Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,Salvador Aguirre Anguiano,Juan Díaz Romero,Genaro Góngora Pimentel,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan N. Silva Meza,Mariano Azuela Güitrón,Humberto Román Palacios,José Ramón Cossío Díaz
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIX, Febrero de 2004, 383
Fecha de publicación01 Febrero 2004
Fecha01 Febrero 2004
Número de resoluciónP./J. 9/2004
Número de registro17942
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional
EmisorPleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/2003 Y SU ACUMULADA 8/2003. DIPUTADOS FEDERALES INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA OCTAVA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.


MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIO: P.A.N.M..


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al seis de enero de dos mil cuatro.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por oficios presentados en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintisiete y el veintinueve de enero de dos mil tres, respectivamente, G.P.E., E.A.V.P., N.V.C., T.C.O., R.R.S., R.C.Z., E.A.S., A.U.V., H.T.C., M.T.T.B., J.M.T.V., R.T.O., M.Á.T.M., L.T.G., F.L.T.C., S.R.V.B.B., C.A.V.C., M.I.V.R., A.V.D., J.V.M., L.A.V.G., L.V.M., A.V.O., F.U.C., J.U.N., S.Y.F., J. de J.H.T., J.M.A.O., J.A.P., A.A.G., J.M.A.M., R.A.S., C.A.P., J.C.M.T., J.A.Z.P., H.A.Z.B., N.N.G., L.A.A.B., E.E.A.G., M.E.Á.B., S.Á.B., G.Á.S., F.A.M., E.A.P., P. de J.A.C., B.Á.M., M.R.d.T.G., C.F.J.C.G., G.C.B., A.I.C.M., J. de la C.A.C.C., C.C.B., J.J.C.P., J.C.R., M.C. y D.V., P.P.C.S., J.A.C.G., J.B.C., J.F.B.M., B.B.V., J.C.B.Z., J.A.B.M., A.G.B. y M., R.E.B.C., G.C.B.D., F. de J.C.H., H.C.G., N.C.Q., M.E.C.G., F. de Jesús de S.R., A.D.O., J.J.D.L., A.E.P., N.S.E.Z., F.E.H., S.E.F.V., F.J.F.C., C.A.F.G., A.S.G.G., M.E.G.A., F.J.G.C. de Vaca, O.A.G.F., R.G.M., R.G.V., M.T.G.M. y U., H.G.R., E.R.J.G.L., R.G.G., B.G.G.L., F.G.L., A.E.G.G., M.G.H., M.Á.G.M., M.H.R., J.H.S., F.H.Á., D.A.H.A., M.V.J.F., F.E.J.C., J.A.L.R., V.L.C., J.C.L.L., F.S.L.B., S.A.L.E., V.R.L.M., M.G.L.M., S.L.O., J. de J.L.S., J.T.L. y Pardinas, J.C.L.S., Ó.R.M.D., J.M.R., M.Á.M.M., J.R.M. y G. de la Llave, T.M.A., M.C.M.C., M.Á.M.C., R.M.G., M.P.M.M., L.E.M.R., H.M.A., G.A.M. de la Rosa, J.M.M.J., C.A.M.S., M.G.M.B., J.B.M.P., H.M.V., V.P.C., C.P.S., R.P.J., B.P.G., O.E.P.C., M.A.N.N., J.L.N.A., J.M.E.N.M., R.G.O.V., A.O.C., F.O.N., M.W.O.G., F.J.O.E., R.O.M., R.D.M.P., F.R.C., D.R.d.V., G.R.G., C.R.T., F.P.N., R.P.C., F.R.R.Á., J.T.R.B., C.P.R.R., M.R.O., J.M.R.C., J.R.C., E.R.P., J.R.F., J.R.R.L., D.R.T., R.R.A., V.R.R., V.S.P., J.S.S., A.S.T., L.F.S.N., A.S.R., M.L.S.P., J.R.S.R., A.S.C., L.M.S.G., F.R.S.P., M.H.S.A., V.H.S.S., E.S.S. y M.S.G., quienes se ostentaron como diputados federales integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión y M.R.M. de la Concha, quien se ostentó como procurador general de la República, promovieron acciones de inconstitucionalidad en las que solicitaron la invalidez de las normas que más adelante se precisan, emitidas y promulgadas por las autoridades que a continuación se señalan:


Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas impugnadas, respectivamente:


Congreso de la Unión, a través de las Cámaras de Diputados y de Senadores y presidente de la República.


Normas generales impugnadas:


Por los diputados federales integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión:


"a) La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año 2003, sólo en cuanto a su artículo sexto transitorio."


Por el procurador general de la República:


"Se demanda la declaración de invalidez del artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003, expedidas por el Congreso de la Unión y promulgadas por el presidente de la República, los cuales fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación de 1o. de enero y 30 de diciembre de 2002, respectivamente."


SEGUNDO. Los diputados promoventes señalaron como antecedentes de la norma cuya invalidez solicitan, los que a continuación se transcriben:


"La norma general cuya invalidez se reclama tiene como antecedente el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, que estableció: ‘La Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa el 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados y el 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados y se trate de administraciones en las que la Federación tenga más del 76% de las acciones.’. En efecto, el actual artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003 establece que el artículo sexto transitorio de la ley del ejercicio anterior seguirá en vigor durante el presente ejercicio fiscal y además prevé que se pueda transferir otro 20% de las acciones de la Federación a los Gobiernos de los Estados, y otro 6% a los M.: ‘Sexto. Con respecto a lo previsto en el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, éste seguirá en vigor durante el presente ejercicio fiscal, para el efecto de que concluyan los procesos de transferencia no onerosa a que alude dicho precepto, así como para que la Auditoría Superior de la Federación, en ejercicio de sus facultades vigile el debido cumplimiento de la entrega no onerosa de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Estados y M., en los términos previstos en el referido artículo transitorio. Igualmente y en adición a lo previsto en el párrafo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa otro 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados y otro 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados.’. Ahora bien, de conformidad con los artículos 73, fracciones VII y VIII, y 64, fracción IV, de nuestra Carta Magna, el titular del Poder Ejecutivo Federal debe hacer llegar a la H. Cámara de Diputados federales a más tardar el 15 de noviembre de cada año (excepto cuando se trate del primer año en que el presidente de la República inicie su encargo) la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos; la H. Cámara de Diputados federales tiene la facultad exclusiva de examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primeramente las contribuciones que deben decretarse para cubrirlo y, por su parte, al H. Congreso de la Unión corresponde aprobar cada año la Ley de Ingresos e imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. En cumplimiento de lo anterior, el C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el 5 de noviembre del año pasado presentó ante la H. Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, constando de 61 páginas que contienen 4 rubros, 37 artículos ordinarios y 4 artículos transitorios, sin que en ninguno de ellos se hiciera mención a que el titular del Poder Ejecutivo Federal pretendiera transferir a los Estados o M. -a solicitud de éstos- algún porcentaje de las acciones mercantiles pertenecientes al Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos sobre las Administraciones Portuarias Integrales que son empresas de participación estatal mayoritaria existentes en 16 puertos nacionales. A pesar de ello, en la sesión plenaria celebrada en el mes de diciembre del año próximo pasado en la H. Cámara de Diputados federales, cuando se analizaba la iniciativa de Ley de Ingresos para el 2003, varios diputados de otros grupos parlamentarios propusieron que en un artículo transitorio se estableciera la obligación para la Secretaría de Hacienda de transferir de manera no onerosa otro 20% y 6% de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Gobiernos de los Estados y M., esto es, adicionalmente al 20% y 6% contemplado en el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación de 2002, lo que fue rechazado por votación mayoritaria en contra, turnándose en esas condiciones a la H. Cámara de Senadores para su estudio el dictamen que aprobó la Ley de Ingresos para el 2003. La colegisladora hizo modificaciones a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio 2003, siendo una de ellas la que impugnamos, consistente en agregar al artículo sexto transitorio un segundo párrafo ordenando que adicionalmente (además del 20% y 6% de las acciones previstos en la anterior Ley de Ingresos, que se ratificó para este año) la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transfiera de manera no onerosa otro 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados, y otro 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados. Luego de un prolongado debate en el que los diputados federales del Partido Acción Nacional nos opusimos a esa modificación proveniente de la H. Cámara de Senadores porque contraviene a todas luces la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exponiendo en la tribuna argumentos que convencieron a varios diputados de otros partidos de que teníamos la razón, llevándolos a votar en unión de los suscritos en contra, desafortunadamente fue aprobada, quedando el artículo sexto transitorio como aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación, cuyo texto inobserva y viola los preceptos de nuestra Carta Magna, que en el inciso IV especificamos."


