Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezJavier Laynez Potisek,José Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,Yasmín Esquivel Mossa,Alberto Pérez Dayán
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, 479
Fecha de publicación31 Octubre 2020
Fecha31 Octubre 2020
Número de resolución2a./J. 41/2020 (10a.)
Número de registro29537
MateriaDerecho Fiscal
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 52/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SÉPTIMO DEL TERCER CIRCUITO, SEGUNDO DEL SEGUNDO CIRCUITO Y DÉCIMO SEGUNDO DEL PRIMER CIRCUITO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 10 DE JUNIO DE 2020. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: C.M.P..


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno del mismo mes y año y vigente a partir del veintidós siguiente en virtud de que se trata de un asunto de naturaleza administrativa, en la que se encuentra especializada esta S..


SEGUNDO.—Previamente al análisis relativo a si es o no existente la contradicción de tesis que se denuncia, es indispensable aclarar que si bien los agravios del recurso de queja 1/2016 del índice del Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, no fueron remitidos, lo cierto es que la resolución que recayó a dicho medio de impugnación que contiene el detalle del escrito de mérito, se consultó en el Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE) y para esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye un hecho notorio, en términos de la jurisprudencia P./J. 16/2018 (10a.), que cobra aplicación por identidad de razones, cuyos datos de localización, rubro y texto son:


"Época: Décima Época

"Registro: 2017123

"Instancia: Pleno

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 55, Tomo I, junio de 2018

"Materia: común

"Tesis: P./J. 16/2018 (10a.)

"Página: 10


"HECHOS NOTORIOS. TIENEN ESE CARÁCTER LAS VERSIONES ELECTRÓNICAS DE LAS SENTENCIAS ALMACENADAS Y CAPTURADAS EN EL SISTEMA INTEGRAL DE SEGUIMIENTO DE EXPEDIENTES (SISE). Jurídicamente, el concepto de hecho notorio se refiere a cualquier acontecimiento de dominio público conocido por todos o casi todos los miembros de un cierto círculo social en el momento en que va a pronunciarse la decisión judicial, respecto del cual no hay duda ni discusión alguna y, por tanto, conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, los hechos notorios pueden invocarse por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes. Por otro lado, de los artículos 175, 176, 177 y 191 a 196 del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que establece las disposiciones en materia de actividad administrativa de los órganos jurisdiccionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 2015, se obtiene que es obligación de los Juzgados de Distrito y de los Tribunales de Circuito, capturar la información de los expedientes de su conocimiento y utilizar el módulo de sentencias del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE), en el cual deben capturar las versiones electrónicas de las resoluciones emitidas por ellos, a cuya consulta tienen acceso los restantes órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, lo cual otorga a las versiones electrónicas de las resoluciones emitidas por los Juzgados de Distrito y por los Tribunales de Circuito el carácter de hecho notorio para el órgano jurisdiccional resolutor y, por tanto, pueden invocarse como tales, sin necesidad de glosar al expediente correspondiente la copia certificada de la diversa resolución que constituye un hecho notorio, pues en términos del artículo 88 mencionado, es innecesario probar ese tipo de hechos. Lo anterior, con independencia de que la resolución invocada como hecho notorio haya sido emitida por un órgano jurisdiccional diferente de aquel que resuelve, o que se trate o no de un órgano terminal, pues todos los Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito deben capturar en el módulo de sentencias del SISE, la versión electrónica de las resoluciones que emiten, las cuales pueden consultarse por cualquier otro órgano jurisdiccional, lo que genera certeza de lo resuelto en un expediente diferente."


Por ese motivo, la falta de remisión en versión impresa del referido escrito de agravios no impide la resolución del presente asunto.


Asimismo, de la información contenida en el módulo de informes de este Alto Tribunal y/o del SISE, concretamente a través del acuerdo correspondiente que se invoca como hecho notorio, se corrobora que la sentencia dictada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito en el amparo directo 555/2016, ha causado ejecutoria, ya que no se interpuso recurso de revisión en su contra, lo que se corrobora con el acuerdo de treinta y uno de marzo de dos mil diecisiete, dictado por dicho órgano colegiado, en el cual señaló que al haber transcurrido el plazo previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, la resolución de dos de febrero del mismo año había causado ejecutoria, razón por la cual, la falta del informe respectivo no es obstáculo para resolver, siendo aplicable por analogía, el mismo criterio jurisprudencial transcrito.


TERCERO.—El oficio de denuncia proviene de parte legítima, ya que lo signó el autorizado de la parte quejosa en el recurso de revisión 314/2019 del índice del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, órgano colegiado que participa de la denuncia, por lo que se actualiza el supuesto previsto en el artículo 227, fracción II, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, que establece que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentada entre los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, entre los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo Circuito, o sus tribunales de diversa especialidad, así como entre los Tribunales Colegiados de diferente Circuito, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Ministros, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, que hayan sustentado las tesis discrepantes, el procurador general de la República, los Jueces de Distrito, o las partes en los asuntos que las motivaron.


