos de disenso son infundados.
Lo anterior, porque independientemente de si la contribución prevista por el artículo 276 de la Ley Federal de Derechos pudiera coincidir con las sustancias contaminantes cuya emisión y descarga se gravan, lo cual pudiera generar una doble tributación, lo cierto es que tal circunstancia no genera, por sí misma, la inconstitucionalidad de las normas reclamadas, sino que se tendría que demostrar que tal tributación es ruinosa o destruye la fuente de riqueza gravada.
Es aplicable la jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:
"DOBLE TRIBUTACIÓN. PRUEBA DE SU DESPROPORCIONALIDAD E INEQUIDAD.—La doble tributación se justifica si la obligación de aportar la contribución establecida en la ley reclamada no destruye la fuente que le da origen. Teniendo la fuente del impuesto siempre un contenido económico, pues se basa, entre otros supuestos, en el rendimiento del capital, del trabajo, de la combinación de ambos o del conjunto de bienes que integran el patrimonio del contribuyente, es necesario que los particulares promoventes de los juicios de amparo en los que se reclaman leyes que permiten la multigravación, demuestran con pruebas idóneas que la doble tributación es desproporcional en relación con la fuente impositiva a la cual se aplica y que podría poner en peligro la existencia de la misma, produciéndose, por ende, una violación al artículo 31, fracción IV, constitucional; por el contrario, la falta de acreditamiento de esos extremos provoca la imposibilidad de declarar la inconstitucionalidad de la figura en análisis."(66)
Independientemente de lo anterior, cabe destacar que el aspecto económico gravado por los impuestos ecológicos, consiste en el beneficio que tiene el agente contaminador como consecuencia de no reconocer los gastos que se generan para reparar los efectos negativos o externalidades por la contaminación originada por los procesos productivos (trasladando esos costos a la sociedad); mientras que el derecho al que hacen referencia las quejosas grava la mera utilización de un bien público.
En ese orden de ideas, los derechos y los impuestos ecológicos en estricto sentido, aun cuando puedan coincidir en que la descarga de contaminantes se lleve a cabo en el mismo bien público (el agua por ejemplo), el objeto o aspecto que gravan es distinto, por lo cual no podría existir una doble tributación.
XIV. Violación al sistema de coordinación fiscal respecto del impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado
En el trigésimo sexto concepto de violación, las quejosas plantean los siguientes argumentos:
• Los artículos 8 a 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, violan los principios de legalidad y seguridad jurídica, en relación con el Convenio de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, ya que en dicho convenio la entidad indicada renunció a imponer contribuciones que concurran los impuestos federales participables, como el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado.
Tales planteamientos son infundados.
En efecto, según se estableció con anterioridad, el objeto del impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales lo es precisamente dicha extracción, incluyendo los productos derivados de su descomposición, siempre y cuando no sean del dominio exclusivo de la Federación.
Por su parte, el impuesto sobre la renta tiene por objeto los ingresos obtenidos, mientras que el impuesto al valor agregado grava de manera indirecta el consumo.
En consecuencia, aun cuando el Estado de Zacatecas tuviera un convenio vigente de adhesión al sistema de coordinación fiscal, el impuesto ecológico local de referencia no coincide con la materia gravada por el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado, razón por la cual no existiría transgresión a tal sistema.
NOVENO.—En los conceptos de violación vigésimo segundo, trigésimo segundo y trigésimo sexto, las quejosas aducen, entre otros, los siguientes argumentos:
• El artículo 24, en relación con el 23 de la Ley de Hacienda de Zacatecas, son violatorias del principio de proporcionalidad tributaria, ya que el legislador local gravó con la misma cuota los excedentes de la fracción adicional contaminada, de los cien metros cuadrados o por cada metro cúbico que en primera instancia señaló, esto es por la cantidad de $25.00 (veinticinco pesos) o $100.00 (cien pesos).
• No se justifica de ninguna manera por qué en el caso del suelo y subsuelo se aplicará una cuota equivalente a $25.00 y para el caso del agua una de $100.00 por cada metro cúbico, demostrándose evidentemente lo desproporcional e inequitativo de las cuotas impuestas por el legislador.
• Los artículos que prevén el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos violan el principio de proporcionalidad tributaria al limitar la definición de residuo a aquellos materiales que puedan volver a utilizarse en el propio proceso productivo que los generó.
Los anteriores motivos de disenso son fundados.
Para corroborar tal aserto, es necesario estar al texto de los artículos 22 a 24 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas:
Sección IV
De la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua
D. objeto
"Artículo 20. Es objeto de este impuesto la emisión de sustancias contaminantes, que se depositen, desechen o descarguen al suelo, subsuelo o agua en el territorio del Estado."
Del sujeto
"Artículo 21. Son sujetos de este impuesto las personas físicas, las personas morales, así como las unidades económicas que en el territorio del Estado, independientemente del domicilio fiscal del contribuyente, bajo cualquier título, por sí mismas o a través de intermediarios, realicen los actos o actividades establecidas en el artículo anterior."
De la base gravable
"Artículo 22. Es base de este impuesto la cantidad en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, según corresponda, con sustancias contaminantes que se emitan o se viertan desde la o las instalaciones o fuentes fijas, expresadas en:
"I. Para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las normas oficiales mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno, de acuerdo con lo siguiente:
"a) Suelos contaminados por hidrocarburos:
"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-138-SEMARNAT/SSA1-2012: ‘Límites máximos permisibles de hidrocarburos en suelos y lineamientos para el muestreo en la caracterización y especificaciones para la remediación.’