TERCERO. Los promoventes esgrimieron los siguientes conceptos de invalidez.


Los diputados federales integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión:


"Primero. Violación a los artículos 73, 74 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los principios de legalidad y de autoridad competente en que se sustenta dicha Ley Fundamental. De acuerdo a nuestro régimen constitucional, las autoridades actúan con base en facultades expresas y limitadas. Las atribuciones que la Constitución confiere a los Poderes de la Unión definen su esfera de competencia, por lo que sólo pueden ejercer aquellas que les confiere el orden jurídico. De las atribuciones que la Constitución y otras leyes otorgan al Congreso de la Unión, ninguna le faculta para transferir gratuitamente a entidades federativas y M., donde operan Administraciones Portuarias Integrales, el 20% y el 6% de sus acciones, respectivamente, tal como lo aprobó el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año 2003. En efecto, la Constitución concede al Congreso de la Unión facultades en materia fiscal, entre otras, la de aprobar anualmente la Ley de Ingresos, que de acuerdo a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia ‘las Leyes de Ingresos no constituyen sino un catálogo de gravámenes tributarios, que condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial, pero que no renuevan la vigencia de estas últimas, que deben estimarse en vigor desde su promulgación, en forma ininterrumpida hasta que son derogadas.’ ... Conforme a dicho criterio, la Ley de Ingresos de la Federación debe limitarse a establecer los gravámenes fiscales que serán fuente de recaudación para un ejercicio fiscal determinado, conforme a las leyes fiscales especiales. Los artículos 73, fracciones VII y VIII, y 74, fracción IV, constitucionales, sirven de fundamento para que el Congreso de la Unión expida la Ley de Ingresos de la Federación, cuya iniciativa será presentada por el Ejecutivo ante la Cámara de Diputados que, como Cámara de Origen, discutirá primero las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto de egresos de la Federación. De lo anterior se deduce que la Ley de Ingresos no puede tener un contenido diferente al que le impone la Constitución General de la República y las leyes que de ella emanen. La disposición contenida en el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2003, en el que se ordena a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferir un porcentaje de las acciones del Gobierno Federal a favor de los Estados y M. para el ejercicio fiscal de 2003, no está prevista en el orden jurídico mexicano como atribución del Congreso de la Unión. El citado artículo transitorio viola los principios de legalidad y competencia, consistentes en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, reconocido por la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo VI, Materia Común, páginas 69 y 70, tesis de jurisprudencia número 87, que a continuación se transcribe. ‘AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.’. Segundo. Violación a los artículos 49, 73, 74 y 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 49 de nuestro Código Supremo establece el principio de la división de poderes, parte esencial de la democracia. Conforme a dicho principio, un poder no está autorizado para realizar funciones de otro a menos que expresamente lo autorice la Constitución, en cuyo caso estaríamos en presencia de lo que la doctrina llama colaboración de poderes. La transferencia de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral ordenada en el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación a favor de los Gobiernos de los Estados y de los M. donde se encuentren operando dichas sociedades mercantiles, constituye evidentemente una intromisión del Poder Legislativo en las funciones que son propias del Poder Ejecutivo. Sin lugar a duda, el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos invadió la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Federal, quebrantando el principio de la división de poderes consagrado por el artículo 49 constitucional. Conforme a lo establecido por el artículo 33, fracción VII, de la Ley de Puertos, únicamente el Poder Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, podrá autorizar la cesión de derechos y obligaciones derivados de una concesión. Dicho precepto establece que las concesiones en materia de puertos pueden ser revocados por ‘ceder o transferir las concesiones, permisos o los derechos en ellos conferidos, sin autorización de la secretaría, salvo lo dispuesto en los artículos 20 último párrafo y 30 segundo párrafo de la presente ley’. De lo que se desprende que para cualquier transmisión de derechos de una concesión se requiere la autorización del Ejecutivo Federal, a través de la secretaría mencionada, pues de lo contrario daría motivo a su revocación. La transmisión de acciones a que se refiere el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación, no deriva de un acto voluntario del Gobierno Federal, sino de un mandato que le impone el Poder Legislativo a través de dicha ley. Por ende, hay invasión de esferas, pues la Ley de Puertos exige la autorización del Ejecutivo para la transmisión de derechos de una concesión. Además, el Congreso de la Unión carece de facultades constitucionales para ordenar al Gobierno Federal el traspaso de sus acciones a un tercero, sin respetar el orden jurídico que regula y protege los derechos derivados de las acciones. También se da una invasión de esferas de competencia y, como consecuencia, un quebranto a la división de poderes, ya que el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación tiene como efecto disminuir la participación accionaria del Gobierno Federal en el capital social de las Administraciones Portuarias Integrales en menos del 50%, dejando de tener la naturaleza jurídica de empresas de participación estatal mayoritaria, lo que contraviene el artículo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, conforme al cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atendiendo a la opinión de la dependencia coordinadora del sector que corresponda, propondrá al Ejecutivo Federal la enajenación de la participación estatal o, en su caso, su disolución o liquidación, siempre que ya no resulte conveniente conservarla como entidad paraestatal, desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público. Tercero. Se contravienen los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen la garantía de seguridad jurídica y la garantía de legalidad. El párrafo segundo del artículo 14 constitucional, a la letra dice: ‘... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’. Por su parte, el párrafo primero del artículo 16 establece que: ‘Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’. El artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003 establece la obligación para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de transferir -cuando así se lo soliciten- de manera no onerosa las acciones de la Federación en un 20% a los Gobiernos de los Estados y en un 6% a los M. de las Administraciones Portuarias Integrales. Esto en el caso de que se trate de administraciones en que la Federación tenga más del 76% de las acciones, es decir, se trata de empresas de participación estatal mayoritaria, de conformidad con el inciso A) de la fracción II del artículo 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, toda vez que gozan de tal carácter las sociedades de cualquier naturaleza en que el Gobierno Federal sea propietario de más del 50% del capital social. Asimismo, el segundo párrafo del artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003 obliga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a transferir, en adición a lo expuesto en el párrafo anterior, otro 20% a los Estados y otro 6% a los M., transferencia que también se realiza a título gratuito. De esta forma se concluye que el precepto impugnado por contravenir a la Ley Fundamental, tampoco observa lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, que a la letra dice: ‘Cuando alguna empresa de participación estatal mayoritaria no cumpla con el objeto a que se contrae el artículo 30 o ya no resulte conveniente conservarla como entidad paraestatal desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atendiendo a la opinión de la dependencia coordinadora de sector que corresponda, propondrá al Ejecutivo Federal la enajenación de los títulos representativos del capital de la administración pública federal (sic) se procederá en los términos que se disponen en el artículo 68 de esta ley. En los casos en que se acuerde la enajenación, en igualdad de condiciones y respetando los términos de las leyes y de los estatutos correspondientes, los trabajadores organizados de la empresa tendrán preferencia para adquirir los títulos representativos del capital de los que sea titular el Gobierno Federal.’