Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/94 (INCIDENTE DE INCOMPETENCIA). AYUNTAMIENTO DE CIUDAD VICTORIA, TAMAULIPAS, CONTRA EL GOBERNADOR CONSTITUCIONAL Y CONGRESO DEL ESTADO DE TAMAULIPAS.

MINISTRO PONENTE: H.R.P..

SECRETARIO: TERESO RAMOS HERNÁNDEZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día seis de julio de mil novecientos noventa y cinco.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cuatro, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.A.C.G., A.N.B. de la Peña y A.P.M., en su carácter de presidente municipal, primer síndico y secretario del Ayuntamiento de Ciudad Victoria, Tamaulipas, promovieron controversia constitucional contra el Gobernador Constitucional y el Congreso del Estado de Tamaulipas, fundándose para ello en lo siguiente:

"A) La declaración de que el artículo 1o., fracción II, apartado 4, incisos A), B), C), D), E), F), G) y H), de la Ley de Ingresos del Estado de Tamaulipas, aprobada por el Congreso Local mediante Decreto Número 79, el 10 de diciembre de 1993, promulgada por el Ejecutivo el día 14 y publicada el 18 del mismo mes y año, en vigor a partir del 1o. de enero de 1994, que contempla los derechos por servicios de tránsito como ingreso de dicha entidad federativa, invade la competencia constitucional del Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas y, por consiguiente, restringe las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a dicho Municipio.-B) La declaración de que el artículo 281 de la Ley de Hacienda del Estado de Tamaulipas y las reformas que se hicieron a este precepto, aprobadas mediante Decreto Número 77, el día 10 de diciembre de 1993, promulgadas por el Ejecutivo el día 14 y publicadas el 18 del mismo mes y año, en vigor a partir del 1o. de enero de 1994, en lo referente a los párrafos relativos a los derechos por servicio para el control vehicular, invade la competencia del Municipio de Ciudad Victoria, restringe e impide ejercer las atribuciones que la Constitución Federal otorga al citado Municipio.-C) La declaración de que el artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Tamaulipas, aprobada por el Congreso Local mediante Decreto Número 80, de fecha 10 de diciembre de 1993, promulgada por el Ejecutivo el 14 y publicada el 18 del mismo mes y año, que entró en vigor el día siguiente al de su publicación, limita las atribuciones constitucionales del Municipio de Ciudad Victoria, al no incluir como ingresos municipales los derechos por los servicios de tránsito.-D) Como consecuencia de lo anterior, reclamamos la declaración de esa H. Suprema Corte de Justicia, de que por mandato constitucional, corresponden al Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, las contribuciones aprobadas por el Congreso del Estado por la prestación de los servicios de tránsito y control vehicular, en el artículo 1o., fracción II, apartado 4, incisos A), B), C), D), E), F), G) y H) de la Ley de Ingresos de Tamaulipas, para el Ejercicio Fiscal 1994, y en el artículo 281 de la Ley de Hacienda del Estado y sus reformas aprobadas por la Legislatura Local el día 10 de diciembre y publicadas en el Periódico Oficial del Estado el 18 del mismo mes y año.-E) Como consecuencia de lo reclamado en los incisos anteriores, se condene al Estado de Tamaulipas, a restituir al Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, toda la recaudación que aquél haya obtenido por concepto de derechos o de cualquiera otra contribución que llegue a cobrar por el servicio de tránsito y control vehicular en el Municipio de Ciudad Victoria, durante el año de 1994."

SEGUNDO.-Mediante acuerdo de dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, el presidente de este Alto Tribunal admitió la demanda y ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional de que se trata; asimismo, ordenó emplazar a las autoridades demandadas mediante notificación personal por conducto del J. Primero de Distrito en el Estado de Tamaulipas, con residencia en Ciudad Victoria.

TERCERO.-Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el nueve de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, el Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas, el secretario general de Gobierno, el presidente el Congreso del Estado y el procurador general de Justicia de la citada entidad federativa, en forma conjunta, dieron contestación a la demanda, en la cual, entre otras excepciones, hicieron valer la de incompetencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del asunto.

En dicho escrito, en relación con la excepción de incompetencia planteada, se dijo lo siguiente:

"Este juicio, por su naturaleza, no es una controversia constitucional de las mencionadas en el artículo 105 de la Constitución General de la República, sino que es una controversia de carácter local, en los términos de la Constitución y leyes del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, por lo que la competencia para resolver no le corresponde a la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino a las autoridades del Estado de Tamaulipas.-Incompetencia: El presente juicio ha sido planteado por el H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas, el que ha demandado al H. Congreso del Estado y al gobernador del mismo, es decir, ha demandado a los Poderes Legislativo y Ejecutivo estatales, fundándose en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en una tesis del Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, pronunciada en el juicio de amparo en revisión 4521/90, formado con motivo del amparo interpuesto por el H. Ayuntamiento de Mexicali, Estado de Baja California, contra actos del gobierno de la misma entidad. La demanda que da origen a esta contestación fue admitida por el presidente de la Suprema Corte de Justicia, como juicio de ‘controversia constitucional’, por lo que con este ocurso venimos a hacer valer, en primer término y con todo respeto, la incompetencia de esa H. Suprema Corte de Justicia para conocer de este juicio, de acuerdo con las consideraciones jurídicas que a continuación se exponen:-1. El artículo 105 de la Constitución General de la República otorga a la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación competencia para conocer, entre otras, de las controversias que se suscitan ‘entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos ...’. De acuerdo con el texto expreso del precepto constitucional citado, para que se surta la competencia de esa H. Suprema Corte de Justicia, es requisito esencial que en el conflicto estén involucrados dos o más poderes de un mismo Estado, es decir, el Ejecutivo, el Legislativo o el Judicial entre sí, y de ninguna manera cuando el conflicto se presente entre los poderes del Estado con los Ayuntamientos porque estos últimos, de conformidad con nuestro sistema constitucional, no pueden ser considerados, hasta la fecha, como uno de los poderes dentro de las entidades federativas.-2. El Estado Mexicano se formó como Federación, la que es gobernada por Poderes Federales y por Poderes Estatales, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, según se desprende de los artículos 40 y 41 de nuestra Ley Fundamental.-La misma Constitución crea el Supremo Poder de la Federación, dividiéndolo para su ejercicio en Poder Legislativo, a cargo del H. Congreso de la Unión; el Ejecutivo, a cargo del C. presidente de la República; y el Judicial, a cargo de los tribunales de la Federación, otorgándoles dentro del propio texto constitucional el ámbito explícito de competencia que a cada uno de dichos poderes le es encomendado, por lo que conforme al principio de supremacía constitucional, y al régimen de seguridad jurídica que impera y debe imperar dentro del Estado Mexicano, los Poderes Federales en el ejercicio de sus funciones deben, ineludiblemente, acatar los postulados de nuestra Ley Fundamental y circunscribir sus actos a los expresamente otorgados a su favor.-La anterior premisa se corrobora con lo establecido en forma literal por el artículo 124 de la propia Constitución, que nos indica que todas aquellas facultades que la misma no concede expresamente a los funcionarios federales, se entenderán reservadas a los Estados, de donde se desprende que estos últimos cuentan con facultades implícitas, es decir, todo lo que no sea expresamente competencia federal, debe entenderse que es competencia que tienen los Estados de la Federación para desenvolverse armónicamente y en pleno ejercicio de sus facultades, en favor de la población y autoridades que los integran, para hacer una realidad el ideario y la razón de ser de un sistema federal.-3. Conforme a nuestro sistema federal, en los términos del artículo 49 de la Constitución General de la República, existe un gobierno para toda la Federación integrado por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; sin embargo, en la propia Constitución expresamente se establece que en los Estados que forman nuestra Federación, existirá también un gobierno o poder público, formado por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, esto es, en los treinta y un Estados que integran nuestro sistema federal, habrá un Gobierno Local a imagen y semejanza del Gobierno Federal por lo que, en síntesis, el gobierno o poder público estará compuesto por los tres poderes, tanto para la Federación, como para cada uno de los Estados que la forman, sin que exista un poder diferente a los que establece la Constitución Federal, ya que eso significaría un quebranto a la misma.-4. La historia constitucional de nuestro país es muy rica, y en ella podemos encontrar el pensamiento y acción de nuestros Constituyentes, así como las ideas de nuestros tratadistas. Sin excepción, nuestra historia constitucional y nuestros tratados en la materia nos llevan a considerar que los únicos poderes que integran el gobierno dentro del Estado Mexicano, son los Poderes Federales y los Poderes Estatales, a través de la función legislativa, ejecutiva y judicial, sin que existan disposiciones de las que se desprenda que las autoridades municipales o Ayuntamiento formen un poder diferente a los tradicionales, es decir, no se puede aceptar que existan cuatro poderes conviviendo dentro de una misma entidad o, dicho de otro modo, que además de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial estatales, exista un nuevo poder que es el poder municipal. Los Municipios constituyen, desde luego, una parte muy importante y destacada dentro de nuestro sistema político, porque ellos son la base de una división territorial que tiende a la sana y adecuada administración de las comunidades que se encuentran diseminadas a lo largo y ancho del territorio mexicano y que conforman nuestra identidad nacional. Sin embargo, aun cuando los Ayuntamientos tienen a su cargo labores trascendentes y destacadas dentro de la administración pública, no configuran un poder en sí mismo, aun cuando están integrados por autoridades que en ejercicio de sus funciones puedan contar con poder para hacer cumplir sus actos de gobierno.-No debe confundirse la existencia de los poderes, como entes del Gobierno Federal o de los Gobiernos de los Estados, con el concepto de poder, como sinónimo de fuerza, que tienen como parte del imperium de que están dotadas las autoridades, en el cumplimiento de las funciones que se les encomiendan. En efecto, una cosa son los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y otra diferente es el poder de que están investidas todas las autoridades dentro del Estado Mexicano, incluyendo a las municipales, para cumplir y hacer cumplir las funciones de gobierno con las que están dotadas.-5. No pasa desapercibido el criterio contenido en el amparo en revisión 4521/90, interpuesto por el H. Ayuntamiento de Mexicali, Estado de Baja California, en el que el Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia decretó la improcedencia del juicio de amparo, estimando que el Municipio no puede ser titular de la acción de amparo, cuando actúa como ente público, es decir, en sus funciones de derecho público.-Debe destacarse que el Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió un problema relacionado con la procedencia o improcedencia del juicio de amparo, cuando es interpuesto por un Ayuntamiento, por lo que el tema debatido es un problema diferente al que se plantea en este juicio, en el que el H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas, ya no acude en demanda de amparo, sino que hace valer una controversia constitucional, por lo que este tema debe ser resuelto en forma singular y expresa por el propio Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, por tratarse de la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal.-Al examinarse la incompetencia que se hace valer en este ocurso, el Pleno de nuestro más Alto Tribunal debe partir de los supuestos básicos de que éste no es un problema de amparo, como el planteado por el Ayuntamiento de Mexicali; que lo resuelto en el amparo en revisión 4521/90 solamente constituye un precedente y por ningún concepto jurisprudencia; que la materia de la resolución en el citado juicio de amparo fue la improcedencia del mismo y no la creación de un juicio especial y diferente para los Ayuntamientos; y que lo transcrito en la demanda que ahora se contesta son consideraciones que, a manera de mero razonamiento del C. Magistrado (sic) ponente de la resolución indicada, no fueron aprobadas en esos términos, por lo que tales consideraciones no forman parte de la ejecutoria o criterio del Pleno; que los señores Ministros votaron por la improcedencia del juicio de garantías, no por los razonamientos contenidos en la ponencia, por lo que, finalmente, la ejecutoria se refiere a la improcedencia y no a la procedencia de otro juicio, en la medida de que es competencia de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver los problemas que se le plantean por las partes y no respecto de lo que debieron hacer y no hicieron.-A mayor abundamiento, respecto de que los razonamientos que informaron la resolución pronunciada en el amparo en revisión 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, además de no constituir un criterio definido ni votado por los Ministros de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, no resultan aplicables en el caso ahora en estudio, debe traerse a colación el siguiente texto de la parte correspondiente de la ponencia respectiva:-‘El análisis histórico de nuestra evolución política y jurídica, que llevó a la reforma del artículo 115 constitucional ... (sic) permite concluir que a partir de la misma el Municipio constituye un poder, aunque desde luego con características diversas a las de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En efecto, tal reforma otorgó autonomía financiera a los Municipios a fin de lograr un desarrollo integral y un avance democrático más significativo como respuesta a dicha evolución y, a partir de ella, las tres funciones en que se divide el ejercicio de la soberanía que dimana del pueblo, a saber, la ejecutiva, legislativa y judicial, se realizan en tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. El Municipio tiene en la actualidad facultades para prestar determinados servicios públicos, para administrar libremente su hacienda, para emitir normas de carácter general, obligatorio y coactivo en relación con la comunidad que integra su jurisdicción, es decir, para ejercer funciones ejecutivas, legislativas y también judiciales, a través de la justicia municipal, de lo que deriva que ejerce facultad de gobierno y de imperio y que, por ende, constituye un poder ...’.-Con respecto a este razonamiento, en el sentido de que en el ejercicio de las facultades de los Municipios se dan los tres fenómenos de poder, independientemente de que tal afirmación pudiera resultar aplicable en el caso del Municipio de Mexicali, Baja California, ello resulta insostenible en el caso de los Municipios del Estado de Tamaulipas, los cuales desempeñan funciones eminentemente administrativas, tal como se desprende de lo establecido en el artículo 130 de la Constitución Local, pero sin facultades para desempeñar funciones legislativas ni para impartir justicia.-En efecto, si bien es cierto que los Municipios de la entidad federativa indicada expiden Bandos de Policía y Buen Gobierno, según lo autoriza la fracción XIV del artículo 132 de la misma Constitución Local, y que dichos ordenamientos son materialmente legislativos, no concurre en ellos el elemento formal para definirlos como tales, dado que un acto del poder público de orden legislativo requiere que sea expedido por un órgano también legislativo, carácter del que carecen los Municipios en el Estado de Tamaulipas. Esto, sin perjuicio de que, conforme a la misma regla, los Bandos de Policía y Buen Gobierno pueden ser expedidos por los Municipios, pero con estricto apego a las bases normativas que expide el Congreso del Estado.-En lo que toca a las facultades para impartir justicia, y no obstante que el artículo 130 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas señala que las funciones judiciales de carácter municipal serán desempeñadas por los Jueces Menores, esto, por sí mismo, no determina la existencia de un Poder Judicial municipal, sino únicamente que la justicia, dentro de los Municipios, y con atribuciones limitativas señaladas en la ley, se imparta a través de los Jueces Menores. Esta conclusión se obtiene del hecho de que tales Jueces dependen del Poder Judicial del Estado, conforme a diversas disposiciones de la Constitución Local como son las siguientes: Artículo 101. En su segundo párrafo, establece que únicamente el Poder Judicial del Estado puede ejercer funciones judiciales, salvo cuando el Congreso actúe como jurado.-Artículo 114. En su fracción IX, confiere al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia nombrar a los Jueces Menores, removerlos y cesarlos, en los casos en que la ley lo establezca. Esta facultad la reitera el artículo 118.-Artículo 119. Ordena que los Juzgados Menores funcionen en aquellos Municipios que el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia considere necesario.-Artículo 121. Imponen (sic) al Poder Judicial del Estado el sostenimiento de los Juzgados Menores. Artículo 123. Los Jueces Menores otorgan la protesta prevista en el artículo 158 de la propia Constitución ante el J. de Primera Instancia del respectivo Distrito Judicial, que designe el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.-La interpretación contextual de la normatividad constitucional de carácter local que se ha dejado precisada nos conduce a la necesaria conclusión de que no existe vinculación político-administrativa alguna entre los Municipios y los órganos a cuyo cargo está la impartición de la justicia, no municipal sino en los Municipios, con entera dependencia del órgano en que están depositadas las funciones jurisdiccionales en el Estado de Tamaulipas, esto es, en el Poder Judicial del Estado, afirmación que se abunda por la normatividad incluida en el capítulo VII del título tercero de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Tamaulipas, de la cual se desprende, sin duda alguna, que al depender los Jueces Menores orgánica y administrativamente del Poder Judicial del Estado, no tienen ninguna relación del mismo género con los Municipios.