Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente del Ministro J.R.C.D..

En el presente asunto, la norma general cuya invalidez se impugnó fue la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán.(1)

A juicio del promovente, el artículo mencionado contraviene lo dispuesto en los artículos 16, primer párrafo, 31, fracción IV, 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero, y 133, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que dicho precepto legal estatal autoriza que los Municipios aprueben las cuotas y tarifas a pagar por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos lo cual sólo puede estar previsto en ley y no puede, a la luz de los artículos constitucionales señalados, ser establecido por la autoridad municipal, aun cuando exista disposición legislativa que así lo prevea.

En la sesión de veintinueve de septiembre de dos mil cinco, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó desestimar la acción de inconstitucionalidad 6/2005, en razón de que no se alcanzó la votación necesaria de ocho Ministros de la Corte para declarar la invalidez de la norma impugnada.

La votación emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la resolución del asunto que se comenta, fue de siete votos(2) por la inconstitucionalidad del precepto impugnado y tres votos(3) en el sentido de que resultaba constitucional.

La mayoría de quienes consideramos que el artículo impugnado resultaba inconstitucional nos basamos esencialmente en que el precepto impugnado autorizaba a los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Michoacán a aprobar las cuotas y tarifas de derechos por la prestación de determinados servicios públicos municipales, como agua potable, alcantarillado y saneamiento, lo que vulnera el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ello, porque todo tributo y sus elementos deben establecerse en un acto formal y materialmente legislativo, sin que sea posible autorizar a una autoridad administrativa para que lo determine. Consideraron, asimismo, que la norma impugnada resultaba violatoria del artículo 115, fracción IV, párrafos segundo y tercero de la Constitución dado que, en materia tributaria, los Municipios sólo tienen la facultad de proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, entre otras.

Por otra parte, quienes consideraron que la norma impugnada no resultaba inconstitucional, sostuvieron en esencia que resultaba posible realizar una interpretación conforme, según la cual, "aprobar" no quiere decir "promulgar", pues la aprobación no necesariamente implica que el Municipio se arrogue atribuciones exclusivas del Congreso Estatal. Así, debe entenderse que las normas impugnadas no facultan a los Municipios a promulgar sobre las cuotas y tarifas, sino que esa aprobación sólo implica un paso previo para que sea la Legislatura de Michoacán la que decida efectivamente sobre las mismas y esté en posibilidades de establecer los derechos correspondientes mediante ley.

Por mi parte, comulgo con la mayoría acerca de la inconstitucionalidad de la norma impugnada, pero difiero en el orden argumentativo propuesto. Además, considero que esa inconstitucionalidad debe hacerse extensiva a otras normas, según lo establece el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A partir de estos temas, dividiré el presente voto en dos apartados: el primero, relativo a la inconstitucionalidad del artículo impugnado, por violación a los artículos 115, fracción V, inciso c), párrafo tercero y 31, fracción IV, de la Constitución Federal; y el segundo, referente a la extensión de la declaración de invalidez de la norma general impugnada a otros preceptos de la misma ley e, incluso, de otros ordenamientos.

A) Inconstitucionalidad de la fracción XIV del artículo 36 de la Ley de Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, por violación a los artículos 115, fracción V, inciso c), párrafo tercero y 31, fracción IV de la Constitución Federal.

Como señalé, considero que el orden argumentativo para apoyar la declaratoria de inconstitucionalidad de la fracción XIV del artículo 36 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, debe ser inverso al propuesto por la mayoría: a mi juicio, primero debe abordarse la violación al artículo 115, fracción V, inciso c), párrafo tercero y posteriormente la relativa al 31, fracción IV, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En mi opinión, del artículo 115 constitucional se desprenden las siguientes facultades a favor de los Municipios:

1. Prestar el servicio público de agua potable, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales;

2. Administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo -como es el de agua potable-.

3. Proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, entre otras.

De lo anterior se advierte que en el marco del artículo 115 constitucional, los Municipios tienen facultades para proponer a las Legislaturas Locales las cuotas y tarifas aplicables, entre otros, a los impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, mientras que a quien corresponde aprobarlas y establecerlas en ley, es a las Legislaturas Locales.

