Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 4/95 (INCIDENTE DE INCOMPETENCIA). AYUNTAMIENTO DE SAN NICOLAS DE LOS GARZA, NUEVO LEON.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: J.R.D..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día veinticuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VISTOS Y; RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cinco de junio de mil novecientos noventa y cinco, los licenciados A.N.R., J.E.C.M. y F.F.G.G., en su carácter de presidente municipal, síndico segundo y secretario del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, respectivamente, promovieron controversia constitucional por invasión de esferas, en los siguientes términos:

"a).-La Declaración de Invasión de la competencia municipal por el Gobierno Estatal, de que la obligación de presentar declaraciones patrimoniales por el Presidente Municipal, S., R. y Servidores Públicos Municipales de nivel directivo, quienes laboran en la Administración Pública Municipal 1994-1997 del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, ante la Secretaría de la Contraloría General del Estado, invade la competencia Municipal, basándonos en ello en las manifestaciones que se presentan en este escrito, en el capítulo de hechos.-b).-La Declaración de Invasión de la competencia municipal por el gobierno estatal en virtud de lo siguiente: el artículo 105 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, que a la letra dice: (se transcribe).-El artículo 115 de la Constitución mencionada señala que (se transcribe).-Como consecuencia los artículos 41 a 48 de la Ley de Responsabilidades para el Estado de Nuevo León, a los Servidores Públicos Municipales invade la esfera de competencia y acción que corresponde a los Municipios.-Por lo anterior, la Ley de Responsabilidades Administrativas de Servidores Públicos en referencia corresponden a las atribuciones y competencia a la Administración Pública del Estado de Nuevo León.-En virtud de que el R. (sic) Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León tiene facultades para expedir disposiciones de carácter general de que determine la obligación y responsabilidad en las que incurran los servidores públicos al servicio del Municipio.-c).-La declaración de la invasión de la competencia municipal por el Congreso Estatal, ya que de acuerdo a lo previsto en la disposición contenida en el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León expresamente dispone (se transcribe). Este artículo debe ser derogado por lo previsto en el artículo 115, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Además por lo previsto por el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León que a la letra dice: (se transcribe), publicada en el Periódico Oficial el día 28 de enero de 1991 y en vigor el día siguiente de la publicación, de acuerdo a lo previsto por los artículos 45 y 63, fracción XIX, 94 y 121 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la Ley mencionada en el párrafo anterior es constitucional, como lo establece el artículo 152 de la Constitución en referencia.-d).-La declaración de invasión de la competencia municipal por el Gobierno del Estado y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León, esta invasión se encuentra prevista por el artículo 63, fracción XLV, que señala (se transcribe).-Ahora bien se reclama de las autoridades referidas, los actos que hayan realizado, invadiendo la competencia municipal.-Se funda esta controversia constitucional en los siguientes hechos y consideraciones de derecho.-HECHOS: 1. Como es de conocimiento público que los artículos 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en forma indistinta señalan por un lado el primero de ellos que en la Constitución referida es la Ley Suprema de toda la Unión y el segundo que las reformas o adiciones que lleguen a ser parte de la Constitución se requiere sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados.-2. De igual forma es de observancia general y de aplicación en el Estado de Nuevo León, que se encuentra ligado a la República del modo prevenido por la Constitución Federal y sujeto a las Leyes generales de la Nación como se encuentra previsto en el artículo 29 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.-3. Como una dependencia de una autoridad pública estatal que preside el C. Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León, se encuentra la Secretaría de la Contraloría General del Estado, organismo estatal en el que el Presidente Municipal, R., S. y Servidores Públicos de nivel directivo, mediante formato expedido por la mencionada Secretaría, presentaron las declaraciones de la situación patrimonial de cada una de las personas referidas, dentro de los primeros quince días al inicio de la presente Administración Municipal de San Nicolás de los Garza, Nuevo León 1994-1997.-Ahora bien, los suscritos estamos conscientes que la normatividad del ejercicio de la Administración Pública, en cualquiera de sus esferas Federal, Estatal o Municipal, deben regular aspectos que permitan acciones transparentes en el ejercicio de tales responsabilidades, sin embargo consideramos que existe invasión a la competencia Municipal por el Gobierno Estatal de Nuevo León que se deriva de los artículos 105 y 115 de la Constitución del Estado de Nuevo León, que fueron transcritos en el inciso B del capítulo de prestaciones de este escrito, consecuencia de ello se viola la aplicación del artículo 115, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que otorga a los Municipios facultades para legislar bases normativas, de ahí que el Municipio a través de su Republicano Ayuntamiento puede legislar en materia de responsabilidades para el Presidente Municipal, S., R., así como Servidores Públicos, con una Contraloría propia, para lo relativo a las atribuciones y sanciones de cada uno, así como de la presentación de las declaraciones patrimoniales de cada uno de los integrantes del Ayuntamiento.