Apoya esta consideración, por identidad de razones, el criterio siguiente:


"Época: Novena Época

"Registro: 168488

"Instancia: Segunda S.

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo XXVIII, noviembre de 2008

"Materia: común

"Tesis: 2a./J. 152/2008

"Página: 227


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EL AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL ARTÍCULO 27, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, ESTÁ LEGITIMADO PARA DENUNCIARLA.—El autorizado está legitimado para denunciar la contradicción de tesis entre la derivada de la ejecutoria pronunciada en un juicio de amparo en que se le otorgó tal representación y la sostenida por otro órgano jurisdiccional. Lo anterior es así, ya que si bien es cierto que el artículo 27, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, no precisa tal facultad, también lo es que la enumeración de las que establece es enunciativa y no limitativa pues, entre otras, prevé la de realizar cualquier acto necesario para la defensa de los derechos del autorizante. Además, aunque la denuncia referida no es un acto del procedimiento en el juicio de amparo, como del artículo 197-A de la ley citada se advierte que puede realizarse por las partes que intervinieron en los juicios en que las tesis respectivas fueron sustentadas, es indudable que dicha denuncia es un derecho garantizado por el citado precepto, en favor de las partes que intervinieron en los respectivos juicios constitucionales, con el propósito de preservar la seguridad jurídica mediante la determinación, por el órgano superior, del criterio que habrá de prevalecer y aplicarse en casos futuros."


CUARTO.—Para determinar si existe la contradicción de tesis denunciada, es preciso conocer los antecedentes de los criterios emitidos por los órganos colegiados, a saber:


Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito

(Amparo en revisión 314/2019)


– Se promovió juicio de amparo indirecto reclamando de la directora ejecutiva de la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil y de la Dirección General de Normas de la Secretaría de Economía, la resolución por la cual se canceló parcialmente la acreditación como unidad de verificación en materia de gas L.P. al quejoso, y la resolución por la que se emite opinión sobre el proceso de cancelación de acreditación, respectivamente.


– El Juez de Distrito decretó el sobreseimiento en el juicio destacando que la relación entre las partes derivaba de un acuerdo de voluntades sustentado en un contrato civil, de tal manera que no eran actos susceptibles de combatirse a través de la acción constitucional, al no ser equiparables a los que emiten las autoridades por carecer de las características propias de éstos y tratarse de actos provenientes de particulares que actúan en forma convencional y en sí como entes privados derivados de una relación civil. Además destacó que esa determinación, al no ser definitiva, podía ser impugnada a través del procedimiento contencioso seguido ante los tribunales del fuero común de la Ciudad de México, pues así se estipulaba en la cláusula décima primera, fracción 11.4, del contrato de prestación de servicios de acreditación de unidades de verificación.


– Contra esa decisión el quejoso interpuso recurso de revisión y la asociación civil señalada como responsable, revisión adhesiva.


– El Tribunal Colegiado de Circuito dejó firme, por falta de agravio, el sobreseimiento decretado contra actos atribuidos a la Dirección General de Normas de la Secretaría de Economía, y por otro lado, confirmó la sentencia recurrida, aunque por distintos motivos, destacando, respecto al tema relativo a si las entidades de acreditación pueden emitir actos equivalentes a los de autoridad, que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 3402/2018, se pronunció en cuanto a la naturaleza jurídica de aquéllas, y para ello se basó en diversa ejecutoria dictada por la misma Segunda S. en la revisión 391/2004, lo que motivó la tesis 2a. VIII/2005, que señala: "METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. LA ENTIDAD DE ACREDITACIÓN Y EL COMITÉ DE EVALUACIÓN ACTÚAN COMO AUXILIARES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDO AQUÉLLA EMITE LA ACREDITACIÓN Y ÉSTE EL DICTAMEN DE EVALUACIÓN CORRESPONDIENTE.—El objeto de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización en materia de normalización, certificación, acreditamiento y verificación, según su artículo 2o., fracción II, inciso d), consiste en ‘Promover la concurrencia de los sectores público, privado, científico y de consumidores en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas.’, lo que se corrobora con la integración de los comités de evaluación que constituyen órganos de apoyo para la acreditación y, en su caso, autorización por parte de las dependencias competentes para la operación de la unidad de verificación que evalúa el grado de cumplimiento de las normas oficiales mexicanas o normas mexicanas, pues aquéllos se integran por técnicos calificados, representantes de los productores, consumidores, prestadores y usuarios del servicio, así como por el personal técnico de las entidades de acreditación y de las dependencias competentes, en términos del artículo 69 de la ley citada. Ahora bien, por medio de tal acreditación la entidad correspondiente confirma el dictamen del comité de evaluación en el sentido de que el solicitante es apto técnicamente para la evaluación de la conformidad, lo que incide en la aprobación para operar como unidad de verificación, y aun cuando tales actos son emitidos por particulares, éstos actúan como auxiliares de la administración pública, pues una vez que la unidad de verificación es acreditada por la entidad respectiva, son las dependencias competentes de la administración pública las que emiten la aprobación para su operación, en términos de los artículos 38, fracción VI, 70 y 84 de la ley federal mencionada, lo que confirma la concurrencia del sector público y privado en la autorización del funcionamiento de las unidades de verificación, y que la intervención de los particulares es como terceros auxiliares de la administración pública."