En efecto, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución Federal, es facultad del órgano legislativo local aprobar mediante ley las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos y contribuciones de mejoras relativas a los servicios públicos, mientras que los Municipios únicamente cuentan con la facultad de proponer. Por tanto, el hecho de que la fracción XIV del artículo 36 impugnado otorgue facultades a los Municipios para aprobar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, resulta violatorio del artículo 115 constitucional.

Por otro lado, cabe señalar que el artículo impugnado también transgrede el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal ya que éste prevé el principio de legalidad tributaria, el cual se desdobla en un aspecto formal y otro material; el primero consiste en que toda contribución debe establecerse en un acto formal y materialmente legislativo; y el segundo radica en que los elementos esenciales de todo tributo, como son el sujeto, el objeto, el procedimiento para determinar la base, la tasa o tarifa y el lugar, así como la forma y época de pago, deben contenerse en disposiciones de observancia general emanadas de un órgano legislativo -en el caso, la Legislatura Local,- con el objeto de evitar la arbitrariedad de las autoridades exactoras, el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, y para que el particular pueda conocer la forma cierta de contribuir al gasto público.

En este sentido y en relación con el caso que nos ocupa, toda contribución de carácter municipal, incluyendo sus elementos esenciales, debe establecerse en una ley expedida por la Legislatura Estatal respectiva, y no como sucede en el caso del artículo impugnado, pues éste faculta a los Municipios para aprobar las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable.

Por tanto, considero que el artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, resulta violatorio de los artículos 115, fracción IV, inciso c) y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

B) Extensión de la declaración de invalidez de la norma general impugnada a otros preceptos de la misma ley, e incluso de otros ordenamientos.

A continuación se procederá a analizar la posible extensión de los efectos de la invalidez del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán a la luz del contenido del artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Para poder afirmar con propiedad que una norma jurídica es inválida, contamos con un modelo que podemos denominar "invalidación directa", en el que el órgano constitucional decreta, mediante una resolución, que cierta norma (o ciertas normas) resultan inválidas. Es lo que sucede con las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales.

Como sabemos, éste no es el único modelo que existe para tal efecto, pues también contamos con el modelo de la "invalidación indirecta" en el que la invalidez de una norma (o de un grupo de normas) se origina a partir de la extensión de los efectos de la invalidez de otra norma. Este modelo está previsto en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece lo siguiente:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ..."

Como puede verse, la condición necesaria para que puedan extenderse los efectos (de invalidez) de una norma invalidada es la relación de dependencia de validez que se dé entre esta norma y otra (u otras) del sistema.

Ahora bien, ¿qué significa dependencia de validez? o, dicho de otro modo, ¿cómo se puede generar, desde el punto de vista sistemático, la invalidez de ciertas normas a partir de la invalidez de otras?

Para contestar estas preguntas debemos determinar las relaciones de preferencia entre las normas jurídicas que, luego de la declaratoria de invalidez de una norma, resulten incompatibles.

El estándar de esa determinación puede aplicarse, según creo, atendiendo a los siguientes criterios:(4)

1. El criterio jerárquico o vertical.

2. El criterio material u horizontal.

3. El criterio sistemático en sentido estricto o de la "remisión expresa".

4. El criterio temporal.

5. El criterio de la generalidad.

Veamos uno por uno:

1. El criterio jerárquico o vertical, según el cual la validez de una norma de rango inferior depende de la validez de otra norma de rango superior. Por ejemplo, una norma reglamentaria que se derive de una norma general que ha sido declarada inválida por un órgano de control constitucional, corre con la misma suerte.

2. El criterio material u horizontal, en el que una norma invalidada afecta a otra norma de su misma jerarquía debido a que la segunda regula alguna cuestión prevista en la primera, de tal suerte que la segunda norma ya no tiene razón de ser.