"b) Suelos contaminados por: arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.
"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, por cada cien metros cuadrados de terreno, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004: ‘Que establece criterios para determinar las concentraciones de remediación de suelos contaminados por arsénico, bario, berilio, cadmio, cromo hexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio, talio y vanadio.’


"II. Para agua en miligramos en litros, que se presenten por cada metro cúbico, con base en lo siguiente:
"Las muestras para determinar la cantidad de miligramos por litro por cada metro cubico de agua, se obtendrán conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996: ‘Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales en aguas y bienes nacionales.’
"a) Contaminantes en aguas residuales básicos:


"b) Contaminantes en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros:


"Para efectos de esta sección, se entenderá que los valores presentados en este artículo representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados según corresponda."
De la cuota
"Artículo 23. El impuesto se causará aplicando los equivalentes y cuotas siguientes:
"I.S. y subsuelo: una cuota impositiva por el equivalente a 25 pesos por cada cien metros cuadrados afectados con las sustancias contaminantes señaladas en el artículo 22 fracción I de esta ley; y
"II. Agua: Contaminantes en aguas residuales básicos y en aguas residuales, ocasionado por metales pesados y cianuros, una cuota impositiva por el equivalente a 100 pesos por cada metro cúbico afectado con las sustancias contaminantes señaladas en el artículo 22 fracción II de estaley."
"Artículo 24. Si el suelo, subsuelo o agua fueron contaminados con dos o más sustancias de las mencionadas en este artículo la cuota se pagará por cada contaminante.
"Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos por kilogramo, base seca, que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de 25 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.
"Asimismo por los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de 100 pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes."
De la transcripción que precede, se advierte que, en lo que al presente asunto atañe, la base se establecerá, para suelo y subsuelo, en la cantidad de miligramos por kilogramo, base seca, obtenidos de muestras que se realicen conforme a las normas oficiales mexicanas en cada cien metros cuadrados de terreno; mientras que, para agua, en miligramos por litros, que se presenten por cada metro cúbico.
Asimismo, el último párrafo del artículo 22 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas prevé que se entenderá que los valores presentados en el propio precepto, representan una unidad de contaminantes en metros cuadrados de terreno o metros cúbicos de agua afectados, según corresponda.
En otras palabras, la cantidad de miligramos por kilogramo o por litro (según sea suelo –o subsuelo– y agua, respectivamente) que se señalan en las tablas que establece tal artículo, para cada sustancia contaminante prevista, se considerarán una unidad.
Además, conforme al artículo 23 del ordenamiento de referencia, se establece una cuota de veinticinco pesos, tratándose de suelo y subsuelo, por cada unidad de sustancia contaminante encontrada en cada cien metros cuadrados.
En el caso de agua, se prevé una cuota de cien pesos por cada unidad de sustancia contaminante hallada por metro cúbico afectado.
Por otro lado, conforme al segundo párrafo del artículo 24 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en el caso del suelo o subsuelo, por los excedentes en contaminantes (de la unidad referida en el último párrafo del artículo 22) que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de veinticinco pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.
Y, en términos del tercer párrafo del artículo 24 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, en el caso del agua, por los excedentes en contaminantes (de la unidad referida en el último párrafo del artículo 22) que se presenten por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de cien pesos por cada unidad de medida entera o fracción adicional de contaminantes.
De lo antes expuesto se aprecia que, conforme al segundo y tercer párrafos del artículo 24 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, a las fracciones adicionales de contaminantes se les aplica la misma cuota que a las unidades completas, lo cual es desproporcional, pues aun cuando el excedente de contaminante sea una porción menor a la unidad, se le aplica la misma cuota que a dicha unidad.
En otras palabras, se gravan con la misma intensidad, es decir, con la misma cuota, las concentraciones de contaminantes que corresponden a una unidad y los excedentes que contienen una concentración menor que dicha unidad.
Por tanto, si existe una fracción excedente, se gravará como si fuera una unidad completa, aplicando la cuota respectiva, lo cual viola el principio de proporcionalidad tributaria, al gravar la fracción excedente sin atender a la concentración real de contaminante.
Por tanto, es procedente conceder el amparo respecto de los párrafos segundo y tercero del artículo 24 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, para el efecto de que se desincorporen de la esfera jurídica de las quejosas, respecto de la porción normativa que grava la fracción adicional de concentración de contaminantes como si correspondiera a una unidad completa.
Conforme a lo cual, tratándose de suelo y subsuelo, por los excedentes en contaminantes en miligramos por kilogramo, base seca, que se presente por cada cien metros, se deberá aplicar una cuota de veinticinco pesos sólo por cada unidad de medida entera (no por fracción) adicional de contaminantes.
Asimismo, en el caso del agua, por los excedentes en contaminantes en miligramos en litro que se presenten por metro cúbico, se deberá aplicar una cuota de cien pesos sólo por cada unidad de medida entera (no por fracción) adicional de contaminantes.
En caso de que se hubieran realizado pagos conforme a las porciones normativas respecto de las cuales se concedió el amparo, es decir, las que gravan la fracción adicional de concentración de contaminantes como si correspondiera a una unidad completa, procederá la devolución de las cantidades efectivamente erogadas, con la actualización correspondiente.