-Finalmente, es importante destacar que las funciones de los llamados J.C., que también actúan en las jurisdicciones territoriales de los Municipios del Estado de Tamaulipas, son de estricta naturaleza administrativa, tanto en lo formal como en lo material, dado que sus funciones se limitan a la determinación del grado de importancia de las infracciones a los Bandos de Policía y Buen Gobierno y a imponer las sanciones correspondientes, todo esto dentro de un criterio estrictamente administrativo. Esta circunstancia hace innecesario hacer (sic) referencia al equívoco de su denominación como ‘Jueces’, como ocurriría tratándose de los Jueces del Registro Civil.-Partiendo de las consideraciones anteriores, en el caso que ahora nos ocupa, el Pleno de la Suprema Corte debe decidir, en primer lugar, si estima que es procedente la controversia constitucional planteada por el H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas y, en consecuencia, si se somete a su competencia para conocer y resolver el fondo de la misma. De acuerdo con lo anteriormente señalado, la H. Suprema Corte de Justicia debe declararse incompetente para conocer de este juicio, como un presupuesto procesal de previo (sic) de la improcedencia de este juicio de controversia constitucional.-La improcedencia del juicio e incompetencia de la Corte se dan por el texto expresado de los preceptos constitucionales que se han invocado con anterioridad; sin embargo, además de lo anterior, debe destacarse nuevamente que el Municipio no puede considerarse como uno de los poderes de un Estado de la Federación, porque los únicos poderes que existen son los que ya han quedado mencionados, que son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Si bien es cierto que a partir del año de 1983, se reformó el artículo 115 de la Constitución General de la República, dándole más intervención a los Municipios, también lo es que no por esas modificaciones y nuevas atribuciones, quedaron elevados a la calidad de Poderes Estatales, como lo pretende el H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas, y como se apunta en la ponencia del Ministro respectivo, al resolverse el amparo en revisión 4521/90.-6. Determinar si dentro de los poderes constitucionales de un Estado de la República deben quedar incluidos los Municipios, es un tema de carácter esencialmente político que debe ser sometido a los procedimientos previstos en la Carta Magna para que, en su caso y previa la intervención del H. Congreso de la Unión con sus dos Cámaras, de las Legislaturas de todos los Estados de la Federación, de los Ayuntamientos y de todas las fuerzas políticas, sociales, económicas, culturales, etcétera, se pueda tomar la opinión y decidir, por parte del Constituyente Permanente, si se reforma el artículo 105 de la Constitución, para incluir a los Municipios como parte en las controversias que deba resolver la H. Suprema Corte de Justicia en única instancia.-Debe quedar muy claro que conforme al texto e historia del artículo 105 de nuestra Ley Fundamental vigente, esta llamada controversia constitucional planteada por el H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas, no procede, y la H. Suprema Corte de Justicia carece de competencia para conocer de este juicio, porque no está comprendido dentro de las hipótesis del invocado precepto constitucional.-Para que el más Alto Tribunal de la República conozca de un juicio de esta naturaleza, es necesario reformar el artículo 105 de nuestra Carta Magna, en los términos apuntados en líneas anteriores, pero de ninguna manera se puede resolver este juicio conforme al actual sistema constitucional, por lo que el pensamiento de alguno o algunos Ministros de la H. Suprema Corte de Justicia puede servir de punto de partida para que se proponga una reforma en este sentido, pero mientras no se lleve a cabo la misma, al artículo 105 no se le puede dar la interpretación y alcance que se pretende con este juicio, cuya demanda se contesta.-Con todo respeto que se le tiene y se le debe tener a la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Supremo Tribunal de la Federación, debe decirse, sin embargo, que de sostenerse el criterio de que esta controversia constitucional procede y, por ende, la competencia se surte en su favor, ello equivaldría a no interpretar el artículo 105 de nuestra Ley Fundamental, sino a crear otro precepto, ya no interpretando, sino integrando a la Constitución, es decir, la Suprema Corte de Justicia estaría invadiendo la esfera de competencia que le corresponde al Constituyente Permanente, lo que de ninguna manera es adecuado para un sistema de división de poderes, con funciones claras y específicas como el que existe dentro del Estado Mexicano.-Sabemos que a la Suprema Corte de Justicia le corresponde la alta y noble tarea de interpretar la Constitución, fijando los criterios y alcances de sus preceptos, pero de ninguna manera esa labor de interpretación puede convertirse en un mecanismo de integración de nuestra Carta Fundamental. De existir lagunas constitucionales o evolución de las instituciones, ello nos debe llevar a reformas a nuestra Ley Fundamental que propicien la atención y solución de nuestros grandes problemas, pero no puede convertirse la propia Corte en el factótum de la solución del mismo, con el argumento de que es la máxima autoridad interpretadora de la Constitución, ya que para adecuar, perfeccionar e integrar nuestra Ley Fundamental, existen procedimientos que no son los que ahora se pretenden.-7. El artículo 116 de la Constitución Federal establece que el poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como también los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las reglas que se establecen en el propio precepto, entre las que se encuentra la fracción VI que indica: ‘VI. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.-Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior.’.-Por su parte, la Constitución Política del Estado de Tamaulipas establece lo siguiente:-‘Artículo 1o. El Estado de Tamaulipas es libre, soberano e independiente en cuanto a su gobierno y administración interiores; pero está ligado a los Poderes de la Unión como parte integrante de los Estados Unidos Mexicanos, en todo aquello que fija expresamente la Constitución General «y las leyes que de ella emanan».’.-‘Artículo 4o. El Estado adopta para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, tomando como base de su organización política y administrativa el Municipio Libre, en los términos que establezca el Código Municipal.-El Estado y los Municipios podrán celebrar, en el ámbito de su competencia, convenios y acuerdos con la Federación, y entre sí, para su planeación, coordinación y ejecución de los programas de desarrollo económico y social.’.-‘Artículo 20. La soberanía del Estado reside en el pueblo, y a nombre de éste la ejerce el poder público del modo y en los términos que establece esta Constitución y la General de la República. El Estado no reconoce en los Poderes Supremos de la Unión ni en otro alguno, derecho para pactar o convenir entre ellos o con nación extraña, aquello que lesione la integridad de su territorio, su nacionalidad, soberanía, libertad e independencia, salvo el caso a que se refiere la fracción III del artículo 73 de la Constitución General de la República.’.-‘Artículo 21. El Estado adopta la forma de gobierno establecido en el artículo 4o. de esta Constitución.’.-‘Artículo 22. El poder público se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más poderes en una corporación o persona, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.’.-De las transcripciones anteriores, se desprende la clara congruencia que hay entre la Constitución Federal y la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, en el sentido de que el Estado en cita adopta para su régimen interior la misma forma de gobierno que existe para la Federación, es decir, un gobierno integrado única y exclusivamente por los tres poderes multicitados, en el entendido de que dentro del propio Estado se toma, como lo indican ambas Constituciones, como base de su organización política y administrativa, al Municipio Libre, con el que podrán celebrarse convenios para la planeación, coordinación y ejecución de los programas de desarrollo económico y social, en los términos previstos por sus leyes; sin embargo, en ningún precepto de las Constituciones Federal o Local, a los Municipios se les da el carácter de poderes del Estado para quedar asimilados a los otros poderes.-Como se ha dicho con anterioridad, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede llevar a cabo una labor de interpretación, al grado de decidir que los Municipios son Poderes Estatales, toda vez que si así lo hiciera, estaría invadiendo esferas de competencia que son exclusivas del Poder Constituyente Permanente, e inclusive con ese criterio se llegaría al grado de considerar que el conflicto entre dos o más Municipios entre sí resulta ser un conflicto entre poderes y, por ende, que en esa hipótesis la competencia se da en favor de la Suprema Corte de Justicia para resolver dichas controversias en única instancia.-Sostener que los Municipios son Poderes Estatales, equivale a estimar que por criterio de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, han aparecido en nuestro país tantos poderes como Municipios existen, que son alrededor de dos mil ochocientos. Los Municipios, en términos de la Constitución, son la base de la organización política y administrativa sobre la que descansa nuestro sistema federal, por lo que todos y cada uno de los Municipios se encuentran ubicados dentro de los Estados de la República, y a éstos les corresponde expedir las leyes en materia municipal, por lo que existen y funcionan de acuerdo con disposiciones emanadas de los poderes de los Estados, de donde se desprende que si la Suprema Corte de Justicia de la Nación adopta el criterio de resolver las controversias entre los Estados de la Federación y sus Municipios, se daría una clara invasión a la soberanía de los Estados, y un claro rompimiento de nuestro sistema federal.-El presente aspecto competencial se ha hecho valer en función de que, como ha quedado dicho, ese H. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación carece de facultades para conocer de las pretensiones del H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas. Sin embargo, por ser ese Alto Tribunal la máxima autoridad jurisdiccional de la República, esta cuestión supone la necesidad de examinar un presupuesto procesal que, por su naturaleza, es de orden público, por implicar las facultades para conocer de un litigio y que por la condición indicada de la H. Suprema Corte, no puede plantearse en términos de declinatoria conforme a lo que exige el Código Federal de Procedimientos Civiles que, por tal razón, resulta inaplicable, toda vez que técnicamente no es factible plantear una contienda competencial con respecto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En consecuencia, toca a ese H. Pleno determinar, de manera unilateral y con plena soberanía en su función jurisdiccional, si le corresponde conocer del negocio judicial emanado de la demanda que formó el expediente relativo a la presente controversia y, en su caso, cuál resulta a su juicio la autoridad judicial a quien asiste tal potestad.-Independientemente de lo anterior, las pretensiones del H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas, que invoca restricción de las atribuciones propias del Municipio, se apoyan en una supuesta privación de la facultad de obtener para sí ingresos por concepto de derechos por servicios de tránsito, mediante disposiciones contenidas en el artículo 1o. de la Ley de Ingresos del Estado de Tamaulipas, y de las reformas al artículo 281 de la Ley de Hacienda del propio Estado, así como en el correlativo artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Tamaulipas.-En términos de lo dispuesto por los artículos 115 de la Constitución Federal, 132 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, 170 del Código Municipal de la propia entidad y 7o. transitorio del Decreto Número 7 expedido por la Legislatura del Estado el 2 de febrero de 1984 y publicado en el Periódico Oficial del Estado con fecha 4 de febrero del mismo año, los servicios públicos de tránsito en los Municipios de Tamaulipas se prestan con el concurso del propio Estado, para cuyo efecto se celebrarán los convenios respectivos entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, lo que resulta congruente con los artículos 115 de la Constitución General de la República, 132 de la Constitución Local y 170 del Código Municipal, en el sentido de que los servicios públicos se prestan por Municipios y Estado cuando así es necesario y lo determinan las leyes. Ahora bien, si el Código Municipal exige tal colaboración en cuanto a los servicios de tránsito, es obvio que los mecanismos de aplicación para tal propósito deben constar en un convenio como el que celebraron el Gobierno del Estado y el H. Ayuntamiento del Municipio de Victoria, Tamaulipas, con fecha 13 de julio de 1992, que como anexo 3 exhibió la parte actora en este juicio.-En esa virtud, resulta jurídicamente consecuente a la celebración del acuerdo de coordinación indicado, que los hechos que sustenta la demanda que ahora se contesta devienen un conflicto de intereses entre Municipio y Estado, derivado del citado acuerdo de coordinación y, para este supuesto, el artículo 194 del Código Municipal para el Estado de Tamaulipas previene expresamente que de las controversias que surjan con motivo de convenios que celebren los Municipios con el Estado o entre sí, conocerá en única instancia el Supremo Tribunal de Justicia (del Estado de Tamaulipas), conforme a las normas del juicio ordinario civil.-En tales condiciones, esas circunstancias determinarían, por diversa causa, la incompetencia del Pleno de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de esta controversia, por existir jurisdicción y vía prevista para el caso."