Cabe señalar que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto casos empleando este último criterio. Así ocurrió en la controversia constitucional 35/2000, promovida por el Poder Judicial del Estado de Aguascalientes en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad, resuelta en la sesión pública del Tribunal Pleno celebrada el 22 de junio de 2004.

En ese fallo se declaró la invalidez del artículo 47 de la Ley Patrimonial del Estado de Aguascalientes -que fue uno de los expresamente impugnados-, habiendo concluido que la invalidez de dicho artículo debía extenderse a los artículos 28, 48, 49, 50, 51, 52, 58, 61, párrafo segundo y quinto transitorio de la misma ley, en virtud, precisamente, de que la validez de éstos depende de la de aquél.

El invalidado artículo 47 se refería a la integración de un padrón de proveedores y todos los demás artículos regulaban diversos aspectos de ese padrón: la obligación de los destinatarios de la norma a inscribirse en él, los requisitos para la inscripción, la resolución sobre la inscripción, el refrendo de la inscripción, la suspensión, el registro, etcétera.

El razonamiento que fue utilizado en esa resolución es el siguiente: "Dado que el artículo 47 fue declarado inconstitucional por violar el principio de división de poderes en perjuicio del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, el resto de los artículos referidos quedan afectados de esa invalidez, dado que regulan de diversas maneras la forma de operar del mencionado padrón de proveedores" (página 85 de la resolución).(5)

3. El criterio sistemático en sentido estricto o de la "remisión expresa". De acuerdo con este criterio, es el texto de la propia norma invalidada el que remite a otras normas, ya sea del mismo ordenamiento o de otro distinto -como sucede en el presente caso-. Cuando una norma remite expresamente a otra, el aplicador de la misma debe obtener su significado o contenido a partir de la integración de los diversos enunciados normativos que resulten implicados en la relación sistemática. De este modo, la invalidez de la norma invalidada se expande de manera sistemática por vía de la integración del enunciado normativo.

4. El criterio temporal, en el que una norma declarada inválida en su actual vigencia afecta la validez de otra norma creada con anterioridad, pero con efectos hacia el futuro.(6)

5. El criterio de generalidad, en el que una norma general declarada inválida afecta la validez de la norma (o las normas) especiales que de ella se deriven.

Una vez que se hizo una descripción de la regla, procederé a referirme específicamente al caso que nos ocupa:

Desde mi punto de vista se puede extender la invalidez del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán a diferentes artículos, habiendo cumplido con el estándar anteriormente señalado, quedando la justificación de dicha extensión de la siguiente manera:

A) Por invalidación directa, derivada de la presente acción de inconstitucionalidad, el referido artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán.(7)

B) Mediante la aplicación del criterio horizontal, los artículos 113, 114, 115, 116, 117 y 118 de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, de manera parcial, en cuanto se refieren a aquellos casos en que sea el Ayuntamiento en que directamente preste el servicio público. En estos artículos se regulan diversos aspectos de las cuotas y tarifas de derechos a los que se refiere el artículo impugnado: en el artículo 113, se regula la determinación y actualización de las cuotas; en el 114, las fórmulas para el cálculo de las mismas; en el 115, las revisiones a dichas fórmulas; en el 116, el cálculo de las medidas de equilibrio; en el 117, la vigilancia y aprobación, por parte de la comisión, de la aplicación de las fórmulas; y, finalmente, en el 118, la publicación en el Periódico Oficial del Estado de las fórmulas. Como puede verse, estas normas dejan de tener materia de regulación al haberse declarado la invalidez del artículo 36, fracción XIV, que es el que prescribe la aprobación de las cuotas.