De igual manera, asiste razón a la quejosa al afirmar que los artículos que prevén el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos violan el principio de proporcionalidad tributaria.
Lo anterior, porque el artículo 28 de la ley reclamada establece que es residuo "el material generado ... cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó", con lo cual acota su ámbito de aplicación y no permite diferenciar entre los materiales almacenados que pueden ser empleados nuevamente y los que no.
Al resolver los argumentos vinculados con el tema de proporcionalidad tributaria se indicó que tratándose de los impuestos ecológicos o costo eficientes, en realidad gravan un aspecto o beneficio económico, consistente en el no reconocimiento o no pago de los gastos que deben realizarse para remediar o al menos paliar los efectos negativos que se originan en un proceso productivo que contamina o que tiene un impacto ecológico, pues su autor, en vez de incorporarlos a sus erogaciones, traslada a la sociedad y al Estado la carga económica de reparar esos efectos negativos o externalidades. De tal forma, el costo que debería pagar el agente contaminante, acaba pagándolo la sociedad en general.
En ese sentido, los indicios de capacidad contributiva, tratándose de impuestos ecológicos en estricto sentido, no se evidencian con la mera posesión o intercambio de riqueza, sino con el aprovechamiento y beneficio económico que se obtiene de los bienes ambientales.
En consecuencia, para atender el principio de proporcionalidad tributaria, la base imponible debe tomar en consideración las unidades físicas sobre las cuales se tenga certeza de que su consumo o, en su caso, liberación en el ambiente, suscita efectos negativos o impactos de carácter ecológico.
No obstante, se considera que las normas que regulan el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos violan el aludido principio porque no permiten tener certeza respecto de la proporción en que el depósito o almacenamiento de residuos genera contaminación.
En efecto, conforme a lo que establece el artículo 28 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, el objeto del tributo es el depósito o almacenamiento de residuos en vertederos públicos o privados, situados en la entidad federativa.
Asimismo, se considera residuo cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.
Además, en términos de lo previsto por el diverso numeral 30 del ordenamiento reclamado, la base de este impuesto ecológico se constituye con la cantidad en tonelada de residuos depositados o almacenados, al mes, en vertederos públicos o privados.
De lo anterior, se advierte que la base del impuesto de mérito se compone de la totalidad de los materiales que se depositan o almacenan en un vertedero, pero no permite distinguir entre sustancias que generan contaminación y las que no, es decir, no permite tomar en consideración las unidades físicas sobre las cuales se tenga certeza de que suscitan efectos negativos o impactos de carácter ecológico.
En efecto, la propia definición de residuo, que es el cual integra la base del tributo, impide establecer si alguna proporción de esos materiales es susceptible de ser valorizado, es decir, de volver a incorporarse en algún proceso productivo, incluso si no es aquel que lo generó.
Así es, la definición de residuo de las normas reclamadas se refiere a cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.
Con ello, se impide la posibilidad de distinguir entre los materiales que son susceptibles de ser usados nuevamente en procesos productivos diversos y los que no, pues limita la probable reutilización en forma exclusiva al proceso que generó el residuo, lo que a su vez no permite tener certeza respecto de la cantidad de material vertido o almacenado que suscita efectos negativos o impactos de carácter ecológico.
Tales consideraciones se corroboran con lo previsto por los artículos 5, fracciones IV, XXIX y XLIV, de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos:
"Artículo 5. Para los efectos de esta ley se entiende por:
"...
"IV. Co-procesamiento: Integración ambientalmente segura de los residuos generados por una industria o fuente conocida, como insumo a otro proceso productivo;
"...
"XXIX. Residuo: Material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o requiere sujetarse a tratamiento o disposición final conforme a lo dispuesto en esta ley y demás ordenamientos que de ella deriven;
"...
"XLIV. Valorización: Principio y conjunto de acciones asociadas cuyo objetivo es recuperar el valor remanente o el poder calorífico de los materiales que componen los residuos, mediante su reincorporación en procesos productivos, bajo criterios de responsabilidad compartida, manejo integral y eficiencia ambiental, tecnológica y económica."
De la transcripción que precede, se advierte, en primer lugar, que residuo es todo material o producto cuyo propietario o poseedor desecha y que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos, y que puede ser susceptible de ser valorizado o que requiere sujetarse a tratamiento o disposición final.
Asimismo, la valorización consiste en recuperar el valor remanente o el poder calorífico de los materiales que componen los residuos, mediante su reincorporación en procesos productivos, sin que se limite al propio proceso productivo que dio origen al residuo.
Además, los residuos son susceptibles de co-procesamiento, esto es, de la integración ambientalmente segura de los generados por una industria o fuente conocida, como insumo a otro proceso productivo distinto.
En ese orden de ideas, el solo acto de verter o desechar no implica que el material no sea susceptible de ser co-procesado, valorizado o reutilizado, no sólo en el propio proceso productivo que lo generó, sino hasta en otro distinto, de la misma industria o de una diversa, con lo cual incluso sería posible, en principio, su integración ambientalmente segura.
Por tanto, el objeto y la base del impuesto de referencia no permiten tener certeza respecto de la proporción en que el depósito o almacenamiento de residuos genera impacto ambiental, pues no se puede establecer la parte del material que no es susceptible de ser reutilizada, además de que se limita tal aspecto al propio proceso productivo que generó el material, lo cual excluye el co-procesamiento o integración ambientalmente segura de los residuos generados por una industria, como insumo a otro proceso productivo distinto.