– En ese sentido, el órgano colegiado enfatizó que la Segunda S. ya había resuelto que la expedición de acreditaciones y su correspondiente cancelación por parte de las entidades de acreditación, son facultades que si bien son realizadas por particulares en su función de auxiliares del Estado, se despliegan únicamente en relación con otros entes auxiliares de la autoridad, por lo que no podría considerarse en estricto sentido que la cancelación de la acreditación sea una sanción que pueda imponerse a cualquier particular, en los términos que refieren los artículos 14 y 16 de la Constitución, sino que constituye una sanción que puede imponer un ente auxiliar del Estado, a otro ente auxiliar de la propia autoridad; por tanto, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que al actuar en funciones de auxiliares del Estado, las entidades de acreditación despliegan actos de autoridad; luego, el actuar por parte de la "Entidad Mexicana de Acreditación", Asociación Civil, al emitir la resolución contenida en el oficio DEE528/20180911, expediente 18UV1630, de once de septiembre de dos mil dieciocho, a través del cual, canceló parcialmente la acreditación a F.J.R.J., como unidad de verificación en materia de Gas L.P., sí tenía la naturaleza de ser de autoridad; de ahí que la decisión del juzgador de amparo se encontrara desapegada a derecho, pues ya se había fijado una postura que indefectiblemente incidió en la esfera jurídica del quejoso, al haber suprimido un derecho previamente reconocido en favor del particular, producto del procedimiento seguido en su contra; razón por la cual el agravio analizado resultaba fundado; sin embargo, el Tribunal Colegiado destacó que pese a esa decisión, se actualizaba una causa de improcedencia diversa a la invocada por el Juez de Distrito, específicamente la contenida en la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo, invocada por la persona moral denominada "Entidad Mexicana de Acreditación", Asociación Civil, al rendir su informe justificado, porque en contra del acto que se le atribuyó procedía el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, lo que conducía a confirmar el sobreseimiento decretado por el juzgador.


– Se aclaró que conforme lo establecido en el numeral 121 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, los afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas o de organismos descentralizados que se rigieran por ese ordenamiento, entre los que se encuentra la "Entidad Mexicana de Acreditación", Asociación Civil, como auxiliar de la administración pública –esto de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2, fracción II, inciso d), de la Ley Federal Sobre Metrología y Normalización, tal como lo definió la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo directo en revisión 3402/2018–, que pusieran fin al procedimiento administrativo, podían de manera optativa ser impugnados a través del recurso de revisión en sede administrativa previsto por el artículo 83 de la legislación en comento; que respecto a la optatividad del recurso, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación había emitido una jurisprudencia al resolver la contradicción de tesis 69/2008-SS, cuyo rubro es: "RECURSO DE REVISIÓN. NO ES NECESARIO AGOTAR EL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO."; sin embargo, el órgano colegiado manifestó que en la especie no era correcto estimar que de no agotar dicho medio de defensa existiera la posibilidad de acudir inmediatamente al juicio constitucional, porque en contra del oficio reclamado, previo a la promoción del amparo indirecto, procedía el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en términos del numeral 3, fracción XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ya que del análisis sistemático de este numeral, en relación con el artículo 2 de la misma ley, era evidente la competencia del tribunal en cuestión para conocer de los asuntos en donde se reclamaran determinaciones dictadas por autoridades administrativas que pusieran fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resolvieran un expediente, constituyendo una resolución definitiva para los efectos del juicio contencioso administrativo federal; y, en el caso, el contenido del oficio combatido (cancelación parcial de la acreditación como unidad de verificación en materia de Gas L.P.) tenía la naturaleza de un acto administrativo, en términos del artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, entre otros, porque fue expedido por órgano auxiliar de la administración pública federal, esto es, de la Secretaría de Economía –de acuerdo al artículo 2, fracción II, inciso d), de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, decisión que obedecía a lo definido por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 3402/2018; aunado a que su objeto fue determinado y preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, cumplió con la finalidad de interés público regulado por la norma jurídica, se hizo constar por escrito con la firma autógrafa de la autoridad, y ese acto dio por terminado el procedimiento administrativo seguido en contra del quejoso F.J.R.J.; por ende, si el referido numeral 3, fracción XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa vigente en dos mil dieciocho, (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa) refiere que el citado tribunal debe conocer de los juicios que se promuevan contra determinaciones que dicten las autoridades administrativas con apoyo en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que concluyan un procedimiento administrativo; indudablemente el acto reclamado constituía una determinación ubicada en la hipótesis de competencia ahí prevista para los efectos del juicio contencioso administrativo federal; por tanto, antes del ejercicio de la acción de amparo, la parte quejosa estaba obligada a promoverlo, en cumplimiento al principio de definitividad, máxime que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo actualmente y de manera opuesta a como se estableció en la jurisprudencia 2a./J. 109/2008 que interpretó la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo anterior a las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, prevé la suspensión de los actos impugnados sin establecer mayores requisitos que los establecidos en la Ley de Amparo, ni plazo mayor que el que contempla para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con la ley de la materia, tal como también lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 130/2013 (10a.), de título y subtítulo: "PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE DICIEMBRE DE 2010) NO ESTABLECE MAYORES REQUISITOS QUE LA ABROGADA LEY DE AMPARO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO."


Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito

(Amparo directo 555/2016)


– J.A. de N.H., en representación de Operadora Integral IMC promovió juicio de nulidad reclamando: 1) la Cancelación de la acreditación de la UVIM 092, respecto de la Norma Oficial Mexicana NOM-010-SCFI- 1994, en materia de instrumentos de medición de fecha diecisiete de diciembre de dos mil quince; y, 2) la resolución de la apelación contenida en el oficio número 02U/16 de fecha diecisiete de febrero de dos mil dieciséis, por la que se confirma la cancelación de la acreditación de la UVIM 092, ambas resoluciones emitidas por la directora ejecutiva de la Entidad Mexicana de Acreditación, A.C.


– La Magistrada instructora de la Primera S. Regional Norte-Este del Estado de México del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con residencia en Tlalnepantla de Baz, Estado de México, desechó por improcedente la demanda de nulidad considerando que no constituía una resolución definitiva impugnable de la que debiera conocer ese órgano jurisdiccional, ya que no se ubicaba en alguna de las hipótesis normativas contempladas en el artículo 14 de la ley orgánica del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


– Contra esa determinación se interpuso recurso de reclamación, y el uno de julio de dos mil dieciséis, la Primera S. Regional Norte-Este del Estado de México del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa lo declaró infundado, sobre la base de que contra los actos que se reclamaron en el juicio de nulidad procedía la apelación; este medio de impugnación se hizo valer, fue desechado por improcedente confirmando la cancelación de la acreditación y determinando que podía recurrirse ante los tribunales del fuero común, razón por la cual no podía considerarse como una resolución definitiva que pudiera impugnarse mediante el juicio contencioso administrativo, pues tal como se resolvió, el fallo debió ser combatido ante los tribunales ordinarios del fuero común, máxime que los oficios impugnados se emitieron por un organismo que no tiene el carácter de autoridad, pues se trata de una asociación civil.


– Inconforme con esa determinación, la parte actora promovió juicio de amparo directo.


– El Tribunal Colegiado de Circuito confirmó la resolución reclamada, pues señaló que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 79/2002-SS, sostuvo que la acción contenciosa administrativa no es una potestad procesal contra todo acto de la administración pública y emitió la tesis 2a. X/2003, que señala: "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.—La acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la administración pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé el citado artículo 11; ahora bien, aunque este precepto establece que tendrán carácter de ‘resoluciones definitivas’ las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial. En ese tenor, cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios de procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la administración pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados."


– Si bien los razonamientos que ahí se contienen fueron a partir de la interpretación del artículo 11 de la abrogada ley orgánica del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es aplicable al caso, porque el diverso numeral 14 de la ley orgánica de ese tribunal, en el que la S. responsable apoyó la determinación que se reclama, es de contenido similar, por lo que el criterio debe seguir rigiendo, pues aun cuando la acreditación de los organismos de evaluación hayan estado a cargo del Gobierno Federal a través de la Dirección General de Normas de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, hoy Secretaría de Economía; y, que mediante autorización de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, publicada el quince de enero de mil novecientos noventa y nueve, en el Diario Oficial de la Federación, la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, haya comenzado a operar como el primer órgano acreditador en México y, en su caso, dependa de la Dirección General de Normas de la Secretaría de Economía, no le da a dicha entidad el carácter de autoridad, ya que la cancelación de acreditación impugnada tuvo su origen en lo pactado en el contrato de prestación de servicios de acreditación celebrado por la peticionaria de amparo con la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, el catorce de noviembre de dos mil catorce; contrato que sitúa a la quejosa en una relación de igualdad con la mencionada entidad mexicana. En ese sentido, el Tribunal Colegiado de Circuito consideró ajustado a derecho lo determinado por la S. del conocimiento en el sentido que en el caso concreto se está en presencia de un conflicto entre particulares y no ante un acto de autoridad del cual pueda conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa).


– Además, el órgano colegiado señaló que si lo que pretendía la peticionaria de amparo era evidenciar que la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, sí depende de la Dirección General de Normas de la Secretaría de Economía; en nada le beneficiaría, pues no implicaba que el juicio de nulidad fuera procedente contra actos de una asociación civil, dado que dicho supuesto no estaba previsto en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa), como en forma correcta lo había considerado la S. responsable, menos aún en su fracción XI, pues en la misma sólo se establecía la procedencia del juicio contencioso contra resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos emitidos por las autoridades administrativas que pusieran fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resolvieran un expediente, en términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, hipótesis que no se actualizaban en el caso particular.