CUARTO.-Por proveído de veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, dictado por el presidente del más Alto Tribunal del país, se tuvo por contestada la demanda planteada, por ofrecidas las pruebas de la parte demandada, y por designado como representante común de esta última al Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas, y en virtud de que en el escrito de contestación de demanda se hizo valer la excepción de incompetencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de este asunto, en favor del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Tamaulipas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 194 del Código Municipal de dicha entidad federativa, se ordenó dar vista a la parte actora para que dentro del término de cinco días contados a partir de la notificación de dicho proveído manifestara lo que a su derecho conviniera en relación con la excepción de incompetencia planteada por la parte demandada.

QUINTO.-Por acuerdo dictado por el presidente de este Alto Tribunal el veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se tuvo por recibido el escrito por el que el representante común de la parte actora formuló alegatos respecto de la excepción de incompetencia planteada por la parte demandada.

Dicho escrito de alegatos es del tenor literal siguiente:

"La parte demandada opone excepción de incompetencia de esa H. Suprema Corte de Justicia para conocer de la presente controversia constitucional.-Con la personalidad que tengo reconocida, procedo a dar contestación a los hechos y consideraciones de derecho en los que pretende la demandada fundar dicha excepción.-1. Invoca el artículo 105 de la Constitución General de la República, conforme al cual, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias que se susciten ante los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos.-Que del texto expreso del citado precepto, es requisito esencial que en el conflicto estén involucrados los Poderes Legislativo, Ejecutivo o el Judicial del mismo Estado, entre sí. Pero no comprende, según la demandada, las controversias entre alguno de esos poderes y los Ayuntamientos, pues éstos no pueden ser considerados como poderes en las entidades federativas.-Lamentablemente, la demandada hace una interpretación meramente gramatical de la citada disposición, y más adelante incurre en el mismo error al ‘determinar el sentido y alcance’ de los artículos 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Juristas de prestigio aconsejan que no es conveniente, ni recomendable, interpretar literalmente los preceptos de la Constitución, porque se llegaría a conclusiones contradictorias y absurdas. Para desentrañar el verdadero sentido y alcance de la norma constitucional, debe recurrirse a otros métodos: el lógico, el sistemático, el causal teleológico y el histórico o evolutivo.-Esa H. Suprema Corte de Justicia se ha valido principalmente de la interpretación sistemática, y atendiendo también a las causas y fines que motivaron al Constituyente a establecer determinado precepto.-A través del método sistemático los artículos de la Constitución deben ser interpretados relacionándolos entre sí, ya que todos forman parte del mismo sistema normativo, de donde deriva su nombre. Es el más apropiado para resolver las aparentes contradicciones entre los preceptos de la Constitución. La voluntad del Poder Constituyente se expresa en todo el articulado, por ende, deben tomarse en cuenta todos sus preceptos, para determinar su verdadero significado.-De lo contrario, si la labor interpretadora se circunscribe a una disposición aislándola del conjunto, lograríamos una exégesis parcial, incompleta, ilógica, aberrante y contradictoria con otros mandamientos de la propia Ley Suprema. A esto nos conduce el método literal, que únicamente atiende al significado gramatical de las palabras. Verbigracia: el artículo 1o. del Pacto Federal ordena que todo individuo gozará de las garantías que otorga la Constitución. Si atendiéramos al significado gramatical del vocablo ‘individuo’, llegaríamos al absurdo, por lo mismo inaceptable, que los entes colectivos no podrían ser titulares de los derechos fundamentales consagrados por la Constitución comúnmente conocidos como ‘garantías individuales’, que por individuo se entiende un ser concreto, irrepetible, diferente a todos, es decir, una persona física o como dice el diccionario ‘individuo es cualquier ser vegetal o animal respecto de su especie.’. Sería aberrante pensar que las plantas y los árboles gozarían de las garantías individuales que concede la Constitución. Como también sería ilógico, incongruente, erróneo e injusto, considerar a los extranjeros exentos de pago de los impuestos que establecen las leyes mexicanas, si hiciéramos una interpretación literal del artículo 31-IV (sic) de nuestra Ley Suprema, el cual únicamente obliga a los mexicanos (no menciona a los extranjeros) a contribuir a los gastos de la Federación, Estados y Municipios, de la manera proporcional y equitativa que señalen las leyes. En el amparo en revisión 4521/90 (quejoso: Ayuntamiento de Mexicali, Baja California), esa H. Suprema Corte de Justicia sostuvo que una interpretación sistemática de los artículos 105, 115 y 116 de la Constitución Federal, es decir, relacionándolos entre sí, permiten concluir que en la actualidad el Municipio es un Poder del Estado, y está facultado para promover controversia constitucional a fin de defender las atribuciones que la Constitución le confiere, cuando otro de los Poderes del Estado lesiona sus intereses. De lo contrario, es decir, interpretar en forma aislada dichos artículos, haría nugatoria la reforma de 1983 al artículo 115, pues entonces el Municipio quedaría en estado de indefensión, ya que, por otra parte, no está legitimado para promover amparo cuando actúa en relaciones regidas por el derecho público.-2. Lo antes expuesto sirve también para impugnar lo relatado en el apartado dos de la cuestión de incompetencia planteada. Cabe agregar que la demandada desconoce el gobierno municipal, pues sólo refiere los Poderes de la Unión y de los Estados como órganos de gobierno de la Federación y de las entidades que la conforman.-Es cierto que la Constitución circunscribe a los Poderes Federales a una esfera de competencia, debiendo ejercer sus atribuciones en los términos señalados por la propia Constitución y de acuerdo al principio de supremacía constitucional.-Al respecto debo decir: no se pone en duda que la Suprema Corte de Justicia haya ejercido su competencia conforme a los dictados de la Norma Suprema, en el juicio de amparo 4521/90.-Es cierto que las facultades que no estén expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entiendan reservadas a los Estados (artículo 124 constitucional), mas ello no significa que corresponde a los Estados resolver los conflictos entre sus poderes sobre la constitucionalidad de sus actos, ya que esta facultad está explícitamente otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según su artículo 105 constitucional (sic). Por lo que, aplicando el mismo precepto 124, los Estados no deben tener ni ejercer esa misma prerrogativa, pues no olvidemos que la Constitución es obra de los Estados, y fueron éstos los que crearon y definieron la competencia de los poderes centrales que representa la Unión. De ese modo le concedieron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de resolver las controversias que surjan entre sus poderes sobre la constitucionalidad de sus actos.-Por otra parte, los artículos 40 y 41 de nuestra Ley Fundamental, que invoca la contraria, también deben ser interpretados en forma lógica y sistemática con los artículos 115 y 116, para llegar a la conclusión que la soberanía del pueblo la ejercen no únicamente los Poderes de la Unión y de los Estados, sino además el Poder Municipal, ya que todos ellos realizan el querer de la voluntad popular, con facultades de imperio para hacer cumplir sus determinaciones, de un modo unilateral, imperativo y coercitivo, por ser éstos los atributos del poder público, atributos que también ejerce el Municipio en sus actos de autoridad, a través del Ayuntamiento, presidente municipal y demás órganos de gobierno.-3. La réplica que hacemos al apartado tres de la hoja cuatro, la apoyamos en las mismas consideraciones jurídicas que expresamos antes, para evitar repeticiones, nos remitimos a lo ahí expuesto.-4. Lo mismo decimos del punto cuarto y agregamos que los Ayuntamientos son de elección popular, y es en el pueblo donde reside la soberanía, quien la ejerce de distintos modos, uno de ellos es a través del voto, que es la forma más elemental de autodeterminarse. Los ciudadanos del Municipio quieren a las autoridades que eligen. Éstas ejercen el querer de la voluntad popular municipal. Aquí es donde reside la esencia del poder.-Ahora bien, el poder no puede ser tal si careciera de los atributos ya señalados de: unilateralidad, imperatividad y coercitividad. Y estos atributos no son otra cosa que el poder de imperio, que necesariamente tiene que ser parte esencial del concepto poder público. De no ser así, dejaría de ser tal. De nada serviría el querer, sin tener esas cualidades.-5. La demandada pone en tela de duda lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia en el juicio de amparo 4521/90, al afirmar: ‘que la materia de la resolución en el juicio de amparo fue la improcedencia del mismo, y no la creación de un juicio especial y diferente para los Ayuntamientos, y que lo transcrito en la demanda que ahora se contesta son consideraciones que, a manera de mero razonamiento del Magistrado (sic) ponente de la resolución indicada no fueron aprobadas en esos términos, por lo que tales consideraciones no forman parte de la ejecutoria o criterio del Pleno; que los señores Ministros votaron por la improcedencia del juicio de garantías, no por los razonamientos contenidos en la ponencia, por lo que finalmente, la ejecutoria se refiere a la improcedencia y no a la procedencia de otro juicio, en la medida de que es competencia de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver los problemas que se le planteen por las partes y no respecto de qué debieron hacer y no hicieron.’.-Es errónea tal apreciación, pues del sumario de la tesis sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, se desprende que el Municipio puede promover controversia constitucional y no juicio de amparo, ya que a partir de la reforma al artículo 115 de la Constitución, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 3 de febrero de 1983, permite concluir que el Municipio es un poder, y como tal puede promover controversia ante la Suprema Corte de Justicia, cuando se vea afectado en sus intereses por los otros Poderes del Estado, conforme a lo establecido por el artículo 105 del Pacto Federal; de lo contrario se dejaría al Municipio en absoluto estado de indefensión, haciendo nugatorios los objetivos de la reforma.-Así fue fallado el amparo en revisión 4521/90, por mayoría de nueve votos de los Ministros L.C., L.C., Cal y M.G., G.M., V.L., A.G., D.R., C.G. y presidente S.O., en contra de los Ministros De Silva Nava, M.C., F.D., L.D., M.F. y G.V., se resolvió que las consideraciones que debían regir el sobreseimiento en el juicio de amparo, eran las del proyecto original con las modificaciones aceptadas por el Ministro ponente.-Por tanto, carece de todo sustento la afirmación que hace la contraria, en el párrafo final de la hoja 5 de su escrito de contestación, de que los razonamientos que informaron la resolución pronunciada en el juicio de amparo 4521/90, no constituye un criterio definido, ni votado por los Ministros (sic).-Precisamente el texto que transcribe en la hoja 6 de su contestación, corresponde a una parte del sumario de la tesis del Pleno, sustentada en el mencionado juicio de amparo, texto aprobado por mayoría de votos, según lo indicado arriba.-Pero de todos modos, sostiene la demandada, resulta inaplicable tal razonamiento para los Municipios de Tamaulipas, ‘los cuales desempeñan funciones eminentemente administrativas, tal como se desprende de lo establecido por el artículo 130 de la Constitución Local, pero sin facultades para desempeñar funciones legislativas ni para impartir justicia.’.-La Constitución es resultado de un Pacto Federal que los Estados celebraron. La Constitución General de la República es obra de los Estados. Éstos quedaron sometidos a ella por decisión propia. En virtud del principio de supremacía constitucional consagrado por el artículo 133 de dicho pacto, las constituciones y leyes de los Estados deben ser conformes con los mandamientos de aquélla. De ahí que a pesar de lo establecido por el artículo 130 de la Constitución Política de Tamaulipas, cuando ordena que las ‘funciones políticas y administrativas de carácter municipal, serán desempeñadas por los Ayuntamientos ...’ está diciendo una verdad parcial, cuyo complemento está en todas las demás disposiciones del artículo 115 de nuestra Ley Fundamental, el cual no sólo reconoce que el Municipio tiene funciones político-administrativas, sino también legislativas al aprobar los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general en sus respectivas jurisdicciones (fracción II), así como los reglamentos sobre zonificación, reservas territoriales, utilización del suelo, regulación de la tenencia de la tierra urbana, licencias para construir y zonas de reserva ecológica (fracción V).-Además, la propia Constitución Política del Estado le reconoce iguales atribuciones al Municipio, en su artículo 132, fracciones XIV y XVI. Por lo que tiene plena coincidencia con el artículo 115 de la Constitución Federal.-Los Municipios no sólo expiden Bandos de Policía y Buen Gobierno, sino además los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas generales, conforme a la fracción V de ese mismo precepto, por lo que podrá reglamentar la zonificación y el desarrollo urbano, las reservas territoriales, la utilización del suelo en su jurisdicción territorial, la regulación de la tenencia de la tierra urbana, licencias para construir y en lo relativo a zonas de reserva ecológica, y para reglamentar todas las materias que el propio Poder Legislativo del Estado le reconoce en el artículo 49, fracción III, del Código Municipal, a saber: para reglamentar la organización y funcionamiento de la administración y de los servicios municipales, los espectáculos públicos, pavimentación, limpieza, alumbrado público, rastros, mercados y centrales de abasto, panteones, vías públicas, nomenclatura de calles, parques, paseos, jardines, ornato de calles, inspección y vigilancia de construcciones de particulares, salones de baile, juegos permitidos, comercio ambulante, hospitales, casas de cuna, guarderías infantiles.-Todos estos reglamentos presuponen necesariamente una verdadera función legislativa del Municipio, porque crean situaciones jurídicas generales y obligatorias, sin importar que, por lo que respecta a los Bandos de Policía y Buen Gobierno, se tengan que someter a las bases normativas que expidan las Legislaturas Locales, pues éstos no desvirtúan la naturaleza legislativa de las normas jurídicas reglamentarias aprobadas por los Municipios, a través de sus Ayuntamientos, ni tampoco afecta tal naturaleza el que los reglamentos municipales sean actos materialmente legislativos y que carezcan, según la demandada, del ‘elemento formal’, es decir, que emanen de un órgano también legislativo. De todos modos, los bandos y reglamentos son el resultado de una función materialmente legislativa, y esto no es suficiente para considerar que el Municipio realiza funciones legislativas por no ser éstas exclusivas del Poder Legislativo, lo que se demuestra con nuestro sistema constitucional, en donde el Poder Ejecutivo e incluso el Poder Judicial llevan a cabo funciones materialmente legislativas, y ello no desmerece su calidad de poder.-Por lo que hace a la función judicial, los Municipios del Estado de Tamaulipas la ejercen por medio de los J.C.. En efecto, conforme al Bando de Policía y Buen Gobierno para el Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, aprobado por el Ayuntamiento, publicado en el Periódico Oficial de 28 de diciembre de 1991, cuya copia se acompaña (anexo uno), los J.C. son nombrados y removidos libremente por el presidente municipal (artículo 29); para ser J.C. se requiere ser licenciado en derecho o pasante de derecho (artículo 28.IV) (sic) y es el competente para conocer las faltas al Bando de Policía y Buen Gobierno, establecer la responsabilidad o la no responsabilidad de los presuntos infractores (artículo 17 y 20-I y II) (sic); para hacer cumplir sus determinaciones podrá imponer como medidas de apremio la amonestación, multa, arresto y requerir el auxilio de la fuerza pública (artículo 24); valorará las pruebas aportadas para resolver si el presunto infractor es o no responsable y, en su caso, imponer la sanción correspondiente, debiendo fundar y motivar su determinación conforme a derecho (artículo 50); si encuentra responsabilidad impondrá como sanciones el apercibimiento, amonestación, multa y arresto (artículos 7o. y 8o.); para ello debe observar el procedimiento en el que se dará audiencia al presunto infractor y oportunidad de rendir todo tipo de pruebas (capítulo V). Las sentencias que dicten los J.C. pueden ser impugnadas ante el presidente municipal en el caso de que se imponga una sanción y el afectado la considera improcedente (artículo 54).