-Cabe hacer mención, que el artículo 131 de la Constitución del Estado de Nuevo León otorga a los Ayuntamientos facultades para promulgar reglamentos, ajustándose a las bases normativas que expide la legislatura, aspecto legislativo que el artículo 26, fracción VII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal otorga facultades reglamentarias en su régimen interior a los Ayuntamientos, lo que reiteramos el Municipio se encuentra facultado para la expedición de un Reglamento de Responsabilidades de los Integrantes del R. (sic) Ayuntamiento y de los Servidores Públicos de la Administración Pública de San Nicolás de los Garza, Nuevo León.-De lo anterior, se considera que el artículo 105 y 115 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, invade las facultades otorgadas al R. (sic) Ayuntamiento en lo relativo a la expedición de reglamentos que fueron necesarios para el buen funcionamiento de la Administración Municipal y consecuentemente la autonomía municipal.-El artículo 41 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos que transcribimos (se transcribe).-En virtud de que la Constitución Política del Estado de Nuevo León y la Ley de los Servidores Públicos referida en el párrafo anterior se deriva la invasión de la esfera municipal por el Estado a través de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, Ley que fue expedida por el H. Congreso del Estado de Nuevo León.-4. Con relación a la invasión a la competencia municipal que se invade a través del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, respecto a la aprobación por el H. Congreso de la remuneración para los miembros del Ayuntamiento, viene a ser opuesto a lo previsto por el artículo 115 en su fracción IV ya que ésta señala que los Municipios administrarán libremente su Hacienda, esto es que se reconoce la capacidad de administrar los ingresos que perciba el Municipio y consecuentemente en su parte final el mencionado artículo señala (se transcribe).-De lo anterior se concluye que nuestra M.L. otorga a los Municipios la libre Hacienda en la que se comprenden los ingresos del Municipio y los presupuestos de egresos deben ser aprobados por los Ayuntamientos por lo que es de concluirse que deja al Municipio libre Hacienda que comprende tanto los ingresos y egresos que administre.-La Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal en su artículo 16 que debe considerarse constitucional estatal como ya quedó asentado en este escrito, no debe existir intromisión del Congreso Local.-Como consecuencia de la N. Constitucional Estatal prevista en el artículo 129, de la invasión a la competencia Municipal, se ha remitido para la aprobación de la remuneración de los integrantes del R. (sic) Ayuntamiento de la presente Administración 1994-1997, al H. Congreso del Estado, lo que impide la libre actuación del Municipio; violándose el principio de la autonomía Municipal.-5. La Constitución Política del Estado de Nuevo León en su fracción XLV del artículo 63 otorgó la facultad al Congreso Local para instituir el Tribunal Contencioso Administrativo siguiendo la N. prevista en el artículo 116, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-El artículo 63, fracción XLV de la Constitución otorga facultades al Tribunal Contencioso Administrativo para conocer controversias entre los particulares y los Municipios; tal precepto de la Constitución Local va más allá de lo previsto por la N. Federal y consecuentemente se invade la esfera de acción y competencia Municipal.-Si se toma como base fundamental del sistema Jurídico Mexicano la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 115, fracción I, señala que cada Municipio no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado y el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León reconoce la sujeción a los mandatos establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como Ley Suprema de la Unión, de acuerdo a lo previsto en el artículo 133 del ordenamiento legal referido, el Tribunal Contencioso Administrativo, la Ley que lo creó y su Reglamento invaden la competencia Municipal, no obstante que se diga es un organismo autónomo y las resoluciones que dicte el Tribunal son obligatorias en su ejecución al Municipio, viola el principio de la autonomía y lo señalado por el artículo 115, fracción I de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.-6. Consideramos procedente esta Controversia Constitucional en virtud de lo señalado en este escrito y además por las N.s Constitucionales Estatales que tuvieron su origen de expedición por el H. Congreso y como consecuencia derivada del C. Gobernador Constitucional, Secretaría de la Contraloría General del Estado, H. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado que invaden la competencia Constitucional Municipal por los Organismos Estatales señalados conforme a lo previsto por la Constitución Política del Estado de Nuevo León frente a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los preceptos legales invocados en este escrito."