– Por esas razones, se destacó que la peticionaria de amparo no lograba poner de manifiesto la ilegalidad de lo sustentado por la S. responsable en cuanto a que ese tribunal federal no podía conocer de resoluciones que emitieran las asociaciones civiles, dado que dicho supuesto no se encontraba previsto en el artículo 14 de la ley orgánica citada, sin que fuera óbice además lo argumentado en el sentido que la S. responsable no analizó a detalle el único agravio que formuló en el recurso de reclamación, toda vez que en el mismo hizo valer que el acto impugnado se rige por la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, por lo que sí era procedente el juicio contencioso, ya que la aplicación de esta última correspondía al Ejecutivo Federal a través de la dependencia de la administración pública federal, que en el caso, era la Dirección de Normas de la Secretaría de Economía, quien a su vez delega facultades a la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil; pues a criterio del Tribunal de Circuito, el hecho de que el acto que la quejosa pretendía impugnar en la vía contenciosa se sustentara en las citadas legislaciones federales, no hacía procedente el juicio de nulidad, sino que éste debía ubicarse en alguno de los supuestos que el legislador previó como de procedencia del juicio administrativo en la fracción XI del numeral 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa).


Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

(Recurso de queja 1/2016)


– A.E.C., en su carácter de representante legal de Proyectos y Servicios Ambientales y Seguridad Industrial, Sociedad Anónima de Capital Variable, promovió juicio de amparo indirecto reclamando del director ejecutivo de la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, el oficio de siete de octubre de dos mil quince, por el cual se canceló la acreditación de la quejosa para operar como unidad de verificación.


– Entre otros requerimientos, el Juez de Distrito solicitó a la quejosa que manifestara bajo protesta de decir verdad, si había promovido algún medio ordinario de defensa en contra del acto reclamado y pese al desahogo de la prevención, determinó desechar de plano la demanda con fundamento en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo, sobre la base de que el acto debió impugnarse a través del juicio contencioso administrativo previsto en el artículo 14, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa).


– Contra esa decisión la quejosa interpuso recurso de queja.


– El Tribunal Colegiado de Circuito revocó el acuerdo recurrido y ordenó admitir la demanda de amparo sobre la base de que la directora de la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, no podía considerarse como una autoridad dentro de la administración pública federal centralizada, puesto que se le había concedido autorización para operar como entidad nacional de acreditación, ya que el secretario de Comercio y Fomento Industrial emitió autorización a la asociación civil para operar como entidad de acreditación (en su carácter de particular) en términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Así, Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil (EMA), en su carácter de particular, canceló a la quejosa la acreditación como unidad de verificación en materia de auditoría ambiental, sin que proceda impugnar dicho oficio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa), en razón de que, al ser un particular actuando en su carácter de autoridad, sus actos no pueden ser combatidos a través del juicio de nulidad, dado que en términos de los artículos 2o., de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa), el juicio de nulidad sólo procede contra resoluciones definitivas emitidas por autoridades de la administración pública federal, autoridades fiscales federales y organismos autónomos, sin que en el caso se actualice dicha hipótesis en relación con la asociación civil de que se trata, de ese modo, actúa mediante autorización para operar como entidad de acreditación, por lo que al no ser autoridad de la administración pública federal, el juicio de nulidad no procede en contra del acto reclamado.


– Si la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, realiza gestiones con características de imperio dado que puede suspender total o parcialmente o incluso cancelar las acreditaciones otorgadas, eso la convierte en una autoridad para los efectos del juicio de amparo, porque en el caso, la resolución reclamada en el juicio de amparo se emitió por una asociación civil que tiene entre sus funciones, suspender total o parcialmente, o cancelar las acreditaciones otorgadas que contemplen reglas que permitan a las personas acreditadas la posibilidad de defender sus derechos, y esa característica de autoridad que se la otorga la propia normatividad, no hace procedente el juicio de nulidad en su contra, dado que en el caso como su nombre lo indica es una asociación civil, por lo cual sus actos no pueden ser juzgados por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa), como incorrectamente lo aseveró el a quo, en tanto que no es autoridad de la administración pública federal, sino una asociación civil con características de autoridad para efectos del juicio de amparo, de ahí que en este asunto no se está en el supuesto de la causa de improcedencia invocada por el Juez del conocimiento.


QUINTO.—Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista la contradicción de tesis:


a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, y


b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias, se presente en las consideraciones, razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.


Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia P./J. 72/2010, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro siguiente:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."


Atento a las decisiones de los órganos colegiados de que se trata, se advierte que existe la contradicción de tesis, porque partiendo de la misma problemática, emitieron criterios discrepantes.


En efecto, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito consideró que el actuar por parte de la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, al emitir la resolución a través del cual canceló parcialmente la acreditación al quejoso, como unidad de verificación en materia de gas L.P., sí tiene la naturaleza de ser un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pero previamente a su promoción, debe agotarse el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en cumplimiento al principio de definitividad.


Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito determinó que contra el acto emitido por la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, consistente en una cancelación para que la parte promovente funcione como unidad de verificación, no procede el juicio contencioso administrativo, porque de conformidad con la fracción XI del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa), el juicio administrativo ante el referido tribunal procede contra resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos emitidos por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, y el acto referido no encuadra en alguno de dichos supuestos, porque no es emitido por un autoridad administrativa formal, sino por un particular.


Finalmente, el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, realiza gestiones con características de imperio al suspender total o parcialmente o incluso cancelar las acreditaciones otorgadas para operar como unidades de verificación, lo que la convierte en una autoridad para los efectos del juicio de amparo; sin embargo, esa particularidad no torna procedente el juicio de nulidad en su contra, pues al ser una asociación civil, sus actos no pueden ser juzgados por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en tanto que no es autoridad de la administración pública federal, sino una asociación civil con características de autoridad para efectos del juicio de amparo.


Como puede apreciarse, mientras los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Administrativa del Segundo Circuito y Décimo Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito determinaron que el acto reclamado a la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, consistente en suspender total o parcialmente una acreditación para operar como unidad de verificación no es impugnable mediante el juicio contencioso administrativo y además agregar el órgano colegiado señalado en segundo término, que sí debe considerarse como un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito coincidió con este último en el sentido de que el referido acto sí proviene de autoridad para los efectos del juicio de amparo, pero destacó que previo a su promoción, en acatamiento al principio de definitividad debe promoverse juicio contencioso administrativo en su contra.


Esas precisiones revelan la existencia de la contradicción de tesis denunciada cuyo tema a dilucidar únicamente consiste en determinar si previamente a la promoción del juicio de amparo contra el acto de la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, por el que se suspende parcial o totalmente una acreditación para funcionar como unidad de verificación, debe promoverse juicio contencioso administrativo, o bien, si este último resulta improcedente, pues lo tocante a que dicho acto proviene de autoridad para efectos del juicio de garantías, no fue tema que haya generado discrepancia de criterios, porque uno de los tribunales ni siquiera se pronunció al respecto (Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito) y los otros dos fueron coincidentes en el sentido destacado, aunado a que sobre el particular, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito no emitió un pronunciamiento propio, sólo se limitó a citar en forma reiterada, lo determinado por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 391/2004 y el amparo directo en revisión 3402/2018, en cuyas ejecutorias se analizó la naturaleza de las entidades de acreditación y se resolvió que los actos que emiten la entidad de acreditación y el comité de evaluación correspondiente están sujetos a control constitucional en la medida en que inciden en la esfera de los particulares, dando origen, en el primero de esos asuntos, a la tesis aislada 2a. VIII/2005, de rubro: "METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. LA ENTIDAD DE ACREDITACIÓN Y EL COMITÉ DE EVALUACIÓN ACTÚAN COMO AUXILIARES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDO AQUÉLLA EMITE LA ACREDITACIÓN Y ÉSTE EL DICTAMEN DE EVALUACIÓN CORRESPONDIENTE.", reproducida en párrafos precedentes.


Por consiguiente, si no existió discrepancia en lo referente a que para efectos del juicio de amparo se considera autoridad a la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, cuando emite actos como son la suspensión temporal o total de una acreditación para que operar como unidad de verificación; luego, como se había señalado, el tópico a analizar en la presente contradicción de tesis sólo comprende lo relativo a si en su contra, en cumplimiento al principio de definitividad, debe o no promoverse juicio contencioso administrativo.


No representa obstáculo que los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Administrativa del Segundo Circuito y Décimo Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito hayan sustentado su fallo en lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; (hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa) y, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito haya invocado, entre otros, el numeral 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, pues lo cierto es que en relación con las hipótesis que se analizaron, esas disposiciones establecen los mismos supuestos, como puede corroborarse enseguida:


Ver disposiciones

Sobre esas premisas, resulta incuestionable que sí es posible analizar la problemática que se presenta y emitir un criterio general.


SEXTO.—Como punto de partida es indispensable tener presente que la Segunda S., al analizar la naturaleza de los actos emitidos por la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, al resolver el amparo directo en revisión 3402/2018 y el amparo en revisión 391/2004, consideró lo siguiente:


• Tanto la doctrina como la legislación positiva mexicana aceptan la posibilidad de que los particulares funjan como auxiliares de la administración pública.


• Las entidades de acreditación, si bien son particulares, actúan como auxiliares de la administración pública, propiciando que el desarrollo de las actividades de normalización sean creativas y dinámicas, esto es, se reconoce la importancia de la colaboración responsable de la sociedad (a través de las entidades de acreditación) no sólo en la elaboración de las normas oficiales mexicanas sino también en la certificación y verificación que facilitan al Ejecutivo Federal la comprobación del cumplimiento de aquellas normas expedidas por los organismos nacionales de normalización, lo cual permite una mayor transparencia a la función pública y reduce la posibilidad de conductas irregulares en los servidores públicos al mismo que genera mayor seguridad jurídica a los particulares en las actividades que realizan.


