Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Juan N. Silva Meza |
| Número de registro | 40742 |
| Fecha | 01 Diciembre 2011 |
| Fecha de publicación | 01 Diciembre 2011 |
| Número de resolución | 72/2008 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, 283 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.P.J.N.S.M. en la controversia constitucional 72/2008.
Comparto algunas de las consideraciones plasmadas en la resolución engrosada, pero me separo de otras que, no obstante, llevan a la misma conclusión de invalidez del acto reclamado en esta controversia constitucional, lo que me lleva a formular el presente voto concurrente.
En el engrose se afirma que el área de Tulum es un parque nacional y que, como tal, es un bien sujeto a la jurisdicción federal. Se afirma también que la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah es, precisamente por ese hecho, de jurisdicción federal. Lo anterior lo comparto.
Sin embargo, también se afirma en varias ocasiones que el parque Tulum y que la zona de monumentos arqueológicos Tulum-Tancah ahí sita son bienes nacionales, cuya jurisdicción corresponde a la Federación. Y se afirma que el Plan de Desarrollo Urbano impugnado es inconstitucional por haber incluido en el mismo bienes nacionales. Estas afirmaciones, en mi opinión, son equívocas y tienen matices de importancia que no han sido clarificados en la resolución y no son inocuas.
No quedaron, me parece, bien distinguidas las distintas consecuencias normativas que atañen (i) a la protección medio ambiental de (ii) la titularidad de los bienes; y, a su vez, de (iii) la protección del patrimonio cultural, y esto llevaría a que el vicio de inconstitucionalidad del que adolece el acto reclamado no se apuntara con toda claridad en el punto en el que estriba.
Cuando por decreto presidencial se creó el Parque Nacional de Tulum, el ordenamiento entonces aplicable a esta materia era la Ley Forestal.(1) Este ordenamiento, en conjunción con la entonces vigente Ley de Expropiación,(2) disponían que la declaratoria de parque tendría que ir acompañada de la correspondiente expropiación a favor de la Federación, en caso de que los predios en que se asentara el parque no fueron ya propiedad de ella. Esto explica que la declaratoria de creación de este parque nacional estuviera acompañada de la respectiva expropiación a favor de la Federación del mismo predio, lo que llevó a que desde ese momento, el predio comprendido por el parque clasificara como bien nacional del dominio público de uso común al que, por ende, le resultó y resulta aplicable la normatividad que para tales bienes se prevé en nuestro ordenamiento jurídico, principalmente en la Ley General de Bienes Nacionales.
Esto justifica que, en el particular caso del Parque Nacional Tulum se trate, en efecto, de un bien nacional; pero el Plan de Desarrollo Urbano impugnado no es inconstitucional porque se haya incluido en él un bien nacional. El hecho de que existan bienes nacionales en el territorio de un Estado, del Distrito Federal o de un Municipio esto no necesariamente excluye las facultades que podrían tener en materia de asentamientos humanos y urbanización estos últimos.
El plan impugnado es inconstitucional porque el Municipio ejerció facultades inherentes a la urbanización de la tierra sobre un parque nacional, que es un área sujeta a una especial protección medio ambiental que corresponde en exclusiva a la Federación; y que, como tal, no tiene una vocación urbanística.
En efecto, en los años transcurridos posteriores a la creación del parque Tulum la regulación ambiental en nuestro país ha sufrido importantes y significativas modificaciones, particularmente a raíz de la expedición en 1988 en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y sus ulteriores modificaciones. En el proceso de estas transformaciones jurídicas lo que es importante destacar en esta ocasión es que el tema de la protección medio ambiental fue deslindado del tema de la propiedad de las áreas protegidas. Esto es, ahora, para que un área sea sujeta a una protección especial y a un régimen jurídico medioambiental que imprima modalidades o limitaciones a sus posibles usos y aprovechamientos, no es necesario que esas áreas sean propiedad de la Federación ni propiedad pública. Podrán serlo, pero eso no es necesario, porque también la propiedad privada o propiedad social puede ser sujeta de tal protección y limitaciones. Ahora, la titularidad de la tierra o el que ésta tenga o no poseedores no es un elemento relevante para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales.
Conforme a la actual legislación, los parques nacionales están comprendidos dentro del género de áreas naturales protegidas; que se definen como aquellas zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción, en las que los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano, o que requieren ser preservadas y restauradas, quedarán sujetas al régimen previsto en esta ley y los demás ordenamientos aplicables.(3) Y los parques nacionales constituyen representaciones biogeográficas, a nivel nacional, de uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza escénica, su valor científico, educativo, de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien por otras razones análogas de interés general.
Es así que los parques nacionales, entre los que está el parque Tulum, están sujetos al régimen jurídico especial que se prevé para las áreas naturales protegidas que, como tales, son de jurisdicción federal, sean o no predios de propiedad federal.