En consecuencia, las normas que regulan el impuesto al depósito o almacenamiento de residuos contravienen el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
De ahí que se conceda el amparo contra los artículos 28 a 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, para el efecto de que no se les aplique a las quejosas en lo presente ni en lo futuro, hasta que sea subsanado el vicio de inconstitucionalidad advertido.
En caso de que la promovente hubiera realizado pagos conforme a tales disposiciones normativas, procederá la devolución de lo efectivamente erogado, con la correspondiente actualización.
Conforme a las consideraciones anteriores, lo procedente es modificar el fallo recurrido, sobreseer en el juicio conforme a las consideraciones y por el acto señalado en el considerando sexto del presente fallo, negar el amparo y protección solicitados en términos de los considerandos séptimo y octavo, así como conceder el amparo y protección solicitados conforme a las consideraciones y por el acto referidos en el considerando noveno de la presente resolución.
Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.—Se modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO.—Se sobresee en el juicio de amparo en relación con el artículo 8o., fracción II, de la Ley General de Cambio Climático, así como con el Decreto gubernativo mediante el cual se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, en términos del fallo recurrido.
TERCERO.—Se sobresee en el juicio de amparo en relación con el artículo 30, fracción III, de la Ley General de Cambio Climático, en términos del considerando sexto del presente fallo.
CUARTO.—La justicia de la Unión ampara y protege a las quejosas contra los artículos 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en términos del fallo recurrido.
QUINTO.—La justicia de la Unión ampara y protege a las quejosas contra los artículos 24, párrafos segundo y tercero, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, en los términos y para los efectos precisados en el considerando noveno del presente fallo.
SEXTO.—La Justicia de la Unión no ampara ni protege a las quejosas, contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, párrafo primero, 25, 26 y 27 de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas, publicada el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis.
N.; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al Juzgado de Distrito de origen y, en su oportunidad, archívese este asunto como concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S. (ponente), Y.E.M. y presidente J.L.P. por lo que hace a los resolutivos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto, y por mayoría de cuatro votos en contra del voto del Ministro L.M.A.M. por lo que hace al resolutivo sexto.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: Los títulos y subtítulos noveno, décimo, décimo primero, décimo segundo, décimo tercero, décimo cuarto, décimo quinto, décimo sexto, décimo séptimo, décimo octavo y décimo noveno a que se alude al inicio de esta ejecutoria, corresponden a las tesis aisladas 2a. XXX/2020 (10a.), 2a. XXVIII/2020 (10a.), 2a. XXXII/2020 (10a.), 2a. XXIV/2020 (10a.), 2a. XXIX/2020 (10a.), 2a. XXXI/2020 (10a.), 2a. XXXIII/2020 (10a.), 2a. XXV/2020 (10a.), 2a. XXVII/2020 (10a.), 2a. XXVI/2020 (10a.) y 2a. XXIII/2020 (10a.), publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 de octubre de 2020 a las 10:33 horas con los números de registro digital: 2022276, 2022277, 2022278, 2022271, 2022274, 2022275, 2022283, 2022280, 2022281, 2022282 y 2022284 y en las páginas 1034, 1036, 1038, 1041, 1042, 1044, 1045, 1048, 1050, 1051 y 1052 de esta Gaceta.
Las tesis de jurisprudencia y aisladas de rubros: "IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS.", "GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA, EXCEPCIONES A LA, EN MATERIA FISCAL." y "COMPETENCIA CONCURRENTE. LA COLABORACIÓN FISCAL NO IMPLICA DELEGACIÓN DE FACULTADES, SINO CONCURRENCIA DE LAS MISMAS. ACUERDO A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y AL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL PARA LA COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA DE ESTE ÚLTIMO EN MATERIA FISCAL FEDERAL. DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DEL DÍA VEINTIUNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES." citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Primera Parte, página 149; 44, Primera Parte, página 29; y Octava Época, Tomo II, Segunda Parte-1, julio-diciembre de 1988, página 165, con los números de registro digital: 232505, 233406 y 229912, respectivamente.
Las tesis de jurisprudencia y aisladas 2a./J. 67/99, 2a. CLXXV/2000, P./J. 55/97, 2a. XIX/96 y P./J. 142/2001 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos X, julio de 1999, página 104; XII, diciembre de 2000, página 447; VI, julio de 1997, página 5; III, abril de 1996, página 206; y XV, enero de 2002, página 1042, con los números de registro digital: 193720, 190630, 198200, 200627 y 187982, respectivamente.
La tesis de jurisprudencia 2a./J. 54/2018 (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de mayo de 2018 a las 10:30 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 54, Tomo II, mayo de 2018, página 1356, con número de registro digital: 2017007.



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1. De conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, inciso e), y 83 de la Ley de Amparo; 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como con el punto segundo, fracción III, aplicado en sentido contrario, y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece.
2. En primer lugar, la sentencia recurrida fue notificada a las sociedades quejosas por lista el lunes veintiuno de agosto de dos mil diecisiete (foja 1677 del cuaderno de amparo). Esto obedece a que el miércoles dieciséis del mismo mes y año, el actuario judicial adscrito al juzgado de distrito acudió al domicilio de los quejosos a practicar la notificación personal que se ordenó en la sentencia de amparo. Sin embargo, al no encontrar a los destinatarios, dejó citatorio, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracción I, inciso c), de la Ley de Amparo.