• Tanto la acreditación en sí misma como la determinación de su vigencia son actos que inciden en la esfera jurídica de particulares (organismos de certificación, quienes a su vez también desempeñan funciones de auxiliares de la autoridad), pues con base en ellos es creado un derecho a favor de éstos, cuya eficacia depende de la decisión de la entidad de acreditación, es decir, por medio del acto de acreditación la entidad correspondiente confirma el dictamen del comité de evaluación en el sentido de que el acreditante es apto técnicamente para efectuar la evaluación de la conformidad, acto que incide también en la aprobación para operar como unidad de verificación emitida por la autoridad correspondiente, ya que ésta depende de la acreditación anterior. Por ende, tales actos sí se encuentran sujetos a control constitucional.


Con base en ello, si se reclama una resolución dictada por un auxiliar de la administración pública que se considera como una autoridad de hecho; y, el acto que está desplegando es de naturaleza administrativa, debe atenderse a este último para determinar la procedencia del juicio contencioso, porque acorde con lo previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la competencia para que dicho tribunal conozca de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, depende del carácter del acto que se está desplegando.


Ahora bien, el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo establece:


"Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:


"...


"XX. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el quejoso, con los mismos alcances que los que prevé esta ley y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley.


"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación, cuando sólo se aleguen violaciones directas a la Constitución o cuando el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable contemple su existencia.


"Si en el informe justificado la autoridad responsable señala la fundamentación y motivación del acto reclamado, operará la excepción al principio de definitividad contenida en el párrafo anterior; ..."


Como puede advertirse, si procede recurso, juicio o medio de defensa que pueda modificar, revocar o nulificar un acto de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo y pueden suspenderse sus efectos sin exigir mayores requisitos que la Ley de Amparo; el juicio de garantías resulta improcedente.


Partiendo de esa premisa, si la fracción XII del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (antes artículo 14, fracción XI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) establece que el tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas y actos administrativos dictados por autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y, en su fracción VIII (antes artículo 14, fracción VII) dispone que el juicio contencioso procede contra las determinaciones que se originen por servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal; luego, no hay duda de que el acto relativo a la cancelación para operar como unidad de verificación, llevada a cabo por la Entidad Mexicana de Acreditación, que actúa como auxiliar de la administración pública, debe ser combatido a través del juicio de nulidad, salvo que se actualice alguna excepción al principio de definitividad a que alude el citado artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo.


En efecto, acorde con los supuestos referidos, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa debe conocer de los juicios que se promuevan en términos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la cual prevé:


"Artículo 1o. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio contencioso administrativo federal que establece esta ley.


"Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.


"Asimismo, cuando la resolución a un recurso administrativo declare por no interpuesto o lo deseche por improcedente, siempre que la S. Regional competente determine la procedencia del mismo, el juicio contencioso administrativo procederá en contra de la resolución objeto del recurso, pudiendo en todo caso hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso."


"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


"Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.


"Las autoridades de la administración pública federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley."


En esas condiciones, una cancelación parcial o total de la acreditación como unidad de verificación, al tener la naturaleza de acto administrativo; ser emitido por un auxiliar de la administración pública federal, y ser el resultado de un procedimiento administrativo, obliga a que previo a la promoción del juicio de garantías sea combatido mediante el juicio contencioso, pues de conformidad con lo previsto en los artículos 61, fracción XX, de la Ley de Amparo; 3, fracciones VIII y XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y numeral 2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se trata de un acto desplegado por una autoridad administrativa de hecho, cuya competencia recae en el referido tribunal, en cumplimiento al principio de definitividad.


Además, debe tenerse presente que esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya determinó que el plazo para otorgar la suspensión conforme al artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es equivalente al previsto en la Ley de Amparo, al emitir la siguiente jurisprudencia:


"Época: Décima Época

"Registro: 2008807

"Instancia: Segunda S.

"Tipo de tesis: jurisprudencia

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Libro 17, Tomo I, abril de 2015

"Materias: administrativa y común

"Tesis: 2a./J. 19/2015 (10a.)