SEGUNDO.-Por auto del presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de fecha ocho de junio de mil novecientos noventa y cinco, se acordó la admisión de la demanda de controversia constitucional en contra del gobernador constitucional del Estado de Nuevo León, secretario de la Contraloría General, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Congreso del mismo Estado, consistente fundamentalmente en la declaración de invasión de la competencia municipal por el Gobierno Estatal al exigir éste la obligación de presentar declaraciones patrimoniales al presidente municipal, síndicos, regidores y servidores públicos municipales de nivel directivo del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, ante la Secretaría de la Contraloría General. Por otro lado, el presidente de este alto tribunal mandó emplazar a las autoridades demandadas a través del despacho del J. de Distrito en turno en el Estado de Nuevo León, con residencia en la ciudad de Monterrey, para que produzcan contestación a la mencionada demanda en un término de nueve días. A su vez, se requirió a la actora para que designe representante común, apercibiéndola que de no hacerlo se tomará a la primera de las autoridades mencionadas en el acuerdo de admisión de demanda.

TERCERO.-Por auto de fecha tres de julio de mil novecientos noventa y cinco el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó agregar al expediente lo siguiente: el escrito de fecha veintidós de junio de mil novecientos noventa y cinco, de la parte actora, por el que da cumplimiento al requerimiento del ocho de junio del año en curso, designando como representante común al licenciado J.E.C.M., síndico segundo del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, y el escrito y anexos fechados el veintisiete del mismo mes y año suscrito por S.C.R.G., gobernador constitucional del Estado de Nuevo León, R.G.L., secretario de la Contraloría General del Estado y A.J.T., Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el veintinueve de julio del año en curso, en el cual interponen la excepción de incompetencia por declinatoria. Visto el contenido de este último ocurso se dio vista a la parte actora para que en un término de cinco días, contados a partir de la legal notificación de ese proveído manifestare lo que a su derecho conviniere.

CUARTO.-Por auto de fecha trece de julio de mil novecientos noventa y cinco, el presidente de este alto tribunal ordenó agregar al expediente, los siguientes escritos y sus anexos: a) El primero suscrito por el licenciado A.C., en su carácter de presidente de la Diputación Permanente de la LXVII Legislatura Constitucional del Estado de Nuevo León, de fecha siete de julio de ese mismo año, por medio del cual se contesta la demanda y se oponen las excepciones que en el mismo se indican; y b) El segundo, suscrito por los licenciados S.C.R.G., R.G.L. y A.J.T.G., en su carácter de gobernador del Estado de Nuevo León, secretario de la Contraloría General y Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, respectivamente, de fecha cuatro del mismo mes y año, por el que igualmente contestan la demanda y además oponen la excepción de incompetencia por declinatoria; ambos escritos recibidos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el siete de ese mismo mes.

Con fecha nueve de agosto del año citado el presidente de la Suprema Corte mandó agregar al expediente el escrito y anexos de J.E.C.M., síndico segundo del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, quien comparece en representación de la parte actora, recibido en la Subsecretaría de Acuerdos el día dos de agosto de ese mismo año, el ocurso contiene alegatos respecto de la excepción de incompetencia planteada por la parte demandada.