-Esas funciones atribuidas al Municipio son las que en esencia constituyen la función jurisdiccional de acuerdo con la opinión del tratadista H.R.(. General del Proceso Civil. Editorial P.. México 1959. P.. 43), cuando sostiene que las características de la actividad jurisdiccional consisten en: ‘a) Ante todo una facultad de decisión, que autoriza al J. para conocer, proveer y decidir, a fin de definir cuál es la tutela que el derecho objetivo concede a determinados intereses; b) Una facultad o poder de imperio, por el cual los órganos jurisdiccionales, particularmente en la fase de realización coactiva del derecho (ejecución forzada), tienen una posibilidad de coerción, esto es, la posibilidad de constreñir mediante el uso de la fuerza coactiva del Estado, al cumplimiento de aquellos preceptos que se han establecido en las normas jurídicas y que han encontrado en el desarrollo de la función jurisdiccional su concreta actuación.-El bando mencionado fue expedido por el Ayuntamiento, de acuerdo a las bases normativas aprobadas por la Legislatura Local, las que aparecen publicadas en el Periódico Oficial de 30 de noviembre de 1987, cuya copia se acompaña (anexo dos) y que contienen iguales disposiciones que las del Bando de Policía y Buen Gobierno, excepto la relativa al nombramiento del J.C., facultad que las citadas bases reservan al Ayuntamiento (artículo 17). Por ende, es el mismo Poder Legislativo del Estado quien reconoce la función jurisdiccional de los J.C., al aprobar dichas bases, pues en ellas se contemplan iguales funciones para los J.C. que las previstas por el bando de policía.-De ahí que resulta sin fundamento lo aseverado por la demandada, en el sentido de que las funciones de los J.C. son formal y materialmente administrativas, dado que se limitan a determinar el grado de importancia de las infracciones a los bandos de policía y a imponer las sanciones correspondientes, todo esto dentro de un criterio estrictamente administrativo.’, pasando por alto la contraparte, que la función judicial presupone una controversia de derecho previa, la cual será resuelta en la sentencia, la que produce efectos individuales, requisitos que satisface la función de los J.C., pues la controversia surge desde el momento en que se infringe un bando, naciendo así una relación procesal entre un sujeto activo (presunto infractor) y un sujeto pasivo, que puede ser la misma autoridad municipal, la comunidad en general asentada en el territorio municipal o una persona individualmente determinada (ofendido) (ver artículos 5o., 14, 42, 45 del Bando de Policía y Buen Gobierno, anexo uno).-Con lo anterior, carece ya de importancia aludir a los Jueces Menores a que se refiere la demandada (hojas 6 y 7 de la contestación) pues aun cuando en éstos y en otros órganos que menciona el artículo 100 de la Constitución Local, se deposita el Poder Judicial del Estado, y que conforme a su artículo 101, segundo párrafo: ‘Ningún otro poder, salvo cuando el Congreso actúe como jurado, podrá ejercer funciones judiciales.’, lo cierto es que haciendo una interpretación sistemática entre dicha disposición y las bases normativas en materia de Bandos de Policía y Buen Gobierno para el Estado de Tamaulipas, aprobadas por el mismo órgano legislativo que expidió la Constitución Política del Estado, se llega a la conclusión de que la función judicial en el Estado también la ejercen los J.C. municipales, por las razones señaladas.-Ello es consecuencia de que la división de poderes ‘... no es meramente un principio doctrinario logrado de una sola vez y perpetuado inmóvil ...’, como lo sostiene F.T.R.(.Derecho Constitucional Mexicano. Cuarta Edición, E.P., S.A. México 1958. P.. 98), quien agrega: ‘Ya hemos expuesto, al tratar de la división de poderes, que ésta implica en nuestra Constitución una separación de órganos, pero no de funciones; es, pues, una división flexible y no rígida.’ (obra citada, pág. 283).-Adicionalmente, en esa forma deben interpretarse los diversos numerales que se citan líneas arriba, cuenta habida de que a través de las varias reformas que se han hecho al artículo 115 constitucional, se han incrementado las funciones que corresponden al Municipio.-6. En el apartado 6, la demandada estima que sólo mediante una reforma al artículo 105 constitucional, en el que se incluya al Municipio como parte en las controversias, tendría competencia la Suprema Corte, pues conforme al texto e historia del artículo, la controversia planteada por el Municipio no procede, desconociendo de ese modo que existen otros métodos de interpretación que van más allá del texto literal del precepto y que incluso se pueden apartar de la voluntad del creador de la norma, como sucede con el método histórico y el lógico-sistemático.-En el método histórico un mismo texto puede soportar diversas interpretaciones conforme a la evolución de los factores sociales, económicos, políticos y culturales de una nación; ya no se atiende a lo que propuso el legislador. El significado de la norma cambia aunque su texto permanezca inalterable, ello se debe a los fines del derecho constitucional ‘ya que las relaciones de los poderes públicos entre sí, de los poderes públicos con los particulares, de cada Estado con los demás Estados son esencialmente cambiantes y no toleran una dirección inmutable.’ (F.T.R.. Derecho Constitucional Mexicano. Vigésimo Sexta Edición. P.. 84).-Por ello es desacertada la afirmación de los demandados, de que la Suprema Corte estaría invadiendo la esfera de competencia del Constituyente Permanente, si en el caso se declarase competente para conocer de la controversia que ahora nos ocupa. La Suprema Corte de Justicia como máximo intérprete de la Constitución, puede cambiar el significado de sus preceptos, no es necesario que el Constituyente modifique la letra de la norma constitucional. ‘La Constitución de un país no es sólo el documento que recibe tal nombre, sino además el conjunto de interpretaciones que de ella hace el órgano facultado para realizarla.’ (J.C.. Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Editorial P.. P.. 1791).-La interpretación constitucional reviste especial importancia porque a través de ella se puede cambiar el significado gramatical de la Ley Suprema. La interpretación puede modificar, anular o vivificar la Constitución, o puede hacer que el sistema agonice o ‘resplandezca’. (J.C.. Obra citada. P.. 1791). ‘La interpretación constitucional no puede reducirse a tener en cuenta el orden jurídico, sino que factores políticos, históricos, sociales y económicos se incrustan a la vida constitucional de un país y hay que considerarlos.’ (J.C.. Obra citada. P.. 1791).-7. En el apartado 7 de la excepción de incompetencia, la demandada invoca el artículo 116 de la Constitución Federal, el cual establece que el poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.-Transcribe los artículos 1o., 4o., 20, 21 y 22 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, y que conforme a ellos existe congruencia con la Constitución Federal, en el sentido de que el gobierno se integra única y exclusivamente con los tres poderes. Que el Estado puede celebrar con el Municipio convenios de planeación, coordinación y ejecución de programas de desarrollo económico y social, e insiste que de ninguno de los preceptos de las Constituciones Federal y Local se desprende que los Municipios tengan el carácter de Poderes del Estado, que la Suprema Corte no puede hacer interpretaciones a la Constitución al grado de considerar a los Municipios como poderes, porque estaría invadiendo la competencia del Constituyente Permanente. Concluye: si los Municipios fueran Poderes Estatales, habría que admitir que en el país existen tantos poderes como Municipios.-Al respecto, hacemos valer iguales argumentos vertidos en párrafos precedentes y reiteramos que la demandada incurre en el error de interpretar todos los artículos de la Constitución en forma literal, siendo este método el menos adecuado y de mayor riesgo, ya que nos lleva a absurdos y conclusiones contradictorias.-Nos remitimos a los argumentos anteriores para contravenir este apartado 7, ya que el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe interpretarse relacionándolo con el artículo 115, en la forma y términos en que ya lo hemos indicado, para llegar a la conclusión de que el Municipio es un verdadero Poder del Estado, por las razones ya señaladas en ese Pleno de la Suprema Corte de Justicia y por lo que expusimos antes.-En la parte final del considerando 7 (página 12), la contraria afirma que conforme a lo establecido por los artículos 115 de la Constitución Federal, 132 de la Local, 170 del Código Municipal y 7o. transitorio de este último, los servicios públicos de tránsito en los Municipios de Tamaulipas se prestarán con el concurso del Estado, celebrando al efecto los convenios respectivos. Es cierto lo que establecen las disposiciones legales en cita, pues incluso desde la demanda hicimos ver que de acuerdo a dichas disposiciones, el servicio de seguridad pública y tránsito se presta por el Municipio con el concurso del Estado; sin embargo, tal situación se dio antes de la celebración del convenio de 13 de julio de 1992, mediante el cual el Estado de Tamaulipas traspasó al Municipio la operatividad del servicio de tránsito, convirtiéndose en patrón sustituto, es decir, asumiendo el Municipio todas las obligaciones laborales en relación con los agentes de tránsito. Con ese traspaso, a partir de la fecha indicada, se hizo innecesario el concurso del Estado para la prestación del servicio público de tránsito. Como consecuencia, en términos de la fracción III, en relación con el inciso c) de la fracción IV, ambas del artículo 115 de la Constitución Federal, en razón de ese convenio de transferencia del servicio, ha quedado exclusivamente a cargo y dentro del ámbito de las atribuciones del Municipio de Victoria, en todos sus aspectos, que incluyen el cobro de la contraprestación respectiva.-Por ende, incurre en un grave error de apreciación al afirmar que a través de ese convenio, el servicio de tránsito se presta con el concurso del Estado, pues de su clausulado se desprende que el Estado transfiere al Municipio de Victoria la operatividad del servicio público de tránsito, la facultad de planear y definir la vialidad idónea que haga más expedito el servicio de tránsito, la vigilancia de la circulación de peatones, vehículos y semovientes, la prevención de los riesgos propios de dicha circulación, la determinación y calificación de las infracciones al reglamento de tránsito, la aplicación y cobro de multas, la designación y remoción del personal de tránsito, con excepción del delegado, quien será nombrado y removido libremente por el gobernador. Convirtiéndose además el Municipio en patrón sustituto, es decir, asumiendo todas las obligaciones laborales con los agentes de tránsito y demás trabajadores adscritos al servicio público de tránsito, cuyas relaciones laborales se regirán por el estatuto laboral contenido en el Código Municipal. I. también en esa transferencia los recursos materiales propiedad del Estado, en calidad de comodato hasta en tanto el Congreso Local autorice su traspaso definitivo.-Véase entonces que en el convenio se contempla no sólo la transferencia de los servicios de tránsito, sino también los recursos humanos y materiales (ver cláusula octava). Por todo ello estimamos equívoca la interpretación que hace la demandada de que mediante el citado convenio de 13 de julio de 1992, el servicio de tránsito se presta por el Estado y Municipio en forma concurrente.-Por último, debe decirse que carece de toda fundamentación legal la pretensión de la demandada de que esa Suprema Corte de Justicia es incompetente para conocer de esta controversia constitucional, invocando para ello el artículo 194 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas, que ahora se transcribe:-‘Artículo 194. De las controversias que surjan con motivo del convenio que celebraron los Municipios con el Estado o entre sí, conocerá en única instancia el Supremo Tribunal de Justicia conforme a las normas del juicio ordinario civil.’. En primer lugar, el Municipio de Victoria, Tamaulipas, en ningún momento suscitó controversia sobre el convenio de coordinación que celebró con esa misma entidad federativa el 13 de julio de 1992, toda vez que en la demanda que dio origen a la presente controversia constitucional, no se está reclamando la rescisión, suspensión o terminación del citado convenio, ni mucho menos su nulidad o inexistencia, ni siquiera demandamos su cumplimiento. En todas estas hipótesis podría decirse que habría una controversia con motivo del citado convenio.-Lo que el Municipio demandó fue que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declarara que la Ley de Ingresos del Estado para 1994, el artículo 281 de la Ley de Hacienda del Estado y sus reformas de diciembre de 1993, y la Ley de Coordinación Fiscal de esa misma entidad, invaden la competencia constitucional del Municipio de Victoria, Tamaulipas y, por consiguiente, restringen las atribuciones que la Constitución General de la República le otorga al Municipio.-En ninguno de los apartados de la demanda se suscita controversia sobre el convenio de 13 de julio de 1992, el cual invocamos como base fundamental de nuestras pretensiones, ya que por medio de él, el Municipio de Victoria, Tamaulipas, de hecho y de derecho, presta el servicio de tránsito y lo sigue prestando a la fecha actual. Sin embargo, no suscitamos controversia sobre dicho convenio, pues no estamos demandando la rescisión, terminación, suspensión, inexistencia o nulidad del mismo, ni siquiera hemos demandado su cumplimiento. Por el contrario, el multicitado convenio fue ratificado en todas sus partes por el actual Ayuntamiento, electo para el trienio 1993-1995, según lo acreditamos con el acta de Cabildo No. 9, celebrada el 2 de marzo de 1994, que estoy acompañando en copia certificada, con firmas originales de los regidores, síndico y presidente municipal, en cuya hoja 16 aparece que el Ayuntamiento aprueba por unanimidad de votos ratificar el citado convenio (anexo tres).-Luego entonces, si el cabildo ratificó en todas sus partes el convenio mediante el cual el Gobierno del Estado le traspasó la operatividad del servicio de tránsito al Municipio, no se está suscitando ninguna controversia sobre el mismo, sino por el contrario se ratifica, lo cual presupone que el Ayuntamiento está de acuerdo con él y si se está de acuerdo con él no puede suscitarse controversia alguna.-Además, existe otra razón que echa por tierra la pretensión de la parte demandada, la cual consiste en que el artículo 194 del Código Municipal se refiere a las controversias que surjan con motivo de convenios que celebre el Estado con los Municipios a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación y programación de desarrollo municipal, y en la "ejecución de acciones conjuntas" (artículo 189 del Código Municipal).-Lo anterior significa que el Supremo Tribunal de Justicia del Estado es competente para conocer de las controversias que surjan con motivo de convenios celebrados entre el Municipio y el Estado, siempre que se trate de convenios sobre la planeación y programación del desarrollo municipal, y en el caso a estudio, el convenio que celebró el Municipio con el Gobierno del Estado de Tamaulipas, de fecha 13 de julio de 1992, no tiene por objeto la planeación ni la programación del desarrollo municipal, ni la ejecución de acciones conjuntas, relativas al desarrollo municipal, ya que en el citado convenio se traspasó la operatividad del servicio de tránsito al Municipio, que nada tiene que ver con la planeación y programación del desarrollo municipal, ni con acciones conjuntas relativas a dicha planeación.-Además, el mismo código exige que los convenios que celebren los Municipios con el Estado sobre las materias mencionadas, deben estar contemplados en el Plan Municipal de Desarrollo, según lo ordena el artículo 185 del Código Municipal, y en el caso particular no tenemos conocimiento que dicho convenio haya sido previsto en el Plan Municipal de Desarrollo vigente durante el trienio de 1990 a 1992, lo que se acredita con las copias certificadas de las actas de Cabildo correspondientes a los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1990 (anexo 4), pues en ninguna de ellas aparece la aprobación del referido Plan Municipal de Desarrollo, el cual debió haberse aprobado a más tardar el 30 de abril de 1990, conforme al artículo 183 del Código Municipal y, por esta razón, deviene la incompetencia del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Tamaulipas para conocer la controversia constitucional que hemos planteado.-Por todas estas razones es incompetente el Supremo Tribunal de Justicia del Estado para conocer de la controversia que según la demandada se suscitó con motivo del multicitado convenio."