. Como las empresas de participación estatal mayoritaria deben regirse por las disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003 no contempla el procedimiento establecido en la misma para las enajenaciones de la participación estatal en el caso de las Administraciones Portuarias Integrales, además en ninguna parte se establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público proponga al Ejecutivo la enajenación de éstas y, por supuesto, mucho menos se establece que se atienda la opinión de la dependencia coordinadora de sector, que es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; se viola la seguridad jurídica y la legalidad. En efecto, no existe seguridad jurídica en la transferencia que ordena el multicitado artículo transitorio y no se respeta lo establecido en las leyes aprobadas por el Congreso de la Unión, en lo relativo a la enajenación de la participación estatal, pues no se prevé que se realice conforme a los procedimientos legales establecidos para las empresas de participación estatal mayoritaria. Cuarto. Se violenta el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, la inobservancia de lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales violenta el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece: ‘La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos.’. Toda vez que el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003 establece un procedimiento para la enajenación de la participación de la Federación en las Administraciones Portuarias Integrales, transgrediendo la Ley Fundamental, pues ésta señala que debe ser en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal donde se defina la intervención del Ejecutivo Federal en la operación de las entidades paraestatales; asimismo, establece la Constitución que las leyes determinan las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, en este caso, es la Ley Federal de las Entidades Paraestatales la que prevé en su artículo 32 el procedimiento para la enajenación de la participación estatal. Por tanto, el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003 no observa lo ordenado por el artículo 90 de la Carta Magna y, aunado a esto, el procedimiento que establece dicho artículo sexto transitorio es contrario al previsto en el artículo 32 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Por lo antes expuesto se concluye que el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, conculca y violenta de manera clara, contundente e inequívoca los artículos 14, 16 y 90 constitucionales. Es incuestionable que no observa las garantías de seguridad jurídica y de legalidad y, asimismo, contraviene lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Quinto. Se transgreden los artículos 80, 89 y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 80 constitucional señala que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en un solo individuo que se denominará ‘Presidente de los Estados Unidos Mexicanos’, lo que no deja lugar a dudas en relación con la naturaleza unipersonal del Ejecutivo Federal y de la única línea de mando que deriva de esta situación, referente a la relación de subordinación jerárquica que guardan tanto las dependencias federales como las entidades de la administración pública federal respecto al presidente de la República. Asimismo, el artículo 89 de la Constitución General establece entre otras facultades y obligaciones del presidente de la República, la de ‘promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia’, situación que involucra únicamente, como es de esperarse, a los ordenamientos y disposiciones que emita el Poder Legislativo Federal en ejercicio de las facultades que constitucionalmente le han sido conferidas. Por su parte, el artículo 90 de la N.S. establece, en lo conducente, que la administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, siendo también la ley la que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Queda claro que el Constituyente dispuso que lo referente a las entidades paraestatales permaneciera dentro del ámbito exclusivo del Ejecutivo Federal. Pues bien, en primer término, la norma que se impugna violenta el artículo 80 constitucional, si se considera que como el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un solo individuo -según se precisó-, y de él dependen jerárquicamente las dependencias y entidades que integran la administración pública federal, el hecho de que en un artículo transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación, el Congreso de la Unión pretenda girar una instrucción directa a una dependencia del Ejecutivo Federal -como es la Secretaría de Hacienda-, mediante la cual basta una simple solicitud de las autoridades locales para que la secretaría aludida actúe de conformidad, contraviene flagrantemente lo dispuesto en la Carta Magna. De haber estimado el Constituyente que sobre las dependencias de la administración pública federal deben tener potestades las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, así lo hubiera dispuesto. No lo hizo (sic). En segundo lugar, el artículo 6o. (sic) transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación también contraviene el artículo 89 constitucional, porque en ninguna de sus fracciones se consigna la obligación para el Ejecutivo Federal de acatar una disposición emitida por el Congreso de la Unión cuando éste actúa sin fundamentarse ni tener facultades para ello. Al aprobar una norma así, el Congreso está haciendo caso omiso del principio de legalidad consagrado en el numeral 16 constitucional. Si se concede que el Congreso de la Unión puede establecer obligaciones a cargo del Ejecutivo Federal sin fundamentar dichas obligaciones en la Constitución o en las leyes específicas de la materia, se hace nugatoria la función de equilibrio y respeto entre poderes constituidos que tutela la propia N.S.. Finalmente, como el artículo 90 constitucional señala que será en la ley orgánica de la materia en la que se definirán las bases para la creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación, pero en ningún momento especifica que sea facultad del Congreso resolver o decidir sobre la tenencia accionaria de las entidades paraestatales, expedir una norma en la que se instruye a una dependencia del Ejecutivo Federal a que realice una cesión no onerosa a favor de las autoridades locales, bastando una simple solicitud, se traduce en un indiscutible ataque a la división de poderes y al Estado de derecho. El artículo 90 de la Constitución General no da lugar a que pueda instruirse desde un ordenamiento como la Ley de Ingresos la cesión no onerosa de títulos representativos del capital social de una paraestatal. Establecer la obligación para el Ejecutivo Federal de llevar a cabo la cesión no onerosa del 26% de las acciones de las sociedades que poseen Administraciones Portuarias Integrales, no sólo atenta contra la naturaleza anual de la Ley de Ingresos -ya que no se contempla lo que sucederá con los títulos cedidos gratuitamente al final del ejercicio fiscal-, sino que contraviene flagrantemente el principio de división de poderes, considerando que en términos de los ordenamientos citados una norma como la impugnada sólo puede provenir, por su relación de jerarquía, del propio titular del Ejecutivo Federal. Si, como sostiene un sector de la doctrina, la Ley de Ingresos señala los impuestos que la Federación puede cobrar a los gobernados en el siguiente ejercicio fiscal, y consiste en una lista o relación de los mismos, así como en la indicación de la cantidad que se estima recaudar por cada uno de ellos, la inclusión de una norma como la que ahora se combate en la Ley de Ingresos no tiene justificación alguna. En todo caso, por tratarse de recursos que se entregarán a los Estados y M. con cargo a la Federación, quien dejará de percibirlos (en el supuesto caso de que el Congreso tuviera la facultad de aprobar normas como la impugnada), debería haberse contemplado, evidentemente, en el presupuesto de egresos de la Federación y no en la Ley de Ingresos, fundamentándose, como se ha reiterado, en algún precepto de la ley ordinaria que rige el particular."