En mi opinión, especial relevancia cobraba en la especie haber dejado este punto en claro en la resolución porque el Municipio demandado aducía, como un argumento importante de su defensa y del propio acto reclamado, que podía incluir el parque en su Plan de Desarrollo Urbano porque estaban pendientes de elucidarse cuestiones relativas a la titularidad de ciertas porciones del parque, que "suspensivamente" regulaba, para el caso de que fueran desincorporadas de la propiedad de la Federación. Cual si las facultades de planificación urbana las tuviera expeditas en cualesquier porción de propiedad privada. Y no es así, no debe ser así.
Las facultades de planificación urbana del Municipio demandado no le permitían planear la urbanización del parque ni de porciones del mismo, porque se trata precisamente de un parque que es un área natural protegida, sujeto a la jurisdicción exclusiva de la Federación, y cuyo uso y aprovechamiento se rige por la normatividad y limitaciones que ésta establece en la legislación de la materia.
En este juicio la Federación tenía razón en su pretensión, no porque el Municipio haya incluido un bien nacional en el Plan de Desarrollo Urbano Municipal, sino porque incluyó y zonificó el uso de un parque nacional, que por ministerio de ley es un área natural protegida, que no admite urbanización, cuyo uso y aprovechamiento corresponde normar a la Federación, como ya lo ha hecho a través de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y a la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales, y cuya jurisdicción corresponde en exclusiva a la Federación.
Y esto se conecta con otro aspecto de la resolución que no comparto. Y es que en el engrose se hacen varias alusiones a que las zonas arqueológicas, como la que la establecida en prácticamente la totalidad del parque nacional, son bienes nacionales (no sólo los "monumentos"). Esto me parece una imprecisión importante, porque aunque sin duda los monumentos arqueológicos son bienes nacionales, eso no sucede con el distinto concepto de "zona arqueológica"; imprecisión que, además, tendrá la inconveniencia de repercutir también en el entendimiento de lo que la ley define como "zonas históricas" y "zonas artísticas". El engrose, a semejanza del tratamiento que da a la vertiente ambiental de esta problemática, establece que la zona arqueológica de Tulum-Tancah es un bien nacional, y que como tal corresponde su jurisdicción a la Federación. Y no es así.
Los monumentos arqueológicos que hay en la zona son propiedad de la nación. La zona no es un bien nacional; pero eso no significa que no sea de jurisdicción federal. Lo es, por ministerio de ley, porque se trata justamente de una zona arqueológica. Eso basta para actualizar la jurisdicción federal, al margen, nuevamente, de quién sea propietario del predio o de porciones del mismo que ésta comprenda. En otras palabras, los predios comprendidos en una zona de monumentos arqueológicos no tienen que ser de la Federación o bienes nacionales para estar sujetos a las restricciones que para su uso y aprovechamientos se establecen en ley, ni para quedar sujetos a la jurisdicción de la Federación sobre los mismos.
El vicio del plan municipal impugnado radicaba en que había ejercido facultades de urbanización, de planificación y zonificación del uso del suelo en un área que, con independencia de quien fuera su propietario, está sujeta a la jurisdicción exclusiva de la Federación por tratarse de un área natural protegida y, por tratarse también de una zona arqueológica; y no, reitero, porque fueran bienes nacionales, como se expresa en varias ocasiones en el engrose.
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1. Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 16 de enero de 1960, concluyendo su vigencia hasta la emisión de un ordenamiento del mismo nombre, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de mayo de 1986. Artículo 1, fracción XII.
2. Publicada y aún vigente, el miércoles 25 de noviembre de 1936.
3. Asimismo, se expresa que: "los propietarios, poseedores o titulares de otros derechos sobre tierras, aguas y bosques comprendidos dentro de áreas naturales protegidas deberán sujetarse a las modalidades que de conformidad con la presente ley, establezcan los decretos por los que se constituyan dichas áreas, así como a las demás previsiones contenidas en el programa de manejo y en los programas de ordenamiento ecológico que correspondan."
Conforme al texto del artículo 45 de la misma LGEEyPA, se precisa que el establecimiento de áreas naturales protegidas, tiene por objeto:
"I. Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos;
"II. Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva; así como asegurar la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional, en particular preservar las especies que están en peligro de extinción, las amenazadas, las endémicas, las raras y las que se encuentran sujetas a protección especial;
"III. Asegurar el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus elementos;
"IV. Proporcionar un campo propicio para la investigación científica y el estudio de los ecosistemas y su equilibrio;
".G., rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías, tradicionales o nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional;
"VI. Proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los que se relacione ecológicamente el área; y
"VII. Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y otras áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad nacionales y de los pueblos indígenas."
