Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 43747 |
| Fecha | 04 Diciembre 2020 |
| Fecha de publicación | 04 Diciembre 2020 |
| Número de resolución | 41/2018 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 81, Diciembre de 2020, Tomo I, 57 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, promovidas por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión pública celebrada el veintiuno de abril de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, en la que se declaró la invalidez de la Ley para la Atención Integral de Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México. Esto último, toda vez que durante el proceso legislativo de dicho ordenamiento no se cumplió con el requisito de consulta previa a las personas con discapacidad afectadas por la referida ley.
La relevancia de este fallo radica en que es la primera vez que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronuncia sobre los elementos mínimos para cumplir con el derecho de consulta previa a personas con discapacidad. Tales elementos son los siguientes:
1) Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria, en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios, la forma en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa, como en el proceso legislativo, dentro del cual se debe garantizar su participación, de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo, durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.
2) Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, cuenten con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a las niñas y niños con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
3) Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendible de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.
Aunado a ello, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.
La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.
4) Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretende tomar.
5) Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del proceso legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.
6) Con participación efectiva. Que abonen a la participación eficaz de las personas con discapacidad las organizaciones y autoridades que los representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten en razón de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad, y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.
7) Transparente. Para lograr una participación eficaz es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones.
Si bien estuve de acuerdo con las consideraciones y con el sentido del fallo, decidí formular el presente voto concurrente a fin de explicar y abundar en las razones que me llevaron a votar por la invalidez de la ley impugnada.
En primer lugar, debo señalar que estuve de acuerdo con las consideraciones del fallo pues en ella se recogen los lineamientos y estándares constitucionales y convencionales que he venido sosteniendo en los votos que he formulado desde el primer asunto en el que se discutió este tema.
En efecto, desde el primer asunto en el que la Suprema Corte abordó esta cuestión fui enfático en señalar la importancia de que este Alto Tribunal determinara los lineamientos que conformaran el estándar mínimo que debe cumplir toda consulta previa a personas con discapacidad.(1) Por esa razón, en los votos particulares de las acciones de inconstitucionalidad 33/2015(2) y 96/2014 y su acumulada,(3) y más recientemente en el voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 68/2018, me di a la tarea de desarrollar el contenido de dicho parámetro.
Al respecto, destaqué que, un estándar como el señalado, requería la inclusión de los principios rectores de la Convención Americana sobre Derechos Humanos contenidos en su artículo 3o.,(4) cobrando especial relevancia los de no discriminación, participación e inclusión efectivas, y accesibilidad. Asimismo, precisé que debían tomarse en cuenta los lineamientos contenidos en los documentos elaborados por organismos internacionales en su labor de interpretación de la convención de la materia.
En esa línea, destaqué la importancia de tomar en consideración el informe de la Relatora Especial sobre los derechos de las personas con discapacidad presentado al Consejo de Derechos Humanos de la ONU el doce de enero de dos mil dieciséis, en el que, en relación con los procedimientos legislativos, se señala lo siguiente:
Principales ámbitos de participación
1. Armonización jurídica
83. Los Estados Partes en instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos tienen la obligación de velar por que la legislación interna sea conforme con las normas internacionales. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad pide a los Estados que adopten todas las medidas legislativas pertinentes para hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad y que deroguen los instrumentos jurídicos que no sean conformes. Por tanto, los Estados deberían realizar un examen holístico de la idoneidad de la legislación vigente en vista de las obligaciones contraídas en virtud de la convención. Durante ese proceso, los Estados deben consultar estrechamente con las personas con discapacidad a través de sus organizaciones y fomentar una participación más activa de estas.
84. Las personas con discapacidad pueden participar en los procesos legislativos de distintas maneras. En muchos países, los ciudadanos tienen derecho a proponer iniciativas legislativas, referendos y peticiones, sin el respaldo de los partidos políticos o las autoridades públicas. Los Estados deben asegurar que sus procedimientos de democracia directa sean plenamente accesibles a las personas con discapacidad.
85. Aunque el proceso legislativo puede variar de un país a otro, los órganos legislativos deberían garantizar la participación de las personas con discapacidad en todo el proceso, incluso en las reuniones de deliberación celebradas por las cámaras para debatir y votar proyectos de ley sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad. Los órganos legislativos nacionales deberían incluir disposiciones concretas en sus reglamentos para dar cabida a la participación de las organizaciones que representan a personas con discapacidad en los grupos consultivos y los comités legislativos, así como en las audiencias públicas y las consultas en línea. También debe asegurarse la accesibilidad de las instalaciones y los procedimientos.
Como segunda referencia, resalté la pertinencia de acudir al Manual para Parlamentarios sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, elaborado conjuntamente por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (NU-DAES), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y la Unión Interparlamentaria (UIP), que indica lo siguiente:
Inducir a personas con discapacidad a participar en el proceso legislativo
Las personas con discapacidad deben participar activamente en la redacción de legislación y otros procesos decisorios que les afecten, del mismo modo que participaron activamente en la redacción de la propia convención. También se les debe alentar a que presenten observaciones y ofrezcan asesoramiento cuando se apliquen las leyes. Hay diversas maneras de considerar todas las opiniones, entre otras mediante audiencias públicas (con preaviso y publicidad suficientes), solicitando presentaciones por escrito ante las comisiones parlamentarias pertinentes y distribuyendo todos los comentarios recibidos entre un público más amplio, a través de sitios web parlamentarios y por otros medios.