El procurador general de la República:


"Único. Violación del artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003, a los preceptos 14, 16, 49, 73, 90 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 49 de la Carta Magna consagra el llamado principio de división de poderes, al prever: ‘Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.’. El texto original del artículo 49 de nuestra Ley Fundamental consagró el principio de mérito. El artículo en comento fue adicionado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 12 de agosto de 1938, para precisar que salvo lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, en ningún otro caso se otorgarían al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. El texto vigente del artículo 49 constitucional proviene de la adición publicada en el Diario Oficial de la Federación de 28 de marzo de 1951, a fin de otorgar al presidente de la República facultades extraordinarias para legislar en los supuestos previstos en el segundo párrafo del artículo 131 de la propia Carta Magna. De lo anterior se infiere que la división de poderes en nuestro país no opera de manera rígida sino flexible, ya que el reparto de atribuciones y funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino que entre ellas se presenta una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano. Esta colaboración opera por dos medios principales: uno, exigiendo la participación de dos de los poderes para la validez de un acto, y otro, otorgando a los poderes facultades que no les resulten propias. Ejemplos del primer medio aludido lo constituyen: La vigencia de una ley requiere de su aprobación por el Congreso de la Unión y de su promulgación por el presidente de la República (artículos 72 y 89, fracción I). El Senado debe aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo Federal (artículo 76, fracción I). Al Senado compete: Ratificar los nombramientos que el presidente de la República haga del procurador general de la República, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales (artículo 76, fracción II). Autorizar al titular del Ejecutivo Federal para que permita la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas extranjeras por territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en aguas nacionales (artículo 76, fracción III). Darle consentimiento a dicho funcionario federal para que disponga de la Guardia Nacional fuera de sus Estados, fijando la fuerza necesaria. Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el presidente de la República, y otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario, así como elegir a los Magistrados electorales de la Sala Superior y de las Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a propuesta del citado Máximo Tribunal (artículos 76, fracción VIII y 99, fracción IX, párrafo quinto). La Cámara de Diputados debe examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación que debe hacerle llegar el Ejecutivo Federal (artículo 74, fracción IV). Respecto del ejercicio de facultades por los poderes que no les son propias, resultan ejemplificativas las siguientes: El presidente de la República realiza funciones legislativas cuando le son concedidas facultades extraordinarias (artículo 29), en los casos previstos en el artículo 131 y cuando reglamenta las leyes expedidas por el Congreso de la Unión (artículo 89, fracción I); asimismo, realiza funciones judiciales al conceder indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el Distrito Federal (artículo 89, fracción XIV). El Poder Legislativo ejerce funciones propiamente ejecutivas al admitir nuevos Estados a la Unión Federal, al formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, al crear y suprimir empleos públicos de la Federación, al declarar la guerra, al conceder licencia al presidente de la República, al designar a quien debe sustituirlo en forma interina o provisional, y al aceptarle la renuncia (artículo 73, fracciones I, III, XI, XII, XXVI y XXVII). También realiza funciones judiciales al conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento corresponda a los tribunales de la Federación (artículo 73, fracción XXII); al declarar la Cámara de Diputados si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que incurran en delito, al conocer de las imputaciones que se les hagan y al fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que en su contra se instauren (artículo 74, fracción V); y al erigirse el Senado en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones de los servidores públicos (artículo 76, fracción VII). El Poder Judicial Federal goza de facultades materialmente legislativas al expedir la Suprema Corte de Justicia de la Nación los reglamentos y acuerdos generales que le competen; el Consejo de la Judicatura el reglamento para el resto de los tribunales federales y ambos órganos los acuerdos generales para la adecuada distribución de los asuntos (artículos 11, fracciones III, IV y XXI, y 81, fracción II, de la ley orgánica del mencionado poder). También posee facultades materialmente ejecutivas al nombrar, promover y cambiar a su personal dicho Máximo Tribunal y al designar, adscribir y cambiar a los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito a través del Consejo de la Judicatura (artículo 100 constitucional). Como se advierte, la división de poderes no opera en nuestro país de manera tajante y rígida sino que ha sido modulada con numerosas excepciones con el fin de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas entre los Poderes Federales, excepciones que se traducen en el establecimiento de un régimen de cooperación y coordinación entre ellos, y que en muchas ocasiones funcionan como medios de control recíproco, lo que evita el abuso en el ejercicio del poder público y garantiza la unidad del Estado y la voluntad de éste para establecer y preservar un Estado de derecho en beneficio del pueblo. El que la división de poderes en nuestro país opere de manera flexible sólo significa que entre los poderes del Estado existe una colaboración y coordinación en los términos a que se ha aludido, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder. Para que un poder ejerza funciones propias de otro poder es necesario que así lo consigne expresamente la Carta Magna, o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia, tal como se explica en la siguiente tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Segunda Sala, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117. ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta.’. Se concluye de lo expuesto, que a través de una ley ordinaria no puede el Poder Legislativo otorgar a un poder una atribución que no le sea propia o que no resulte estrictamente necesaria para hacer efectiva alguna facultad que le corresponda, como tampoco puede dicho poder a través de la ley secundaria limitar las facultades exclusivas de un poder o alguna atribución que a su favor consigne expresamente la Constitución, o bien, establecer a su cargo alguna obligación que implique una forma de control por otro poder, si ello no está consignado en la propia Carta Magna o deriva necesariamente de alguna de sus prevenciones. Como se observa de los párrafos precedentes, del análisis cuidadoso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del gobierno mexicano, el principio de división de poderes, al señalar expresamente que ‘el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial’, determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, los mismos deben estar expresamente señalados en la propia Constitución, y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar las leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Precisado lo anterior, se pasa a demostrar la inconstitucionalidad del artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003, los cuales disponen: Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002. ‘Sexto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa el 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados y el 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados y se trate de administraciones en las que la Federación tenga más del 76% de las acciones.’. Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003. ‘Sexto. Con respecto a lo previsto en el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, éste seguirá en vigor durante el presente ejercicio fiscal, para el efecto de que concluyan los procesos de transferencia no onerosa a que alude dicho precepto, así como para que la Auditoría Superior de la Federación, en ejercicio de sus facultades vigile el debido cumplimiento de la entrega no onerosa de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Estados y M., en los términos previstos en el referido artículo transitorio. Igualmente y en adición a lo previsto en el párrafo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa otro 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados y otro 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados.’. Por su parte, los artículos 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., último párrafo, 3o., fracción II y 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; y 1o., 2o., 12, 28, 31, 33, 34, 38, 52, 59, fracción I y 68 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales señalan lo siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ‘Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos.’. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. ‘Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal. ... Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.’. ‘Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal: ... II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas. ...’. ‘Artículo 46. Son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes: I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica; II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: A) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social. B) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno. Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la administración pública federal o servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.’. Ley Federal de las Entidades Paraestatales. ‘Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal. Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda.’. ‘Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.’. ‘Artículo 12. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará anualmente en el Diario Oficial de la Federación, la relación de las entidades paraestatales que formen parte de la administración pública federal.’. ‘Artículo 28. Son empresas de participación estatal mayoritaria las que determina como tales la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.’. ‘Artículo 31. La organización, administración y vigilancia de las empresas de participación estatal mayoritaria, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación aplicable, deberán sujetarse a los términos que se consignan en este ordenamiento.’. ‘Artículo 33. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría Coordinadora de Sector, determinará los servidores públicos que deban ejercer las facultades que impliquen la titularidad de las acciones o partes sociales que integren el capital social de las empresas de participación estatal mayoritaria.’. ‘Artículo 34. Los consejos de administración o sus equivalentes de las entidades de participación estatal mayoritaria, se integrarán de acuerdo a sus estatutos y en lo que no se oponga con sujeción a esta ley. Los integrantes de dicho órgano de gobierno que representen la participación de la administración pública federal, además de aquellos a que se refiere el artículo 9o. de este ordenamiento, serán designados por el titular del Ejecutivo Federal, directamente a través de la coordinadora de sector. Deberán constituir en todo tiempo más de la mitad de los miembros del consejo, y serán servidores públicos de la administración pública federal o personas de reconocida calidad moral o prestigio, con experiencia respecto a las actividades propias de la empresa de que se trate.’. ‘Artículo 38. Para la designación, facultades, operación y responsabilidades de los órganos de administración y dirección; autonomía de gestión, y demás normas sobre el desarrollo y operación de las empresas de participación estatal mayoritaria, sin perjuicio de las disposiciones que sobre el particular existan en los estatutos o legislación correspondiente a su forma societaria, serán aplicables en lo que sean compatibles, los capítulos II sección A y V de esta ley.’. ‘Artículo 52. La entidad paraestatal manejará y erogará sus recursos propios por medio de sus órganos. Por lo que toca a la percepción de subsidios y transferencias, los recibirá de la Tesorería de la Federación en los términos que se fijen en los presupuestos de egresos anuales de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, debiendo manejarlos y administrarlos por sus propios órganos y sujetarse a los controles e informes respectivos de conformidad con la legislación aplicable.’. ‘Artículo 59. Serán facultades y obligaciones de los directores generales de las entidades, las siguientes: I.A. y representar legalmente a la entidad paraestatal. ...’