De esta forma, la notificación surtió efectos el martes veintidós siguiente, por lo que el plazo de diez días, para la interposición del recurso de revisión, transcurrió del miércoles veintitrés de agosto al martes cinco de septiembre, sin considerar los días veintiséis y veintisiete de agosto; así como dos y tres de septiembre, todos de dos mil diecisiete, por haber correspondido a sábados ydomingos, inhábiles, en términos de los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Por tanto, si el escrito de expresión de agravios se presentó el martes cinco de septiembre de dos mil diecisiete (foja 1916 del cuaderno de amparo), resulta que su promoción fue oportuna.
Ahora bien, por lo que hace a los recursos de revisión interpuestos por la Sexagésima Segunda Legislatura y el gobernador del Estado de Zacatecas resultan oportunos.
Ello, porque la sentencia recurrida, se notificó por oficio el jueves diecisiete de agosto de dos mil diecisiete (fojas 1672 y 1674 respectivamente), por lo que surtió efectos el mismo día, en términos del artículo 31, fracción I, de la Ley de Amparo. Por tanto, el plazo de diez días para su interposición transcurrió del viernes dieciocho al jueves treinta y uno de agosto de dos mil diecisiete, sin considerar los días diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de agosto, por haber sido sábados y domingos.
En consecuencia, si los escritos del recurso de revisión se presentaron el jueves treinta y uno de agosto de dos mil diecisiete (fojas 1680 y 1776 del cuaderno de amparo), es indudable que su interposición fue oportuna.
3. En razón de que el recurso de revisión interpuesto por los quejosos fue suscrito por S.R.M. y E.O.B., en su calidad de representante y apoderado, respectivamente, carácter que les fue reconocido en acuerdo de diez de febrero de dos mil diecisiete (fojas 583 a 585 del cuaderno de amparo), emitido por el Juzgado de Distrito.
Asimismo, el recurso de revisión interpuesto por el gobernador del Estado de Zacatecas, autoridad responsable, fue suscrito por su representante, J.E.S.D., personalidad que se le reconoció en acuerdo de trece de marzo de dos mil diecisiete (foja 971 del cuaderno de amparo, tomo I); aunado a que el acto reclamado le afecta directamente, en términos del artículo 87 de la Ley de Amparo.
Finalmente, el recurso de revisión interpuesto por la Sexagésima Segunda Legislatura del Estado de Zacatecas, suscrito por su presidenta, C.D.R., personalidad que se le reconoció por acuerdo de nueve de marzo de dos mil diecisiete (foja 880 del cuaderno del juicio de amparo, tomo I); aunado a que el acto que se le reclama le afecta directamente, en términos del artículo 87, primer párrafo, de la Ley de Amparo.
4. "Artículo 62. Las causas de improcedencia se analizarán de oficio por el órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo."
5. "Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: ...
"III. Para los efectos de las fracciones I y II, podrá examinar de oficio y, en su caso, decretar la actualización de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen, siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano de primera instancia."
6. "Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite
"I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte;
"II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México, y
"III. Por normas generales o actos de las autoridades de las entidades federativas que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."
"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
"I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.
"Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa; ..."
7. De texto: "Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."
8. Cuyo texto es: "Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que para distinguir las leyes autoaplicativas y heteroaplicativas, conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, generan perjuicio al gobernado desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional e incluso comprende el acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio, de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."
9. De texto: "Si el quejoso reclama la inconstitucionalidad de una disposición con motivo del primer acto de aplicación debe demostrar que lo perjudica; si éste no existe debe decretarse el sobreseimiento por falta de interés jurídico, con fundamento en los artículos 73, fracción V, y 74, fracción III, de la Ley de Amparo, pero el sobreseimiento en los términos indicados no le impide volver a impugnar la ley o reglamento cuando en realidad se le aplique en su perjuicio."
10. Cuyo texto es: "Conforme a la interpretación jurisprudencial que ha efectuado la Suprema Corte de Justicia de la Nación de lo dispuesto en los artículos 4o., 73, fracciones V y VI, y 114, fracción I, de la Ley de Amparo, el primer acto de aplicación que permite controvertir, a través del juicio de garantías, la constitucionalidad de una disposición de observancia general, es aquel que trasciende a la esfera jurídica del gobernado generándole un perjuicio que se traduce en una afectación o menoscabo a su patrimonio jurídico. Ahora bien, en caso de que el citado acto de aplicación carezca de la fundamentación y motivación debidas, que provoquen la interrogante sobre si el peticionario de garantías realmente resintió la individualización de la norma controvertida, como puede ser el caso en que la situación de hecho del quejoso no se ubique en el supuesto de la norma o que la autoridad haya realizado una cita equivocada de la disposición aplicable, el juzgador de garantías deberá analizar el acto de aplicación y la trascendencia que éste tenga sobre la esfera jurídica del quejoso, para determinar si el origen del perjuicio causado se encuentra efectivamente en el dispositivo impugnado, lo que le permitirá concluir que éste sí afecta su interés jurídico y, por tanto, resulta procedente su impugnación. La anterior conclusión encuentra apoyo, inclusive, en la jurisprudencia 221, visible en las páginas 210 y 211 del Tomo I, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, cuyo rubro es: ‘LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.’, de la cual deriva que cuando se reclaman en amparo indirecto disposiciones de observancia general, con motivo de su primer acto de aplicación, una vez determinada la procedencia del juicio, debe estudiarse la constitucionalidad de la norma impugnada y, posteriormente, en su caso, la legalidad del acto concreto de individualización, sin que ésta constituya impedimento alguno para que se aborde el estudio de constitucionalidad de las normas impugnadas."