"Página: 783


"RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. EL PLAZO PARA OTORGAR LA SUSPENSIÓN CONFORME AL ARTÍCULO 28, FRACCIÓN III, INCISO C), DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ES EQUIVALENTE AL PREVISTO EN LA LEY DE AMPARO, PARA EFECTOS DE LA OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). La fracción IV del artículo 107 de la Constitución Federal señala que en materia administrativa no será necesario agotar los medios de defensa ordinarios, siempre que conforme a las leyes que los prevean, se puedan suspender los efectos de los actos reclamados con los mismos alcances de la ley reglamentaria, ‘... y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional’. En consonancia con lo anterior, la fracción XX del artículo 61 de la Ley de Amparo dispone que el juicio de amparo es improcedente cuando proceda algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual los actos reclamados puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las leyes respectivas se suspendan los efectos de dichos actos con los mismos alcances y requisitos que los que la misma ley consigna para conceder la suspensión definitiva, ‘... ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional ...’. Ahora bien, de las normas anteriores se deduce que los conceptos jurídicos que utiliza tanto la Constitución como la Ley de Amparo para el otorgamiento de la suspensión, consistentes en: 1) los alcances; 2) los requisitos; y, 3) los plazos; son tres aspectos diferenciados que deben tomarse en cuenta para determinar si se debe o no relevar al quejoso de agotar el principio de definitividad, sin que deba confundirse la forma de apreciar la exigibilidad de cada uno de ellos, pues mientras que los requisitos para otorgar dicha medida cautelar constituyen una carga procesal que debe satisfacer el demandante, los otros dos factores, es decir, los alcances y los plazos, no tienen tal característica, toda vez que se trata de condiciones que deben observar las autoridades encargadas de concederla o negarla, y por tanto, son ajenos a la voluntad de los particulares. Por su parte, el artículo 28, fracción III, inciso c), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que ‘El Magistrado instructor deberá conceder o negar la suspensión provisional de la ejecución, a más tardar dentro del día hábil siguiente a la presentación de la solicitud’; lo cual significa que el tiempo que tome al Magistrado Instructor para proveer sobre la suspensión, no es un requisito para otorgar esta medida cautelar, en tanto que ni siquiera es una fatiga procesal que deba cumplir el demandante, sino más bien, una obligación impuesta al tribunal para brindar eficaz y oportunamente sus servicios. Consecuentemente, si a partir de la presentación de la demanda de nulidad, hay la posibilidad de que de inmediato se ordene la paralización de los actos enjuiciados, no hay motivo para afirmar que la legislación rectora de la jurisdicción contenciosa administrativa federal prevea mayores plazos que los de la Ley de Amparo para dictar el mandato suspensivo, toda vez que si bien de acuerdo con el artículo 112 de este ordenamiento, el Juez de Distrito debe proveer sobre la admisión de la demanda dentro del plazo de veinticuatro horas, la única diferencia entre uno y otro ordenamiento es que, para el amparo, el plazo para proveer sobre la suspensión se expresó en horas (24) y en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se determinó en días (al día hábil siguiente); pero en ambos casos con un sentido temporal prácticamente equivalente, porque conforme los dos ordenamientos lo que se procuró fue que entre la presentación de la demanda y el acuerdo que la admita, y en su caso provea sobre la suspensión, solamente transcurra un día como límite, y si bien conforme a este examen comparativo, en algunos casos, el Magistrado instructor podría demorar su dictado con unas horas más de diferencia, debe tenerse en cuenta que el propósito del mandato constitucional es que se actúe con una celeridad semejante a la que exige la Ley de Amparo, mas no que el texto de ésta se repita en todos los demás ordenamientos, pues aun dentro del juicio constitucional se producen situaciones que demoran excepcionalmente la respuesta de la petición de suspender el acto reclamado."


En esa tesitura, de no existir una excepción al principio de definitividad, el acto consistente en la cancelación parcial o total de una acreditación para funcionar como unidad de verificación, debe combatirse mediante el juicio contencioso administrativo federal, previo a la promoción del juicio de amparo.


En mérito de lo expuesto debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:




Hechos: Los Tribunales Colegiados contendientes al conocer de los diversos recursos de revisión y queja, así como de un juicio de amparo directo, analizaron si la cancelación temporal para que los quejosos operen como unidades de verificación (en diversos ámbitos) emitida por la Entidad Mexicana de Acreditación, Asociación Civil, debe impugnarse o no mediante el juicio contencioso administrativo, previo a la promoción del juicio de amparo.


Criterio jurídico: La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el acto relativo a la cancelación para operar como unidad de verificación, llevada a cabo por la Entidad Mexicana de Acreditación, A.C., que actúa como auxiliar de la administración pública, debe ser combatido a través del juicio de nulidad, salvo que se actualice alguna excepción al principio de definitividad a que alude el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo.


Justificación: Si se tiene presente que una cancelación parcial o total de la acreditación como unidad de verificación, tiene la naturaleza de acto administrativo, es emitido por un auxiliar de la administración pública federal y es el resultado de un procedimiento administrativo, obliga a que previo a la promoción del juicio de amparo sea combatido mediante el juicio contencioso, porque la fracción XII del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (antes artículo 14, fracción XI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) establece que el tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas y actos administrativos dictados por autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y, en su fracción VIII (antes artículo 14, fracción VII) dispone que el juicio contencioso procede contra las determinaciones que se originen por servicios celebrados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.


SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter jurisprudencial, el criterio sustentado por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se encuentra redactado en el último considerando de este fallo.


TERCERO.—P. la jurisprudencia sustentada en esta resolución.


N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 219 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la «Dirección General de la» Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M. (ponente) y presidente J.L.P..


En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 30 de octubre de 2020 a las 10:40 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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