. ‘Artículo 68. La enajenación de títulos representativos del capital social, propiedad del Gobierno Federal o de las entidades paraestatales, podrá realizarse a través de los procedimientos bursátiles propios del mercado de valores o de las sociedades nacionales de crédito de acuerdo con las normas que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación vigilará el debido cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior.’. En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicó el 15 de agosto de 2002 en el Diario Oficial de la Federación, la ‘relación de entidades paraestatales de la administración pública federal’, de cuyo contenido se advierte que son empresas de participación estatal mayoritaria, coordinadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, entre otras, las siguientes: Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Coatzacoalcos, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Ensenada, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Dos Bocas, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de L.C., S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Progreso, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Puerto Madero, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Salina Cruz, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Tampico, S.A. de C.V. Administración Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en los numerales antes transcritos, es evidente que el Congreso de la Unión al emitir el artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003, invadió la esfera competencial del Ejecutivo Federal, vulnerando así el principio de división de poderes consignado en el artículo 49 de la Constitución General de la República. Lo anterior es así, ya que al disponer los artículos impugnados que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa un determinado porcentaje de las acciones de la sociedad mercantil denominada Administración Portuaria Integral, a los Estados y M. donde se encuentren operando las referidas administraciones, el Congreso General de la República se enviste de atribuciones que no le corresponden, puesto que, derivado de los preceptos antes reproducidos, al Ejecutivo de la Unión, como titular de la administración pública federal centralizada y paraestatal, le compete, a través de la secretaría del ramo, administrar las empresas de participación estatal mayoritaria. En efecto, de la lectura integral del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende que la administración pública federal estará a cargo del titular del Ejecutivo de la Unión, y que éste, para el despacho de los asuntos inherentes a dicha administración, se auxiliará, entre otras, por entidades paraestatales. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las empresas de participación estatal forman parte de la administración pública paraestatal y, por ende, son auxiliares del presidente de la República en el despacho de los asuntos administrativos. Cabe señalar que, por disposición de la ley en comento, entre las empresas de participación estatal mayoritaria se encuentran aquellas sociedades que satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social. Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal, o que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien, designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno. Por su parte, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, reglamentaria del artículo 90 de la Carta Magna, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de dichas entidades, entre las que se encuentran, como se ha precisado, las empresas de participación estatal mayoritaria, cuya administración y vigilancia también está prevista en el citado ordenamiento. Derivado de la ley federal a que se refiere el párrafo que antecede, el presidente de la República, por conducto de la secretaría del ramo, que funge como coordinadora de sector, designa a los servidores públicos que deben ejercer las facultades que impliquen la titularidad de las acciones o partes sociales que integren el capital social de las empresas de participación estatal mayoritaria, cuyos consejos de administración se integrarán de acuerdo a sus estatutos o, en su caso, conforme lo disponga su ley orgánica. Destaca que la enajenación de títulos representativos del capital social (acciones), propiedad del Gobierno Federal o de las entidades paraestatales, podrá realizarse a través de los procedimientos bursátiles propios del mercado de valores o de las sociedades nacionales de crédito como agente colocador, de acuerdo con las normas que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuya vigilancia estará a cargo de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Es de observarse que los servidores públicos que integran el órgano de gobierno o consejo de administración son designados por el titular del Ejecutivo Federal a través de la coordinadora de sector, en este caso, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. De acuerdo con la ley en comento, los directores generales tienen, entre otras, la facultad de administrar a las empresas de participación estatal mayoritaria y de representarlas, así como la obligación de ejecutar los acuerdos del consejo de administración. En este contexto, al disponer el Congreso de la Unión de las acciones de la sociedad mercantil denominada Administración Portuaria Integral, para ser transferidas de manera no onerosa a los Estados y M., conculca el principio de división de poderes a que se ha venido haciendo referencia, esencialmente, porque el presidente de la República, por conducto de la secretaría del ramo, tiene la atribución de designar a los servidores públicos que deben ejercer las facultades que impliquen la titularidad de las acciones o partes sociales que integren el capital social de las empresas de participación estatal mayoritaria, lo cual evidencia que al presidente de la República le corresponde, a través de la coordinadora de sector, administrar lo relativo a los títulos representativos del capital social de las empresas de referencia. La violación reclamada se acredita fehacientemente si se considera lo dispuesto por los artículos 73, 74, 76 y 77 de la Constitución General de la República, de cuya lectura no se advierte la facultad del Congreso Federal de disponer del destino de las acciones de una empresa de participación estatal mayoritaria, lo cual rompe con el principio de división de poderes, ya que dicha decisión escapa de su ámbito de competencia, tal como se ha dejado expuesto en el estudio relativo al precepto 49 de la propia N.F. y, en consecuencia, los numerales impugnados transgreden el citado precepto 73, puesto que dicho órgano legislativo rebasa las facultades que se le asignan. Así, en virtud de que el Congreso Federal interfiere en el ámbito de atribuciones del presidente de la República respecto de las empresas de participación estatal mayoritaria, pues dispone de las acciones cuya administración compete, como se ha dejado claro, a dicho servidor público, transgrede además el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer en las normas combatidas que las Administraciones Portuarias Integrales deberán transferir a título no oneroso a los Estados y M. el 26% de las acciones representativas de su capital (20% a los Estados y 6% a los M.) conforme a la Ley de Ingresos de 2002, y de acuerdo con el transitorio respectivo de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2003, otro 26% (en las mismas proporciones), lo que hace un total del 52%, por tanto, modifica la naturaleza jurídica de la empresa estatal mayoritaria que fue creada por el Ejecutivo de la nación para alcanzar determinados fines, así como la tenencia accionaria de este último. En este orden de ideas y toda vez que se ha demostrado que el artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003 son inconstitucionales, puesto que han sido emitidos por una autoridad incompetente, como lo es el Congreso de la Unión, al invadir la esfera de facultades del titular del Ejecutivo Federal, de igual manera transgreden el precepto 16 de la Carta Magna, por lo siguiente: El numeral 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que interesa, señala: ‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’. Del precepto constitucional transcrito se desprende una de las garantías pilares de nuestro sistema jurídico, la de legalidad. En esencia, ésta consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello, y que dicho mandato sea por escrito, en el que funde y motive la causa legal del procedimiento, entendido el primero, como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y, por el segundo, la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate. La garantía genérica de legalidad consagrada en el precepto transcrito contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno incluyendo, naturalmente, al Poder Legislativo. Lo anterior significa que los actos legislativos también están sujetos al mandamiento constitucional de referencia, pues de lo contrario vulnerarán el principio consagrado precisamente en el artículo 16 de la N.F., lo que se corrobora con la tesis emitida por ese Máximo Tribunal, que señala: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Aun cuando es cierto que la exigencia de fundamentación y motivación de los actos de autoridad en que consiste la garantía de legalidad establecida por el título (sic) 16 constitucional, ha de entenderse que abarca a todo acto de autoridad, sea ésta legislativa, ejecutiva o judicial, en la medida en que todas ellas deben actuar por igual, dentro de un marco jurídico de ‘legalidad’, debe sin embargo aclararse que tratándose de actos de autoridades legislativas (leyes), dichos requisitos de «fundamentación y motivación» se satisfacen siempre que ellas actúen dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les confiera (fundamentación) y que las leyes respectivas que emitan se refieran a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación), sin que ello implique, en modo alguno, que todas y cada una de las disposiciones que den cuerpo a esas leyes deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. Como se observa, dada la naturaleza del acto legislativo, su fundamentación y motivación se realiza de una manera sui generis respecto de la generalidad de los actos de autoridad. En este sentido, el criterio siguiente, más reciente, así lo reitera: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica.’. De las tesis antes transcritas se desprende que por lo que hace a la fundamentación, ésta se satisface cuando el órgano legislador actúa dentro de los límites que la Constitución le confiere, esto es, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas que se emiten corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, de acuerdo con la Ley Fundamental. En este contexto, es evidente que el Congreso de la Unión al excederse en la aplicación de sus facultades en la emisión del artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003, transgrede el artículo 16 de la Constitución Federal, toda vez que no actuó dentro de los límites de las atribuciones que la Ley Fundamental le confiere en los preceptos 73, 74, 76 y 77, violando no sólo las garantías de fundamentación y motivación antes aludidas sino también, notoriamente, la de competencia constitucional prevista en el mismo precepto 16 constitucional. Asimismo, los numerales impugnados transgreden el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo siguiente: El numeral constitucional en comento, en la parte que interesa, dispone: ‘Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.’. Del numeral transcrito se desprende la garantía genérica de audiencia, la cual consiste, esencialmente, en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el procedimiento que se siga se cumplan las formalidades esenciales del mismo, las cuales se traducen en los siguientes requisitos: La de notificación del inicio del procedimiento; oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas; oportunidad de alegar; y dictado de una resolución. En este sentido, es evidente que con la emisión de los numerales impugnados, el patrimonio federal se ve afectado, puesto que se priva a la administración pública federal paraestatal de las acciones que le corresponden en una empresa de participación estatal mayoritaria, al tener que transferirlas gratuitamente a los Estados y M. sin que previamente se le haya respetado su garantía de audiencia. Por lo antes expuesto, el artículo impugnado, de igual manera, transgrede el artículo 133 de la Carta Magna, el cual dispone: ‘Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. El numeral transcrito consagra el principio de supremacía constitucional, el cual impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la misma Carta Magna, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones. En este sentido, y toda vez que el Congreso de la Unión con la emisión del artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003, se arrogó facultades que le competen al titular del Poder Ejecutivo Federal, es inconcuso que se actualiza la transgresión a dicho numeral constitucional. Por todo lo antes expuesto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar inconstitucional el artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2002 y 2003, toda vez que, como se ha demostrado, el Congreso de la Unión vulneró los artículos 14, 16, 49, 73, 90 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