Asimismo, en el citado proveído de veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se tuvo por designado para intervenir en el presente asunto, en representación del Gobernador del Estado de Tamaulipas, al procurador general de Justicia de dicha entidad federativa, y en el mismo acuerdo se ordenó turnar los autos a la señora M.C.G. de L. a efecto de formular el proyecto de resolución correspondiente, sólo en lo relativo a la excepción de incompetencia planteada por la parte demandada.

Finalmente, el siete de febrero de mil novecientos noventa y cinco, se returnó el presente asunto al señor M.H.R.P. para la elaboración del proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la excepción de incompetencia por declinatoria, de conformidad con los artículos 10, fracción I, de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 14 y 34, párrafo tercero, del Código Federal de Procedimientos Civiles.

Dispone el artículo 10, fracción I, de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que "La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionado en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...".

El numeral 14 del código mencionado previene: "Ningún tribunal puede negarse a conocer de un asunto, sino por considerarse incompetente. El auto en que un J. se negare a conocer, es apelable.".

Por su parte, el artículo 34 del propio ordenamiento dispone: "Las contiendas de competencia podrán promoverse por inhibitoria o por declinatoria.-La inhibitoria se intentará ante el J. o tribunal a quien se considere competente, pidiéndole que dirija oficio al que se estime no serlo, para que se inhiba y le remita los autos.-La declinatoria se propondrá ante el J. o tribunal a quien se considere incompetente, pidiéndole que resuelva no conocer del negocio, y remita los autos al tenido por competente. La declinatoria se promoverá y sustanciará en forma incidental.-En ningún caso se promoverán de oficio las contiendas de competencia.".

En los términos de los numerales copiados, la competencia por declinatoria se propondrá ante el tribunal a quien se considere incompetente, pidiéndole que se abstenga de conocer del asunto y que remita los autos al que se considera competente. En esa virtud, le corresponde pronunciarse sobre el particular al Tribunal Pleno porque la excepción de mérito la hace valer la parte demandada en una controversia constitucional que se tramita ante el Máximo Tribunal de la República, en los términos del artículo 105 de la Carta Magna.

SEGUNDO.-Es infundada la excepción de incompetencia hecha valer por la parte demandada.

En primer término, debe destacarse que la parte demandada, en el escrito en el que plantea la excepción de incompetencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del presente asunto, aduce que la acción intentada (controversia constitucional) no es procedente, pues, según sostiene, no se trata en el caso de una controversia constitucional de las previstas por el artículo 105 de la Constitución General de la República, sino de una controversia de carácter local, en términos de lo que disponen tanto la Constitución del Estado de Tamaulipas, como las leyes de la propia entidad federativa y, por consecuencia, de ello se deriva la incompetencia de este Alto Tribunal para conocer del asunto.

Pues bien, contra lo que sostiene la parte demandada, en el caso no se está planteando una controversia de carácter local, de las que contempla el artículo 194 del Código Municipal del Estado de Tamaulipas, que cita la demandada en apoyo de su pretensión. El invocado precepto legal dispone:

"Artículo 194. De las controversias que surjan con motivo de convenios que celebren los Municipios con el Estado o entre sí, conocerá en única instancia el Supremo Tribunal de Justicia conforme a las normas del juicio ordinario civil."

Ahora bien, del escrito de demanda se advierte que la parte actora no suscitó controversia alguna sobre el convenio de coordinación celebrado entre el Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, y el gobierno de la propia entidad federativa, sino que los hechos que dieron origen a la controversia constitucional se hicieron consistir en que las reformas a la Ley de Ingresos del Estado de Tamaulipas, a la Ley de Hacienda del mismo Estado y a la Ley de Coordinación Fiscal de la propia entidad federativa, publicada en el Periódico Oficial del Estado de dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y tres, invadían la competencia constitucional del Municipio citado y restringían las atribuciones que la Constitución General de la República otorga al Municipio en materia del servicio público de tránsito.

Por consiguiente, si fue el propio Legislativo Local al expedir la ley y el Ejecutivo al promulgarla quienes unilateralmente pretenden dejar sin efecto el convenio aludido, es inconcuso que el Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, no puede hacer planteamiento alguno ante el Supremo Tribunal de Justicia del Estado, pues éste carecería de facultades para dejar sin efecto o invalidar una ley, que es la que le está causando perjuicio, lo que sería distinto si únicamente se hubieran dejado de proporcionar al citado Municipio las cantidades recaudadas por concepto de derechos por servicios de tránsito.