Asimismo se ordenó turnar el expediente al señor M.J.N.S.M. a fin de formular el proyecto de resolución relativa a la excepción de incompetencia planteada y dar cuenta con él al Pleno de la Suprema Corte.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la excepción de incompetencia por declinatoria, de conformidad con los artículos 10, fracción I de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación; 14 y 34, párrafo tercero del Código Federal de Procedimientos Civiles.

Dispone el artículo 10, fracción I de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación que:

"La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos..."

El numeral 24 del Código Federal de Procedimientos Civiles dice:

"Ningún tribunal puede negarse a conocer de un asunto, sino por considerarse incompetente.-El auto en que un J. se negare a conocer, es apelable."

Por su parte, el artículo 34 del propio ordenamiento, dispone:

"Las contiendas de competencia podrán promoverse por inhibitoria o por declinatoria.-La inhibitoria se intentará ante el J. o tribunal a quien se considere competente, pidiéndole que dirija oficio al que se estime no serlo, para que se inhiba y le remita los autos.-La declinatoria se propondrá ante el J. o tribunal a quien se considere incompetente, pidiéndole que resuelva no conocer del negocio y remita los autos al tenido por competente. La declinatoria se promoverá y substanciará en forma incidental.-En ningún caso se promoverán de oficio las contiendas de competencia."

En términos de los numerales transcritos, la competencia por declinatoria se propondrá ante el tribunal a quien se considere incompetente, pidiéndole que se abstenga de conocer del asunto y que remita los autos al que se considere competente. En tal virtud le corresponde pronunciarse sobre el particular al Tribunal Pleno de la Suprema Corte porque la excepción de mérito, la hace valer la parte demandada en una controversia constitucional que se tramita ante el máximo tribunal de la República, en términos del artículo 105 de la Carta Magna.

SEGUNDO.-La excepción de incompetencia hecha valer por el gobernador del Estado de Nuevo León, el secretario de la Contraloría General del Estado y el Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del mismo Estado, se sostiene en las siguientes argumentaciones:

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 18 y 334 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ocurrimos a interponer la INCOMPETENCIA POR DECLINATORIA de esa H. Suprema Corte de la demanda antes señalada interpuesta por los C.C. A.N.R., J.E.C.M. y F.F.G.G., con sus representaciones que señalan, del Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, N.L., en contra de los suscritos y del Congreso del Estado de Nuevo León en los términos del artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León que a la letra dice: (se transcribe).-En efecto, la controversia constitucional que en la vía ordinaria federal plantean las referidas autoridades del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, la apoyan los promoventes en los artículos 103, 105 y demás relativos de la Constitución Política Federal y los hacen consistir en la invasión de esferas, con los que pretenden fundamentar la competencia de ese H. alto tribunal. Sin entrar al fondo de la demanda los conceptos que reclaman de las autoridades que representamos no son competencia de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, teniendo aplicación en el caso la siguiente tesis establecida en el amparo en revisión No. 5186/79 de fecha 28 de febrero de 1981 que sostiene lo siguiente: `INVASION, VULNERACION O RESTRICCION DE LA ESFERA DE FACULTADES CONSTITUCIONALES DE LA FEDERACION O DE LOS ESTADOS. COMPETENCIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA.' (Se transcribe).-En virtud de lo anterior y reservándonos el derecho de contestarla en el fondo, nos permitimos insistir en que carece de competencia ese H. tribunal para conocer de la demanda en que comparecemos, con base además en las siguientes consideraciones:- 1o.-El fundamento de su demanda, por una parte es la fracción III del artículo 103 constitucional, antes de que se reformara según publicación aparecida en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1994, tomando en cuenta que la demanda de controversia está fechada el 2 de junio de 1995, la cual resulta inaplicable al presente caso porque éste indudablemente se refiere a la competencia de los Tribunales de la Federación para conocer del Juicio de Amparo, de los actos de las autoridades de los Estados que invaden la esfera de las autoridades federales o de los actos de éstas que invadan la esfera de aquéllas, y que trasciendan a la violación de garantías individuales, porque éste es el sostén y la competencia jurisdiccional del Juicio de Amparo. Consecuentemente, dicha disposición no puede ser el fundamento legal de la Demanda Ordinaria en que se comparece, ni puede ser sostén de la competencia de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, porque ni aun en el caso concreto se trata de actos de la esfera estatal que invadan la soberanía de la autoridad federal. Se trata simplemente, según las demandantes, de actos del Estado que supuestamente invaden la soberanía municipal y de esto no le puede resultar competencia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según dicha disposición y según el criterio transcrito de esa propia Suprema Corte de Justicia.-2o.-Tampoco existe la violación al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es como estaba antes de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, porque este artículo le da la competencia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para (se transcribe).-Tampoco estamos en ninguno de estos supuestos, porque como ya se dijo, las autoridades de un Municipio como el de San Nicolás de los Garza, N.L., no están incluidos en él, porque no constituyen un Estado, ni otro poder. Consecuentemente con base en dicha disposición tampoco se surte la competencia de esa H. Suprema Corte de Justicia, porque el citado municipio se queja de una supuesta invasión de su soberanía por parte de esa Autoridad Estatal.-3o. En cambio, el aceptar esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación la competencia para conocer de la controversia en que comparezco, se está violando flagrantemente el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que regula el ejercicio de las atribuciones y deberes que corresponden a los Municipios del Estado, entre los que se encuentra el Municipio de Monterrey, Nuevo León, y establece las bases para la integración, organización y funcionamiento para los Ayuntamientos y de la Administración Pública Municipal, con sujeción a los mandatos establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la del Estado de Nuevo León y las demás disposiciones aplicables, y dicho artículo sin hacer distinción alguna, establece que de las controversias de cualquier índole que se susciten entre los Municipios y el Estado conocerá la Legislatura Local.-Todo lo anterior lo confirman las modificaciones que se hicieron a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1994, de diversas disposiciones constitucionales en especial del artículo 105 en el que expresamente se establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, entre otros asuntos, entre las que surgen entre un Estado y uno de sus Municipios, como es en el caso. Ahora bien, conforme al artículo 8o. transitorio de dichas reformas, se estableció expresamente que entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la Ley reglamentaria correspondiente, misma que se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 11 de mayo de 1995, pero que en su artículo 1o. transitorio establece: (se transcribe) y aun contando esos días como naturales, sería hasta el 10 de junio de 1995 cuando, en el mejor de los casos, entraría en vigor. Lo anterior significa que en la actualidad no existe la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la controversia constitucional que plantean las autoridades municipales del San Nicolás de los Garza, Nuevo León. En cambio, como lo establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, existe la competencia expresa del Congreso del Estado para dirimir controversias como la que aquí se plantea, siendo que además la Ley Orgánica del Congreso en el artículo 31, inciso a) punto 3 define el trámite, que debe de seguir a los conflictos de autoridad."

TERCERO.-En desahogo de la vista ordenada por el acuerdo del tres de julio de mil novecientos noventa y cinco, el síndico segundo del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, representante común de la parte actora, manifestó:

"Son notoriamente infundados e inatendibles los argumentos que expone los comandos (sic) al interponer la incompetencia por declinatoria pretendiendo conozca el caso la legislatura local, en virtud de que se atentaría al principio jurídico que dice que no debe ser J. y parte, quien conozca, tramite y decida sobre el conflicto.-Independientemente de lo anterior en la `iniciativa Presidencial para Transformación del P. Judicial y la Seguridad Pública' en el capítulo `Las Controversias Constitucionales y las Acciones de Inconstitucionalidad' de fecha 5 de diciembre de 1994, el C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, LIC. E.Z. PONCE DE LEON, dice `Hoy se propone que adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales o alguno de ellos, puedan promover las acciones para la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las N.s impugnadas'.-Las tesis que citan los codemandados ha sido superada actualmente si se toma en consideración el argumento referido en el párrafo anterior que dio origen a la actual reforma de la Constitución Federal, artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las propias disposiciones legales que cito en este acto, y por la propia Suprema Corte de Justicia en la siguiente ejecutoria: `El Municipio constituye un poder, pues ejercer las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, propias de un verdadero poder político. Si de manera analítica se llama poder político a uno de los órganos que ejerce una de las funciones de soberanía con mayor razón puede atribuírsele al municipio tal carácter, de manera sintética al ser el órgano que ejerce tres funciones de gobierno.-El Municipio como forma parte del P. Público de la sociedad, debe cumplir debidamente las funciones administrativa, legislativa, judicial, social y hacendaria, por lo que autoadministración, autodesarrollo, autogobierno, autoimposición y autoseguridad, todo ello por decisión y a nombre de los integrantes que conforman la municipalidad.-Una interpretación de los artículos 105, 115 y 116 Constitucionales en forma relacionada, para desentrañar su verdadero sentido y alcance, permiten concluir que al ser Municipio en la actualidad un P., está facultado para promover una controversia constitucional, a fin de defender las prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se ven lesionados por otros de los P.es del Estado, al prevenir el primero de los artículos citados que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias que se susciten entre los poderes de un mismo estado sobre la constitucionalidad de sus actos. (Amparo en revisión 4521/90. Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, 7 de noviembre de 1991).-Además de la actual competencia que tiene la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en el propio artículo 105, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Además de la Suprema Corte de Justicia que Usted dignamente representa, tuvo ha bien admitir la demanda de controversia constitucional interpuesta por el suscrito con las facultades que le otorga el propio artículo 105 Constitucional vigente en los Estados Unidos Mexicanos.-No es correcto la interpretación que hacen los codemandados del artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, toda vez que el Congreso Local, se convertiría en J. y parte para conocer, tramitar y decidir sobre la controversia constitucional planteada, debiendo reconocer lo que señala el Licenciado ELISUR ARTEAGA NAVA `El artículo 105 Constitucional ha establecido y establece un sistema directo de control de la constitucionalidad; ésta tiene efectos generales y absolutos; existen en forma paralela al amparo y demás sistemas por virtud de los cuales se impone respecto a la Carta Magna, se anulan los actos que la contradicen...' Asimismo deben tomarse en cuenta lo expuesto por el DR. U.S.O., Expresidente de la Suprema Corte de Justicia, cuando manifestó: `Yo sí considero que los Municipios sí constituyen un P. y consecuentemente plantean, en defensa de su ámbito de competencia y de sus intereses públicos la controversia constitucional cuando consideren que algún acto del Estado o de algún órgano del Estado viola la Constitución Federal'.-Por los argumentos planteados y fundamentos jurídicos referidos, considero que deben desestimarse los argumentos de los demandados, quienes maliciosamente pretenden se declare incompetente esa H. Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias constitucionales."

CUARTO.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, atentas las siguientes razones y consideraciones:

El Municipio, dentro de nuestro sistema constitucional, es un P. y, por lo tanto, las controversias que sustenta frente a otros P.es sobre la constitucionalidad de sus actos, deberán ser resueltas por este máximo tribunal.

En efecto, el Municipio en la Constitución de 1917 es una esfera o ámbito de competencias por ser una persona jurídica de derecho público de naturaleza política.

El artículo 115 desde sus orígenes y con mayor precisión a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, integra una persona colectiva de derecho público con facultades perfectamente establecidas, que delimitan una esfera de competencia en materia administrativa y legislativa, diferente a la federal y a la estatal.

Antes de emprender un análisis en lo conducente del indicado artículo 115 constitucional, con relación a la temática materia de la presente controversia constitucional, se estima pertinente transcribir en su integridad tal precepto constitucional:

"Art. 115.-Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.-Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.-Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas, y hacer los alegatos que a su juicio convengan.-En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las Legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los períodos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.-II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.-Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.-III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado público; c) Limpia; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines; h) Seguridad pública y tránsito; e i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.-Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.-IV. Los Municipios administrarán libremente su Hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:- a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.-Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.-b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.-c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.-Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.-Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus Cuentas Públicas. Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.-V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.-VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.-VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.-VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.-Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.-IX. (Derogada).-X. (Derogada)."