CUARTO. Los promoventes estiman que las normas cuya validez impugnan contravienen los artículos 14, 16, 49, 73, 74, 76, 80, 89, 90 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO. Mediante proveído de veintiocho de enero de dos mil tres, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 6/2003, y por razón de turno designó al M.J.V.C. y C. para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.


Asimismo, por acuerdo de Presidencia de treinta y uno del indicado mes y año, se ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 8/2003, y tomando en consideración que entre ésta y la acción 6/2003 existe coincidencia en cuanto a las normas impugnadas, se ordenó remitir el expediente al Ministro citado y hacer la acumulación correspondiente, lo que se realizó por acuerdo de esa misma fecha.


SEXTO. Mediante proveído de cuatro de febrero de dos mil tres, se admitieron las demandas relativas a las presentes acciones de inconstitucionalidad acumuladas y se ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió las normas impugnadas y al ejecutivo que las promulgó para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República para que formulara el pedimento que le corresponde respecto de la acción de inconstitucionalidad 6/2003.


SÉPTIMO. En atención al sentido del fallo, se hace innecesario aludir a los informes rendidos y a la opinión del procurador general de la República.


OCTAVO. Recibidos los informes de las autoridades, el pedimento del procurador general de la República y los alegatos de las partes, al encontrarse instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.


NOVENO. En sesión previa de cinco de enero de dos mil cuatro este Tribunal Pleno determinó returnar el presente expediente al Ministro J. de J.G.P., toda vez que el M.J.V.C. y C., designado ponente en el presente asunto, concluyó en su encargo como integrante de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver las presentes acciones de inconstitucionalidad acumuladas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, incisos a) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo sexto transitorio de las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales de dos mil dos y dos mil tres y la Constitución Federal.


SEGUNDO. A continuación, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se analizará la oportunidad en la promoción de las presentes acciones de inconstitucionalidad.


Al respecto, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión adujo que se debe sobreseer en el juicio por lo que hace al artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 65, en relación con el 19 y el 20, fracción II, todos de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que de conformidad con el artículo 60 de ese ordenamiento, el plazo para promover la acción es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a aquel en que se hubiere publicado la norma y, en el caso, el artículo impugnado se publicó en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil dos, por lo que transcurrió en exceso el plazo legal correspondiente.


A efecto de dilucidar lo anterior, deberá tenerse en cuenta lo siguiente:


Los artículos 19, fracción VII, 20, fracción II, 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señalan:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."


"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:


"...


"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."


"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."


"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20."


De los numerales reproducidos se desprende, en esencia:


a) Que las controversias constitucionales son improcedentes cuando la demanda se presenta fuera de los plazos previstos en el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia.


b) Que procede sobreseer en el juicio cuando se actualiza alguna de las causas de improcedencia enumeradas en el artículo 19, entre ellas, la relativa a la extemporaneidad en la presentación de la demanda.


c) Que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en todo aquello que no se encuentre previsto en el título especialmente dedicado a esos medios de control constitucional, en lo conducente, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II; y,


d) Que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán las causas de improcedencia previstas en el citado artículo 19, referidas a las controversias constitucionales, con excepción de la que se señala en su fracción II, así como los motivos de sobreseimiento a que alude el artículo 20, fracciones II y III.


Por otra parte, el artículo 60, párrafo primero, del citado ordenamiento legal dispone:


"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."


Conforme al precepto transcrito, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a aquel en que se haya publicado la norma general impugnada.


Ahora bien, el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos, cuya invalidez se solicita, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil dos, como consta en el ejemplar de ese medio informativo que obra a fojas mil ciento sesenta y seis a mil doscientos noventa y tres del tomo I del expediente principal, por lo que el plazo de treinta días naturales para promover la acción transcurrió del dos al treinta y uno de enero del citado año.


En consecuencia, si el oficio relativo a la acción 8/2003, en la que se plantea la inconstitucionalidad de ese numeral, se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintinueve de enero de dos mil tres, como se advierte del sello estampado a fojas ochocientos noventa y dos (vuelta) del expediente, deviene inconcuso que en su respecto se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 59 y 65, todos de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que se promovió fuera del plazo legal correspondiente, esto es, con casi un año de posterioridad al vencimiento de éste, por lo que procede sobreseer en esa acción en lo que se refiere al artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, del indicado ordenamiento legal.


No constituye obstáculo a lo expuesto la manifestación del procurador general de la República, en el sentido de que el primer párrafo del artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil tres otorga "otra vigencia" al mismo artículo transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos y que, por tanto, se actualiza la oportunidad para la impugnación de este último, al incorporarlo a su texto, en virtud de las razones que enseguida se exponen:


Los citados preceptos a la letra indican:


Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos:


"Sexto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa el 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados y el 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados y se trate de administraciones en las que la Federación tenga más del 76% de las acciones."


Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil tres:


"Sexto. Con respecto a lo previsto en el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, éste seguirá en vigor durante el presente ejercicio fiscal, para el efecto de que concluyan los procesos de transferencia no onerosa a que alude dicho precepto, así como para que la Auditoría Superior de la Federación, en ejercicio de sus facultades vigile el debido cumplimiento de la entrega no onerosa de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Estados y M., en los términos previstos en el referido artículo transitorio.


"Igualmente y en adición a lo previsto en el párrafo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa otro 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados y otro 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados."


De los numerales transcritos se desprende que el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil tres dispone, en su primer párrafo, que continuará en vigor lo previsto en ese mismo precepto transitorio de la Ley de Ingresos relativa al ejercicio fiscal de dos mil dos, para el efecto de que concluyan los procesos de transferencia de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Estados y M. y que la Auditoría Superior de la Federación vigile el debido cumplimiento de dicha entrega no onerosa, esto es, para que se terminen los procesos de transferencia que fueron dispuestos desde que se expidió y publicó la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil dos.


En estas condiciones debe concluirse que es inexacta la manifestación vertida por el promovente, toda vez que el hecho de que en el artículo impugnado correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil tres se establezca que seguirá en vigor lo previsto en el correlativo de la Ley de Ingresos de dos mil dos, es únicamente para el efecto de que se finalicen las transferencias que con motivo de ésta iniciaron y que no concluyeron en el año dos mil dos, lo que de ninguna manera actualiza la oportunidad y, por tanto, la procedencia del presente juicio constitucional en su contra.


En efecto, si bien es cierto que el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de dos mil tres amplía la vigencia del mismo numeral transitorio de la Ley de Ingresos relativa al dos mil dos, con el objeto de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público concluya durante el ejercicio fiscal de dos mil tres la obligación de transferencia a que se encontraba sujeta desde el ejercicio fiscal anterior, también lo es que como lo ha sostenido este Alto Tribunal en reiteradas ocasiones, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional y el primer párrafo del artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, en este tipo de juicios constitucionales sólo existe la posibilidad de combatir una norma de carácter general con motivo de su publicación y no de alguna otra situación análoga, como lo sería en todo caso su aplicación, iniciación o ampliación de su vigencia, puesto que los citados dispositivos prevén expresamente que el plazo para promover la acción iniciará al día siguiente a aquel en que se hubiere publicado la ley impugnada y no instituyen algún otro supuesto o plazo para tal efecto.


Corrobora la conclusión alcanzada el criterio sustentado por este Tribunal Pleno, contenido en la tesis jurisprudencial P./J. 2/99, visible a fojas doscientos ochenta y siete, Tomo IX, febrero de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor siguiente:


"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PLAZO PARA INTERPONERLA ES A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA. El hecho de que la norma general impugnada haya iniciado su vigencia o se haya llevado a cabo el primer acto de aplicación de la misma antes de su publicación, resulta irrelevante para efectos del cómputo para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, ya que conforme a los artículos 105, fracción II, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del precepto constitucional citado, el plazo para promoverla es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que la ley cuya invalidez se reclama fue publicada en el medio oficial correspondiente."


Por otra parte, por lo que hace al artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil tres, debe señalarse lo siguiente:


La aludida norma general se publicó en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil dos, como consta en el ejemplar de ese medio informativo que obra a fojas ochocientos noventa y cuatro a mil ciento sesenta y cinco de autos, por lo que el plazo para promover la acción en su contra transcurrió del treinta y uno del mismo mes y año al veintinueve de enero de dos mil tres.


Consecuentemente, si la acción de inconstitucionalidad 6/2003 se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el veintisiete de enero de dos mil tres, como se advierte del sello estampado al reverso de la foja trece del tomo I del expediente principal, y la diversa 8/2003 el veintinueve siguiente, como consta a fojas ochocientos noventa y dos vuelta del mismo tomo, resulta indiscutible que en cuanto a este precepto se refiere se promovieron oportunamente, pues se presentaron el vigésimo octavo y el último día del plazo legal correspondiente, respectivamente.


No es óbice a lo expuesto la manifestación vertida por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, consistente en que al ser una obligación en su esencia y sentido igual a la del año anterior, respecto del numeral combatido de la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal de dos mil tres, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, porque el artículo impugnado de la Ley de Ingresos de dos mil dos se publicó el primero de enero de ese año.


Así es, como se precisó, el primer párrafo del artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de dos mil tres señala que continuará vigente lo dispuesto en el mismo precepto transitorio de la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal precedente, para el efecto de que se dé conclusión a los procesos de transferencia a que alude este último, y para que la Auditoría Superior de la Federación vigile el debido cumplimiento de la entrega no onerosa; sin embargo, la circunstancia de que el primero de los numerales en cita remita en sus términos al diverso de dos mil dos y que, en esencia, se refieran a la misma cuestión, en modo alguno torna improcedente el juicio en contra del dispositivo combatido de la Ley de Ingresos de dos mil tres, dado que se trata de disposiciones diferentes y provienen de actos legislativos distintos.


Además, no debe perderse de vista que si bien es cierto que el primer párrafo del artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de dos mil tres remite al diverso de la Ley de Ingresos de dos mil dos, y en virtud de éste se conmina a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a concluir la obligación a que se encontraba sujeta desde el ejercicio fiscal anterior, también lo es que en su segundo párrafo instituye una nueva obligación a cargo de esa dependencia federal, de transferir un veinte por ciento (20%) adicional de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Estados, y un seis por ciento (6%) más a los M. que así lo hubieran solicitado; cuestión esta última que no estaba contemplada en la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal de dos mil dos, y que definitivamente puede ser materia del presente juicio constitucional al haber sido impugnada dentro del plazo legal correspondiente.


En atención a lo asentado procede desestimar la causa de improcedencia invocada, puesto que como se demostró, la impugnación del artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil tres fue oportuna, al haberse realizado dentro del plazo de treinta días naturales siguientes a aquel en que dicha norma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, acorde con lo dispuesto en el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia.


TERCERO. En el caso resulta innecesario analizar la legitimación de quienes promovieron la presente acción, toda vez que este Tribunal Pleno con fundamento en los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, advierte que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la aludida ley reglamentaria.


El precepto arriba señalado prevé:


"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


"...


"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."


Del contenido del artículo reproducido se advierte que este tipo de asuntos son improcedentes cuando hubieran cesado los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir sus efectos jurídicos. Así lo ha sustentado este Tribunal Pleno, en la tesis de jurisprudencia número P./J. 54/2001, publicada en el Tomo XIII, correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, aplicada por analogía, cuyo texto es el siguiente:


"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.


"Controversia constitucional 6/97. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de febrero de 2001. Once votos. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: P.A.N.M..


"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintinueve de marzo en curso, aprobó, con el número 54/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintinueve de marzo de dos mil uno."


A efecto de evidenciar la causal de referencia, cabe resaltar que de las constancias de autos se aprecia lo siguiente:


Los promoventes, hecha excepción de la norma sobre la que se ha sobreseido, impugnan la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal del año 2003, en cuanto a su artículo sexto transitorio, el cual establece:


"Sexto. Con respecto a lo previsto en el artículo sexto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2002, éste seguirá en vigor durante el presente ejercicio fiscal, para el efecto de que concluyan los procesos de transferencia no onerosa a que alude dicho precepto, así como para que la Auditoría Superior de la Federación, en ejercicio de sus facultades vigile el debido cumplimiento de la entrega no onerosa de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Estados y M., en los términos previstos en el referido artículo transitorio.