Por otra parte, la excepción de incompetencia planteada se hace derivar de lo siguiente:

1. Del hecho de que el artículo 105 de la Constitución General de la República otorga a la Suprema Corte de Justicia de la Nación competencia para conocer, entre otros supuestos, de las controversias que se susciten entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y que de acuerdo con el texto expreso del precepto constitucional citado, para que se surta la competencia del más Alto Tribunal del país es requisito esencial que en el conflicto o controversia estén involucrados dos o más poderes de un mismo Estado, y que los Ayuntamientos, como en el caso el del Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, de conformidad con el sistema constitucional del país, no puede ser considerado como un poder, dado que en el Estado Mexicano, tanto en el ámbito federal como local, sólo existen los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

2. Que en el caso a estudio no se dan los tres fenómenos de poder, porque las funciones que desempeña el Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, son eminentemente administrativas, según lo previene el artículo 130 de la Constitución de la mencionada entidad federativa.

3. Que si bien el artículo 132 de la Constitución Local establece que los Municipios de la entidad federativa indicada expiden Bandos de Policía y Buen Gobierno, y que dichos ordenamientos son materialmente legislativos, no concurre en ellos el elemento formal, en tanto que los citados Bandos de Policía y Buen Gobierno son expedidos por los Municipios con estricto apego a las bases normativas que expide el Congreso del Estado.

4. Que aun cuando el artículo 130 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas señala que las funciones judiciales de carácter municipal serán desempeñadas por los Jueces Menores, ello no implica que exista un Poder Judicial Municipal, sino que sólo la justicia en el ámbito municipal y con atribuciones limitativas señaladas en la ley, se imparte a través de los Jueces Menores que dependen del Poder Judicial del Estado, de acuerdo con lo que previene la Constitución Local; además, que las funciones de los denominados J.C., que actúan en las jurisdicciones territoriales de los Municipios del Estado de Tamaulipas, son de naturaleza administrativa, en tanto que se limitan a determinar el grado de importancia de las infracciones a los Bandos de Policía y Buen Gobierno, y a imponer las sanciones correspondientes.

5. Que de sostener que el Municipio es un poder, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estaría creando o integrando otro precepto constitucional, lo cual sólo corresponde al Poder Legislativo.

Pues bien, la referida excepción, como ya se dijo, resulta infundada.

Ciertamente, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver por mayoría de nueve votos de los Ministros L.C., L.C., Cal y M.G., G.M., V.L., A.G., que fue el ponente, D.R., C.G. y presidente S.O., en contra de los votos de los Ministros De Silva Nava, M.C., F.D., L.D., M.F. y G.V., con fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y uno, el amparo en revisión 4521/90, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, contra actos de la Legislatura del Estado y otras autoridades, determinó que el Municipio constituye un poder, pues ejerce funciones ejecutiva, legislativa y judicial.

Las consideraciones que sustentaron la resolución de referencia, en la parte que interesa, son las siguientes:

"Lo anteriormente expuesto permite concluir que el Municipio constituye un poder, pues ejerce las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, propias de un verdadero poder político. Si de manera analítica se llama poder político a uno de los órganos que ejerce una de las funciones de soberanía, con mayor razón puede atribuírsele al Municipio tal carácter, de manera sintética, al ser un órgano que ejerce las tres funciones de gobierno.

"El Municipio, como forma de poder público de la sociedad, debe cumplir debidamente las funciones administrativa, legislativa, ejecutiva, judicial, social y hacendaria, por lo que su autonomía debe expresarse en el ejercicio de sus derechos de autoadministración, autodesarrollo, autogobierno, autoimposición y autoseguridad, todo ello por decisión y a nombre de los integrantes que conforman la municipalidad.

"El artículo 115 constitucional reconoce al Municipio personalidad jurídica plena, estableciendo como órgano de gobierno al Ayuntamiento, con lo que se solidifica la existencia del Poder Municipal, poder que se manifiesta en su autonomía y en el ejercicio de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, propias de un poder.

"De esta manera, y partiendo del concepto de gobierno constitucional, así como de la noción unitaria de poder público, se puede aseverar que en el sistema federal mexicano existen tres entes morales distintos: Federación, entidades federativas y Municipios, cada uno de ellos ejerce jurisdicción; igualmente se puede advertir la existencia de tres esferas de competencia disímbolas, con facultades atribuidas a la Federación, Estados y Municipios y, consecuentemente, es posible también hablar de tres diferentes niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.

"Las tres órbitas de competencia evidencian plena autonomía entre sí, son disímbolas, pero al mismo tiempo guardan vinculación al formar la Federación, Estados y Municipios, parte integrante del Estado Mexicano, y estar en posibilidad de establecer relaciones de coordinación mediante los convenios respectivos.

"Una interpretación de los artículos 105, 115 y 116 constitucionales en forma relacionada para desentrañar su verdadero sentido y alcance, permiten concluir que al ser el Municipio en la actualidad un poder, está facultado para promover una controversia constitucional a fin de defender las prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se vean lesionados por otro de los poderes del Estado, al prevenir el primero de los artículos citados que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias que se susciten entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos.

"El artículo 116 constitucional establece: ‘El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo ...’.

"Cabe aclarar que el artículo 105 constitucional prácticamente no ha sufrido alteraciones en su texto original y en contraposición, el artículo 116 de la Ley Suprema ha sido reformado radicalmente, definiéndose en él de manera precisa las bases sobre las cuales deben conformarse las entidades federativas y relacionándolo con el artículo 115, que regula la estructura sobre la cual debe sustentarse la institución municipal, permite inferir su estrecha vinculación con el poder público de la entidad federativa, al ubicarse este numeral dentro del título quinto referente a los Estados de la Federación y principiar su texto consagrando que los ‘Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como bases de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre.’, de lo que deriva que existe una íntima vinculación entre el poder público de cualquier entidad federativa con la institución municipal y, consecuentemente, con el Poder Municipal, ya que, dentro de cada Estado existen los Municipios y ello implica Poderes Municipales dentro de la propia entidad federativa.

"Debe advertirse en este sentido, que ante la inminencia de dejar indefensos a los Municipios respecto de los derechos que se les reconocieron en la reforma constitucional, y el claro propósito que informó la iniciativa de que el Municipio recibiera las garantías que históricamente se le habían negado, debe inferirse que se estimó implícitamente comprendido al Municipio dentro de los poderes a que alude el artículo 105 constitucional, no siendo, por tanto, necesaria su reforma. Si este precepto no fue reformado, cabe inferir que fue en la medida en que no se estimó necesario, pues si bien su texto se había interpretado conforme a la división de poderes tradicional, referida a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como, por otra parte, a los Poderes Federales y Estatales, no existe impedimento alguno para interpretar conforme a las consideraciones expuestas, que se entiende dirigido a todo poder, en sentido genérico, dentro de cuyo concepto queda comprendido el Municipio. Lo contrario implicaría que la reforma al artículo 115 sería nugatoria cuando alguno de los otros poderes de un Estado realizara acciones que vulneraran las prerrogativas que la Constitución Federal otorga a los Municipios pues al tratarse de prerrogativas que se reconocen en su calidad de entidad de derecho público y no garantías o derechos individuales del gobernado, no tendría el derecho de acudir al juicio de amparo para defenderse. Esto significaría que hacer una interpretación diversa a la contenida en esta resolución volvería a colocar al Municipio en la situación en que se encontraba antes de la última reforma al artículo 115 de la Constitución, que fue lo que ésta trató de solucionar.

"De lo anteriormente expuesto deriva que el análisis histórico de nuestra evolución política y jurídica, por una parte, y la interpretación relacionada de los artículos 115, 105 y 116 constitucionales, por la otra, permiten concluir que a partir de la reforma al primero de los numerales citados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se puede aseverar que en el sistema federal mexicano existen tres diferentes niveles de gobierno en los que se manifiesta el ejercicio del poder público: federal, estatal y municipal. En efecto, tal reforma, que otorgó autonomía financiera a los Municipios a fin de lograr un desarrollo integral y un avance democrático más significativo como respuesta a dicha evolución, da lugar a interpretar que aunque las reformas que se han hecho a los artículos 105 y 116 de la Carta Magna nunca han sido para considerar expresamente al Municipio como uno de los niveles en los cuales se divide el ejercicio del poder público de los Estados, cabe interpretar que existen razones para que se considere incluido dentro de los mismos porque, por una parte, al habérsele otorgado al Municipio las características de un verdadero poder y al existir una estrecha vinculación entre el Municipio y el poder público de las entidades federativas, según se deriva de lo consignado en el artículo 115, debe desprenderse como consecuencia lógica que constituye uno de los poderes de los Estados y, por otra, que resultaba innecesario hablar del Poder Municipal en el artículo 116 pues en él se regula el Poder Estatal como segundo nivel de gobierno y ya en el artículo 115 se encuentra regulado lo relativo al Poder Municipal como tercer nivel de gobierno.

"Lo considerado permite concluir que la interpretación del artículo 105 constitucional dentro de nuestra evolución y sin apartarse del propio contexto constitucional, sino apegándose a la interpretación sistemática del mismo, lleva a determinar que al establecer que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias que se susciten, entre otros casos, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, permite el acceso del Municipio a la controversia constitucional porque éste en la actualidad y a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, debe ser considerado como un poder, aunque desde luego diferente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que con sus propias características se dan en los tres niveles de gobierno. Es decir, interpretando los artículos 115 y 116 de la Ley Fundamental para poder establecer de manera integral y con claridad y precisión su verdadero alcance, se llega a la conclusión de que dentro de la segunda hipótesis de este numeral se comprenden las controversias que pudieran suscitarse entre los poderes de la entidad federativa y también los conflictos entre dichos poderes con el Poder Municipal.

"Conviene recalcar que interpretar en forma aislada el artículo 105 constitucional o exclusivamente con el numeral 116 pero no relacionándolo con el 115, llevaría a hacer prácticamente nugatorio el espíritu de la reforma constitucional a este último dispositivo, especialmente en los casos en que con mayor claridad se vería la necesidad de la reforma de que se ha tratado, a saber, cuando los poderes de un Estado pretenden vulnerar las prerrogativas que como ente público se le otorgan a los Municipios. En efecto, al depender el Municipio de la Legislatura Local, ésta podría apartarse de todas las prerrogativas que dicho numeral establece en favor de le entidad municipal, y al no tener acceso jurisdiccional el Municipio para defender sus prerrogativas cuando sus intereses se vean lesionados, pues no podría promover el juicio de amparo ni tampoco la controversia constitucional prevista en el artículo 105, resultaría ineficaz la reforma. Cualquier ordenamiento jurídico y, con mayor razón, la Carta Fundamental, debe interpretarse en su conjunto, de manera integral y no solamente parcial, ya que esta última postura originaría una óptica segmentada, es decir, una visión parcial que conduciría a una interpretación también parcial, que impediría alcanzar los objetivos perseguidos por la norma constitucional.

"Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno considera que el artículo 105 constitucional, al prevenir que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias suscitadas entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, debe interpretarse conjuntamente con los artículos 115 y 116 de la Carta Magna Federal, y de ellos concluir que el Municipio constituye, con sus propias peculiaridades, uno de los poderes que existen en las entidades federativas al cual debe permitírsele el acceso a la controversia constitucional, en aras de hacer efectivos los derechos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce, interpretación que se ajusta, además, al espíritu de la reforma municipal y que se adecua a las condiciones y circunstancias que rodean el entorno municipal en la actualidad y no con un criterio que pudo ser válido en mil novecientos diecisiete, pues estimar que las posibles controversias entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos sólo puede verificarse entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin considerar que dentro de cada entidad federativa existe otro nivel de poder que es el municipal y que nace, vive y se desarrolla dentro del propio Estado, y cuya condición hoy en día es muy distinta a la de mil novecientos diecisiete, resulta obsoleto y origina limitantes a la actuación municipal dentro del contexto constitucional actual.

"La única forma de garantizar la efectividad de los objetos perseguidos con la reforma al artículo 115 constitucional, concretamente el de la autonomía municipal, es la de abrir la vía de la controversia constitucional al Municipio, cuando se vean vulnerados o restringidos los derechos públicos que le fueron reconocidos. Lo contrario, es decir, el impedir el acceso del Municipio a la controversia constitucional, llevaría a sostener que no obstante que el propósito de la reforma aludida fue el garantizar la autonomía municipal, no se dieron los elementos para que esta fuera una realidad al no preverse un medio de defensa para que los Municipios pudieran atacar los actos que vulneren sus prerrogativas."

Sentado lo anterior, y al margen de lo que establezca la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, este Tribunal Pleno, en el amparo en revisión citado con antelación, determinó que el Municipio sí desempeña las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales propias de un verdadero poder político.

Al establecer el artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República, que los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir Bandos de Policía y Buen Gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, es evidente que la norma constitucional está atribuyendo a los Municipios, en forma directa, la facultad legislativa, y la circunstancia de que el citado precepto constitucional disponga que la función legislativa a que se ha hecho mención se ejercerá de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, ello no desvirtúa en ninguna forma la naturaleza de la función legislativa que ejercen los Municipios dentro de sus respectivas jurisdicciones, puesto que al otorgárseles la facultad de expedir los ordenamientos a que se ha hecho referencia, crean situaciones jurídicas concretas de observancia general y obligatoria, ello con independencia de que si dichos ordenamientos son material o formalmente legislativos, en virtud de que son el resultado de una función legislativa que realizan los Municipios en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.

Es cierto que el artículo 130 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas dispone que las funciones judiciales de carácter municipal serán desempeñadas por los Jueces Menores, así como también que la propia Constitución Local establece que dichos Jueces serán designados por el Supremo Tribunal de Justicia del Estado; empero, el hecho de que los aludidos funcionarios dependan jerárquicamente del Poder Judicial estatal no implica, como lo pretende la parte demandada, que el Municipio no desempeñe las funciones judiciales propias de un verdadero poder político, puesto que los mencionados Jueces Menores son conocidos por la doctrina como J.M., sin que trascienda para efectos de considerarlos formando parte del Poder Judicial Municipal su designación.

Por otra parte, aun cuando en principio las funciones que realizan los J.C. que actúan en las jurisdicciones territoriales de los Municipios del Estado de Tamaulipas, pueden ser consideradas como de naturaleza administrativa, ello no impide que tales funciones también participen de la naturaleza jurisdiccional.

En efecto, los artículos 17, 18, 20 y 24, del Bando de Policía y Buen Gobierno para el Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas, establecen:

"Artículo 17. Es autoridad competente para conocer las faltas al Bando de Policía y Buen Gobierno, el J.C. en su respectiva jurisdicción.".-"Artículo 18. El J.C. contará con un secretario y con el personal administrativo necesario para el desempeño de sus funciones. El secretario ejercerá las atribuciones asignadas legalmente al J.C., en ausencia de éste.".-"Artículo 20. Al J.C. corresponde: I. Conocer de las faltas al Bando de Policía y Buen Gobierno, cometidas o que surtan efectos en sus respectivas jurisdicciones. II. Establecer la responsabilidad o la no responsabilidad de los presuntos infractores. III. Expedir constancias sobre hechos asentados en los libros de registro. IV. Rendir al presidente municipal un informe anual de labores y llevar estadísticas de las faltas al Bando de Policía y Buen Gobierno, ocurridas en su jurisdicción, la incidencia, frecuencia y los constantes hechos que influyen en su realización, y V.P. a disposición de las autoridades de tránsito los vehículos que se encuentren abandonados en la vía pública, previa formulación del acta correspondiente, para los efectos legales procedentes.".-"Artículo 24. El J.C., a fin de hacer cumplir sus determinaciones y para imponer el orden en sus actuaciones, podrá hacer uso de los medios siguientes: I. Amonestación. II. Multa de uno a diez días de salario mínimo diario general vigente en la zona. III. Arresto hasta por 18 horas; y IV. Requerir el auxilio de la fuerza pública."

Por otra parte, los artículos 29, 30, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 50, 52 y 54 del citado ordenamiento disponen:

"Artículo 29. El presidente municipal, con absoluta libertad, nombrará y removerá de su cargo a los J.C., secretarios y demás personal de confianza en cualquier tiempo.".-"Artículo 30. El procedimiento ante el J.C. será oral y público, salvo que por motivos de moral u otros graves éste resuelva que se desarrolle en privado y se sustanciará en una sola audiencia.-Sólo el J. podrá disponer que se difiera la audiencia para nueva fecha dentro de los cinco días siguientes, cuando fuera necesaria la presentación de testigos y no se pudiera desahogar la prueba en ese momento o por cualquier otro motivo justificado.".-"Artículo 42. En los casos de queja o denuncia de hechos, el J.C. considerará las características personales del quejoso o denunciante y los elementos probatorios que aporte; si lo estima fundado, girará cita al presunto infractor con el apercibimiento de ordenar la presentación de éste, si no acude a la cita en la fecha y hora señaladas.-Si el J. considera que el quejoso o denunciante no es persona digna de fe o no aporta los elementos suficientes, acordará la improcedencia de la queja expresando las razones que tuvo para fundar su determinación.".-"Artículo 43. Las órdenes de presentación y citas que expidan los J.C. serán cumplidas por el cuerpo de policía preventiva, cuyos elementos deberán hacer comparecer a los presuntos infractores a la brevedad posible.".-"Artículo 44. Cuando el presunto infractor no se presente a la cita, se le tendrá en rebeldía y se diferirá la audiencia, librando el J.C. orden de presentación en su contra, para el efecto de notificarle la resolución que se dicte.".-"Artículo 45. La audiencia se iniciará con la declaración de los elementos de la policía preventiva que hubieren realizado la detención o con la lectura de la queja o de la denuncia de hechos; si se encuentra presente el ofendido tiene derecho a ampliar su denuncia. Se recibirán los elementos de prueba a fin de acreditar la responsabilidad del presunto infractor, inmediatamente después el J.C. deberá de recibir la declaración de éste, en la que manifestará lo que a su derecho convenga.".-"Artículo 46. En el caso de faltas sin que hubiere detención o presentación, la audiencia se iniciará con la lectura del acta levantada por el policía y turnada al J..".-"Artículo 47. Si el presunto infractor acepta la responsabilidad en la comisión de la falta, tal como se le atribuye, el J. dictará de inmediato su resolución.".-"Artículo 48. Para comprobar la comisión de la falta y por consiguiente la responsabilidad del presunto infractor, se aceptará todo tipo de pruebas que sean pertinentes a criterio del J.C.; igualmente el presunto infractor puede ofrecer cualquier elemento probatorio, mismo que aceptará o rechazará el J..".-"Artículo 50. Concluida la audiencia, el J.C. de inmediato examinará y valorará las pruebas aportadas y resolverá si el presunto infractor es o no responsable de la falta que se le imputa, y en su caso, la sanción impuesta, debiendo fundar y motivar su determinación conforme a derecho.".-"Artículo 52. Si el presunto infractor resulta no ser responsable de la falta impuesta, el J. resolverá que no hay sanción y ordenará su inmediata libertad. En caso contrario, al notificar la resolución, el J. le informará que podrá elegir entre cubrir la multa si la hubiere, o purgar el arresto que le corresponde.".-"Artículo 54. Si la resolución ordena imposición de una sanción y el responsable la considera improcedente, podrá impugnarla recurriendo al presidente municipal quien resolverá de plano.-El recurso se presentará a través de la secretaría del Ayuntamiento."

De los preceptos transcritos se desprende que el J.C. sigue todo un procedimiento, juzga al presunto infractor por la falta que se le atribuye y, en su caso, le impone una sanción pudiendo inclusive hacer uso de la fuerza pública, por lo que debe considerarse que las funciones que realizan los J.C. son de naturaleza jurisdiccional.

Este Tribunal Pleno, al estimar que el Municipio constituye uno de los poderes que existen en las entidades federativas, y que debe permitírsele el acceso a la controversia constitucional que contempla el artículo 105 de la Carta Magna, no está realizando, como lo pretende la parte demandada, una labor de integración de la Ley Suprema, sino que la conclusión a la que llegó el más Alto Tribunal del país para considerar que dentro de cada entidad federativa existe otro nivel de poder que es el municipal, deriva de una interpretación relacionada de los artículos 105, 115 y 116 de la Constitución General de la República.

Por las razones que han quedado precisadas, debe concluirse que en el caso se trata de una controversia constitucional en los términos previstos por el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por lo mismo, sí se surte la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de ella.

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 11, fracción I y 13, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 334 del Código Federal de Procedimientos Civiles, se resuelve:

PRIMERO.-Es infundada la excepción de incompetencia hecha valer por la parte demandada.

SEGUNDO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de Ciudad Victoria, Tamaulipas; en consecuencia,

TERCERO.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la controversia constitucional suscitada entre el Municipio de Ciudad Victoria, Tamaulipas y el Congreso del Estado y el gobernador de dicha entidad federativa.

CUARTO.-Se ordena continuar con la tramitación del procedimiento de la controversia constitucional 1/94.

N. personalmente a las partes.

Así, por unanimidad de once votos de los Ministros S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P. (ponente), O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y J.V.A.A. (presidente), lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.