C) Mediante la aplicación del criterio horizontal, el artículo segundo transitorio de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, ya que en éste se regula una vacatio legis para el establecimiento de las cuotas y tarifas por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, para el ejercicio fiscal de 2005, por parte de los Ayuntamientos del Estado.(8) Como sucede en el caso anterior, este artículo transitorio deja de tener materia de regulación al haberse declarado la invalidez del artículo 36, fracción XIV, que es el que prescribe la aprobación de las cuotas.

D) Mediante la aplicación del criterio horizontal, el artículo tercero transitorio de la de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, ya que en este artículo se hace referencia a la aprobación de las cuotas y tarifas de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento que regula el artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán.(9)

E) Mediante la aplicación del criterio horizontal, el artículo 111 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Michoacán,(10) ya que este artículo hace referencia al pago de los derechos por la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable y por los de alcantarillado y saneamiento, "... conforme a las cuotas o tarifas que aprueben los Ayuntamientos, en los términos de la Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Michoacán".

Como puede verse, esta norma depende del contenido del artículo 36, fracción XIV, de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán que prescribe la aprobación de las cuotas de los servicios públicos; así, decretada la invalidez de éste, el referido artículo 111 deja de tener sentido jurídico.

F) Finalmente, mediante la aplicación del criterio de la remisión expresa, los siguientes artículos:

• Artículo 15 de la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Michoacán, publicada el 24/12/2004.

• Artículo 22 de la Ley de Ingresos de L.C., publicada el 28/12/2004.

• Artículo 15 de la Ley de Ingresos del Municipio de Cotija, publicada el 22/12/2004.

• Artículo 22 de la Ley de Ingresos del Municipio de Morelia, publicada el 21/12/2004.

• Artículo 15 de la Ley de Ingresos del Municipio de Z., publicada el 21/12/2004.

• Artículo 21 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zitácuaro, publicada el 20/12/2004.

• Artículo 15 de la Ley de Ingresos del Municipio de Azuayo, publicada el 20/12/2004.

• Artículo 22 de la Ley de Ingresos del Municipio de La Piedad, publicada el 20/12/2004.

• Artículo 15 de la Ley de Ingresos del Municipio de Chavinda, publicada el 20/12/2004.

• Artículo 15 de la Ley de Ingresos del Municipio de H., publicada el 17/12/2004.

• Artículo 16 de la Ley de Ingresos del Municipio de Uruapan, publicada el 17/12/2004.

Lo anterior obedece a que el artículo tercero transitorio de la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán señala, de manera expresa, que cuando la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Michoacán de O. para el ejercicio fiscal de año 2005 y las Leyes de Ingresos de los Municipios de H., Chavinda, Cotija, La Piedad, L.C., Morelia, Sahuayo, Uruapan, Z. y Zitácuaro, Michoacán, para el ejercicio fiscal del año 2005, hagan referencia a la Ley del Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Michoacán, debe entenderse indistintamente que se refieren a dicha ley o a la Ley del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán de O.. Luego establece una cláusula que indica que la condición de esa referencia a una u otra ley, es que hayan sido aprobadas las cuotas y tarifas de los servicios de agua potable, saneamiento o alcantarillado, lo que implica la conexión con el artículo 36, fracción XIV, invalidado.

En suma, considero que la invalidez de la norma impugnada debió hacerse extensiva a las que mencioné en la parte final del presente voto, siempre que ello se justifique con un estándar como el que aquí propongo.

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1. "Artículo 36. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los Municipios, éstos tendrán a su cargo: ... XIV. Aprobar, durante el mes de diciembre de cada año, a propuesta del organismo operador, las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, de acuerdo con los costos reales del servicio, ordenando su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O., en los estrados de las oficinas municipales y de los organismos operadores; también podrán difundirse, en su caso en otros medios que permita a los usuarios su conocimiento.-En el supuesto de que durante el mes de diciembre del último año de la administración municipal saliente, no se haya aprobado el acuerdo de cabildo a que se refiere el párrafo anterior, la administración municipal entrante podrá, durante los meses de enero y febrero del año al que correspondan las cuotas y tarifas, aprobar y mandar publicar el acuerdo respectivo."