"Igualmente y en adición a lo previsto en el párrafo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferirá de manera no onerosa otro 20% de las acciones de la sociedad mercantil Administración Portuaria Integral a los Gobiernos de los Estados y otro 6% de las mismas a los M. donde se encuentren operando las referidas Administraciones Portuarias Integrales, siempre y cuando así lo soliciten los Estados y M. interesados."


Del precepto reproducido se destaca que su vigencia será para el ejercicio fiscal de dos mil tres.


Ahora bien, del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se desprende que en relación con la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que han de aplicarse esos ingresos, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público.


Así es, del numeral en cita se advierte dicho principio, en tanto que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación; en la primera se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente para cubrir el presupuesto de egresos; aunado a que en el propia Ley de Ingresos se establece su vigencia, y de ahí la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto.


En efecto, dicho numeral constitucional dispone, en lo que interesa, lo siguiente:


"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:


"...


"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.


"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación a más tardar el día 15 de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. ..."


Asimismo, la anterior integración del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el principio de anualidad en comento, sustentó el siguiente criterio jurisprudencial, visible en la página veinte del Tomo II, Primera Parte, julio a diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, que a la letra dice:


"IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS. Ni del texto del artículo 74, fracción IV, constitucional, ni de ningún otro, se puede desprender que las Leyes de Ingresos no puedan ser modificadas sino de año en año. Luego entonces, esto no es posible obtenerse de una interpretación literal del precepto. Ahora bien, en un afán teleológico de interpretación, debe decirse que la finalidad que tuvo el legislador al establecer una disposición de esta naturaleza, consiste en la necesidad de controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público por parte de la soberanía popular, de los representantes populares, de la Cámara de Diputados, derivada de la circunstancia de que es al pueblo, a través de sus representantes, a quien corresponde decidir, a propuesta del Ejecutivo, a qué renglones deben aplicarse los recursos aportados por el propio pueblo para sufragar el gasto público, lo cual hace al aprobar el presupuesto de egresos, así como vigilar el que dichos recursos se apliquen precisamente a los fines autorizados por la representación popular al aprobar ese presupuesto de egresos, lo cual realiza cuando en el año siguiente revisa la cuenta pública del ejercicio anterior, a raíz de la cual conocerá los resultados de la gestión financiera, comprobará si el Ejecutivo se ajustó a los criterios señalados en el presupuesto y si se dio cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas. Hasta aquí se ha hablado de gasto público, de autorización de presupuesto de egresos, de control, de evaluación, de vigilancia de ese gasto público, actividades y facultades que corresponden a la representación popular de manera exclusiva, sin intervención de la otra Cámara y que constituyen actos que sólo son formalmente legislativos, a diferencia de las Leyes de Ingresos, actos que son formal y materialmente legislativos, y que no son facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, sino del Congreso de la Unión, del que ésta sólo es una parte, por más que en tratándose de leyes tributarias tenga forzosamente que funcionar como Cámara de Origen y su colegisladora, la de Senadores, como Cámara Revisora. Luego entonces, puede decirse que no se advierte razón jurídica alguna para regular, entre facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, una que no lo es (la de discutir primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto), y mucho menos que se pretenda hacerle partícipe de principios que por tratarse de un acto diferente no le corresponden. El presupuesto de egresos tiene vigencia anual, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año. La disposición contenida en el artículo 74, fracción IV, constitucional, representa un esfuerzo en materia de planeación del gasto público, implica la programación de actividades y cumplimientos de programas, al menos durante ese corto plazo de un año. Sin embargo, la propia Constitución acepta que ese presupuesto de egresos no debe ser estricto, no debe ser inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que haya variación cuando en su artículo 126 establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior. Ahora bien, las Leyes de Ingresos tendrán vigencia anual, a lo sumo, porque de acuerdo con esa fracción IV del artículo 74, el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar cada año, antes del 15 de noviembre, o excepcionalmente el 15 de diciembre en el caso señalado por la propia Carta Magna, una iniciativa de Ley de Ingresos, en la que se contemplen las contribuciones a cobrarse en el año siguiente para cubrir el presupuesto de egresos; entonces, su vigencia, cuando mucho será de un año, es más, su vigencia normal será de un año, pero eso no implica que el Ejecutivo no puede presentar otra iniciativa tendiente a modificarla antes de transcurrido ese año, o que dicha ley no pueda ser modificada, reformada o adicionada en el transcurso de ese año, cuando las circunstancias socioeconómicas así lo requieran y el legislador estime conveniente atenderlas, pues no existe ninguna limitación temporal para que el Congreso de la Unión expida leyes en las que imponga las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, mucho menos para introducir, como en el caso, sólo una modificación a propósito de la periodicidad de los pagos provisionales. El Ejecutivo Federal tiene la obligación de presentar, cada año, esa iniciativa de Ley de Ingresos, y la Cámara de Diputados tiene la obligación de discutir esos ingresos y de aprobarlos, en su caso, como Cámara de Origen, pero ni el uno ni la otra tienen la prohibición para presentar o para estudiar, respectivamente, antes de transcurrido el año, alguna iniciativa de ley que a aquélla modifique. De estimar que no existe la posibilidad jurídica de modificar, adicionar o reformar las Leyes de Ingresos y partiendo de una identificación o correspondencia exacta entre ingresos y egresos, no se podría atender la excepción al principio de anualidad a propósito de los egresos, contenida en el artículo 126 constitucional, pues en relación con los ingresos no existe una excepción expresa que hiciere posible fijar nuevos ingresos o incrementar los existentes para cubrir esos egresos no presupuestados originalmente. Por otra parte, si se considera que ni las disposiciones que integran esas Leyes de Ingresos deben tener forzosamente vigencia anual, sino que pueden ser modificadas antes del término de un año, con mucha razón puede sostenerse que no hay impedimento legal alguno para que el Congreso de la Unión, en cualquier tiempo, reforme, adicione, modifique o derogue disposiciones en materia tributaria, siempre que en dichas leyes se respeten esos principios de legalidad, proporcionalidad y equidad que para todo impuesto derivan de la fracción IV del artículo 31 constitucional."


En estas condiciones, si las Leyes de Ingresos y presupuesto de egresos tienen vigencia anual, entonces, es inconcuso que la entrega no onerosa de las acciones de las Administraciones Portuarias Integrales a los Estados y M., en los términos previstos en el artículo transitorio impugnado, respecto del ejercicio fiscal de dos mil tres, en que se promovió la acción, ya concluyó su vigencia y, además, la entrega de tales acciones constituyen actos consumados para efectos de la acción de inconstitucionalidad y, por ende, no es posible realizar pronunciamiento alguno al respecto, al no tener efectos retroactivos las sentencias dictadas en este medio de control constitucional.


Esto es, al ser anual la materia de impugnación, no se advierte que pueda producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza.


Aunado a lo anterior, debe precisarse que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, toda vez que de conformidad con lo que establece el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, las sentencias que se pronuncien en las acciones de inconstitucionalidad no tendrán efectos retroactivos. Dicho precepto establece:


"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


Por consiguiente, se concluye que ha sobrevenido una causa de sobreseimiento en el presente asunto respecto de la norma que se impugna y, por ende, procede sobreseer de conformidad con los artículos 59 y 65, en relación con el 19, fracción V, 45 y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO.-Se sobresee en las acciones de inconstitucionalidad acumuladas a que se refiere este expediente.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue ponente en este asunto el señor M.J. de J.G.P..



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