11. "Artículo 30. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de sus competencias, implementarán acciones para la adaptación conforme a las disposiciones siguientes:
"...
"III. Proponer e impulsar mecanismos de recaudación y obtención de recursos, para destinarlos a la protección y reubicación de los asentamientos humanos más vulnerables ante los efectos del cambio climático; ..."
12. Lo que se advierte de la siguiente transcripción, visible en las fojas 9 y 10 del suplemento 2, número 105 indicado:
" Impuestos ecológicos:
"La creación de los impuestos ecológicos que se proponen, se basa en la concurrencia impositiva entre la Federación y las entidades federativas. Esa concurrencia es la regla general tratándose de la generalidad de la materia tributaria, en la medida que las potestades que no están expresamente conferidas a la Federación, se entienden reservadas a los estados. Ello implica que al no existir exclusividad de la Federación ni en la CPEUM, ni en la Ley de Coordinación Fiscal para crear contribuciones ambientales, las entidades federativas cuentan con la respectiva potestad tributaria para hacerlo, lo que es propio de la concurrencia tributaria de que se trata, lo que se traduce en la viabilidad jurídica de su implementación.
"Existe concurrencia impositiva para el caso del impuesto ambiental que se propone toda vez que, aunado a las concurrencias que existen entre la Federación y el Estado de Zacatecas en las materias de salud, protección al ambiente y educación, se suma la concurrencia impositiva que prevalece en tanto, a nivel constitucional, no existe reserva expresa para la Federación en esta materia, ni restricción específica que impida el ejercicio de la potestad tributaria del Estado de Zacatecas, como se muestra en las siguientes consideraciones jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuya voz indica: ..."
13. "Conforme a este contexto, debemos expresar que en nuestro país prevalece, en materia fiscal, una concurrencia entre los órdenes de gobierno federal y estatal, tal como se describe en la exposición de motivos de la iniciativa que se estudia, sin embargo, al existir la adhesión por parte del Estado al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en éste se establecieron los impuestos y derechos que las entidades federativas cedieron a la Federación, para recibir en resarcimiento participaciones federales, por lo que cualquier contribución que no esté contemplada en alguno de estos ordenamientos es susceptible de ser establecida por alguna entidad federativa, como es el caso de los impuestos de carácter ecológico que nos ocupan.
"Congruente con lo anterior, la creación de los impuestos que se proponen se basa en la concurrencia impositiva entre la Federación y las entidades federativas, en este caso, el Estado de Zacatecas.
"Esa concurrencia es la regla tratándose de la generalidad de la materia tributaria, en la medida que las potestades que no están reservadas expresamente a la Federación se entienden conferidas a los estados.
"Lo anterior implica que al no existir exclusividad de la Federación para crear contribuciones ambientales, las entidades federativas cuentan con la respectiva potestad tributaria para hacerlo, lo que es propio de la concurrencia tributaria de que se trata, en consecuencia, para esta comisión no existe invasión de facultades fiscales con la implementación de las citadas contribuciones.
"Para ello, es de suma importancia aludir a la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (registro digital: 232505) en la que se indica que:
"‘Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a la materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos [artículos 73, fracción VII, y 124; b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación, artículo 73, fracción XXIX y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados, artículos 117, fracciones IV, V, VI, y VII y 118] ...’
"En este orden de ideas, existe concurrencia impositiva para el caso de los impuestos ambientales que se proponen, toda vez que, aunado a las concurrencias que se expusieron al inicio y que existen entre la Federación y el Estado de Zacatecas en las materias de salud, protección al ambiente y educación, se suma la concurrencia impositiva que prevalecen tanto, a nivel constitucional, no existe reserva expresa para la Federación en esta materia, ni restricción específica que impida el ejercicio de la potestad tributaria del Estado de Zacatecas.
"Resulta claro que los impuestos verdes que se proponen en la iniciativa que se estudia cuentan con sustento constitucional, virtud de ello, coincide con los argumentos que, en tal sentido, expuso el Ejecutivo del Estado en su propuesta. ..."
14. No es lo mismo una contribución que adiciona en las disposiciones que la regulan un fin extrafiscal relacionado con el medio ambiente (de hecho a cualquier contribución se le "agregar" un fin extrafiscal medioambiental) a un impuesto ambiental en estricto sentido, pues este último grava un aspecto económico, consistente en el reconocimiento de los gastos que deben realizarse para remediar o al menos paliar los efectos negativos que se originan en un proceso productivo cuyo autor, en vez de reconocerlos e incorporarlos a sus erogaciones, deja en manos de la sociedad y del Estado la carga económica de reparar esos efectos negativos o externalidades.
15. "Asimismo, se deberá presentar una declaración anual por este impuesto a más tardar el último día hábil del mes de marzo del siguiente año del ejercicio de que se trate, en la que se podrán acreditar los pagos provisionales mensuales efectivamente pagados de este impuesto del ejercicio que corresponda.
"Lo anterior, sin perjuicio de las multas, responsabilidades o sanciones que establezcan las disposiciones jurídicas aplicables en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, u otras responsabilidades penales, civiles o administrativas y demás disposiciones que resulten aplicables por el riesgo de pérdida de vida humana, así mismo por deterioro que causa a la salud pública y el daño al ambiente. ..."