Como cabe advertir de la lectura y análisis del precitado artículo 115 constitucional, en él se establecen como facultades de los Municipios, la prestación de servicios públicos; la administración de su patrimonio y la formulación, aprobación y administración, de su presupuesto; la zonificación y la elaboración de planes de desarrollo urbano municipal; la participación en la creación y administración de sus reservas territoriales; el controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; el intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; el otorgar licencias y permisos para construcción, y la participación en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas; asimismo, en materia legislativa, los Ayuntamientos expedirán bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

Por lo anterior, es manifiesto que existe una esfera de competencia municipal, la cual no puede ser vulnerada por los actos de las autoridades federales o estatales.

Además, no debe perderse de vista que dentro de nuestra tradición constitucional ha sido recurrente la preocupación por un Municipio Libre y autónomo; siendo por ello que el propio artículo 115 en su primer enunciado ordena: "Los Estados, adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre..."

Ahora bien, el carácter político del Municipio no sólo deviene de su esfera competencial sino sobre todo de la integración y elección de su órgano de gobierno: El Ayuntamiento, tal y como se estatuye en el contenido de la fracción número I de dicho precepto ya transcrito y que en obvio de repeticiones se tiene aquí por reproducido.

Asimismo, cabe puntualizar que el Constituyente de 1917 y el órgano revisor de la Ley Fundamental, a diferencia de lo acontecido en la Constitución de 1857, ha establecido normas que han regulado, cada vez con mayor detalle, el Municipio Libre, con el ánimo de fortalecerlo en sus diversos ámbitos de actuación. Así al plantearse las bases de regulación en la Constitución General de la República, es lógico que las controversias que se sostengan con otros P.es sean ventiladas en la misma vía constitucional, esto es, por medio de la controversia constitucional prevista en el artículo 105 constitucional.

Respecto de lo anterior podría argumentarse en contrario, el que textualmente la Constitución Federal no se refiere al Municipio como un P., sino a una instancia de diferente naturaleza y, en consecuencia, que los conflictos que sostengan contra actos de los otros P.es, deberán ser ventilados a través de los mecanismos que establezca la Constitución Local o alguna ley, como la que se invoca en la especie: La Ley de Administración Pública Estatal, concretamente en lo previsto en su artículo 8o. Sin embargo tal argumentación resulta insostenible al caso que aquí nos ocupa, en virtud de que, por el lugar que ocupa el Municipio dentro del sistema constitucional mexicano, no sólo es base de la división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades federativas, sino además es una persona colectiva de derecho público, carácter éste otorgado por la propia Constitución General de la República, con patrimonio libremente administrado y que además ejerce las facultades que dicha Constitución le otorga, constituyendo así, un verdadero ámbito de competencia.

A mayor abundamiento, no debe perderse de vista que el Ayuntamiento integrado por servidores públicos de elección popular, innegablemente no se encuentra supeditado o en dependencia jerárquica del Gobierno Estatal, lo que descarta que se trate de un organismo descentralizado por región, del Gobierno del Estado, sino una instancia autónoma con facultades competenciales establecidas por la mencionada Constitución Federal.

En este orden de ideas, cabe arribar a la estimación considerativa de que, el Municipio, al ser una de las instituciones constitucionales fundamentales mexicanas, que ejerce atribuciones imperativas, unilaterales y coercitivas en materia administrativa y legislativa, por medio de servidores públicos electos popularmente, es natural y jurídico que las controversias que sostenga con otros P.es, sean ventiladas a través del proceso de controversia constitucional previsto en el indicado artículo 105 de la Ley Fundamental.

De manera ilustrativa se especifica que entre otros, éstos fueron los razonamientos utilizados por el Constituyente Permanente para clarificar la redacción del artículo 105 mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, al establecer:

"Artículo 105.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I.-De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un Municipio; c) El P. Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un Municipio; g) Dos Municipios de diversos Estados; h) Dos P.es de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.-Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios, impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.-En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.-II.-De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución, con excepción de las que se refieran a la materia electoral.-Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión; b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia Asamblea.-Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.-III.-De oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o del procurador general de la República, podrá conocer de los recursos de apelación en contra de sentencias de Jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten.-La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrán efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.-En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo, se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución..."