2 Los señores Ministros que votaron por la inconstitucionalidad del precepto impugnado fueron: M.B.L.R., J.D.R., J. de J.G.P., G.I.O.M., S.A.V.H., M.A.G. y el que suscribe.

3. Los señores Ministros que votaron por la constitucionalidad del precepto impugnado fueron: S.S.A.A., G.D.G.P. y O.S.C. de G.V..

4. Estos modelos son una adaptación, mutatis mutandis, de los modelos o "principios derogatorios" empleados por la teoría del derecho a la hora de analizar el problema de la derogación de las normas jurídicas. V.A.R., J., "Derogación, rechazo y sistema jurídico", en DOXA. Cuadernos de Filosofía del Derecho, Número 11, 1992, Universidad de Alicante.

5. Podríamos problematizar en el sentido de si este criterio se puede aplicar no sólo a las normas jurídicas pertenecientes al mismo cuerpo normativo al que pertenece la norma invalidada, sino a otros cuerpos normativos diferentes también. Ello, porque la regulación específica del precepto invalidado puede estar en otros ordenamientos, como en el caso que nos ocupa.

6. Esta es una de las preocupaciones que se suscitaron en la discusión, pues algunas de las normas que resultarían afectadas tienen una vigencia anterior a la de la norma impugnada.

7. "Artículo 36. Cuando los servicios públicos sean prestados directamente por los Municipios, éstos tendrán a su cargo: ... XIV. Aprobar, durante el mes de diciembre de cada año, a propuesta del organismo operador, las cuotas y tarifas de derechos por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, suministro o transportación de agua potable y manejo de lodos, de acuerdo con los costos reales del servicio, ordenando su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O., en los estrados de las oficinas municipales y de los organismos operadores; también podrán difundirse, en su caso en otros medios que permita a los usuarios su conocimiento.-En el supuesto de que durante el mes de diciembre del último año de la administración municipal saliente, no se haya aprobado el acuerdo de cabildo a que se refiere el párrafo anterior, la administración municipal entrante podrá, durante los meses de enero y febrero del año al que correspondan las cuotas y tarifas, aprobar y mandar publicar el acuerdo respectivo. ..."

8. "Artículo segundo. Los Ayuntamientos del Estado, que a la fecha de entrada en vigor del presente decreto, no hayan aprobado, expedido y mandado publicar el acuerdo de Cabildo mediante el cual se establezcan las cuotas y tarifas por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, para el ejercicio fiscal de 2005, podrán hacerlo hasta el 31 de marzo del año en curso.-Las cuotas y tarifas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, aprobadas por los Ayuntamientos del Estado para el año 2005, con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, continuarán aplicándose por este ejercicio."

9. "Artículo tercero. Cuando la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Michoacán de O. para el ejercicio fiscal del año 2005 y las Leyes de Ingresos de los Municipios de H., Chavinda, Cotija, La Piedad, L.C., Morelia, Sahuayo, Uruapan, Z. y Zitácuaro, Michoacán, para el ejercicio fiscal del año 2005, refieran a la Ley del Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Michoacán, deberá entenderse indistintamente a ésta o a la Ley de Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán de O., según hayan sido aprobadas las cuotas y tarifas de los servicios."

10. "Artículo 111. Los derechos por la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable y por los de alcantarillado y saneamiento, se pagarán mensual o bimestralmente en la oficina que corresponda, dentro del mes siguiente al mes o bimestre de que se trate, conforme a las cuotas o tarifas que aprueben los ayuntamientos, en los términos de la Ley de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Michoacán.-La falta de pago dentro de los plazos a que se refiere al párrafo anterior, causará recargos conforme a la tasa que establezca la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado de Michoacán y el pago de los derechos, conjuntamente con sus accesorios, será exigido por los organismos operadores, en su carácter de autoridades fiscales, mediante la aplicación del procedimiento administrativo de ejecución establecido en el Código Fiscal Municipal del Estado de Michoacán."