Los parlamentos deben velar por que sus leyes, procedimientos y documentación estén en formatos accesibles, como macrotipos, Braille y lenguaje sencillo, con el fin de que las personas con discapacidad puedan participar plenamente en la elaboración de legislación en general y, específicamente, en relación con las cuestiones de discapacidad. El edificio del parlamento y otros lugares donde éste celebre audiencias deberán ser también accesibles a las personas con discapacidad.
Finalmente, destaqué la conveniencia de acudir al documento sobre buenas prácticas parlamentarias de la unión interparlamentaria en el que se establecen como lineamientos para la participación ciudadana en los procesos legislativos los siguientes:(5)
• Contar con un registro público de organizaciones no gubernamentales organizado en función de su ámbito de interés, así como alfabéticamente.
• Contar con un registro similar de expertos.
• Publicar de manera efectiva a través de distintos medios, información oportuna sobre los procesos legislativos.
• Hacer invitaciones dirigidas a organizaciones relevantes y expertos, incluyendo a representantes de grupos marginados.
• Establecer procedimientos para la recepción de promociones provenientes de ciudadanos en lo individual.
• Elaborar un manual o de sesiones de entrenamiento sobre cómo someter escritos o pruebas al órgano legislativo.
• Asegurar la disponibilidad pública en línea de todos los documentos recibidos.
• Llevar a cabo audiencias públicas en distintas localidades, con resúmenes escritos de las participaciones orales.
En ese orden de ideas, concluí que para satisfacer la obligación de consulta de personas con discapacidad era necesario que esta fuera previa, pública, abierta y que, en el caso de leyes, se realizara conforme a las reglas, plazos y procedimientos que el propio órgano legislativo establezca en una convocatoria. Además, indiqué que esta última debería informar de manera amplia, accesible y por distintos medios acerca de la consulta, y deberá especificar la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar en ella.
Como mencioné, todos estos lineamientos fueron finalmente recogidos en la sentencia aprobada por la mayoría en el presente caso, prácticamente en los mismos términos en los que lo he venido haciendo en mis votos concurrentes, por lo que no puedo estar más que de acuerdo con las consideraciones torales en las que se apoya el fallo.
Además, tales estándares fueron complementados con la interpretación sostenida recientemente por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU en su Observación General Número 7, emitida en noviembre de dos mil dieciocho, en la que se abordó el derecho a la participación de las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, en la aplicación y seguimiento de la convención. Referencia que me parece pertinente, pues robustece de manera adecuada el estándar convencional aplicable en esta materia.
Con todo, me parece que dicho estándar pudo haberse robustecido aún más con la inclusión expresa de uno de los principios rectores de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a los que me he referido con anterioridad y que son retomados por la sentencia, aunque no como parte del parámetro mínimo para la consulta previa en materia de discapacidad: me refiero a la igualdad entre el hombre y la mujer.
En efecto, en el preámbulo de la citada convención se reconoce que "las mujeres y las niñas con discapacidad suelen estar expuestas a un riesgo mayor, dentro y fuera del hogar, de violencia, lesiones o abuso, abandono o trato negligente, malos tratos o explotación". Así, dicho instrumento dedica los artículos 3, inciso g), y 6, a la protección de esa minoría en el ámbito de las personas con discapacidad:
"Artículo 3
"Principios generales
"Los principios de la presente Convención serán:
"...
"g) La igualdad entre el hombre y la mujer."
"Artículo 6
"Mujeres con discapacidad
"1. Los Estados Partes reconocen que las mujeres y niñas con discapacidad están sujetas a múltiples formas de discriminación y, a ese respecto, adoptarán medidas para asegurar que puedan disfrutar plenamente y en igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.
"2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes para asegurar el pleno desarrollo, adelanto y potenciación de la mujer, con el propósito de garantizarle el ejercicio y goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales establecidos en la presente convención."
En ese sentido, dada la innegable situación de desigualdad y vulnerabilidad en la que se encuentran las mujeres y niñas (especialmente tratándose de aspectos tan delicados como lo es la discapacidad), en un contexto como el de México, en el que dicha circunstancia se acentúa aún más por diversos factores histórico-sociales, considero que era de suma importancia visibilizar esta situación y garantizar la participación de las mujeres en los mecanismos de consulta, incluyéndola dentro del estándar mínimo de validez constitucional en esta materia. Máxime que tal protección ya está prevista en la propia Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
________________
1. Voto particular de la acción de inconstitucionalidad 33/2015.
2. Aprobada en sesión de dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.
3. Aprobada en sesión de once de agosto de dos mil dieciséis.
4. "Artículo 3 Principios generales
"Los principios de la presente convención serán:
"a) El respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas;
"b) La no discriminación;
"c) La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad;
"d) El respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la condición humanas;
"e) La igualdad de oportunidades;
"f) La accesibilidad;
"g) La igualdad entre el hombre y la mujer;
"h) El respeto a la evolución de las facultades de los niños y las niñas con discapacidad y de su derecho a preservar su identidad."
5. Parliament and Democracy in the Twenty-first Century: A Guide to Good Practice (Ginebra, Unión Interparlamentaria, 2006), páginas 79-87.
Este voto se publicó el viernes 04 de diciembre de 2020 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.