Sobre el particular conviene añadir, que si bien es cierto que la reforma constitucional a que se hace referencia, entró en vigor treinta días después de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional (once de mayo de mil novecientos noventa y cinco) no menos cierto resulta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo octavo transitorio del decreto que reformó diversos preceptos constitucionales, entre ellos, el mencionado artículo, en relación con el primer transitorio del decreto de publicación de la Ley Reglamentaria supracitada, dicha disposición no es aplicable al presente asunto, pues en términos del segundo transitorio del decreto citado en último lugar, las controversias constitucionales pendientes de resolución al inicio de la vigencia de ésta, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron.

No debe perderse de vista que por mandato de la propia Ley Suprema, es la Suprema Corte de Justicia de la Nación la encargada de dirimir las controversias que se susciten sobre la constitucionalidad, ya sea que éstas se presenten entre gobernados y gobernantes o entre gobernados o gobernantes entre sí.

En este orden de ideas cabe concluir que en el presente caso incumbe a este alto tribunal avocarse al conocimiento del mismo, por tratarse de una controversia sobre constitucionalidad entre distintos órganos del Gobierno de un Estado y un Municipio, el cual por las consideraciones jurídicas e históricas vertidas con antelación, debe considerarse un P..

Al respecto cabe hacer hincapié, que en varias ocasiones este alto tribunal ha considerado que efectivamente el Municipio es un P., y que en consecuencia, las controversias entre el Municipio y otros P.es del Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos, corresponde sólo conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En efecto, al resolver la Controversia Constitucional 1/93, ventilada entre el Ayuntamiento de Delicias, C., el gobernador y el secretario de Gobierno de esa entidad federativa; y el amparo en revisión 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California; la Controversia Constitucional 1/94, planteada por el Ayuntamiento de Ciudad Victoria, Tamaulipas; la Controversia Constitucional 1/95, planteada por el Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León; la Controversia Constitucional 2/95, propuesta también por el Municipio de Monterrey, Nuevo León y la Controversia Constitucional 2/93, planteada por el Ayuntamiento de San Pedro Garza García de la precitada entidad federativa, se sostuvo que dentro de nuestro sistema constitucional, el Municipio constituye un P. y que en consecuencia, este alto tribunal resultaba competente para dirimir las aludidas controversias, de conformidad con el texto del artículo 105 vigente en la época en que se iniciaron tales controversias.

Ahora bien, por lo que específicamente atañe a la presente Controversia Constitucional 4/95, misma que se inició con fecha cinco de junio del presente año, es pertinente puntualizar aquí, que el texto del artículo 105 constitucional, vigente en la precitada fecha, era el siguiente:

"Artículo 105.-Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los P.es de un mismo Estado y entre órganos de Gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es infundada la excepción de incompetencia por declinatoria hecha valer por los codemandados: gobernador constitucional, secretario de la Contraloría General y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, todos éstos del Estado de Nuevo León.

SEGUNDO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León; en consecuencia,

TERCERO.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la controversia constitucional suscitada, por una parte, entre el Municipio de San Nicolás de los Garza, Estado de Nuevo León, y por la otra, el gobernador constitucional, el secretario de la Contraloría General, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Congreso, todos de esa misma entidad federativa.

CUARTO.-Se ordena continuar con la tramitación del procedimiento de la Controversia Constitucional 4/95.

N. personalmente a las partes.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A., con los siguientes puntos resolutivos: Es infundada la excepción de incompetencia por declinatoria hecha valer por los codemandados: gobernador constitucional, secretario de la Contraloría General y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, todos éstos del Estado de Nuevo León; es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León; en consecuencia, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la controversia constitucional suscitada, por una parte, entre el Municipio de San Nicolás de los Garza, Estado de Nuevo León, y por la otra, el gobernador constitucional, el secretario de la Contraloría General, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Congreso, todos de esa misma entidad federativa; se ordena continuar con la tramitación del procedimiento de la Controversia Constitucional 4/95.