16. Cuyas consideraciones son obligatorias para esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
17. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. ..."
18. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."
19. "...
"XXIX. Para establecer contribuciones:
"1o. Sobre el comercio exterior;
"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;
"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
"5o. Especiales sobre:
"a) Energía eléctrica;
"b) Producción y consumo de tabacos labrados;
"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
"d) Cerillos y fósforos;
"e) A. y productos de su fermentación; y
"f) Explotación forestal.
"g) Producción y consumo de cerveza.
"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. ..."
20. "Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia.
"El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
21."Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"...
"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.
"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.
"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impues (sic) (DOF 05-02-1917) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
"...
"IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.
"El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo."
22. "Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:
"I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones. ..."
23. Décima Época. Registro digital: 2009134. Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 18, Tomo II, mayo de 2015, materias administrativa y constitucional. tesis 2a. XXVII/2015 (10a.). página 1705 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de mayo de 2015 a las 09:30 horas».
24. Décima Época. Registro digital: 2009133. Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 18, Tomo II, mayo de 2015, materias administrativa y constitucional, tesis 2a. XXVIII/2015 (10a.), página 1706 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de mayo de 2015 a las 09:30 horas».
25. Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 59, Tomo I, octubre de 2018, página 847 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de octubre de 2018 a las 10:15 horas», de título y subtítulo: "CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD."
26. Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 47, Tomo II, octubre de 2017, página 840 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de octubre de 2018 a las 10:16 horas», de título y subtítulo: "PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA FISCAL. SU CONTENIDO ESENCIAL."
27. Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 40, Tomo II, marzo de 2017, página 1387 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de marzo de 2017 a las 10:13 horas», de título y subtítulo: "CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS."
28. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional."
29. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto."
30. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
"...
"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
31. Jurisprudencia 2a./J 1/2009. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2009, página 461.
De contenido siguiente: "El citado precepto establece esencialmente los principios de la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, lo que se logrará mediante acciones estatales que alienten a determinados sectores productivos, concedan subsidios, otorguen facilidades a empresas de nueva creación, concedan estímulos para importación y exportación de productos y materias primas y sienten las bases de la orientación estatal por medio de un plan nacional; sin embargo, no concede garantía individual alguna que autorice a los particulares a exigir, a través del juicio de amparo, que las autoridades adopten ciertas medidas para cumplir con tales encomiendas constitucionales, pues el pretendido propósito del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dirige a proteger la economía nacional mediante acciones estatales fundadas en una declaración de principios contenida en el propio precepto de la Ley Fundamental."
32. Jurisprudencia 1a./J. 39/2006. Novena Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, julio de 2006, página 65.
33. Jurisprudencia 2a./J 71/2006. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2006, página 215.
34. Al respecto consúltense las siguientes tesis: Segunda Sala, tesis aislada, Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXXII, página 963, de rubro: "IMPUESTO A PROPIETARIOS DE FINCAS, NO ES CONFISCATORIO EL DECRETO QUE LO ESTABLECE (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO).". Pleno, tesis aislada, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 109-114, Primera Parte, Página 180, de rubro: "TELÉFONOS. IMPUESTO SOBRE INGRESOS POR SERVICIOS TELÉFONICOS. NO ES CONFISCATORIO."
35. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 5, de rubro: "ACTIVO DE LAS EMPRESAS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY QUE ESTABLECE EL IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL."
36. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo III, mayo de 1996, página 55, de rubro: "CONFISCACION Y DECOMISO. SUS DIFERENCIAS BASICAS".
37. En efecto, el Tribunal Pleno ha sostenido que el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento sancionador, según se desprende de la jurisprudencia cuyos título y subtítulo son: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES.", localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Tomo I, junio de 2014, Décima Época, Registro digital: 2006590, materias constitucional, tesis P./J. 43/2014 (10a.), página 41 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de junio de 2014 a las 12:30 horas».
38. Tesis establecida por el Pleno de este Alto Tribunal, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, 44 primera parte, página 29, cuyo texto se transcribe a continuación: "No puede exigirse el establecimiento de una audiencia previa en beneficio de los afectados y en relación con la fijación de un impuesto, toda vez que esa fijación, para cumplir con los fines de la tributación, debe ser establecida unilateralmente por el Estado, e inmediatamente ejecutiva, ya que sería sumamente grave que fuese necesario llamar a los particulares afectados, para que objetaran previamente la determinación de un impuesto, lo que paralizaría los servicios correspondientes, y, por el contrario, cuando se trata de contribuciones, la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la fijación del impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen ante las propias autoridades el monto y el cobro correspondiente, y basta que la ley otorgue a los causantes el derecho de combatir la fijación del impuesto, una vez que ha sido determinado por las autoridades fiscales, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia consagrado por el artículo 14 constitucional, precepto que no requiere necesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que de acuerdo con su espíritu, es bastante que los afectados sean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos. Si bien es verdad que el Poder Legislativo está obligado, según el artículo 14 constitucional, a establecer en las leyes el procedimiento adecuado para oír a los interesados y darles oportunidad de defenderse, también es cierto que la propia Corte ha establecido excepciones a ese criterio, entre las que se encuentran las leyes fiscales federales, respecto de las cuales debe observarse el régimen establecido por el Código Fiscal de la Federación. En efecto, como el fisco se encarga de cobrar los impuestos determinados por las leyes, para el sostenimiento de las instituciones y de los servicios públicos, es evidente que dicho cobro tiene que hacerse mediante actos ejecutivos y unilaterales, que si bien pueden ser sometidos a una revisión posterior a solicitud de los afectados, no pueden quedar paralizados por el requisito de audiencia previa, porque de esa manera podría llegar el momento en que las instituciones y el orden constitucional desaparecieran por falta de los elementos económicos necesarios para subsistencia. Por tanto, en materia tributaria no rige la garantía de audiencia previa, al grado de que el legislador tenga que establecerla en las leyes impositivas.". Los precedentes se identifican en los siguientes términos: "Amparo en revisión 7056/63. T.D.G.. 1o. de agosto de 1972. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: S.M.G..—Volumen CV, página 85. Amparo en revisión 1568/65. Lucía M.M. de K.. 29 de marzo de 1966. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: J.R.P.C..—Volumen XCVII, página 28. Amparo en revisión 6390/63. R.A.V. y coagraviados. 27 de julio de 1965. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: M.Y.R..—Volumen LVI, página 136. Amparo en revisión 4506/54. C.R. de Á., sucesión. 28 de febrero de 1962. Mayoría de once votos. Disidentes: T.R., M.G., A. y M.E.. Ponente: J.C.E..
39. Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 6, Tomo I, mayo de 2014, página 411, registro digital: 2006520 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de mayo de 2014 a las 10:40 horas».
40. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2011, página 50, Registro digital: 161139.
41. Se identificaron así, por ser A.P., el primer economista que defendió su empleo en el caso de situaciones con efectos negativos externos.
42. "P. pays", por su expresión en idioma inglés.
43. https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0102 (fecha de consulta 15 de enero de 2019)
44. "Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.
"...
"Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley. ..."
45. Gobierno del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, Periódico Oficial, número 105, tomo CXXVI, 31 de diciembre de 2016, páginas 9 a 11 y 13 a 29.
46. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, página 1116, de rubro: "GASTO PÚBLICO. EL PRINCIPIO DE JUSTICIA FISCAL RELATIVO GARANTIZA QUE LA RECAUDACIÓN NO SE DESTINE A SATISFACER NECESIDADES PRIVADAS O INDIVIDUALES."
47. Décima Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Libro VIII, Tomo 1, mayo de 2012, página 1098, de rubro: "IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS. SUS DIFERENCIAS, A LA LUZ DE LA GARANTÍA DE EQUIDAD TRIBUTARIA."
48. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, septiembre de 2006, página 75, de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL."
49. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, noviembre de 2006, página 29, de rubro: "ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES."
50. Décima Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Libro VIII, Tomo 1, mayo de 2012, página 1108, de título y subtítulo: "OBLIGACIÓN DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS Y OBLIGACIÓN FISCAL. SUS DIFERENCIAS."
51. Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 51, Tomo I, febrero de 2018, página 510 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 2 de febrero de 2018 a las 10:04 horas», de título y subtítulo: "TEST DE PROPORCIONALIDAD DE LAS LEYES FISCALES. LA INTENSIDAD DE SU CONTROL CONSTITUCIONAL Y SU APLICACIÓN, REQUIEREN DE UN MÍNIMO DE JUSTIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONFORMAN."
52. La Ley General de Cambio Climático en su artículo 3, fracción III, señala qué debe entenderse por cambio climático.
"Artículo 3o. Para efectos de esta Ley se entenderá por:
"...
"III. Cambio climático: Variación del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera global y se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos comparables."
53. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 91, de rubro: "RENTA. LOS COMENTARIOS AL MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA Y SOBRE EL PATRIMONIO, EMITIDOS POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS, SON UNA FUENTE DE INTERPRETACIÓN DE LAS DISPOSICIONES DE LOS TRATADOS BILATERALES QUE SE CELEBREN CON BASE EN AQUÉL, EN MATERIA DEL IMPUESTO RELATIVO."
54. Décima Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 595, de rubro: "POLÍTICA TRIBUTARIA. LAS RAZONES Y CONSIDERACIONES EXPRESADAS EN EL PROCESO DE CREACIÓN DE UN TRIBUTO, SE ENCUENTRAN INMERSAS EN EL CAMPO DE AQUÉLLA, POR LO QUE NO ESTÁN SUJETAS AL ESCRUTINIO CONSTITUCIONAL EN SEDE JURISDICCIONAL."
55. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 392, de rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CÁLCULO DE ALGÚN ELEMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES CORRESPONDA REALIZARLO A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO CONLLEVA, NECESARIAMENTE, UNA TRANSGRESIÓN A ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL."
56. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, noviembre de 2006, página 196, de rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. SU ALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR DE ACTUALIZACIÓN QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA."
57. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2003, página 9, de rubro: "CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS."
58. Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 48, Tomo I, noviembre de 2017, página 128 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de noviembre de 2017 a las 10:35 horas», de título y subtítulo: "AGUAS NACIONALES. LA REMISIÓN QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 231 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS A LA NORMA OFICIAL MEXICANA NOM-011-CNA-2000, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA."
59.


60.


61.


62.


63. La tabla antes citada (véase pie de página 60).
64.


65.


66. Octava Época. Semanario Judicial de la Federación. Tomo II, Primera Parte, julio a diciembre de 1988, tesis P. 24, página 133. Registro digital: 206023.


Esta ejecutoria se publicó el viernes 23 de octubre de 2020 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.